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[摘要] 解决新农村建设资金缺口的设想有以下几个方面：一、整合财政支农资金；二、发行新农村建设特别国债；三、发售新农村建设彩票；四、建立新农村建设基金；五、课征新农村建设特种税；六、建立农村土地银行；七、创办新农村建设特区。
[关键词] 新农村建设资金； 解决； 设想
[中图分类号] F323.9 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）19-0012-02
建设社会主义新农村，是党中央从统筹城乡发展高度作出的战略部署，其内容涵盖政治、经济、文化、社会和党的建设等各个方面，是一项涉及面广、耗资巨大的系统。初步测算，到2020年，我国新农村建设在产业发展、基础设施建设、医疗卫生、教育、文化、社会保障等六个方面的资金需求总额为18万亿元左右。乐观地估计，通过中央与地方财政、国内外各金融机构以及各类社会资金可以筹集到的新农村建设资金约12万亿元，剩余6万亿元左右的资金缺口从何而来?这是新农村建设的难点问题，基层干部和群众关注、关心的热点问题，也是我们工作的重点问题和亟待破解的现实问题。结合农村实际，借鉴发达国家的成功经验和我国在改革发展中好的做法，笔者大胆地提出了一些设想：
一、整合财政支农资金。要创新机制，扩大财政资金，加大支农惠农政策力度，逐步构建以财政投资为导向、以信贷资金为支柱、以集体和社会资金为补充、以保险资金为保护的多层投资保障体系。要坚持“有所为、有所不为”，不断优化财政支出结构，进一步加大对农业结构调整和农村社会公共事业的投入力度，让公共财政的阳光普照农村。要整合力量，将财政用于支持农村、农业、农民的各种资金，整合使用、整合管理，提高财政支农资金的使用效益，以较少的资金投入获得最大的支持效果。从目前的情况看，最可行的办法是：由各省市将本地新农村建设的各类建设投资项目，统一研究论证，一并打包上报，经国家有关部门一揽子审批后，市一级直接分配发放到乡镇，以减少不必要的环节，实现“一站通”。要构筑制度，切实建立稳定的财政与事权统一协调的分级财政体制。要加强监督，对财政支农资金的分配、管理、使用实行全程监控，使财政支农资金的使用更加透明，确保财政支农资金使用安全有效。
二、发行新农村建设特别国债。改革开放30年来，随着国力的不断增强，我国已经有足够的力量发行新农村国债，为新农村筹措大量的建设资金。衡量一国的国债规模是否合理，国际上常用的指标有四个，即国债负担率、国债依存度、国债偿债率和居民应债力。但最主要的分析指标是国债负担率。国债负担率是指一国的国债余额占国内生产总值(GDP)的比重，是衡量整个国民经济承受能力的指标。欧盟各国签订的《马斯特里赫特条约》要求各国的国债负担率不得超过60%，被认为是各国债务规模的警戒线。近年来欧美发达工业化国家国债负担率普遍较高，均在50%以上，达到甚至超过了《马斯特里赫特条约》规定的最高警戒线。而新兴工业化亚洲国家的国债负担率也比较高。在我国，国债负担率一直以来是比较低的，在比较高的年份，如2006年我国国债负担率约为16.8%，2007年由于发行了1.55万亿特别国债作为新成立的中国投资有限责任公司的资本金，我国的国债负担率达到21.3%。纵然如此，我国国债负担率与国际公认的60%的警戒线仍相去甚远，国债发行的规模还有很大的拓展余地。现在需要明确的是，这个“盘子”要做多大，这块“蛋糕”怎么切，这项资金如何用、如何偿还等，需要进一步研究和探讨。
三、发售新农村建设彩票。发售新农村建设彩票不仅为凝聚全社会力量参与新农村建设提供了有效载体，对彩民来讲，购买彩票也是一次风险投资，本身就有很强的诱惑力。据统计，2007年，我国彩民人数已达到2亿人，超过了股民人数。同时，它还是一种风险最小的筹资手段。发行新农村建设彩票不存在还本付息的压力，不会引发财政风险，而且发行彩票也可以缓解政府建设新农村的财政压力。发行新农村建设彩票，应尽快出台《彩票法》。要明确新农村建设彩票的发行是国家授权进行的通过向社会筹集公益资金，用来资助公益的非营利性事业，给新农村建设彩票合法的地位；明确彩票由国家专卖，由国家指定机构统一经营；明确彩票由国家经营，以避免多家彩票机构为抢占市场而提高资金返还率，使彩票销售成为低效或无效劳动。还要明确新农村建设彩票资金的使用方向，或用于支持农村教育、培训事业，或用于支持农村医疗卫生事业，以及农村文化、娱乐等公共设施建设等。要完善新农村建设彩票的发行、销售和分配机制，重点向市、县(区)倾斜。
四、建立新农村建设基金。新农村建设是一项系统工程，需要各方面的投入，通过设立新农村建设基金的方式保证资金投入，实践证明是一个很有效的途径。要整合财政投入将各部门涉农资金统一起来，成立新农村建设基金，由一个机构统一管理和使用，最大限度地发挥财政资金使用效益。按照中央统筹城乡发展，实行“以城带乡，以工补农”的战略部署，针对城乡之间在粮食、土地、资金、劳动力等生活资料和生产要素上存在的明显交换不公和分配不公，从事关农民切身利益的有关领域提取粮食安全基金、农地征用调节基金、农村信贷调节基金、农民工社保基金、农村社区互助合作基金等，作为新农村建设基金政府性基金的主要来源。同时，鼓励和支持民间资金成立各类支农基金会，对这些基金从事的非营利性涉农项目，免收一切税费；对这些基金从事的营利性涉农项目，减收或免收部分税费。
五、课征新农村建设特种税。开征新农村建设特种税可做可行：符合“工业反哺农业，城市支持农村”的方针政策，政治上可行；我国经济高速增长，经济总量巨大，税源充分，经济上可行；支持新农村建设，是政界、学界和民间共同的所思所想，社会基础上可行；我国现行的税收征管体系完备，技术上可行。设计新农村建设特种税可以考虑以下两种：一是耕地占用特别税。对被占用的农用地和三年前曾用于种植农作物的土地征收特别税。纳税人为占用耕地从事建房或其他非农产业的单位和个人。二是土地增值特别税。征税范围是被转让的国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物，纳税人为转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人。
六、建立农村土地银行。农村土地银行是指农民将土地像货币一样存入银行，获取存地利息，土地的所有权和承包权不变，但经营权改变。土地银行由国家来办。农民把土地存在银行，按当地行情领取地息。银行把这些存进来的土地贷给种养大户。银行不以盈利为目的，存贷之间的亏损由政府补贴。这方面，国外有成功的经验可供借鉴，国内有好的做法可以总结探索。目前，土地银行在组织机构上拟采取政策性银行的模式来定位，在操作上近期可试点先行，在远期规划上，应建立在政府扶持下的全国性土地银行，并以农村信用合作社为依托，形成复合型的组织体系。
七、创办新农村建设特区。新建设特区，就是在社会主义新农村建设过程中，由国家特别划定创办的，实行特殊政策，进行特殊管理，采取特殊运行方式的一定农村建设区域。新农村建设特区的设立，必将推动农村新的伟大变革。新农村建设从其现实基础和实现目标上来讲，是一项前无古人的事业，在推进这项事业的过程中，需要大胆探索，勇于尝试。设立新农村建设特区，既可以为实现这种探索提供载体，也可以为新农村建设提供典型示范。特区之“特”，就在于其有宽松的政策和环境，通过特区的创新实践，可以为我国新农村建设积累经验、创造条件。当前，我国经济发展既有城乡发展的不均衡，也有区域发展的不均衡，立足于这一现实，在新农村特区的地域设置上，总体上要坚持中西部均衡发展，区域上向中西部倾斜，类型上以老少边穷地区为主，操作上让革命老区先行。在新农村特区的政策设立上，采取更宽松、更灵活的政策，放手让他们突破现有的政策框架，大胆地试，大胆地闯，充分发挥特区的创造性，为新农村建设闯出一条新路来。
(本文作者：华中科技大学公管学院博士生、中共信阳市委书记)责任编辑柳波
[关键词] 新农村建设资金； 解决； 设想
[中图分类号] F323.9 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）19-0012-02
建设社会主义新农村，是党中央从统筹城乡发展高度作出的战略部署，其内容涵盖政治、经济、文化、社会和党的建设等各个方面，是一项涉及面广、耗资巨大的系统。初步测算，到2020年，我国新农村建设在产业发展、基础设施建设、医疗卫生、教育、文化、社会保障等六个方面的资金需求总额为18万亿元左右。乐观地估计，通过中央与地方财政、国内外各金融机构以及各类社会资金可以筹集到的新农村建设资金约12万亿元，剩余6万亿元左右的资金缺口从何而来?这是新农村建设的难点问题，基层干部和群众关注、关心的热点问题，也是我们工作的重点问题和亟待破解的现实问题。结合农村实际，借鉴发达国家的成功经验和我国在改革发展中好的做法，笔者大胆地提出了一些设想：
一、整合财政支农资金。要创新机制，扩大财政资金，加大支农惠农政策力度，逐步构建以财政投资为导向、以信贷资金为支柱、以集体和社会资金为补充、以保险资金为保护的多层投资保障体系。要坚持“有所为、有所不为”，不断优化财政支出结构，进一步加大对农业结构调整和农村社会公共事业的投入力度，让公共财政的阳光普照农村。要整合力量，将财政用于支持农村、农业、农民的各种资金，整合使用、整合管理，提高财政支农资金的使用效益，以较少的资金投入获得最大的支持效果。从目前的情况看，最可行的办法是：由各省市将本地新农村建设的各类建设投资项目，统一研究论证，一并打包上报，经国家有关部门一揽子审批后，市一级直接分配发放到乡镇，以减少不必要的环节，实现“一站通”。要构筑制度，切实建立稳定的财政与事权统一协调的分级财政体制。要加强监督，对财政支农资金的分配、管理、使用实行全程监控，使财政支农资金的使用更加透明，确保财政支农资金使用安全有效。
二、发行新农村建设特别国债。改革开放30年来，随着国力的不断增强，我国已经有足够的力量发行新农村国债，为新农村筹措大量的建设资金。衡量一国的国债规模是否合理，国际上常用的指标有四个，即国债负担率、国债依存度、国债偿债率和居民应债力。但最主要的分析指标是国债负担率。国债负担率是指一国的国债余额占国内生产总值(GDP)的比重，是衡量整个国民经济承受能力的指标。欧盟各国签订的《马斯特里赫特条约》要求各国的国债负担率不得超过60%，被认为是各国债务规模的警戒线。近年来欧美发达工业化国家国债负担率普遍较高，均在50%以上，达到甚至超过了《马斯特里赫特条约》规定的最高警戒线。而新兴工业化亚洲国家的国债负担率也比较高。在我国，国债负担率一直以来是比较低的，在比较高的年份，如2006年我国国债负担率约为16.8%，2007年由于发行了1.55万亿特别国债作为新成立的中国投资有限责任公司的资本金，我国的国债负担率达到21.3%。纵然如此，我国国债负担率与国际公认的60%的警戒线仍相去甚远，国债发行的规模还有很大的拓展余地。现在需要明确的是，这个“盘子”要做多大，这块“蛋糕”怎么切，这项资金如何用、如何偿还等，需要进一步研究和探讨。
三、发售新农村建设彩票。发售新农村建设彩票不仅为凝聚全社会力量参与新农村建设提供了有效载体，对彩民来讲，购买彩票也是一次风险投资，本身就有很强的诱惑力。据统计，2007年，我国彩民人数已达到2亿人，超过了股民人数。同时，它还是一种风险最小的筹资手段。发行新农村建设彩票不存在还本付息的压力，不会引发财政风险，而且发行彩票也可以缓解政府建设新农村的财政压力。发行新农村建设彩票，应尽快出台《彩票法》。要明确新农村建设彩票的发行是国家授权进行的通过向社会筹集公益资金，用来资助公益的非营利性事业，给新农村建设彩票合法的地位；明确彩票由国家专卖，由国家指定机构统一经营；明确彩票由国家经营，以避免多家彩票机构为抢占市场而提高资金返还率，使彩票销售成为低效或无效劳动。还要明确新农村建设彩票资金的使用方向，或用于支持农村教育、培训事业，或用于支持农村医疗卫生事业，以及农村文化、娱乐等公共设施建设等。要完善新农村建设彩票的发行、销售和分配机制，重点向市、县(区)倾斜。
四、建立新农村建设基金。新农村建设是一项系统工程，需要各方面的投入，通过设立新农村建设基金的方式保证资金投入，实践证明是一个很有效的途径。要整合财政投入将各部门涉农资金统一起来，成立新农村建设基金，由一个机构统一管理和使用，最大限度地发挥财政资金使用效益。按照中央统筹城乡发展，实行“以城带乡，以工补农”的战略部署，针对城乡之间在粮食、土地、资金、劳动力等生活资料和生产要素上存在的明显交换不公和分配不公，从事关农民切身利益的有关领域提取粮食安全基金、农地征用调节基金、农村信贷调节基金、农民工社保基金、农村社区互助合作基金等，作为新农村建设基金政府性基金的主要来源。同时，鼓励和支持民间资金成立各类支农基金会，对这些基金从事的非营利性涉农项目，免收一切税费；对这些基金从事的营利性涉农项目，减收或免收部分税费。
五、课征新农村建设特种税。开征新农村建设特种税可做可行：符合“工业反哺农业，城市支持农村”的方针政策，政治上可行；我国经济高速增长，经济总量巨大，税源充分，经济上可行；支持新农村建设，是政界、学界和民间共同的所思所想，社会基础上可行；我国现行的税收征管体系完备，技术上可行。设计新农村建设特种税可以考虑以下两种：一是耕地占用特别税。对被占用的农用地和三年前曾用于种植农作物的土地征收特别税。纳税人为占用耕地从事建房或其他非农产业的单位和个人。二是土地增值特别税。征税范围是被转让的国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物，纳税人为转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人。
六、建立农村土地银行。农村土地银行是指农民将土地像货币一样存入银行，获取存地利息，土地的所有权和承包权不变，但经营权改变。土地银行由国家来办。农民把土地存在银行，按当地行情领取地息。银行把这些存进来的土地贷给种养大户。银行不以盈利为目的，存贷之间的亏损由政府补贴。这方面，国外有成功的经验可供借鉴，国内有好的做法可以总结探索。目前，土地银行在组织机构上拟采取政策性银行的模式来定位，在操作上近期可试点先行，在远期规划上，应建立在政府扶持下的全国性土地银行，并以农村信用合作社为依托，形成复合型的组织体系。
七、创办新农村建设特区。新建设特区，就是在社会主义新农村建设过程中，由国家特别划定创办的，实行特殊政策，进行特殊管理，采取特殊运行方式的一定农村建设区域。新农村建设特区的设立，必将推动农村新的伟大变革。新农村建设从其现实基础和实现目标上来讲，是一项前无古人的事业，在推进这项事业的过程中，需要大胆探索，勇于尝试。设立新农村建设特区，既可以为实现这种探索提供载体，也可以为新农村建设提供典型示范。特区之“特”，就在于其有宽松的政策和环境，通过特区的创新实践，可以为我国新农村建设积累经验、创造条件。当前，我国经济发展既有城乡发展的不均衡，也有区域发展的不均衡，立足于这一现实，在新农村特区的地域设置上，总体上要坚持中西部均衡发展，区域上向中西部倾斜，类型上以老少边穷地区为主，操作上让革命老区先行。在新农村特区的政策设立上，采取更宽松、更灵活的政策，放手让他们突破现有的政策框架，大胆地试，大胆地闯，充分发挥特区的创造性，为新农村建设闯出一条新路来。
(本文作者：华中科技大学公管学院博士生、中共信阳市委书记)责任编辑柳波