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[摘要]职业教育混合所有制办学兼具教育性、经济性、公益性等价值属性，具体细分为涉及实质性产权划分、不涉及产权划分以及处于半产权状态的三大混合所有制办学业态。当前，在我国职业教育混合所有制办学实践过程中面临着多重困局，应加快调整教育产权相关法律法规，深化国有资产管理体制和教育行政管理体制改革，构建既能保障出资者权益又能遵循教育规律的现代学校治理结构，探索多元主体办学，丰富职业院校混合所有制办学形式。
[关键词]职业教育 混合所有制办学 产权 治理结构
[作者简介]郭盛煌（1982- ），男，湖南永兴人，廣州番禺职业技术学院，助理研究员，硕士。（广东 广州 511483）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）07-0013-07
2014年5月2日，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）明确提出要“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”，从官方层面正式开启发展我国混合所有制办学的大幕，同时也掀起了学界对这一主题的研究高潮。早在2000年左右，我国部分地区的高等院校就已经开始了混合所有制办学的实践探索，职业教育混合所有制办学作为教育领域混合所有制改革的有机组成部分，也在多年的摸索过程中积累了不少经验。但是，在理论研究层面，由于以往学界对职业教育混合所有制办学关注不足、研究时间较短，对其内在属性、典型业态、现实困境与治理路向等重大问题缺乏充分的研究，导致当前职业教育相关办学主体在推进混合所有制改革过程中出现了一定的认知错误和实践偏差。据此，有必要对职业教育混合所有制办学所涉及的重要理论、实践问题以及治理策略进行研究和辨析，为下一阶段的混合所有制办学实践提供指导。
一、职业教育混合所有制办学的价值属性解析
首先，职业教育混合所有制办学具有内在的教育性。职业教育混合所有制办学虽然在办学资金的来源以及治理方式上与传统职业教育办学有根本的区别，但在社会功能上，其仍然属于典型的教育型组织，因此混合所有制办学必须牢牢坚持教育属性。混合所有制职业院校的教育属性有两大表现：第一，培养技术技能型人才是首要任务。职业教育混合所有制办学有多种模式，如国有资本、集体资本、私有资本以及外资资本等多元资本中的两种或两种以上共同参与创办职业院校，在法人层面实施的混合所有制办学模式；还有停留在二级学院或者具体教育项目层面的混合所有制办学模式等。但是，不论哪一种模式，都必须把人才培养作为基本导向和主要工作。第二，培养学生的职业能力是主要目标。在职业教育混合所有制办学过程中，不同类型的主体和不同性质的资本参与办学都有着各自的利益诉求和现实目标，因此在职业院校治理和教学等各个方面的工作中也都会产生分歧。但是，不论各方主体的动机和诉求如何，都必须把培养学生的职业能力作为主要目标。不论何时何地，职业院校的各项工作都不应当偏离这个目标。
其次，职业教育混合所有制办学具有浓厚的经济性。混合所有制职业院校在现行法律框架内，其法人性质也具有一定的特殊性。一方面，混合所有制职业院校与公办职业院校不同，后者是事业单位法人，属于从事非营利性社会公益事业的社会组织类型，而前者是由多种性质资本共同出资创建的，私有资本、外资资本在投资混合所有制职业教育办学过程中必将追求经济收益，因此混合所有制职业院校应当属于民办非企业法人性质，允许参与办学的各方主体依法取得合法收益。另一方面，混合所有制职业院校更加追求效益和效率。相较于公办职业院校而言，混合所有制职业院校因为有着更强的经济收益诉求，因此在办学过程中更加注重资源的优化配置，也更注重提升学校的教育效率和效益。通常来讲，混合所有制职业院校要实现其经济性，必须重点做好两方面的工作：一是面向市场办学。职业院校只有为人力资源市场培养合格、适切的人才，满足企业的用人需求，同时提升学生的就业质量，才能赢得社会的认可，获得更广阔的发展空间。二是要建立良好的治理结构。办学资本来源的多样性和办学主体性质的多元性决定了混合所有制职业院校要特别注重搭建良性的治理框架，充分调动各参与主体的积极性，让职业院校在市场竞争中具备更强的优势。
最后，职业教育混合所有制办学具有较强的公益性。混合所有制职业院校尽管具有民办非企业法人性质，与民办职业院校有共通之处，但作为国有资本和集体资本参与的职业教育办学模式，其与民办职业院校又有着根本上的区别。从根本上来讲，一方面，混合所有制职业院校的公益性源自于政府在职业教育领域所承担的责任，因为有了政府主体的参与，混合所有制职业教育就具备了公共产品的属性。而职业教育作为一种满足大多数社会成员共同需要，且为大多数社会成员共同消费或者共同享用的公共产品，由于在消费属性上的非竞争性与受益上的非排他性，在实质上必然成为公共利益的内容。所以，虽然混合所有制职业院校不可避免地具有一定的经济性，但同时也必然包含了公益性，这是相较于追求经济效益的民办职业院校而言，混合所有制职业院校所具有的特殊之处。另一方面，混合所有制职业教育的公益性源于其教育性，因此不论何种类型的职业教育，都必须坚持教育这个基本定位和根本性质，而教育通常都具有较强的公益属性。就职业教育而言，其教育的公益性体现在很多方面，如发展职业教育有利于促进就业，减少失业人口；有利于传播先进文化，提高国民的文化素质；有利于优化国家的人才结构，为经济发展提供基础支撑；有利于推动中高等教育的普及，营造公平的社会环境等。混合所有制职业教育尽管在所有制结构方面有特殊之处，但只要职业教育的定位和性质没有改变，就必然具有公益性。
二、当前职业教育混合所有制办学的典型业态梳理
（一）涉及实质性产权划分的混合所有制办学
产权是经济所有制关系的法律表现形式，其首先是指财产所有权，即所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益处分的权利。职业教育混合所有制办学的基础是不同类型的社会主体共同“出资”（包括有形资产和无形资产），因此在混合所有制职业院校办学过程中，产权划分就成为一个至关重要的现实问题，而狭义上的混合所有制办学，就是指涉及实质性产权划分的混合所有制办学模式。在这一类型的混合所有制办学模式中，按照参与主体性质的不同，目前有三种具体形态：第一，企事业单位与个人共建职业院校。在所有权层面，企事业单位与个人按照各自投入资源的性质、多寡，以市场价格或者自主议价，将各类资源要素折合成“股本金”，各投资方凭借投入的“股本金”大小，享有相应的股东权利。该模式由于市场化程度高，具有产权明晰、权责明确、风险共担、收益共享等特征，能够有效调动各参与办学主体的能动性，但同时也存在办学功利化倾向过强、过于重视短期利益等弊端。第二，公办院校与社会力量合作办学。这一模式在很多年前就已经应用于我国高等教育领域，众所周知的高校“独立学院”就是该混合所有制办学模式的产物。它通常是由公办院校投入品牌、知识产权等无形资产，社会力量投入资金、实物等有形资产，双方根据协议搭建院校治理结构，实施校务管理，并依据院校经营效益分配受益。这种模式在很多高等职业院校中都有运用，是被实践验证过的较为有效的职业教育混合所有制办学模式。第三，国有资本与社会资本合作办学。这种办学模式主要诞生于当地有办学需求，但缺乏办学教育资源积累的情况，由政府、企业等主体共同出资，筹办新的职业院校。这种办学模式由于兼具政府资源和市场优势，在职业教育实践中也具有较为广泛的运用。 （二）不涉及产权划分的混合所有制办学
从严格意义上来讲，混合所有制办学必然涉及产权的划分问题，不涉及产权划分的办学模式不属于混合所有制办学的概念范畴。但是，在我国职业教育领域的社会实践层面，目前还存在较为广泛的政府与企业之间、公办院校与民办院校之间的合作现象。尽管这些合作尚未上升到所有制的层面，主要体现为生产要素上的优化重组，或者是在不改变产权形态下的一种经营管理权的受让，但不同办学主体之间资源要素的相互混合，实质上形成了“你中有我，我中有你”的办学局面，已经在校务管理、日常教學等教育实践活动中具备了职业教育混合所有制办学的基本特征，因此也有必要在职业教育混合所有制办学的理论研究中加以讨论。概括而言，不涉及产权划分的职业教育混合所有制办学模式主要有两种：第一，PPP模式共建职业院校基础设施。PPP模式是近年来我国公共服务领域广泛采用的“公私合作伙伴关系”，在职业教育办学过程中，PPP模式主要表现为政府和职业院校共同出资，建立与职业教育相关的图书馆、体育馆、实训中心、创业园等，建成的基础设施既可以是向全社会开放的，也可以是专属职业院校的。它一方面可以通过政府主导的公共基础设施建设改善职业教育办学条件，充实职业教育资源；另一方面可以在一定程度上减轻政府投入公共服务、职业教育的财政负担，总体上提高社会教育文化资源的利用效率，是一种公益性较强的职业教育混合所有制办学模式。第二，公办、民办院校之间的合作。不同职业院校往往具备不同的竞争优势，有的强在专业建设，有的强在师资力量，有的强在管理能力，等等。这种格局为不同类型、不同地区的职业院校“强强联手”，整合教育资源提供了现实基础。在职业院校“抱团取暖”的过程中，公办、民办院校之间的合作应运而生，这种以“平等协商，互惠互利”为原则建立起来的“公私合作伙伴关系”，也可以被看作职业教育混合所有制办学模式的一种。
（三）产权划分处于半产权状态的混合所有制办学
混合所有制办学所涉及的产权划分是一个非常复杂的问题。职业院校的财产既有有形资产，也有无形资产，既有动产，也有不动产，同时财产的构成成分也十分复杂。在有些情况下，职业教育领域还存在不同社会主体间不涉及所有权而只进行收益分配的联合办学模式，在一定程度上也属于混合所有制办学，可被视为半产权状态的混合所有制办学。以该模式办学的情况主要有两种：第一，公办职业院校引入社会力量共建二级学院。很多职业院校都有二级学院，当职业院校需要进一步优化自身的专业布局，或更好地建立教育品牌优势时，就需要新建二级学院或者加强二级学院的建设工作，但职业院校并不总是拥有足够的财力物力资源，此时就需要引入社会力量。如果该二级学院拥有的技术研发、人才培养优势与某些企业的生产经营需求相适应，则可能形成职业院校与企业共建二级学院的局面。第二，中外教育机构之间合作办学。随着我国开放程度的逐渐加深，境内外的教育交流和合作也越来越普遍，职业教育领域的中外教育机构合作办学也乘着教育开放的“东风”而发展起来。目前，中外合作办学的形式主要有三种：一是中外主体双方共同设立具有独立法人资格的教育机构；二是境外教育机构依托国内从事学历教育的职业院校成立二级教育机构或者学院；三是中外教育机构因特定需求而共同发起、推进的教育项目。通常情况下，中外教育机构的合作办学主要采取由中方职业院校提供教育基础设施和基础教育服务，由境外教育机构提供管理、技术、知识等无形资产支持的方式。虽然从法律规定上来讲，中外合作办学机构属于非营利性组织，但在实践层面，合作办学的中外主体都有一定的利益诉求，也存在一定的利益分享问题。
三、推行职业教育混合所有制办学的实践之惑
（一）种种顾虑导致各方主体参与职业教育混合所有制办学的积极性不高
推动职业教育混合所有制办学，是我国职业教育的未来发展趋势，各级地方政府、教育主管部门、公办职业院校、民办职业院校、行业企业都应当积极响应。但是，现阶段，由于我国尚未建立起适应职业教育混合所有制发展的法律体系、制度环境、管理机制，导致各方主体在推动职业教育混合所有制改革的过程中顾虑重重，难以有序推进。首先，对公办职业院校而言，很多公办职业院校的领导和管理者拥有一种体制内身份的优越感，一方面，他们担心职业院校所有制“混合”以后造成自己身份的改变，不希望丧失自身的编制，打破铁饭碗，成为合同聘用人员；另一方面，他们对私有资本、私营企业存在一定程度的偏见，认为混合所有制改革可能对公办院校的性质造成冲击，容易导致国有资产流失，因此对推动公办职业院校的混合所有制改革积极性不高。其次，对民办职业院校而言，接受国有资本、集体资本的“入股”，意味着院校的创办者部分地让渡所有权、决策权和管理权，同时在我国现行的制度框架之下，私有资本相较于国有资本、集体资本而言，又处于一种相对弱势的状态，这就使得民办院校创办者顾虑重重，担心在混合所有制改革过程中合法权益得不到保障。最后，对民营企业而言，虽然很多与职业院校有合作关系的企业存在一定的人才培养需求，但投入大量的人力、物力、财力参与职业院校办学，如何确保投资收益，如何对校务进行有效管理和监督，如何确保自身在混合所有制办学过程中的法律地位等，都是十分现实却又缺乏成熟解决办法的问题。如此一来，民营企业家也不愿意参与职业教育办学这种“吃力不讨好”的工作。
（二）公办职业院校行政管理体制僵化，严重阻碍混合所有制改革的推进
公办职业院校是我国职业教育的主体，是为我国社会生产服务一线岗位培养技术技能型人才的主要阵地。但是，长期以来，随着我国市场化改革的深入推进，公办职业院校由于受到管理体制、办学模式等方面的限制，越来越难以满足社会经济发展对职业教育所提出的要求。正是在这样的形势下，党中央、国务院出台了多项政策和措施，鼓励探索发展股份制、混合所有制职业院校，以求激发公办职业院校的活力，促进我国现代职业教育的多元化发展。然而，由于现阶段我国大部分公办职业院校都尚未形成有利于推动混合所有制办学的管理体制和制度环境，使得其混合所有制改革工作难以推进。首先，虽然在法律层面，公办职业院校属于独立法人，从理论上讲拥有完全自主的决策权和管理权，但在实践层面，由于公办职业院校的领导和管理者是由上级部门任命，院校的办学资金来自于财政拨款，公办职业院校实质上并没有多少自主权，主体性质相当于地方政府的二级机构，政府也往往将其视为行政单位进行指导和管理，因此公办职业院校的行政化色彩十分浓厚，与混合所有制改革需要的办学和管理状态格格不入。其次，对于由行政任命的公办职业院校领导者和管理人员而言，他们都有一定的行政级别，隶属于教育行政系统，其决策和管理行为主要是对上级管理部门负责，而不是对就业市场负责。与此同时，其工作动力更多地来自于行政性晋升，而非建立职业院校的市场竞争优势。因此，如何更好地执行上级领导指示，如何在行政管理体制下做出“政绩”，比经营管理好学校更加重要。在这样的行政化管理体制下，混合所有制改革阻力很大。 （三）法律制度缺失使得职业教育混合所有制办学难以规范化
健全的法律法规体系是我国职业教育长远健康发展的重要保障。职业教育混合所有制改革是一项牵涉面广、复杂度高的社会性系统工程，更需要健全完善的法律法规来进行规范，让职业教育混合所有制办学的各项工作有章可循，有法可依，从而减少不确定性风险和各类矛盾纠纷。然而，尽管长期以来我国诸多高等院校已经进行了大量混合所有制办学的探索实践工作，积累了混合所有制办学经验，但在法律层面上一直缺乏明确详细的相关规定，导致很多混合所有制办学的实践尝试游走于“灰色地带”。第一，在法人属性上，混合所有制职业院校到底是属于事业单位法人、民办非企业法人，还是企业法人，应当有明确的法律规定。但是，到目前为止，我国现行法律中没有对其做出界定，这就给混合所有制职业院校如何平衡公益性和经济性带来了巨大困难。由于缺乏明确的预期，很多民办职业院校、民营企业、社会资本对参与职业教育混合所有制办学望而却步。第二，混合所有制办学需要平衡参与各方主体的权利、责任和利益，而要做好这项工作的前提是明确产权划分，但当前我国法律体系中，并没有对混合所有制职业院校的产权划分标准、流程、办法等做出规定，这不仅导致参与办学的各方主体的利益难以得到法律保护，也更容易诱发办学过程中的矛盾纠纷。第三，职业教育混合所有制办学的关键在于不同所有制产权的融合，在产权融合的过程中，必然涉及学校教育产权要素的交易流通，如果产权权益无法变更、转让和交易，就不可能调动产权所有者参与职业教育混合所有制办学积极性。但是，目前我国不仅没有在法律层面对教育产权要素的界定、核算、组织清算等问题做出规定，在产权交易市场与专业中介机构的发展方面也较为滞后，这些问题都极大地制约着职业教育混合所有制办学的落实与推进。
四、推动职业教育混合所有制办学的治理路向
（一）调整教育产权相关的法律法规
产权法规和政策是职业教育混合所有制办学的基础。只有明确了产权边界和划分逻辑，才能保障各方参与主体的合法权益，为混合所有制办学营造良好的发展环境。当前，我国教育领域的产权制度安排和政策方针不利于混合所有制办学的推进落实，是造成职业教育混合所有制模式遭遇诸多困境的根源。因此，要推进职业教育混合所有制办学，就必须调整优化现行的教育产权法规和政策，尤其是民办教育产权。第一，要尽快修订民办教育产权相关的法律规定，拓宽民办教育产权获取经济收益的空间。例如，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》（2017年9月1日起施行）明确规定了民办院校的创建者对院校财产享有法人财产权，同时又规定了民办教育事业属于公益性事业。由于该法律规定限制了民办教育产权的属性，使得私有资本在参与职业教育混合所有制办学过程中的收益缺乏法律支持，这需要进行相应的调整。第二，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》规定：“民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。”一方面，该条例完全“堵死”了私有資本参与职业教育办学过程中撤出的可能性；另一方面，又没有对混合所有制职业院校中民办教育产权要素的转让、交易做出制度安排，这无疑会让私有资本在参与职业教育混合所有制办学时顾虑重重。因此，必须尽快修订此类不利于职业教育混合所有制办学推进、落实的法律规定，同时要出台相关政策措施，尽快建立并完善民办教育产权流通市场。
（二）深化国有资产管理体制和教育行政管理体制改革
职业教育混合所有制办学是一种新兴办学模式，具有更多的市场化元素和更加复杂的治理结构，因此也需要更加科学民主、灵活高效的管理体制，这就涉及国有资产管理体制和教育行政管理改革。第一，各级地方政府和教育主管部门要调整管理项目，适度放权，给予职业院校更大的办学自主权，从而为其实施混合所有制改革营造相对宽松的外部环境。一方面，要让具体校务管理工作回归学校，如专业设置、人事管理、教师聘任与考核等；另一方面，在关于职业院校的决策机制上，要给予校董事会更大的自主权，进一步推进民主决策的制度，只有逐步减少对职业院校的行政干预，才能促进其积极进行混合所有制办学的探索实践。第二，各级地方政府和教育主管部门要调整管理重点。对于公办职业院校而言，政府既是其管理主体，也是其办学资本的监管主体，因此，在适当减少对公办职业院校校务管理工作进行行政干预的同时，不能放松宏观管理和监督反馈。一方面，政府部门要把控好公办职业院校的办学方向和基本定位，引导其充分发挥公益性，确保党的职业教育政策、方针在公办职业院校内得到良好的贯彻落实；另一方面，政府部门要做好对公办职业院校的监督反馈工作，帮助其处理好市场规律和教育规律之间的关系，同时监督好国有资产的运作情况，确保国有资本不流失。第三，各级地方政府和教育主管部门要调整考核内容。从以往来看，政府部门对公办职业院校的考核往往集中于办学条件的改善、教育规模的扩大、科研成果的产出等方面，对其办学效益的考核较少。职业教育混合所有制办学需要引入私有资本，而私有资本通常都非常重视资本运用的效率和效益，因此政府部门有必要强化公办职业院校成本控制、教育质量提升等方面的考核，使其管理模式更适应混合所有制办学的要求。
（三）构建既能保障出资者权益又能遵循教育规律的现代学校治理结构
混合所有制职业院校由于其办学主体的多元性、资金来源的多样性，因此不论是与公办职业院校相比，还是与民办职业院校相比，都具有明显的教育优势，如同时拥有政府资源和市场资源，能搭建更为广阔的人才培养平台等。与此同时，职业教育混合所有制办学也面临着诸多挑战，其中最大的挑战之一就是如何构建起既能保障出资者权益又能遵循教育规律的现代学校治理结构。只有解决了学校治理问题，才能充分调动各类参与主体的办学积极性，在保证职业院校公益性的基础上，实现经济效益最大化。建立科学合理的混合所有制职业院校治理结构，一方面，要推动校园与企业文化的融合。通常来讲，组织文化包括精神文化、行为文化、制度文化、物质文化四个方面，每个方面都影响着混合所有制职业院校参与主体的思维和行为。要建立运转良好、高效有序的院校治理结构，就必须推进不同组织文化的融合。通过推动校园与企业文化的融合，在院校教育实践层面，能够提升职业教育的效能和效率；在院校治理层面，则能够促进各方主体相互理解，创造更有利于沟通与协调的“软环境”。另一方面，要构建起混合所有制职业院校所有权与经营权、产权与治权相分离的治理模式。根据权责划分，让董事会、监事会、股东大会、教代会、工会等治理机构和组织能够行使自身的权利，充分发挥作用，进而形成投资者、管理者、执行者、学校教职员工之间相互制衡、相互监督、相互促进的治理格局，既要调动各类主体参与院校治理的积极性，又要维护各类主体的合法权益。 （四）探索多元主体办学，丰富职业院校混合所有制办学形式
作为一项庞大、复杂的社会性系统工程，推动职业教育混合所有制办学不仅需要良好的外部环境和国家政策措施的支持，还需要各级地方政府在实践层面不断探索，创新多元主体办学模式，持续丰富职业院校混合所有制办学的形式和办法。为此，需要做好以下几个方面的工作：第一，各级地方政府和教育主管部门要突破“非公即私”的二元思维桎梏，打破长久以来形成的公办职业教育与民办职业教育相互隔绝、相互竞争、此消彼长的对立格局和矛盾关系，逐步建立健全以政府为主导、以职业院校为主体、吸引社会力量参与、互惠共建混合所有制职业院校的办学体制，想方设法调动各方主体参与职业教育办学的积极性。第二，深入推进职业教育多元主体办学模式改革。一方面，要积极整合政府、行业、企业、科研院所、职业院校等各方面力量，聚集不同主体所拥有的优势资源，开展职业教育集团化办学的尝试，形成发展职业教育的强大合力。另一方面，要积极推动职业院校、企业和科研单位的合作，建立起三方主体相互支持、相互促进、共同发展的人才培养格局，让“教育—科研—生产”成为一个有机整体。第三，要持续探索职业教育混合所有制办学形式，不断丰富混合所有制办学内涵，促进职业教育资源的流动。一要创新公办职业院校引入私有资本的管理办法，加大对私有资本参与公办職业院校混合所有制改革的支持力度；二要积极推动有条件的民办职业院校引入国有资本和集体资本，增强民办职业院校的办学实力；三要鼓励不同性质的资本共同创办职业院校，为职业教育混合所有制办学开辟更广阔的社会空间。
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[关键词]职业教育 混合所有制办学 产权 治理结构
[作者简介]郭盛煌（1982- ），男，湖南永兴人，廣州番禺职业技术学院，助理研究员，硕士。（广东 广州 511483）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）07-0013-07
2014年5月2日，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）明确提出要“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”，从官方层面正式开启发展我国混合所有制办学的大幕，同时也掀起了学界对这一主题的研究高潮。早在2000年左右，我国部分地区的高等院校就已经开始了混合所有制办学的实践探索，职业教育混合所有制办学作为教育领域混合所有制改革的有机组成部分，也在多年的摸索过程中积累了不少经验。但是，在理论研究层面，由于以往学界对职业教育混合所有制办学关注不足、研究时间较短，对其内在属性、典型业态、现实困境与治理路向等重大问题缺乏充分的研究，导致当前职业教育相关办学主体在推进混合所有制改革过程中出现了一定的认知错误和实践偏差。据此，有必要对职业教育混合所有制办学所涉及的重要理论、实践问题以及治理策略进行研究和辨析，为下一阶段的混合所有制办学实践提供指导。
一、职业教育混合所有制办学的价值属性解析
首先，职业教育混合所有制办学具有内在的教育性。职业教育混合所有制办学虽然在办学资金的来源以及治理方式上与传统职业教育办学有根本的区别，但在社会功能上，其仍然属于典型的教育型组织，因此混合所有制办学必须牢牢坚持教育属性。混合所有制职业院校的教育属性有两大表现：第一，培养技术技能型人才是首要任务。职业教育混合所有制办学有多种模式，如国有资本、集体资本、私有资本以及外资资本等多元资本中的两种或两种以上共同参与创办职业院校，在法人层面实施的混合所有制办学模式；还有停留在二级学院或者具体教育项目层面的混合所有制办学模式等。但是，不论哪一种模式，都必须把人才培养作为基本导向和主要工作。第二，培养学生的职业能力是主要目标。在职业教育混合所有制办学过程中，不同类型的主体和不同性质的资本参与办学都有着各自的利益诉求和现实目标，因此在职业院校治理和教学等各个方面的工作中也都会产生分歧。但是，不论各方主体的动机和诉求如何，都必须把培养学生的职业能力作为主要目标。不论何时何地，职业院校的各项工作都不应当偏离这个目标。
其次，职业教育混合所有制办学具有浓厚的经济性。混合所有制职业院校在现行法律框架内，其法人性质也具有一定的特殊性。一方面，混合所有制职业院校与公办职业院校不同，后者是事业单位法人，属于从事非营利性社会公益事业的社会组织类型，而前者是由多种性质资本共同出资创建的，私有资本、外资资本在投资混合所有制职业教育办学过程中必将追求经济收益，因此混合所有制职业院校应当属于民办非企业法人性质，允许参与办学的各方主体依法取得合法收益。另一方面，混合所有制职业院校更加追求效益和效率。相较于公办职业院校而言，混合所有制职业院校因为有着更强的经济收益诉求，因此在办学过程中更加注重资源的优化配置，也更注重提升学校的教育效率和效益。通常来讲，混合所有制职业院校要实现其经济性，必须重点做好两方面的工作：一是面向市场办学。职业院校只有为人力资源市场培养合格、适切的人才，满足企业的用人需求，同时提升学生的就业质量，才能赢得社会的认可，获得更广阔的发展空间。二是要建立良好的治理结构。办学资本来源的多样性和办学主体性质的多元性决定了混合所有制职业院校要特别注重搭建良性的治理框架，充分调动各参与主体的积极性，让职业院校在市场竞争中具备更强的优势。
最后，职业教育混合所有制办学具有较强的公益性。混合所有制职业院校尽管具有民办非企业法人性质，与民办职业院校有共通之处，但作为国有资本和集体资本参与的职业教育办学模式，其与民办职业院校又有着根本上的区别。从根本上来讲，一方面，混合所有制职业院校的公益性源自于政府在职业教育领域所承担的责任，因为有了政府主体的参与，混合所有制职业教育就具备了公共产品的属性。而职业教育作为一种满足大多数社会成员共同需要，且为大多数社会成员共同消费或者共同享用的公共产品，由于在消费属性上的非竞争性与受益上的非排他性，在实质上必然成为公共利益的内容。所以，虽然混合所有制职业院校不可避免地具有一定的经济性，但同时也必然包含了公益性，这是相较于追求经济效益的民办职业院校而言，混合所有制职业院校所具有的特殊之处。另一方面，混合所有制职业教育的公益性源于其教育性，因此不论何种类型的职业教育，都必须坚持教育这个基本定位和根本性质，而教育通常都具有较强的公益属性。就职业教育而言，其教育的公益性体现在很多方面，如发展职业教育有利于促进就业，减少失业人口；有利于传播先进文化，提高国民的文化素质；有利于优化国家的人才结构，为经济发展提供基础支撑；有利于推动中高等教育的普及，营造公平的社会环境等。混合所有制职业教育尽管在所有制结构方面有特殊之处，但只要职业教育的定位和性质没有改变，就必然具有公益性。
二、当前职业教育混合所有制办学的典型业态梳理
（一）涉及实质性产权划分的混合所有制办学
产权是经济所有制关系的法律表现形式，其首先是指财产所有权，即所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益处分的权利。职业教育混合所有制办学的基础是不同类型的社会主体共同“出资”（包括有形资产和无形资产），因此在混合所有制职业院校办学过程中，产权划分就成为一个至关重要的现实问题，而狭义上的混合所有制办学，就是指涉及实质性产权划分的混合所有制办学模式。在这一类型的混合所有制办学模式中，按照参与主体性质的不同，目前有三种具体形态：第一，企事业单位与个人共建职业院校。在所有权层面，企事业单位与个人按照各自投入资源的性质、多寡，以市场价格或者自主议价，将各类资源要素折合成“股本金”，各投资方凭借投入的“股本金”大小，享有相应的股东权利。该模式由于市场化程度高，具有产权明晰、权责明确、风险共担、收益共享等特征，能够有效调动各参与办学主体的能动性，但同时也存在办学功利化倾向过强、过于重视短期利益等弊端。第二，公办院校与社会力量合作办学。这一模式在很多年前就已经应用于我国高等教育领域，众所周知的高校“独立学院”就是该混合所有制办学模式的产物。它通常是由公办院校投入品牌、知识产权等无形资产，社会力量投入资金、实物等有形资产，双方根据协议搭建院校治理结构，实施校务管理，并依据院校经营效益分配受益。这种模式在很多高等职业院校中都有运用，是被实践验证过的较为有效的职业教育混合所有制办学模式。第三，国有资本与社会资本合作办学。这种办学模式主要诞生于当地有办学需求，但缺乏办学教育资源积累的情况，由政府、企业等主体共同出资，筹办新的职业院校。这种办学模式由于兼具政府资源和市场优势，在职业教育实践中也具有较为广泛的运用。 （二）不涉及产权划分的混合所有制办学
从严格意义上来讲，混合所有制办学必然涉及产权的划分问题，不涉及产权划分的办学模式不属于混合所有制办学的概念范畴。但是，在我国职业教育领域的社会实践层面，目前还存在较为广泛的政府与企业之间、公办院校与民办院校之间的合作现象。尽管这些合作尚未上升到所有制的层面，主要体现为生产要素上的优化重组，或者是在不改变产权形态下的一种经营管理权的受让，但不同办学主体之间资源要素的相互混合，实质上形成了“你中有我，我中有你”的办学局面，已经在校务管理、日常教學等教育实践活动中具备了职业教育混合所有制办学的基本特征，因此也有必要在职业教育混合所有制办学的理论研究中加以讨论。概括而言，不涉及产权划分的职业教育混合所有制办学模式主要有两种：第一，PPP模式共建职业院校基础设施。PPP模式是近年来我国公共服务领域广泛采用的“公私合作伙伴关系”，在职业教育办学过程中，PPP模式主要表现为政府和职业院校共同出资，建立与职业教育相关的图书馆、体育馆、实训中心、创业园等，建成的基础设施既可以是向全社会开放的，也可以是专属职业院校的。它一方面可以通过政府主导的公共基础设施建设改善职业教育办学条件，充实职业教育资源；另一方面可以在一定程度上减轻政府投入公共服务、职业教育的财政负担，总体上提高社会教育文化资源的利用效率，是一种公益性较强的职业教育混合所有制办学模式。第二，公办、民办院校之间的合作。不同职业院校往往具备不同的竞争优势，有的强在专业建设，有的强在师资力量，有的强在管理能力，等等。这种格局为不同类型、不同地区的职业院校“强强联手”，整合教育资源提供了现实基础。在职业院校“抱团取暖”的过程中，公办、民办院校之间的合作应运而生，这种以“平等协商，互惠互利”为原则建立起来的“公私合作伙伴关系”，也可以被看作职业教育混合所有制办学模式的一种。
（三）产权划分处于半产权状态的混合所有制办学
混合所有制办学所涉及的产权划分是一个非常复杂的问题。职业院校的财产既有有形资产，也有无形资产，既有动产，也有不动产，同时财产的构成成分也十分复杂。在有些情况下，职业教育领域还存在不同社会主体间不涉及所有权而只进行收益分配的联合办学模式，在一定程度上也属于混合所有制办学，可被视为半产权状态的混合所有制办学。以该模式办学的情况主要有两种：第一，公办职业院校引入社会力量共建二级学院。很多职业院校都有二级学院，当职业院校需要进一步优化自身的专业布局，或更好地建立教育品牌优势时，就需要新建二级学院或者加强二级学院的建设工作，但职业院校并不总是拥有足够的财力物力资源，此时就需要引入社会力量。如果该二级学院拥有的技术研发、人才培养优势与某些企业的生产经营需求相适应，则可能形成职业院校与企业共建二级学院的局面。第二，中外教育机构之间合作办学。随着我国开放程度的逐渐加深，境内外的教育交流和合作也越来越普遍，职业教育领域的中外教育机构合作办学也乘着教育开放的“东风”而发展起来。目前，中外合作办学的形式主要有三种：一是中外主体双方共同设立具有独立法人资格的教育机构；二是境外教育机构依托国内从事学历教育的职业院校成立二级教育机构或者学院；三是中外教育机构因特定需求而共同发起、推进的教育项目。通常情况下，中外教育机构的合作办学主要采取由中方职业院校提供教育基础设施和基础教育服务，由境外教育机构提供管理、技术、知识等无形资产支持的方式。虽然从法律规定上来讲，中外合作办学机构属于非营利性组织，但在实践层面，合作办学的中外主体都有一定的利益诉求，也存在一定的利益分享问题。
三、推行职业教育混合所有制办学的实践之惑
（一）种种顾虑导致各方主体参与职业教育混合所有制办学的积极性不高
推动职业教育混合所有制办学，是我国职业教育的未来发展趋势，各级地方政府、教育主管部门、公办职业院校、民办职业院校、行业企业都应当积极响应。但是，现阶段，由于我国尚未建立起适应职业教育混合所有制发展的法律体系、制度环境、管理机制，导致各方主体在推动职业教育混合所有制改革的过程中顾虑重重，难以有序推进。首先，对公办职业院校而言，很多公办职业院校的领导和管理者拥有一种体制内身份的优越感，一方面，他们担心职业院校所有制“混合”以后造成自己身份的改变，不希望丧失自身的编制，打破铁饭碗，成为合同聘用人员；另一方面，他们对私有资本、私营企业存在一定程度的偏见，认为混合所有制改革可能对公办院校的性质造成冲击，容易导致国有资产流失，因此对推动公办职业院校的混合所有制改革积极性不高。其次，对民办职业院校而言，接受国有资本、集体资本的“入股”，意味着院校的创办者部分地让渡所有权、决策权和管理权，同时在我国现行的制度框架之下，私有资本相较于国有资本、集体资本而言，又处于一种相对弱势的状态，这就使得民办院校创办者顾虑重重，担心在混合所有制改革过程中合法权益得不到保障。最后，对民营企业而言，虽然很多与职业院校有合作关系的企业存在一定的人才培养需求，但投入大量的人力、物力、财力参与职业院校办学，如何确保投资收益，如何对校务进行有效管理和监督，如何确保自身在混合所有制办学过程中的法律地位等，都是十分现实却又缺乏成熟解决办法的问题。如此一来，民营企业家也不愿意参与职业教育办学这种“吃力不讨好”的工作。
（二）公办职业院校行政管理体制僵化，严重阻碍混合所有制改革的推进
公办职业院校是我国职业教育的主体，是为我国社会生产服务一线岗位培养技术技能型人才的主要阵地。但是，长期以来，随着我国市场化改革的深入推进，公办职业院校由于受到管理体制、办学模式等方面的限制，越来越难以满足社会经济发展对职业教育所提出的要求。正是在这样的形势下，党中央、国务院出台了多项政策和措施，鼓励探索发展股份制、混合所有制职业院校，以求激发公办职业院校的活力，促进我国现代职业教育的多元化发展。然而，由于现阶段我国大部分公办职业院校都尚未形成有利于推动混合所有制办学的管理体制和制度环境，使得其混合所有制改革工作难以推进。首先，虽然在法律层面，公办职业院校属于独立法人，从理论上讲拥有完全自主的决策权和管理权，但在实践层面，由于公办职业院校的领导和管理者是由上级部门任命，院校的办学资金来自于财政拨款，公办职业院校实质上并没有多少自主权，主体性质相当于地方政府的二级机构，政府也往往将其视为行政单位进行指导和管理，因此公办职业院校的行政化色彩十分浓厚，与混合所有制改革需要的办学和管理状态格格不入。其次，对于由行政任命的公办职业院校领导者和管理人员而言，他们都有一定的行政级别，隶属于教育行政系统，其决策和管理行为主要是对上级管理部门负责，而不是对就业市场负责。与此同时，其工作动力更多地来自于行政性晋升，而非建立职业院校的市场竞争优势。因此，如何更好地执行上级领导指示，如何在行政管理体制下做出“政绩”，比经营管理好学校更加重要。在这样的行政化管理体制下，混合所有制改革阻力很大。 （三）法律制度缺失使得职业教育混合所有制办学难以规范化
健全的法律法规体系是我国职业教育长远健康发展的重要保障。职业教育混合所有制改革是一项牵涉面广、复杂度高的社会性系统工程，更需要健全完善的法律法规来进行规范，让职业教育混合所有制办学的各项工作有章可循，有法可依，从而减少不确定性风险和各类矛盾纠纷。然而，尽管长期以来我国诸多高等院校已经进行了大量混合所有制办学的探索实践工作，积累了混合所有制办学经验，但在法律层面上一直缺乏明确详细的相关规定，导致很多混合所有制办学的实践尝试游走于“灰色地带”。第一，在法人属性上，混合所有制职业院校到底是属于事业单位法人、民办非企业法人，还是企业法人，应当有明确的法律规定。但是，到目前为止，我国现行法律中没有对其做出界定，这就给混合所有制职业院校如何平衡公益性和经济性带来了巨大困难。由于缺乏明确的预期，很多民办职业院校、民营企业、社会资本对参与职业教育混合所有制办学望而却步。第二，混合所有制办学需要平衡参与各方主体的权利、责任和利益，而要做好这项工作的前提是明确产权划分，但当前我国法律体系中，并没有对混合所有制职业院校的产权划分标准、流程、办法等做出规定，这不仅导致参与办学的各方主体的利益难以得到法律保护，也更容易诱发办学过程中的矛盾纠纷。第三，职业教育混合所有制办学的关键在于不同所有制产权的融合，在产权融合的过程中，必然涉及学校教育产权要素的交易流通，如果产权权益无法变更、转让和交易，就不可能调动产权所有者参与职业教育混合所有制办学积极性。但是，目前我国不仅没有在法律层面对教育产权要素的界定、核算、组织清算等问题做出规定，在产权交易市场与专业中介机构的发展方面也较为滞后，这些问题都极大地制约着职业教育混合所有制办学的落实与推进。
四、推动职业教育混合所有制办学的治理路向
（一）调整教育产权相关的法律法规
产权法规和政策是职业教育混合所有制办学的基础。只有明确了产权边界和划分逻辑，才能保障各方参与主体的合法权益，为混合所有制办学营造良好的发展环境。当前，我国教育领域的产权制度安排和政策方针不利于混合所有制办学的推进落实，是造成职业教育混合所有制模式遭遇诸多困境的根源。因此，要推进职业教育混合所有制办学，就必须调整优化现行的教育产权法规和政策，尤其是民办教育产权。第一，要尽快修订民办教育产权相关的法律规定，拓宽民办教育产权获取经济收益的空间。例如，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》（2017年9月1日起施行）明确规定了民办院校的创建者对院校财产享有法人财产权，同时又规定了民办教育事业属于公益性事业。由于该法律规定限制了民办教育产权的属性，使得私有资本在参与职业教育混合所有制办学过程中的收益缺乏法律支持，这需要进行相应的调整。第二，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》规定：“民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。”一方面，该条例完全“堵死”了私有資本参与职业教育办学过程中撤出的可能性；另一方面，又没有对混合所有制职业院校中民办教育产权要素的转让、交易做出制度安排，这无疑会让私有资本在参与职业教育混合所有制办学时顾虑重重。因此，必须尽快修订此类不利于职业教育混合所有制办学推进、落实的法律规定，同时要出台相关政策措施，尽快建立并完善民办教育产权流通市场。
（二）深化国有资产管理体制和教育行政管理体制改革
职业教育混合所有制办学是一种新兴办学模式，具有更多的市场化元素和更加复杂的治理结构，因此也需要更加科学民主、灵活高效的管理体制，这就涉及国有资产管理体制和教育行政管理改革。第一，各级地方政府和教育主管部门要调整管理项目，适度放权，给予职业院校更大的办学自主权，从而为其实施混合所有制改革营造相对宽松的外部环境。一方面，要让具体校务管理工作回归学校，如专业设置、人事管理、教师聘任与考核等；另一方面，在关于职业院校的决策机制上，要给予校董事会更大的自主权，进一步推进民主决策的制度，只有逐步减少对职业院校的行政干预，才能促进其积极进行混合所有制办学的探索实践。第二，各级地方政府和教育主管部门要调整管理重点。对于公办职业院校而言，政府既是其管理主体，也是其办学资本的监管主体，因此，在适当减少对公办职业院校校务管理工作进行行政干预的同时，不能放松宏观管理和监督反馈。一方面，政府部门要把控好公办职业院校的办学方向和基本定位，引导其充分发挥公益性，确保党的职业教育政策、方针在公办职业院校内得到良好的贯彻落实；另一方面，政府部门要做好对公办职业院校的监督反馈工作，帮助其处理好市场规律和教育规律之间的关系，同时监督好国有资产的运作情况，确保国有资本不流失。第三，各级地方政府和教育主管部门要调整考核内容。从以往来看，政府部门对公办职业院校的考核往往集中于办学条件的改善、教育规模的扩大、科研成果的产出等方面，对其办学效益的考核较少。职业教育混合所有制办学需要引入私有资本，而私有资本通常都非常重视资本运用的效率和效益，因此政府部门有必要强化公办职业院校成本控制、教育质量提升等方面的考核，使其管理模式更适应混合所有制办学的要求。
（三）构建既能保障出资者权益又能遵循教育规律的现代学校治理结构
混合所有制职业院校由于其办学主体的多元性、资金来源的多样性，因此不论是与公办职业院校相比，还是与民办职业院校相比，都具有明显的教育优势，如同时拥有政府资源和市场资源，能搭建更为广阔的人才培养平台等。与此同时，职业教育混合所有制办学也面临着诸多挑战，其中最大的挑战之一就是如何构建起既能保障出资者权益又能遵循教育规律的现代学校治理结构。只有解决了学校治理问题，才能充分调动各类参与主体的办学积极性，在保证职业院校公益性的基础上，实现经济效益最大化。建立科学合理的混合所有制职业院校治理结构，一方面，要推动校园与企业文化的融合。通常来讲，组织文化包括精神文化、行为文化、制度文化、物质文化四个方面，每个方面都影响着混合所有制职业院校参与主体的思维和行为。要建立运转良好、高效有序的院校治理结构，就必须推进不同组织文化的融合。通过推动校园与企业文化的融合，在院校教育实践层面，能够提升职业教育的效能和效率；在院校治理层面，则能够促进各方主体相互理解，创造更有利于沟通与协调的“软环境”。另一方面，要构建起混合所有制职业院校所有权与经营权、产权与治权相分离的治理模式。根据权责划分，让董事会、监事会、股东大会、教代会、工会等治理机构和组织能够行使自身的权利，充分发挥作用，进而形成投资者、管理者、执行者、学校教职员工之间相互制衡、相互监督、相互促进的治理格局，既要调动各类主体参与院校治理的积极性，又要维护各类主体的合法权益。 （四）探索多元主体办学，丰富职业院校混合所有制办学形式
作为一项庞大、复杂的社会性系统工程，推动职业教育混合所有制办学不仅需要良好的外部环境和国家政策措施的支持，还需要各级地方政府在实践层面不断探索，创新多元主体办学模式，持续丰富职业院校混合所有制办学的形式和办法。为此，需要做好以下几个方面的工作：第一，各级地方政府和教育主管部门要突破“非公即私”的二元思维桎梏，打破长久以来形成的公办职业教育与民办职业教育相互隔绝、相互竞争、此消彼长的对立格局和矛盾关系，逐步建立健全以政府为主导、以职业院校为主体、吸引社会力量参与、互惠共建混合所有制职业院校的办学体制，想方设法调动各方主体参与职业教育办学的积极性。第二，深入推进职业教育多元主体办学模式改革。一方面，要积极整合政府、行业、企业、科研院所、职业院校等各方面力量，聚集不同主体所拥有的优势资源，开展职业教育集团化办学的尝试，形成发展职业教育的强大合力。另一方面，要积极推动职业院校、企业和科研单位的合作，建立起三方主体相互支持、相互促进、共同发展的人才培养格局，让“教育—科研—生产”成为一个有机整体。第三，要持续探索职业教育混合所有制办学形式，不断丰富混合所有制办学内涵，促进职业教育资源的流动。一要创新公办职业院校引入私有资本的管理办法，加大对私有资本参与公办職业院校混合所有制改革的支持力度；二要积极推动有条件的民办职业院校引入国有资本和集体资本，增强民办职业院校的办学实力；三要鼓励不同性质的资本共同创办职业院校，为职业教育混合所有制办学开辟更广阔的社会空间。
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