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【摘要】本文从法律法规、学籍档案与人事档案以及流动人员人事档案管理等方面，对流动人员人事档案归国家所有的观点、流动人员人事档案存在问题的原因和治理体系的构建进行简要分析和论述。
【关键词】流动人员;学籍档案;人事档案;所有权
随着改革开放的深化和市场经济的不断发展，人才市场的需求量增大，人才流动活跃，流动人员规模逐渐扩大，流动人员人事档案管理问题频发，导致出现“死档”“弃档”“滞流”“扣留”等诸多问题产生，极易因民生问题而引发相应的社会矛盾。正确面对流动人员人事档案管理现实问题，加强流动人员人事档案管理研究是新时代人事制度改革和促进人才合理流动的迫切要求。
一、流动人员人事档案所有权归国家所有的依据
黄宵羽、裴佳勇在《关于流动人员人事档案所有权的思考》一文中，关于流动人员人事档案所有权问题归纳为四种观点：国家所有、单位所有、个人所有、档案形成者所有。杜锋峰的《人事档案所有权到底该归谁》，李海、杨红卫的《也说人事档案的所有权》，蒋思佳《人事档案“三权”问题探讨》等都认为归国家所有;刘彤昕、李广都在《人事档案在企业改制后的所有权及管理分析》一文中认为归国家和单位所有;马树芬在《人事档案形成者所有权研究》一文中认为归档案形成者所有;魏勤政在《关于人事档案所有权的思考》一文中认为共同所有;许长在《论流动人员人事档案管理——以个人信息保护法原理为研究视角》一文中认为归个人所有。《档案法》对档案的所有权做了明确界定：国家所有、集体所有、个人所有，因此，国家和单位所有、档案形成者所有、共同所有的观点都是错误的，所以流动人员人事档案只能存在三种情况：国家所有、集体所有、个人所有。
《干部人事档案工作条例》明确了干部人事档案的所有权属于党和国家所有，确定了人事档案的形成主体是组织人事部门或用人单位。人事档案是我国人事制度构建的重要一环，它关系到每个人的政治生命、事业前途、生活保障，与个人利益息息相关，具有法律效用和重要凭证作用，是记载人生轨迹和从事社会活动的重要依据。人事档案的前身是学籍档案，学籍档案是人事档案的根基，我国所有干部职工、专业技术人员和管理人员等人事档案都是以学籍档案为基础而建立起来的，学生一经毕业，步入社会参加工作，学籍档案转入用人单位或人才市场就转变为人事档案。尤其是高校学籍档案，不仅是人事档案的起点，还是学籍档案的终点，更是人事档案的重要来源，同时是流动人员人事档案的主要来源，高校学籍档案作为国家人事档案的组成部分，有效地加强高校学籍档案的管理和合理流动，是对流动人员人事档案进行有效管理的重要保障。学籍档案的形成主体是国家教育机构或教育行政主管部门，建立学籍档案是教育机构和教育行政主管部门的责任，学籍档案主要是由各级国家教育机构或主管部门，以及国家许可的教育机构负责建立的。学籍档案的建立、管理、利用属于国家行为，不属于集体和个人行为，学籍档案具有明显的国家属性，应归国家所有。
中组部、人事部印发《流动人员人事档案管理暂行规定》（人发〔1996〕118号）明确界定了流动人员人事档案管理范围：辞职或被辞退的机关工作人员及辞职、被辞退或与用人单位解除劳动合同或聘用合同的专业技术人员和管理人员的人事档案;待业的大中专毕业生、出国留学人员的人事档案;非国有单位聘用的专业技术人员和管理人员的人事档案;外国企业或机构的中方工作人员的人事档案;其他流动人员的人事档案。第四条又明确规定了：流动人员人事档案管理机构为县以上（含县）党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构，其他任何单位不得擅自管理流动人员人事档案;严禁个人保管他人或本人的人事档案。我国流动人员人事档案管理工作遵循“集中统一、归口管理”的原则，因此，各级人才服务中心只具有保存和管理权限，无处置权和所有权。流动人员人事档案所有权不能依据从业单位的性质来确定，更不能因为记载个人事项就确定为个人档案，个人档案（私人所有）和人事档案（国家所有）不能混为一谈。人事档案形成、保管、利用和所发挥的作用都具有鲜明的行政性和国家属性，人才无论如何流动，都改变不了人事档案固有属性，同时流动人员人事档案具有国家保密属性，属于国家保密范畴，不能私自保管和携带，流动人员人事档案应属于国家档案范畴，作为国家专业档案的门类，是国家档案不可缺少的重要部分。
二、理性认识档案管理问题及产生原因
黄宵羽、裴佳勇在《关于流动人员人事档案所有权的思考》一文中提出：我国现行的行政规章尚未明确规定流动人员人事档案的所有权归属，直接或间接导致实践工作中出现“弃档”“死档”“自留档案”“单位扣留档案”等诸多问题。笔者认为流动人员人事档案还存在档案接续困难、档案管理不规范、个人信息易泄露、档案利用不畅等问题。出现上述问题的原因，有个人原因、政策原因、社会原因、还有人事档案载体原因等。
（一）个人原因。个人对本人的人事档案思想上认识不足，重视不够，频繁变换工作单位，居无定所，求职时用人单位仅注重学历证书、专业资格证书和工作经历，仅签订用工合同或聘用合同，就业单位又不需要调转人事档案，还有人员长期定居国外，人为忽略人事档案的存在，必然导致“弃档”或“死档”问题的发生。
（二）政策原因。国家对毕业后尚未就业的大学生的档案，一般采用三种管理法：一是把档案转至生源地人才交流中心。二是经学生申请档案保留学校2年，期间就业的将户籍和档案迁至工作单位所在地，2年后仍未有具体工作单位的，学校将档案和户口派送回生源所在地人才服務机构。三是把档案转至就业代理或人才交流中心。我国户籍政策因素，流动人员在临时就业地很难解决户籍问题，根据流动人员人事档案户籍地政策，形成人档长期分离局面，还有与用人单位合同和经济纠纷，必然导致“扣留”和档案接续和利用困难的问题。
（三）社会原因。从上世纪90年代初期开始，大批企业关、停、并、转，新的用工制度逐渐建立，近几年高校逐年扩招，高校毕业生就业压力增大，毕业就失业人数增大，这导致人员流动性增加，人档分离。干部、职工、高校毕业生开始由单位、学校转向社会，传统人事档案的功能正在大大减弱和退化，档案的社会地位和作用也相应弱化。 （四）流动人员人事档案载体原因。目前我国人事档案载体全部为纸质，由于载体的单一性导致流动和利用的单一性。各级人才服务中心所保管的流动人员人事档案具有较强的流动性和不确定性，不具备进行数字化的条件和基础，存在人事档案信息交流和利用不畅。
三、完善档案治理体系和提升治理能力
国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，结合国家治理体系和治理能力的构建，建立健全适应人事制度改革需要的流动人员人事档案管理制度，理顺符合人事治理体系流动人员人事档案管理体制，化解流动人员人事档案管理利用流动各环节矛盾，提升流动人员人事档案管理标准化水平，完善流动人员人事档案制度体系和执行制度的自身保障能力。
（一）建立流动人员人事档案协调机制。《流动人员档案管理暂行规定》明确规定流动人员的档案由人事部门下属的人才服务机构管理，目前我国流动人员人事档案管理与存放存在多部门管理与保管的现状，包括各级组织部门、人事部门、劳动部门、教育部门和综合档案部门等多个行政管理部门，流动人员人事档案在多个部门管理下，不可避免产生阻碍流动人员人事档案的合理流动，存在推诿扯皮不担责或滋生腐败问题。随着我国人事制度改革的深化，为确保流动人员人事档案的安全，确保流动人员权益不受侵害，必须建立规范的、标准的、顺畅地流动人员人事档案管理体制，构建各级组织部门、人事劳动部门、教育主管部门、档案行政管理部门以及相关服务机构协调工作的服务机制，规范各自管理权限;建立流动人员人事档案信息共享有效机制，树立服务宗旨，提高服务效率;搭建流动人员人事档案转递畅通平台，促进人才合理有序流动，加大流动人员人事档案转递的监管力度，保障流动人员人事档案绝对安全转递。
（二）建立健全流动人员人事档案管理制度。为进一步加强流动人员人事档案的管理，维护人事档案的真实性，维护流动人才合法权益，促进人才合理流动，建立流动人员人事档案收集、鉴别、归档、整理、保管、安全保密、借阅利用、转递等制度。全面收集整理、严审细甄、规范管理、优化服务，促进流动人员人事档案管理规范化和标准化建设。
（三）完善流动人员人事档案公共服务体系。建立发布适合本地区本部门的流动人员人事档案服务指南，明确流动人员人事档案查阅流程。构建流动人员人事档案转递流程，利用政府政务平台或部门网站开通网上查阅档案服务，利用电话开展信息咨询服务，利用服务平台和微信公众号提供在线服务或出具证明等。加强流动人员人事档案标准化建设，推进人事档案信息数字化，建立人事档案信息数据库，实施数字化管理，借助互联网、大数据等信息化平台，完善流动人员人事档案信息采集、规范管理和有效利用数字化、电子化、信息化、标准化体系。
总之，各级组织、人事和档案行政管理部门依据相关法律法规，严格履行对流动人员人事档案的形成、保管、利用、转递等环节监督的法定职责，积极推进流动人员人事档案依法监管、规范利用、合理转递，充分发挥流动人员人事档案的社会作用，实现社会价值。
【参考文献】
[1]魏勤政.关于人事档案所有权的思考[J].檔案学通讯，2008（1）.
[2]黄宵羽，裴佳勇.关于流动人员人事档案所有权的思考[J].档案学通讯，2019（6）.
[3]邓绍兴.人事档案教程[M].北京：中国传媒大学出版社，2008.
[4]尤永芝.流动人员档案管理创新措施探讨[J].档案管理，2013（5）.
【关键词】流动人员;学籍档案;人事档案;所有权
随着改革开放的深化和市场经济的不断发展，人才市场的需求量增大，人才流动活跃，流动人员规模逐渐扩大，流动人员人事档案管理问题频发，导致出现“死档”“弃档”“滞流”“扣留”等诸多问题产生，极易因民生问题而引发相应的社会矛盾。正确面对流动人员人事档案管理现实问题，加强流动人员人事档案管理研究是新时代人事制度改革和促进人才合理流动的迫切要求。
一、流动人员人事档案所有权归国家所有的依据
黄宵羽、裴佳勇在《关于流动人员人事档案所有权的思考》一文中，关于流动人员人事档案所有权问题归纳为四种观点：国家所有、单位所有、个人所有、档案形成者所有。杜锋峰的《人事档案所有权到底该归谁》，李海、杨红卫的《也说人事档案的所有权》，蒋思佳《人事档案“三权”问题探讨》等都认为归国家所有;刘彤昕、李广都在《人事档案在企业改制后的所有权及管理分析》一文中认为归国家和单位所有;马树芬在《人事档案形成者所有权研究》一文中认为归档案形成者所有;魏勤政在《关于人事档案所有权的思考》一文中认为共同所有;许长在《论流动人员人事档案管理——以个人信息保护法原理为研究视角》一文中认为归个人所有。《档案法》对档案的所有权做了明确界定：国家所有、集体所有、个人所有，因此，国家和单位所有、档案形成者所有、共同所有的观点都是错误的，所以流动人员人事档案只能存在三种情况：国家所有、集体所有、个人所有。
《干部人事档案工作条例》明确了干部人事档案的所有权属于党和国家所有，确定了人事档案的形成主体是组织人事部门或用人单位。人事档案是我国人事制度构建的重要一环，它关系到每个人的政治生命、事业前途、生活保障，与个人利益息息相关，具有法律效用和重要凭证作用，是记载人生轨迹和从事社会活动的重要依据。人事档案的前身是学籍档案，学籍档案是人事档案的根基，我国所有干部职工、专业技术人员和管理人员等人事档案都是以学籍档案为基础而建立起来的，学生一经毕业，步入社会参加工作，学籍档案转入用人单位或人才市场就转变为人事档案。尤其是高校学籍档案，不仅是人事档案的起点，还是学籍档案的终点，更是人事档案的重要来源，同时是流动人员人事档案的主要来源，高校学籍档案作为国家人事档案的组成部分，有效地加强高校学籍档案的管理和合理流动，是对流动人员人事档案进行有效管理的重要保障。学籍档案的形成主体是国家教育机构或教育行政主管部门，建立学籍档案是教育机构和教育行政主管部门的责任，学籍档案主要是由各级国家教育机构或主管部门，以及国家许可的教育机构负责建立的。学籍档案的建立、管理、利用属于国家行为，不属于集体和个人行为，学籍档案具有明显的国家属性，应归国家所有。
中组部、人事部印发《流动人员人事档案管理暂行规定》（人发〔1996〕118号）明确界定了流动人员人事档案管理范围：辞职或被辞退的机关工作人员及辞职、被辞退或与用人单位解除劳动合同或聘用合同的专业技术人员和管理人员的人事档案;待业的大中专毕业生、出国留学人员的人事档案;非国有单位聘用的专业技术人员和管理人员的人事档案;外国企业或机构的中方工作人员的人事档案;其他流动人员的人事档案。第四条又明确规定了：流动人员人事档案管理机构为县以上（含县）党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构，其他任何单位不得擅自管理流动人员人事档案;严禁个人保管他人或本人的人事档案。我国流动人员人事档案管理工作遵循“集中统一、归口管理”的原则，因此，各级人才服务中心只具有保存和管理权限，无处置权和所有权。流动人员人事档案所有权不能依据从业单位的性质来确定，更不能因为记载个人事项就确定为个人档案，个人档案（私人所有）和人事档案（国家所有）不能混为一谈。人事档案形成、保管、利用和所发挥的作用都具有鲜明的行政性和国家属性，人才无论如何流动，都改变不了人事档案固有属性，同时流动人员人事档案具有国家保密属性，属于国家保密范畴，不能私自保管和携带，流动人员人事档案应属于国家档案范畴，作为国家专业档案的门类，是国家档案不可缺少的重要部分。
二、理性认识档案管理问题及产生原因
黄宵羽、裴佳勇在《关于流动人员人事档案所有权的思考》一文中提出：我国现行的行政规章尚未明确规定流动人员人事档案的所有权归属，直接或间接导致实践工作中出现“弃档”“死档”“自留档案”“单位扣留档案”等诸多问题。笔者认为流动人员人事档案还存在档案接续困难、档案管理不规范、个人信息易泄露、档案利用不畅等问题。出现上述问题的原因，有个人原因、政策原因、社会原因、还有人事档案载体原因等。
（一）个人原因。个人对本人的人事档案思想上认识不足，重视不够，频繁变换工作单位，居无定所，求职时用人单位仅注重学历证书、专业资格证书和工作经历，仅签订用工合同或聘用合同，就业单位又不需要调转人事档案，还有人员长期定居国外，人为忽略人事档案的存在，必然导致“弃档”或“死档”问题的发生。
（二）政策原因。国家对毕业后尚未就业的大学生的档案，一般采用三种管理法：一是把档案转至生源地人才交流中心。二是经学生申请档案保留学校2年，期间就业的将户籍和档案迁至工作单位所在地，2年后仍未有具体工作单位的，学校将档案和户口派送回生源所在地人才服務机构。三是把档案转至就业代理或人才交流中心。我国户籍政策因素，流动人员在临时就业地很难解决户籍问题，根据流动人员人事档案户籍地政策，形成人档长期分离局面，还有与用人单位合同和经济纠纷，必然导致“扣留”和档案接续和利用困难的问题。
（三）社会原因。从上世纪90年代初期开始，大批企业关、停、并、转，新的用工制度逐渐建立，近几年高校逐年扩招，高校毕业生就业压力增大，毕业就失业人数增大，这导致人员流动性增加，人档分离。干部、职工、高校毕业生开始由单位、学校转向社会，传统人事档案的功能正在大大减弱和退化，档案的社会地位和作用也相应弱化。 （四）流动人员人事档案载体原因。目前我国人事档案载体全部为纸质，由于载体的单一性导致流动和利用的单一性。各级人才服务中心所保管的流动人员人事档案具有较强的流动性和不确定性，不具备进行数字化的条件和基础，存在人事档案信息交流和利用不畅。
三、完善档案治理体系和提升治理能力
国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，结合国家治理体系和治理能力的构建，建立健全适应人事制度改革需要的流动人员人事档案管理制度，理顺符合人事治理体系流动人员人事档案管理体制，化解流动人员人事档案管理利用流动各环节矛盾，提升流动人员人事档案管理标准化水平，完善流动人员人事档案制度体系和执行制度的自身保障能力。
（一）建立流动人员人事档案协调机制。《流动人员档案管理暂行规定》明确规定流动人员的档案由人事部门下属的人才服务机构管理，目前我国流动人员人事档案管理与存放存在多部门管理与保管的现状，包括各级组织部门、人事部门、劳动部门、教育部门和综合档案部门等多个行政管理部门，流动人员人事档案在多个部门管理下，不可避免产生阻碍流动人员人事档案的合理流动，存在推诿扯皮不担责或滋生腐败问题。随着我国人事制度改革的深化，为确保流动人员人事档案的安全，确保流动人员权益不受侵害，必须建立规范的、标准的、顺畅地流动人员人事档案管理体制，构建各级组织部门、人事劳动部门、教育主管部门、档案行政管理部门以及相关服务机构协调工作的服务机制，规范各自管理权限;建立流动人员人事档案信息共享有效机制，树立服务宗旨，提高服务效率;搭建流动人员人事档案转递畅通平台，促进人才合理有序流动，加大流动人员人事档案转递的监管力度，保障流动人员人事档案绝对安全转递。
（二）建立健全流动人员人事档案管理制度。为进一步加强流动人员人事档案的管理，维护人事档案的真实性，维护流动人才合法权益，促进人才合理流动，建立流动人员人事档案收集、鉴别、归档、整理、保管、安全保密、借阅利用、转递等制度。全面收集整理、严审细甄、规范管理、优化服务，促进流动人员人事档案管理规范化和标准化建设。
（三）完善流动人员人事档案公共服务体系。建立发布适合本地区本部门的流动人员人事档案服务指南，明确流动人员人事档案查阅流程。构建流动人员人事档案转递流程，利用政府政务平台或部门网站开通网上查阅档案服务，利用电话开展信息咨询服务，利用服务平台和微信公众号提供在线服务或出具证明等。加强流动人员人事档案标准化建设，推进人事档案信息数字化，建立人事档案信息数据库，实施数字化管理，借助互联网、大数据等信息化平台，完善流动人员人事档案信息采集、规范管理和有效利用数字化、电子化、信息化、标准化体系。
总之，各级组织、人事和档案行政管理部门依据相关法律法规，严格履行对流动人员人事档案的形成、保管、利用、转递等环节监督的法定职责，积极推进流动人员人事档案依法监管、规范利用、合理转递，充分发挥流动人员人事档案的社会作用，实现社会价值。
【参考文献】
[1]魏勤政.关于人事档案所有权的思考[J].檔案学通讯，2008（1）.
[2]黄宵羽，裴佳勇.关于流动人员人事档案所有权的思考[J].档案学通讯，2019（6）.
[3]邓绍兴.人事档案教程[M].北京：中国传媒大学出版社，2008.
[4]尤永芝.流动人员档案管理创新措施探讨[J].档案管理，2013（5）.