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摘 要：
民行检察监督是检察机关行使宪法赋予的法律监督权的重要的有机组成部分，民事诉讼法修改后，民行检察监督监督制度在立法层面逐渐获得强化，抗诉制度渐趋成熟，监督功能趋向多元，然而，目前的民行检察监督在实际范围上还显得较为狭窄，民行检察监督也存在诸多亟待解决的问题，这些问题的解决将会有力促进民行检察检察监督工作的有利开展。
关键词：民事检察监督；司法实践；若干问题
民行检察监督是我国宪法文本明确规定和国家制度安排相适应的一种中国特色的法律制度。我国现行民行检察监督制度和运行机制主要由以下法律条文和司法解释来支撑：《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼活动实行监督”第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。最高人民检察院于2001年9月30日通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称《办案规则），总结了民事行政检察监督实践中的经验教训，丰富了民行检察监督的理论和实践。这些法律和法律解释构成我国现行民行检察监督的基本制度性框架。但由于立法打术、法制观念、利益角度及理论探讨滞后等因素的影响，民诉法和行政法有关民事行政检察监督的法律规定较为原则和粗略，条文设计过于原则、笼统，要相法一些环节留下空白，相关司法解释的规定也未及细化，使民行检察监督呈现缺少操作性，程序简略，手段单一等特点，从实务的角度而言，虽然很多问题目前都得到一定的解决，但是仍然存在以下突出问题：
（1）我国诉讼法律对民事诉讼活动的监督，仅仅局限在审判活动，并且只能对生效和判决、裁定进行监督，而对执行、调解、诉讼保全、破产程序与特别程序中的问题能否监督，以何种方式监督却没有明确的规定。在诉讼中，法院违反管辖规定受理诉讼，违法采取财产保全和先予执行措施的现象也并不少见，在破产程序、执行程序中滥用司法权、违法作出裁定的行为也已司空见惯。司法实践中，可以依照法律提起抗诉的案件，改判率极低，以我院近三年的数据来看，提抗的21件民行申诉案件，调解结案的有13件，改判仅2件。改判率低的重要原因是具体设定检察机关对法院民事、行政审判活动如何进行法院监督时只有几个寥寥条款，对检察机关在民事行政诉讼活动中的地位、职权、监督形式以及如何对抗诉再审案件审理活动进行监督等一系列问题也缺少立法解释、司法解释。检察机关的抗诉监督权难以充分行使发挥，导致民事行政抗诉再审活动中出现较多的监督“盲区”，从面影响了民行抗诉案件的改判率。
（2）民行检察监督的方式过于狭窄，且监督程序不规范，效果不明显。民行检察监督仅仅局限在对于存在问题的生效判决的事后监督上。例如就刑事诉讼程序而言，实行的全方位监督，即检察机关法律监督贯穿于刑事案件从起诉、审判到执行的全部诉讼过程，检察机关贯穿整个诉讼程序之中,可以针对案件的整个过程知性法律的情况进行监督,这样检察监督效果比较明显。而民行检察监督则是有限监督,检察机关只监督法院发生法律效力的裁判是否确有错误,审判人员在审判过程中是否有重大违法行为，民事诉讼法和行政诉讼法规定的民事行政检察监督的方式是按照审判监督程序提出抗诉,是一种事后监督.且仅仅表现为对判决和裁定的抗诉,这种单一监督方式已远远不能适应形势的需要。立法排除了检察院参与民事行政诉讼的权力，剝夺了检察机关提起民事行政诉讼的权力，对检察建议这一监督形式没有通过法律的确形式予以明确。另外，民行检察监督的具体办案程序不健全，民诉法、行诉法对于检察机关如何审查、接受并提出抗诉没有作出规定，特别是在再审程序中检察机关的证据调查，发表辩论意见及其效力问题，均未涉及，虽然最高人民检察院在其司法解释性文件《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中规定了办理民事、行政抗诉案件的程序，但它毕竟未从程序法上系统地解决全面实行民事行政检察监督的问题，如《规则》规定了检察人员出席抗诉案件再审法庭应当履行宣读抗诉书、发表出庭意见和监督庭审活动等三项职责任务，但最高人民法院却规定出席抗诉案件再审法庭的检察人员只有宣读抗诉书这一职责，检法两家不能形成共识，在实践中，检察人员出庭再审法庭时出现尴尬的局面也很多见，大大影响了检察监督效果。
（3）抗诉范围小。对执行程序中的裁定抗诉，法院不受理。对于检察院对执行程序中的裁定提出抗诉，最高人民法院《法复［1995］15号》规定：“人民法院为了保证已经发生法律效力的判决、裁定或者其他法院文书的执行而在执行程序中做出的裁定、不属于抗诉的范围。因此，人民检察院针对人民法院在执行程序中做出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，人民法院不予受理。”二是限制对调解书进行抗诉。最高人民法院法释［1999］4号批复认为：“《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条只规定人民检察院可以对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉，没有规定人民检察院可以对调解书提出抗诉。人民检察院对调解提出抗诉，人民法院不予受理。”最高法院通过司法解释限制了检察院对法院所作调解书的抗诉。三限制检察抗诉的级别和次数。首先，根据民事诉讼法第185条款的规定，基层人民检察院对同级人民检察院的生效裁判，不能抗诉。但对提请抗诉的操作程序又未作出具体规定。在司法实践中，基层民行检察的监督职能形同虚设，基层院没有抗诉权，法院不配合的情形时有发生。根据民诉法规定民行抗诉案件应由做出生效裁决的上一级人民法院审理，但法院对同级人民检察院抗诉案件基本上发回原审法院再审，结果是上级检察院抗诉，下级法院再审，这种做法，不仅违背审级对应原则，也造成诉讼程序上的混乱。其次，最高人民法院1995年10月6日《法复（1995）7号》批复规定：“上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的民事、经济、行政案件提出抗诉的，无论是同级人民法院再审还是指令下级人民法院再审，凡做出维持原裁判的判决、裁定后，原提出抗诉的人民检察院再次提出抗诉的，人民法院不予受理；原提出抗诉的人民检察院的上级人民检察院提出的，人民法院应当受理。”按此规定，由基层法院审理的案件，检察院的“连续抗诉”最多只能抗诉三次。
（4）检察建议的效力低。检察建议是检察机关依照宪法和相关法律的规定，通过法律监督纠正违法的有效方式。大致分为三类：一是改善执法状况检察建议。根据民事诉讼法第185条规定的四种情形之一的，是以再审检察建议为主要形式。二是改进管理工作检察建议。针对建设内容的特殊性，会同相关行政执法机关发出联合建议书。三是教育性检察建议，民行检察部门在办理行政案件中，配合相当单位以提高法律意识为主旨，消除因行政争议可能导致诱发的各种不安定因素。虽然最高人民检察院制定下发的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》确认检察建议这种新的、准法律性质的民行检察监督方式，但此种监督方式毕竟缺少法律上的确定效力，相当多的人民法院不予认可，不予接受，致使其实施效果被大打折扣。在司法实践中，由于没有明确的法律规定和操作细则，有的检察建议被束之高阁，甚至流于形式。检察建议书内容空洞，针对性不强、措施不具体，导致检察建议的质量不高，效果不明显，发挥不了检察建议应有的监督效果和社会效果，从一定意义上讲削弱了检察机关的法律监督权。
由于民行检察工作立法上的不完善，检察机关对民事行政诉讼活动实施法律监督的手段确实势单力薄，既不能有效地承担全面监督民事、行政这两在诉讼活动的重任，难以满足人民群众追求司法公正的工求。从实务角度而言，根据目前工作中存在的问题，应该主要从下三个方面加强工作：
（1）从抗诉的监督模式而言，变上抗式的抗诉模式为同级抗诉模式，同级审同级抗的简化诉讼环节，提高诉讼效率。上抗案件一般要经过两个审级、上下四个机关周转，各个环节必然占用大量的时间。实践中，申诉人对民行检察办案周期长很不满意，同级审同级抗至少减少了案件上下移送的在途时间，减少上级部门看似严格把但又无明显效果的审查时间。依据现有抗诉办案规则，普通的抗诉案件至少需要2个月以上，而同级审同级抗可以减少一半的时间，在提高诉讼效率的同时，也使当事人及时感受到法律的正义。
（2）加强“检察建议”效用。笔者认为，要慎用民行检察建议，依法严格行使检察建议权，检察建议不可滥用，用了就要注重法律效果和社会效果。检察建议的内容不能与现行法律相抵触，找准问题，提出意见或建议，做有的放矢，且提出的检察建议具体内容要符合实际，使对方能接受，要有一定说服力。在检察建议发出后，针对落实情况进行跟踪，不能为应付任務而失去它实际的意义，失去法律的尊严。
（3）从检察权发展的角度考虑，民行检察监督理念要更新。目前，由于民行检察监督制度处于全方位的转型之中，民行检察监督面临从有限监督到全面监督，从实体监督到程序监督，从诉讼监督到社会监督的转向，司法实践证明，执行监督、诉中监督、非讼监督、调解监督、督促起诉、公益诉讼诸多问题的解决，是检察机关通过诉讼监督，致力于推动各行各业的社会管理制度以及行政管理制度的更新和完善。结合目前强调的司法机关“三项重点”工作，即社会矛盾化解、管理制度创新以及公正廉洁执法，都与检察院的民行检察监督制度的积极作用紧密相关。检察机关应当以“三项重点”工作为新的着力点，以检察权发展的角度，全面发掘监督职能，转变监督理念，演绎监督内涵，完善民行检察监督制度，最终契合宪法对其职能定位的制度宗旨。
参考文献：
［1］孙谦：《检察：理念、制度与改革》法律出版社2004年版
［2］李征：中国检察权研究——以宪政为视角的分析 中国检察出版社，2007
［3］程荣斌，检察制度理论与实践 中国人民大学出版社，1990
［4］翦改言，从五个方面强化民事行政监督，检察日报2004-12-3
（作者通讯地址：浙江省舟山市岱山县检察院，浙江舟山316200）
民行检察监督是检察机关行使宪法赋予的法律监督权的重要的有机组成部分，民事诉讼法修改后，民行检察监督监督制度在立法层面逐渐获得强化，抗诉制度渐趋成熟，监督功能趋向多元，然而，目前的民行检察监督在实际范围上还显得较为狭窄，民行检察监督也存在诸多亟待解决的问题，这些问题的解决将会有力促进民行检察检察监督工作的有利开展。
关键词：民事检察监督；司法实践；若干问题
民行检察监督是我国宪法文本明确规定和国家制度安排相适应的一种中国特色的法律制度。我国现行民行检察监督制度和运行机制主要由以下法律条文和司法解释来支撑：《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼活动实行监督”第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。最高人民检察院于2001年9月30日通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称《办案规则），总结了民事行政检察监督实践中的经验教训，丰富了民行检察监督的理论和实践。这些法律和法律解释构成我国现行民行检察监督的基本制度性框架。但由于立法打术、法制观念、利益角度及理论探讨滞后等因素的影响，民诉法和行政法有关民事行政检察监督的法律规定较为原则和粗略，条文设计过于原则、笼统，要相法一些环节留下空白，相关司法解释的规定也未及细化，使民行检察监督呈现缺少操作性，程序简略，手段单一等特点，从实务的角度而言，虽然很多问题目前都得到一定的解决，但是仍然存在以下突出问题：
（1）我国诉讼法律对民事诉讼活动的监督，仅仅局限在审判活动，并且只能对生效和判决、裁定进行监督，而对执行、调解、诉讼保全、破产程序与特别程序中的问题能否监督，以何种方式监督却没有明确的规定。在诉讼中，法院违反管辖规定受理诉讼，违法采取财产保全和先予执行措施的现象也并不少见，在破产程序、执行程序中滥用司法权、违法作出裁定的行为也已司空见惯。司法实践中，可以依照法律提起抗诉的案件，改判率极低，以我院近三年的数据来看，提抗的21件民行申诉案件，调解结案的有13件，改判仅2件。改判率低的重要原因是具体设定检察机关对法院民事、行政审判活动如何进行法院监督时只有几个寥寥条款，对检察机关在民事行政诉讼活动中的地位、职权、监督形式以及如何对抗诉再审案件审理活动进行监督等一系列问题也缺少立法解释、司法解释。检察机关的抗诉监督权难以充分行使发挥，导致民事行政抗诉再审活动中出现较多的监督“盲区”，从面影响了民行抗诉案件的改判率。
（2）民行检察监督的方式过于狭窄，且监督程序不规范，效果不明显。民行检察监督仅仅局限在对于存在问题的生效判决的事后监督上。例如就刑事诉讼程序而言，实行的全方位监督，即检察机关法律监督贯穿于刑事案件从起诉、审判到执行的全部诉讼过程，检察机关贯穿整个诉讼程序之中,可以针对案件的整个过程知性法律的情况进行监督,这样检察监督效果比较明显。而民行检察监督则是有限监督,检察机关只监督法院发生法律效力的裁判是否确有错误,审判人员在审判过程中是否有重大违法行为，民事诉讼法和行政诉讼法规定的民事行政检察监督的方式是按照审判监督程序提出抗诉,是一种事后监督.且仅仅表现为对判决和裁定的抗诉,这种单一监督方式已远远不能适应形势的需要。立法排除了检察院参与民事行政诉讼的权力，剝夺了检察机关提起民事行政诉讼的权力，对检察建议这一监督形式没有通过法律的确形式予以明确。另外，民行检察监督的具体办案程序不健全，民诉法、行诉法对于检察机关如何审查、接受并提出抗诉没有作出规定，特别是在再审程序中检察机关的证据调查，发表辩论意见及其效力问题，均未涉及，虽然最高人民检察院在其司法解释性文件《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中规定了办理民事、行政抗诉案件的程序，但它毕竟未从程序法上系统地解决全面实行民事行政检察监督的问题，如《规则》规定了检察人员出席抗诉案件再审法庭应当履行宣读抗诉书、发表出庭意见和监督庭审活动等三项职责任务，但最高人民法院却规定出席抗诉案件再审法庭的检察人员只有宣读抗诉书这一职责，检法两家不能形成共识，在实践中，检察人员出庭再审法庭时出现尴尬的局面也很多见，大大影响了检察监督效果。
（3）抗诉范围小。对执行程序中的裁定抗诉，法院不受理。对于检察院对执行程序中的裁定提出抗诉，最高人民法院《法复［1995］15号》规定：“人民法院为了保证已经发生法律效力的判决、裁定或者其他法院文书的执行而在执行程序中做出的裁定、不属于抗诉的范围。因此，人民检察院针对人民法院在执行程序中做出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，人民法院不予受理。”二是限制对调解书进行抗诉。最高人民法院法释［1999］4号批复认为：“《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条只规定人民检察院可以对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉，没有规定人民检察院可以对调解书提出抗诉。人民检察院对调解提出抗诉，人民法院不予受理。”最高法院通过司法解释限制了检察院对法院所作调解书的抗诉。三限制检察抗诉的级别和次数。首先，根据民事诉讼法第185条款的规定，基层人民检察院对同级人民检察院的生效裁判，不能抗诉。但对提请抗诉的操作程序又未作出具体规定。在司法实践中，基层民行检察的监督职能形同虚设，基层院没有抗诉权，法院不配合的情形时有发生。根据民诉法规定民行抗诉案件应由做出生效裁决的上一级人民法院审理，但法院对同级人民检察院抗诉案件基本上发回原审法院再审，结果是上级检察院抗诉，下级法院再审，这种做法，不仅违背审级对应原则，也造成诉讼程序上的混乱。其次，最高人民法院1995年10月6日《法复（1995）7号》批复规定：“上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的民事、经济、行政案件提出抗诉的，无论是同级人民法院再审还是指令下级人民法院再审，凡做出维持原裁判的判决、裁定后，原提出抗诉的人民检察院再次提出抗诉的，人民法院不予受理；原提出抗诉的人民检察院的上级人民检察院提出的，人民法院应当受理。”按此规定，由基层法院审理的案件，检察院的“连续抗诉”最多只能抗诉三次。
（4）检察建议的效力低。检察建议是检察机关依照宪法和相关法律的规定，通过法律监督纠正违法的有效方式。大致分为三类：一是改善执法状况检察建议。根据民事诉讼法第185条规定的四种情形之一的，是以再审检察建议为主要形式。二是改进管理工作检察建议。针对建设内容的特殊性，会同相关行政执法机关发出联合建议书。三是教育性检察建议，民行检察部门在办理行政案件中，配合相当单位以提高法律意识为主旨，消除因行政争议可能导致诱发的各种不安定因素。虽然最高人民检察院制定下发的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》确认检察建议这种新的、准法律性质的民行检察监督方式，但此种监督方式毕竟缺少法律上的确定效力，相当多的人民法院不予认可，不予接受，致使其实施效果被大打折扣。在司法实践中，由于没有明确的法律规定和操作细则，有的检察建议被束之高阁，甚至流于形式。检察建议书内容空洞，针对性不强、措施不具体，导致检察建议的质量不高，效果不明显，发挥不了检察建议应有的监督效果和社会效果，从一定意义上讲削弱了检察机关的法律监督权。
由于民行检察工作立法上的不完善，检察机关对民事行政诉讼活动实施法律监督的手段确实势单力薄，既不能有效地承担全面监督民事、行政这两在诉讼活动的重任，难以满足人民群众追求司法公正的工求。从实务角度而言，根据目前工作中存在的问题，应该主要从下三个方面加强工作：
（1）从抗诉的监督模式而言，变上抗式的抗诉模式为同级抗诉模式，同级审同级抗的简化诉讼环节，提高诉讼效率。上抗案件一般要经过两个审级、上下四个机关周转，各个环节必然占用大量的时间。实践中，申诉人对民行检察办案周期长很不满意，同级审同级抗至少减少了案件上下移送的在途时间，减少上级部门看似严格把但又无明显效果的审查时间。依据现有抗诉办案规则，普通的抗诉案件至少需要2个月以上，而同级审同级抗可以减少一半的时间，在提高诉讼效率的同时，也使当事人及时感受到法律的正义。
（2）加强“检察建议”效用。笔者认为，要慎用民行检察建议，依法严格行使检察建议权，检察建议不可滥用，用了就要注重法律效果和社会效果。检察建议的内容不能与现行法律相抵触，找准问题，提出意见或建议，做有的放矢，且提出的检察建议具体内容要符合实际，使对方能接受，要有一定说服力。在检察建议发出后，针对落实情况进行跟踪，不能为应付任務而失去它实际的意义，失去法律的尊严。
（3）从检察权发展的角度考虑，民行检察监督理念要更新。目前，由于民行检察监督制度处于全方位的转型之中，民行检察监督面临从有限监督到全面监督，从实体监督到程序监督，从诉讼监督到社会监督的转向，司法实践证明，执行监督、诉中监督、非讼监督、调解监督、督促起诉、公益诉讼诸多问题的解决，是检察机关通过诉讼监督，致力于推动各行各业的社会管理制度以及行政管理制度的更新和完善。结合目前强调的司法机关“三项重点”工作，即社会矛盾化解、管理制度创新以及公正廉洁执法，都与检察院的民行检察监督制度的积极作用紧密相关。检察机关应当以“三项重点”工作为新的着力点，以检察权发展的角度，全面发掘监督职能，转变监督理念，演绎监督内涵，完善民行检察监督制度，最终契合宪法对其职能定位的制度宗旨。
参考文献：
［1］孙谦：《检察：理念、制度与改革》法律出版社2004年版
［2］李征：中国检察权研究——以宪政为视角的分析 中国检察出版社，2007
［3］程荣斌，检察制度理论与实践 中国人民大学出版社，1990
［4］翦改言，从五个方面强化民事行政监督，检察日报2004-12-3
（作者通讯地址：浙江省舟山市岱山县检察院，浙江舟山316200）