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摘要 针对当前基本农田保护存在的问题，将基本农田保护区划分为核心保护区和一般保护区，探讨了分区的内涵、方法及保护对策，最后以全州县为例进行了实地分区。
关键词 基本农田保护区分区；核心保护区；一般保护区；划分方法；保护对策
中图分类号 F301.25 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）05-0205-02
伴随着我国工业化、城镇化进程的发展，面对日益增长的人口对粮食需求的急剧增高，人们对耕地重要性及对耕地保护的认识也不断加强。对全球粮食安全的清醒认识成为我国提出“18亿亩耕地红线”的关键。民以食为天，食以地为本。中国人多地少，要解决13亿人口的吃饭问题，不能把饭碗端在别人手里，必须牢牢守住18亿亩耕地红线，丝毫不松懈。为了严守耕地红线，我国建立了世界上最為严格的耕地保护制度，要求建设占用耕地实现“占一补一”，专门划定基本农田保护区，对基本农田实行特殊保护。但我国耕地保护依然严峻。根据土地二次调查数据[1]，2009年我国耕地面积1.354亿hm2，人均耕地1 013.33 m2，仅为世界人均耕地2 253.33 m2水平的45%。建设用地增加快，优质耕地减少多。与土地一次调查相比，1996—2009年的13年间，建设用地增加了581.93万hm2，其中城镇用地增加278.53万hm2，占用大多是优质耕地。仅东南沿海5个省就减少了水田119.87万hm2，相当于减掉了福建省全省的水田面积。从补充耕地的能力和质量看，耕地后备资源严重不足。上海、天津、海南、北京可供开垦的未利用土地接近枯竭，江苏、安徽、浙江、贵州等省也都很有限，建设占用耕地的补充难度很大。同时，虽然十几年来基本实现了建设占用耕地占补平衡，但占近补远、占优补劣、占水田补旱地的问题比较普遍[1]。耕地过快向建设用地转移导致耕地质量下降，生态环境恶化，降低了粮食生产能力和粮食的品质，对国家粮食安全、社会稳定和生态安全构成威胁。如何才能切实有效地保护好优质耕地是我国耕地保护面临的重大问题。
基本农田保护区的划定有效地保护了耕地。为了更有效地保护优质耕地，必须进行耕地保护理论和实践上的创新。为此，将基本农田保护区进一步划分保护等级，实行分级管控，以广西全州县为例，探讨基本农田保护区分区的内涵、类型、方法及保护对策。
1 基本农田保护区分区的内涵及类型
按照系统管理学原理，要想对复杂的系统实施有效的管理和控制，必须是管理体系与系统组织结构相匹配，即采用分级管理模式。我国自然保护区、饮用水源保护区等保护区都实行了分区保护，自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区，饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区。“基本农田保护区分区保护”是系统管理学中“分级管理”思想在基本农田保护实践中的具体应用。
基本农田保护区分区是根据基本农田的质量情况、集中连片程度将基本农田保护区划分为不同等级的保护区域，实行分级管控。为了切实有效地保护好基本农田，特别是能切实永久地保护好优质基本农田，将基本农田保护区分为核心保护区和一般保护区。基本农田核心保护区是指基本农田保护区内耕地质量高并且集中连片的区域。核心保护区内的耕地实行永久保护，是真正意义上的永久基本农田。核心保护区除了按照《基本农田保护条例》保护外，在进行土地利用总体规划修编时，要禁止将基本农田核心保护区调整为建设用地区，只有这样才能从源头上保护好优质基本农田。根据各地的实际情况，核心保护区面积应占基本农田保护区总面积的60%～80%。基本农田一般保护区是指在基本农田保护区中核心保护区以外的区域。一般保护区内耕地质量一般，零星分散不连片。一般保护区按照《基本农田保护条例》进行保护，在进行土地利用总体规划修编时，根据实际需要可将部分基本农田一般保护区调整为建设用地区。
2 基本农田保护区分区原则与方法
2.1 核心保护区划定的原则
基本农田核心保护区以县级行政辖区为单元进行划定，在划定时要遵循如下4个方面原则：一是核心保护区面积应能满足本行政辖区未来应对人口高峰年最低粮食需求。二是耕地质量优良。根据各地耕地质量等别的实际情况，将耕地质量等别高的耕地划入核心保护区。三是耕地集中连片。连片面积大小根据各地实际情况而定，平原地区的连片面积大，山地丘陵区的连片面积可相对小一些。四是地势相对平坦。根据各地地貌的实际情况，将地势相对平坦的坡度小的耕地划入核心保护区。
2.2 核心保护区划定的方法
（1）确定核心保护区面积。根据人口发展趋势，预测人口高峰年全县最低粮食需求量；根据粮食需求量、粮食单产、粮食作物复种指数等指标来计算耕地需求面积，该面积作为人口高峰年最低粮食需求所需要的最低耕地面积，以此作为核心保护区的最小面积。
（2）划定核心保护区分布范围。采用空间叠置法划定核心保护区分布范围。空间叠置法又称专题图叠加法，是通过分析影响保护区分区的相关因素，选取能反映这些因素的专题地图，如土地利用现状图、土地利用总体规划图、基本农田保护区分布图、耕地质量等级分布图、耕地坡度图、地貌类型图等，运用GIS软件的空间分析功能对这些专题图进行叠加分析，以产生新的数据和图层信息，并对这些综合信息进行分析来划定核心保护区范围。通过专题图叠加分析，将基本农田保护区内质量等别高、集中连片、坡度小的耕地地块划为核心保护区，然后量算面积，划定的面积要适当大于前述计算的核心保护区最小面积。核心保护区划定后，剩余的部分即为一般保护区。
3 全州县基本农田保护区分区
3.1 全州县概况
全州县位于广西东北部，地处北纬25°29′36″～26°23′36″，东经110°37′45″～111°29′48″，土地总面积3 967.31 km2，地形复杂，有山地、丘陵、岩溶山地、岩溶丘陵、平地、河滩等地貌，山地面积大。2013年，辖18个乡镇，人口63.32万人；耕地面积7.10万hm2，耕地平均利用等别为7等。全州县是农业大县，农业以种植业为主，种植业以粮食生产为主，盛产大米、玉米、红薯等，素有“桂北粮仓”的美称，是全国100个商品粮生产基地县之一。全州县是国家级基本农田示范区和基本农田划定试点县，在基本农田保护方面经验丰富。 3.2 现有基本农田保护区情况
2013年，全县基本农田面积6.73万hm2（表1），基本农田保护率为94.87%。基本农田质量较好，且分布较为连片。基本农田中的耕地利用等包括6～11等，其中以7等、8等、9等为主，分别占58.67%、14.3%、13.67%。基本农田分布区域较为平坦，小于等于6等的地块占基本农田总面积的83.65%。
3.3 全州县基本农田保护区分区方案
3.3.1 分区依据。
（1）人口高峰期全州县耕地需求量。根据相关统计预测，到2030年，全州县人口为83.79万人，粮食自给率按照历年平均数为0.67，人均用粮采用略高于国家食物与营养咨询委员会提出的我国人民食物消费和营养的基本目标435 kg，粮食播种面积占总播种面积比例和复种指数采用全州历年平均数，分别为0.54和2.02。通过测算，预计高峰年全州县耕地需求面积最少为4.51万hm2。因此，全州县划入基本农田核心保护区的耕地不能少于4.51万hm2。
（2）相连耕地地块距离。耕地斑块之间主要是由各种线状地物以及各种非农用地利用类型切割所形成。耕地的连片程度与地块在空间上相隔的距离有关，2个地块在空间上相隔的距离越小，其相连程度越高，当距离小于一定的阀值时候，则可认为其是连片的[2]。按照《土地利用现状分类（GB/T 21010—2007）》，耕地中包括南方宽度<1.0 m，北方宽度<2.0 m固定的沟、渠、路和地坎（埂）；农村道路宽度为2～6 m。这些可以不作为农田基础设施不予以考虑。而从其他道路、水利和管线等分割来看，一般高速公路和一级公路的行车道、中央分离带以及路肩的总宽度达到20 m以上，一般低等级公路对耕地地块造成的分割对耕地连片程度的影响相对较小。综上，相连耕地地块之间空间距离在20 m以内，即可以认为其具备一定的空间相对相连性，可认为地块是相连的。
（3）连片耕地地块区最小面积规模。有关耕地连片性的计算，国内已有研究[2-3]。综合国内外各方面规模门槛的分析与比较，广西实行“小块并大块”耕地整治要求最少13.33 hm2的规模标准符合全州县耕地利用的实际情况，因此将13.33 hm2作为连片耕地地块区或地块群的面积最低值。
（4）优质耕地标准。广西耕地平均利用等别为8等。在全州县，综合考虑坡度和耕地等别水平，选择地形坡度小于15°、耕地利用等别高于8等水平的耕地作为优质耕地。
3.3.2 分区方法。以MapGIS为平台，编制比例尺为1∶1万的全州县土地利用现状图、全州县土地利用总体规划图、全州县基本农田保护区分布图、全州县耕地质量等级分布图、全州县地貌类型分布图，通过对这些专题图叠加分析，将基本农田保护区内质量高于8等水平、集中连片面积13.33 hm2以上、坡度小于15°的耕地地块划为核心保护区，然后量算面积。核心保护区划定后，剩余的部分即为一般保护区。
3.3.3 全州县基本农田保护区分区方案。以2013年全州县基本农田划定成果为基础，采用前述指标和方法，确定了2013年全州县基本农田核心区和一般区的布局和数量。通过测算，全州县全县基本农田面积6.73万hm2，划入核心保护区的耕地数量为4.86万hm2，占基本农田总面积的72.32%；划入一般保护区的耕地数量为1.86万hm2，占基本农田总面积的27.68%。各乡镇基本农田保护区分区面积见表2。同全州县人口高峰期生产粮食需求4.51万hm2耕地相比较，核心保护区数量可以满足耕地需求。
4 基本农田保护区分区的保护对策
4.1 实行差别化管控
基本农田核心保护区内耕地质量高且集中连片，是确保粮食安全的关键区，除了按照《基本农田保护条例》进行保护外，应确实实行永久保护，严禁通过土地利用总体规划修编、修改调整为建设用地，要通过立法永远禁止占用。城镇扩展要走串联式、组团式、卫星城式的新型城镇化发展之路。耕地具有生产、生态、景观和间隔的综合功能，城镇在扩展过程中遇到基本农田核心保护区时，将具有生态功能的耕地作为城市中的“绿心、绿带”，与建设用地穿插布局，使城镇建设与高质量耕地保护有机统一。基本农田一般保护区按照《基本农田保护条例》进行严格保护，在进行土地利用总体规划修编、修改时，也要严格控制调整为建设用地区。
4.2 建立基本农田保护补偿机制
基本农田保护特别是基本农田核心保护区的保护为粮食安全做出贡献，国家、省、市、县都应分别建立基本农田保护补偿制度，甚至建立跨区域补偿制度。通过制定基本农田补偿制度[4-5]，从基本農田评估、补偿资金管理到监督和违规处罚制度化。做到有章可循，严格按制度办事。明确奖惩原则，补偿对象的资金使用要重点考虑基层管理者和农民。
4.3 加强宣传教育
要充分利用各种媒体，开展多层次、多形式的宣传，营造有利于基本农田保护环境和舆论氛围，促进有关部门齐抓共管、齐心协力，共同做好基本农田保护。
5 参考文献
[1] 国务院新闻办公室第二次全国土地调查主要数据成果发布会[EB/OL].（2013-12-20）[2016-01-20].http//www.china.com.cn/zhibao/2013-12-30/.
[2] 周尚意，朱阿兴，邱维理，等.基于GIS的农用地连片性分析及其在基本农田保护规划中的应用[J].农业工程学报，2008，24（7）：72-77.
[3] 郭姿含，杨永侠.基于GIS的耕地连片性分析方法与系统实现[J].地理与地理信息科学，2010，26（3）：59-62.
[4] 刘苏珍.基本农田保护的经济补偿机制研究[D].宁波：宁波大学，2013.
[5] 吴胜利.永久基本农田保护补偿制度构建研究[J].农村经济，2012（7）：71-75.
关键词 基本农田保护区分区；核心保护区；一般保护区；划分方法；保护对策
中图分类号 F301.25 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）05-0205-02
伴随着我国工业化、城镇化进程的发展，面对日益增长的人口对粮食需求的急剧增高，人们对耕地重要性及对耕地保护的认识也不断加强。对全球粮食安全的清醒认识成为我国提出“18亿亩耕地红线”的关键。民以食为天，食以地为本。中国人多地少，要解决13亿人口的吃饭问题，不能把饭碗端在别人手里，必须牢牢守住18亿亩耕地红线，丝毫不松懈。为了严守耕地红线，我国建立了世界上最為严格的耕地保护制度，要求建设占用耕地实现“占一补一”，专门划定基本农田保护区，对基本农田实行特殊保护。但我国耕地保护依然严峻。根据土地二次调查数据[1]，2009年我国耕地面积1.354亿hm2，人均耕地1 013.33 m2，仅为世界人均耕地2 253.33 m2水平的45%。建设用地增加快，优质耕地减少多。与土地一次调查相比，1996—2009年的13年间，建设用地增加了581.93万hm2，其中城镇用地增加278.53万hm2，占用大多是优质耕地。仅东南沿海5个省就减少了水田119.87万hm2，相当于减掉了福建省全省的水田面积。从补充耕地的能力和质量看，耕地后备资源严重不足。上海、天津、海南、北京可供开垦的未利用土地接近枯竭，江苏、安徽、浙江、贵州等省也都很有限，建设占用耕地的补充难度很大。同时，虽然十几年来基本实现了建设占用耕地占补平衡，但占近补远、占优补劣、占水田补旱地的问题比较普遍[1]。耕地过快向建设用地转移导致耕地质量下降，生态环境恶化，降低了粮食生产能力和粮食的品质，对国家粮食安全、社会稳定和生态安全构成威胁。如何才能切实有效地保护好优质耕地是我国耕地保护面临的重大问题。
基本农田保护区的划定有效地保护了耕地。为了更有效地保护优质耕地，必须进行耕地保护理论和实践上的创新。为此，将基本农田保护区进一步划分保护等级，实行分级管控，以广西全州县为例，探讨基本农田保护区分区的内涵、类型、方法及保护对策。
1 基本农田保护区分区的内涵及类型
按照系统管理学原理，要想对复杂的系统实施有效的管理和控制，必须是管理体系与系统组织结构相匹配，即采用分级管理模式。我国自然保护区、饮用水源保护区等保护区都实行了分区保护，自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区，饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区。“基本农田保护区分区保护”是系统管理学中“分级管理”思想在基本农田保护实践中的具体应用。
基本农田保护区分区是根据基本农田的质量情况、集中连片程度将基本农田保护区划分为不同等级的保护区域，实行分级管控。为了切实有效地保护好基本农田，特别是能切实永久地保护好优质基本农田，将基本农田保护区分为核心保护区和一般保护区。基本农田核心保护区是指基本农田保护区内耕地质量高并且集中连片的区域。核心保护区内的耕地实行永久保护，是真正意义上的永久基本农田。核心保护区除了按照《基本农田保护条例》保护外，在进行土地利用总体规划修编时，要禁止将基本农田核心保护区调整为建设用地区，只有这样才能从源头上保护好优质基本农田。根据各地的实际情况，核心保护区面积应占基本农田保护区总面积的60%～80%。基本农田一般保护区是指在基本农田保护区中核心保护区以外的区域。一般保护区内耕地质量一般，零星分散不连片。一般保护区按照《基本农田保护条例》进行保护，在进行土地利用总体规划修编时，根据实际需要可将部分基本农田一般保护区调整为建设用地区。
2 基本农田保护区分区原则与方法
2.1 核心保护区划定的原则
基本农田核心保护区以县级行政辖区为单元进行划定，在划定时要遵循如下4个方面原则：一是核心保护区面积应能满足本行政辖区未来应对人口高峰年最低粮食需求。二是耕地质量优良。根据各地耕地质量等别的实际情况，将耕地质量等别高的耕地划入核心保护区。三是耕地集中连片。连片面积大小根据各地实际情况而定，平原地区的连片面积大，山地丘陵区的连片面积可相对小一些。四是地势相对平坦。根据各地地貌的实际情况，将地势相对平坦的坡度小的耕地划入核心保护区。
2.2 核心保护区划定的方法
（1）确定核心保护区面积。根据人口发展趋势，预测人口高峰年全县最低粮食需求量；根据粮食需求量、粮食单产、粮食作物复种指数等指标来计算耕地需求面积，该面积作为人口高峰年最低粮食需求所需要的最低耕地面积，以此作为核心保护区的最小面积。
（2）划定核心保护区分布范围。采用空间叠置法划定核心保护区分布范围。空间叠置法又称专题图叠加法，是通过分析影响保护区分区的相关因素，选取能反映这些因素的专题地图，如土地利用现状图、土地利用总体规划图、基本农田保护区分布图、耕地质量等级分布图、耕地坡度图、地貌类型图等，运用GIS软件的空间分析功能对这些专题图进行叠加分析，以产生新的数据和图层信息，并对这些综合信息进行分析来划定核心保护区范围。通过专题图叠加分析，将基本农田保护区内质量等别高、集中连片、坡度小的耕地地块划为核心保护区，然后量算面积，划定的面积要适当大于前述计算的核心保护区最小面积。核心保护区划定后，剩余的部分即为一般保护区。
3 全州县基本农田保护区分区
3.1 全州县概况
全州县位于广西东北部，地处北纬25°29′36″～26°23′36″，东经110°37′45″～111°29′48″，土地总面积3 967.31 km2，地形复杂，有山地、丘陵、岩溶山地、岩溶丘陵、平地、河滩等地貌，山地面积大。2013年，辖18个乡镇，人口63.32万人；耕地面积7.10万hm2，耕地平均利用等别为7等。全州县是农业大县，农业以种植业为主，种植业以粮食生产为主，盛产大米、玉米、红薯等，素有“桂北粮仓”的美称，是全国100个商品粮生产基地县之一。全州县是国家级基本农田示范区和基本农田划定试点县，在基本农田保护方面经验丰富。 3.2 现有基本农田保护区情况
2013年，全县基本农田面积6.73万hm2（表1），基本农田保护率为94.87%。基本农田质量较好，且分布较为连片。基本农田中的耕地利用等包括6～11等，其中以7等、8等、9等为主，分别占58.67%、14.3%、13.67%。基本农田分布区域较为平坦，小于等于6等的地块占基本农田总面积的83.65%。
3.3 全州县基本农田保护区分区方案
3.3.1 分区依据。
（1）人口高峰期全州县耕地需求量。根据相关统计预测，到2030年，全州县人口为83.79万人，粮食自给率按照历年平均数为0.67，人均用粮采用略高于国家食物与营养咨询委员会提出的我国人民食物消费和营养的基本目标435 kg，粮食播种面积占总播种面积比例和复种指数采用全州历年平均数，分别为0.54和2.02。通过测算，预计高峰年全州县耕地需求面积最少为4.51万hm2。因此，全州县划入基本农田核心保护区的耕地不能少于4.51万hm2。
（2）相连耕地地块距离。耕地斑块之间主要是由各种线状地物以及各种非农用地利用类型切割所形成。耕地的连片程度与地块在空间上相隔的距离有关，2个地块在空间上相隔的距离越小，其相连程度越高，当距离小于一定的阀值时候，则可认为其是连片的[2]。按照《土地利用现状分类（GB/T 21010—2007）》，耕地中包括南方宽度<1.0 m，北方宽度<2.0 m固定的沟、渠、路和地坎（埂）；农村道路宽度为2～6 m。这些可以不作为农田基础设施不予以考虑。而从其他道路、水利和管线等分割来看，一般高速公路和一级公路的行车道、中央分离带以及路肩的总宽度达到20 m以上，一般低等级公路对耕地地块造成的分割对耕地连片程度的影响相对较小。综上，相连耕地地块之间空间距离在20 m以内，即可以认为其具备一定的空间相对相连性，可认为地块是相连的。
（3）连片耕地地块区最小面积规模。有关耕地连片性的计算，国内已有研究[2-3]。综合国内外各方面规模门槛的分析与比较，广西实行“小块并大块”耕地整治要求最少13.33 hm2的规模标准符合全州县耕地利用的实际情况，因此将13.33 hm2作为连片耕地地块区或地块群的面积最低值。
（4）优质耕地标准。广西耕地平均利用等别为8等。在全州县，综合考虑坡度和耕地等别水平，选择地形坡度小于15°、耕地利用等别高于8等水平的耕地作为优质耕地。
3.3.2 分区方法。以MapGIS为平台，编制比例尺为1∶1万的全州县土地利用现状图、全州县土地利用总体规划图、全州县基本农田保护区分布图、全州县耕地质量等级分布图、全州县地貌类型分布图，通过对这些专题图叠加分析，将基本农田保护区内质量高于8等水平、集中连片面积13.33 hm2以上、坡度小于15°的耕地地块划为核心保护区，然后量算面积。核心保护区划定后，剩余的部分即为一般保护区。
3.3.3 全州县基本农田保护区分区方案。以2013年全州县基本农田划定成果为基础，采用前述指标和方法，确定了2013年全州县基本农田核心区和一般区的布局和数量。通过测算，全州县全县基本农田面积6.73万hm2，划入核心保护区的耕地数量为4.86万hm2，占基本农田总面积的72.32%；划入一般保护区的耕地数量为1.86万hm2，占基本农田总面积的27.68%。各乡镇基本农田保护区分区面积见表2。同全州县人口高峰期生产粮食需求4.51万hm2耕地相比较，核心保护区数量可以满足耕地需求。
4 基本农田保护区分区的保护对策
4.1 实行差别化管控
基本农田核心保护区内耕地质量高且集中连片，是确保粮食安全的关键区，除了按照《基本农田保护条例》进行保护外，应确实实行永久保护，严禁通过土地利用总体规划修编、修改调整为建设用地，要通过立法永远禁止占用。城镇扩展要走串联式、组团式、卫星城式的新型城镇化发展之路。耕地具有生产、生态、景观和间隔的综合功能，城镇在扩展过程中遇到基本农田核心保护区时，将具有生态功能的耕地作为城市中的“绿心、绿带”，与建设用地穿插布局，使城镇建设与高质量耕地保护有机统一。基本农田一般保护区按照《基本农田保护条例》进行严格保护，在进行土地利用总体规划修编、修改时，也要严格控制调整为建设用地区。
4.2 建立基本农田保护补偿机制
基本农田保护特别是基本农田核心保护区的保护为粮食安全做出贡献，国家、省、市、县都应分别建立基本农田保护补偿制度，甚至建立跨区域补偿制度。通过制定基本农田补偿制度[4-5]，从基本農田评估、补偿资金管理到监督和违规处罚制度化。做到有章可循，严格按制度办事。明确奖惩原则，补偿对象的资金使用要重点考虑基层管理者和农民。
4.3 加强宣传教育
要充分利用各种媒体，开展多层次、多形式的宣传，营造有利于基本农田保护环境和舆论氛围，促进有关部门齐抓共管、齐心协力，共同做好基本农田保护。
5 参考文献
[1] 国务院新闻办公室第二次全国土地调查主要数据成果发布会[EB/OL].（2013-12-20）[2016-01-20].http//www.china.com.cn/zhibao/2013-12-30/.
[2] 周尚意，朱阿兴，邱维理，等.基于GIS的农用地连片性分析及其在基本农田保护规划中的应用[J].农业工程学报，2008，24（7）：72-77.
[3] 郭姿含，杨永侠.基于GIS的耕地连片性分析方法与系统实现[J].地理与地理信息科学，2010，26（3）：59-62.
[4] 刘苏珍.基本农田保护的经济补偿机制研究[D].宁波：宁波大学，2013.
[5] 吴胜利.永久基本农田保护补偿制度构建研究[J].农村经济，2012（7）：71-75.