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摘 要：治理不善是高校腐败行为发生的重要原因。完善高校内部治理结构是对行政权力有效制约监督的过程，也是实现高校行政权力、学术权力与民主权力良性互动的过程，契合廉政新常态的内在要求。在廉政新常态语境下，高校完善内部治理结构正面临着权力失衡、制度供给不足、改革路径依赖和传统文化负效应等现实困境。高校应从促进行政权力与学术权力耦合，完善治理制度体系，引入外生变量，推进大学治理文化建设等路径出发，完善内部治理结构，最终实现高校的“善治”。
关键词：廉政新常态；高校；内部治理结构
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）03-0069-06
治理困局的存在正深深地困扰着我国高校，基建、评审和招生已经成为高校腐败案件最为集中的三大领域，高校腐败呈现出易发高发态势。在一项实证调查中，中央编译局的何增科研究员认为：大学腐败是和决策权过于集中而利益相关方缺乏发言权和参与渠道、管理过程缺乏透明度、缺乏有力的外部监督和问责、缺乏自由公平的竞争等缺陷联系在一起的，大学腐败问题说到底是一种治理不善。[1]高校治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，推进高校治理能力现代化，既是推进国家治理体系现代化的根本要求，也是深化高等教育综合改革、推动高等教育现代化的迫切需要。党的十八大以来，我国步入廉政新常态，高校廉政治理正面临着新的契机，探讨高校内部治理结构的价值、困境及其完善路径，是一项刻不容缓的任务。
一、廉政新常态与高校完善内部治理结构的内在逻辑
“新常态”（New Normal）最初是指经济“新常态”，是由美国太平洋基金管理公司（PIMCO）提出，指的是2008到2009年金融危机后，世界经济和政治地位“大衰退”，普遍被描述为经济复苏中痛苦而缓慢的过程。[2]2014年5月，习近平总书记在河南考察时首次提出“新常态”一词。通常意义上，“新常态”指的是中国特色社会主义政治、经济、社会新的发展阶段，是经济发展的一次量的提升和质的飞跃，是党的十一届三中全会以来正在触及的深层次社会变革。经济“新常态”的核心特征就是从高速增长转入中速增长。与经济“新常态”降速截然相反，当前我国反腐倡廉建设进入了加速的“新常态”。党的十八大以来，党中央惩治腐败的力度之大，范围之广，令世人瞩目。作为一项长期而又艰巨的任务，现阶段反腐倡廉建设被注入了“新常态”的显著特征，主要有：全面从严治党突出贯彻“八项规定”，依法治国突出“法律至上”，作风建设突出“永远在路上”，查办案件突出 “零容忍”，廉洁自律突出“打铁自身硬”。[3]
高校治理在欧美高等教育研究领域是一个使用频繁的术语。[4]依照美国高等教育学者伯恩鲍姆的观点，大学治理的内涵，它是“平衡两种不同的但都具有合法效力的组织控制力和影响力的结构和过程，一种是董事会和行政机关所拥有的权力，它基于上级的合法授权，另一种是教师所拥有的权力，它基于专业权力”[5]。大学治理的定义可以简洁地概括为，大学内外部利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程。[6]就制度层面而言，大学治理规定了法定决策权力的机构和职位，这些机构和职位的职责范围以及各机构和职位之间的权力关系，此种制度安排被称为治理结构。[7]大学内部治理结构是指大学内部各利益群之间的权力配置以及它们之间的相互关系，包括党委、行政形成的行政权力以及教授形成的学术权力。
与西方大学以市场和社会为导向的治理结构截然不同，我国高等教育一直以来实行高度集中的管理体制。高校内部治理结构的特点有：一是行政权力处于权力结构的主导地位。在当前高校内部权力结构框架中，行政权力居于核心地位，相对具有优势，学术权力、民主权力等均置于行政权力位势之下，教育和学术事务由行政权力主导，教育和学术资源由行政权力配置。二是科层制管理成为组织管理的基本范式。由于承袭了国家行政管理模式，高校内部治理结构组织架构上采用严格分层的金字塔式，指挥链条以层级节制为基础，权力与科层密切相关，逐层配套赋予，强调的是政令的约束与服从。总体上看，科层制治理模式有利于提高工作效率，降低运行成本。三是学术权力和行政权力交叉进行。行政权力借助制度惯性介入学术权力，学术组织中相当比例成员担任行政职务，尽管其通常也是学科带头人，但学术决策上的泛行政化却是在所难免。学者等利益相关者缺乏参与决策话语权，造成了权力缺乏监督和制约，为腐败的发生埋下了诱因。
通过对廉政新常态和高校内部治理结构的分析，可以看出，廉政新常态与高校完善内部治理结构存在着深刻的内在逻辑关联。
一方面，完善高校内部治理结构契合廉政新常态的内在要求。廉洁是现代国家体制的基本特征之一，廉洁高校是公众普遍向往的大学治理状态。国家治理价值体系在价值层面蕴含了公正、廉洁、法治等价值目标。廉政治理是实现国家治理能力现代化的门阶条件（doorstep conditions）。[8]国家治理体系和治理能力的现代化，最终要体现为治理主体——人的自身的现代化。作为国家治理体系的重要组成部分，高校不但要通过自身治理建立廉洁校园，还由于其具有教育、科研和服务社会的基本功能，承载着将这些价值体系通过体制、机制、技术向社会辐射的任务，要把这些基本价值通过社会化、制度化内化为公众内心的信念。
另一方面，廉政新常态對高校完善内部治理结构提出更高要求。腐败的本质是公共权力的滥用，完善高校内部治理结构的重点就是如何约束公共权力，用结构的内生机制对权力异化形成有效制约。廉政新常态下，反腐高压态势、作风建设弛而不息，廉政被赋予新的内涵，高校治理面临新的挑战。高校作为一个典型的利益相关者组织，各类利益相关者需要参与决策和利益表达。治理结构作为一种基本制度安排，权力配置和利益诉求是其决定因素，必须考虑用权利来监督制约权力，以保证各利益相关者的利益表达。这就需要转变大学治理理念，明晰大学内部治理结构的基本指向，改革科层制管理模式，改变以行政权力为主导的一元管理模式，行政权力、学术权力、民主权力各司其职，实现扁平化、多中心治理，维护高校的公益性目标，实现廉政新常态。 二、廉政新常态背景下高校完善内部治理结构的现实困境
高校已经成为腐败的“重灾区”，总结近年来见诸报端的高校腐败案，主要有两类：一类是与社会腐败案件存在共性的经济型腐败，主要表现为贪污贿赂、挪用公款等形式；还有一类是具有高校特点的腐败，如在招生考试中的权力寻租行为、学术腐败行为等。高校内部治理结构发展水平要达到理想状态仍有一定差距，难以适应廉洁校园建设的需要，但完善内部治理结构并非易事，仍然面临着现实困境，主要体现为以下几个方面：
首先，高校完善内部治理结构面临权力失衡的阻碍。以往研究者在分析高校腐败现象发生的主要原因时，往往认同权力过于集中是权力结构失衡的主要根源，但是对权力过于集中的原因和存在基础却着墨不多。深入分析高校内部治理结构，可以发现，高校行政权力过于集中的原因在于现行的行政主导型资源配置方式。高校内部实行“校领导—部门—院—系”的科层制管理，行政指令主导内部资源分配，权力行进的路径呈自上而下、由点到面的放射状结构，在权力天然扩张性的驱动下，使行政权力具有无限延伸的特征。[9]行政权力主导地位模式下的资源配置方式，造成其他利益相关者在决策和管理中失去了应有的话语权，更谈不上有力地监督和制约。在纵向层面的管理层级上，校级行政权力强势，二级学院权力式微；横向层面上，学术权力、行政权力、民主权力等权力最终都依赖于行政权力，这与纵向层面权力集中实际上是一枚硬币的两面。为保证组织的效率，赋予权力一定自由裁量空间，使组织内部权力结构的不均匀分布，本是管理的应有之义，但如果不能实现各利益相关者之间有效地制约和监督，在当前市场对高校的渗透不甚规范的背景下，高校在内外部力量的交织影响下为权力寻租提供了路径，极易滋生失范行为。
其次，高校完善内部治理结构面临制度制定供给不足的矛盾。经过多年建设，高校已形成了一些成熟的制度体系，如党委领导下的校长负责制、教代会制度、学术委员会制度等。对于内部治理结构而言，制度供给不足主要是指：一是发挥高校“宪法”作用的高校章程，时至今日仍然有不少高校没有拟定，更遑论贯彻执行。二是在我国《高等教育法》等教育法规中，虽然对行政权力的领域和行使方式有所规定，但在涉及具体的行使范围、内容、途径仍存在较大的模糊性，如书记、校长的职责分工，校院两级的权责界限，教师、学生等民主权力的实现方式等。三是保障性的制度仍存在欠缺，以教代会为例，运作程序全程由行政权力主导，在目前的议事规则中，缺少教授、普通教师和学生影响决策的制度化渠道和程序性设计，这类利益相关者参与的有效性相当有限，民主参与权利无法得到充分体现。问题的关键在于很难界定权力边界，各种权力常常交织在一起，尤其是当权力和利益密切相关的时候更是如此。制度制定决不能是纸面上的理想，必须有能够自动实施的机制作保障。
再次，高校完善内部结构治理面临改革的路径依赖问题。路径依赖可以定义为“人们在过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”，路径依赖理论认为，制度安排初始形成之后，基于此产生的既得利益集团会竭力维持现有制度安排。[10]高校行政权力占据支配和主导地位，对学校资源拥有很大的控制权，科层制管理机关形成了既得利益群体。要建立分权和制衡的治理结构，这种改变必然要体现在制度上的利益重新分配，对行政权力及其利益群体而言意味着权力和利益的减少。但困难在于，完善内部治理结构意味着对行政系统自身的改革，行政权力既是改革的对象，同时又是改革的推动者，双重的任务与逻辑往往使行政权力陷入两难处境。当预期边际收益低于制度变迁的预期边际费用时，行政权力做出的理性选择往往是维持而不是改革现有的治理结构，盡管明知新制度运行会更有效率，但既得利益群体对制度改革采取消极、漠视甚至抵制的态度，也是很有可能，从而导致推行新制度的努力趋于无效。
最后，高校完善内部结构治理面临着传统政治文化的负效应。对权力的制约监督离不开权力相对方的有效参与和积极作为。公众的监督参与意识是推动西方高校实现善治的重要力量。正是得益于深厚的公民基础以及在此基础上形成的价值理念，使得西方国家高校行政权力才能被有效约束。我国高校作为知识汇聚之地，公众平均政治参与水平较高，民主参与意识较强，但传统的政治文化同样会对公众参与治理有所阻碍，主要体现在两个方面：一方面，从对权力监督参与的角度来看，受制于传统政治文化影响和当前政治民主化程度不高等原因，高校成员很难形成独立自主的政治人格，从而导致了权力制约和监督过程中公民参与的缺位。另一方面，高校中“泛行政化”背景下的官僚作风，造成行政决策的透明度、信息公开化程度不高，领导者或不重视监督意见，或将监督意见作为回避高校成员质疑的权宜之计，对公众参与回应性不够，无法形成良性互动关系，反过来也消减了民主权力的参与热情和动力。
三、廉政新常态背景下高校完善内部治理结构的实现路径
我国大学治理结构的完善方向，就内部治理结构而言，是“社会参与、党委领导、校长负责、教授治学并参与决策”[11]。问题在于，在廉政新常态的背景下，这种治理结构应该以何种路径构建起来。完善大学内部治理结构是一个重新划分内部各利益相关者权力边界的过程，涉及利益的重组与再分配，这必然会遇到原有制度框架下既得利益群体积极或消极的阻碍。高校要提高治理能力，完善治理结构，需要在国家治理的语境下来理解大学治理的内涵与体系建设，认真反思行政权力主导的成效得失，准确把握学术权力重塑的路径指向，理性审视大学治理的内在逻辑关系。
首先，整合学术权力与行政权力，构建二元权力耦合模式。针对当前大学行政权力泛化而学术权力式微的现状，高校权力配置着眼点，使学术权力与行政权力互相制约，互相配合，良性互动。一是有机耦合行政权力和学术权力，可以考虑采取学术权力和行政权力分开行使、适度渗透的模式[12]，做到合理划分党委与校长的权力，合理划分学校与院系的权力，合理划分行政事务与学术事务。“合理划分党委与校长的权力”，就是要继续坚持党委领导下的校长负责制。党委领导，主要是对思想政治和大政方针等全局事务的领导，并对重大事项决策决议的执行情况进行监督。校长负责，是指校长作为高校法人代表，行使行政职权，全面负责教学、科研和行政管理事务，校长作为党委成员之一，在参与党委决策的同时还要具体执行党委决策，就执行情况向党委负责，接受党委监督。“合理划分校级权力与院系权力”，做到权力下沉，列明校级权力清单，简政放权，把财务、学科建设、人才引进等决策权交给院系，使其权责相符。“合理划分行政事务与学术事务的界限”，将学术事务的话语权和决策权交给学者，使其按照自身的规律来开展学科建设和科学研究，行政权力由直接介入转为间接服务，由过程参与转为目标协调，从结构上建立适应学术权力变迁的柔性行政管理体系。[13]二是调适行政权力和学术权力，在学术事务中增强学者话语权，学术机构主体人员由学者组成，学术科研事务由学者审议决策，树立学术权力在学术管理中的地位和权威，发挥学术委员会等学术组织的作用，制定学术章程，明确其职权范围和议事规则，发挥其咨询、审议和决策职能。三是规制学术权力和行政权力，对专业性强的重大行政事务，决策前应先经过学者的审议论证程序，优化学术委员会和教代会的决议程序，通过制度衔接和反馈机制，保障行政决策能够吸纳学者意见，强化学术权力对行政权力的影响力，避免行政权力“一家独大”。任何不受制约的权力必将被滥用，扩张学术权力的同时也要避免学术权力的无序和滥用，要明晰学术机关的职权范围，建立科学有效的权力运行程序，建立公开透明的学术规范体系和学术诚信系统，保障其沿着规范性和程序性的轨道来运行。 其次，加强大学内部治理结构的制度制定和完善。权力配置和利益诉求是高校内部治理结构中最本质的影响因素。高校的特殊性在于，作为一个典型的利益相关者组织，行政权力、学术权力、民主权力等各利益群体在核心目标和价值取向上，呈现出截然不同的理念特征，如行政权力更追求效率，学术权力更追求自由，民主权力更追求公平，在组织团体之间配置权力、责任、权利等组织要素需要更为慎重。制度作为高校的权力分配和运行的一种强制性的组织规范，构建各利益群体高度认同和共同遵循的大学制度，是必然的路径选择。一是颁行高校章程。章程是高校的根本大法，通过建立章程，调整和重构行政权力、学术权力、民主权力的关系，体现多元利益主体的诉求，确保学校办学、行政、治校等行为依法合规，有章可循。二是完善议事规则和决策程序，保障重大决策的科学性和民主性。关键在于完善以党委书记和校长为代表的行政职权的议事规则、决策程序和职责边界，规范决策行为，降低权力失控和行为失范的风险，把权力关进制度的笼子里。三是保障民主权力的有效实现，高校教师和学生是参与治理的重要力量，要构建畅通的利益表达机制和公平公正的争议解决机制，建立以尊重、维护权利为核心的民主参与制度，在管理过程中增强逻辑和理性，有效抵制外部的干扰。
再次，引入外生变量，破解路径依赖。制度依赖理论认为，制度变迁一旦选择了既定的路径，它会在以后的发展中得到自我强化。高校长期习惯于行政化的运作，已有的行政权力不会放弃对权力的控制，改革难以在现有的行政体系中破茧重生。同时，由于学术权力生长缓慢的特点，很难单独成长为对行政权力的制衡力量。既然离开外力的干预和制衡，行政权力难以放弃自身的既得利益，那么外力推动不失为一种有效的制度设计。[14]国外大学形成的诸如董事会、理事会的制度设计就是通过政府与社会力量进入高校治理机构体系。将政府与社会力量这一外生变量引入，政府只掌舵，但不划桨，不直接干预大学内部事务，而是通过财政、法规等手段进行宏观调控。具体而言，在保障大学自主权的前提下，通过修订办学标准、运用市场调节、强化监督检查等手段对高校进行疏通和调节，通过实施建立和完善规章制度、理顺各个管理层级的职责、倡导“学术为本、教授治学”的治理理念等，从而为高校内部结构调整提供政策、制度和环境上的支持。
最后，推进大学治理文化建设，强化治理文化驱动力。阿尔蒙德认为，政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度，信仰和感情，这种政治文化是在该民族的历史和现在社会经济、政治活动中形成的。[15]中国大学基于共同的文化遗传基因，在与区域文化和制度环境的互动中，形成各自独特的特征。大学的各种制度构成了大学治理的框架，但这并不是治理的全部，因为任何正式制度都不会是完美无缺的，正式制度的空缺要由文化来填补。对于大学这样的非营利组织，没有哪一个利益相关者承担最终责任，共同治理的理念显得尤为重要。这就需要一方面在观念層面上，培育大学多元共治理念为核心的大学治理文化，使高校管理层、教师与学生等所有高校组织成员，可以在相互认同的价值理念内在约束下，自觉地按照各自所扮演的角色定位进行有序、持续地交流，形成互动状态，并在此基础上生成现代社会治理的意识、思维和观念。另一方面，在制度层面上，通过制度的规范和支持作用促进大学治理文化的弘扬，促进高校党务、校务、院务公开，给予公民参与权和知情权，重大决策事前听证，把权力行使置于公众监督之下，使大学组织成员对治理文化有明确认识，强化民主参与、学术自由的价值影响和渗透，促进成员对治理文化的认同和信任。
廉政新常态背景下，高校完善内部治理结构需要不断实现自我突破，需要高校自上而下优化各项制度安排，同时也离不开政府的调适和高校组织成员的积极参与。因此，高校要建立一个廉洁高效的组织机构，必须认真审视当前内部治理结构中存在的问题，重视权力结构中平衡、制约和监督的关系，规范行政权力的权力边界，强化学术权力的主体地位，合理引导利益相关者参与治理，使行政权力、学术权力、民主权力之间形成良性互动关系，从而不断推进廉洁校园的建设，最终实现高校的“善治”。
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责任编校 陈 瑶
Abstract： Poor governance is an important cause of corruption occurring in universities. The improvement of the internal governance structure in universities is an effective supervision of administrative power. It’s also a benign interaction among the administrative power， the academic power and democratic rights， which is an intrinsic request conforming to anti-corruption new normal. In the context of the new normal， its improvement is facing a realistic predicament， such as imbalance of power， lack of system supply， dependence of reform paths and negative effects of traditional culture. To eventually realize the scientific management， colleges and universities should promote the coupling of administrative and academic power， perfect management system， introduce the exogenous variables， develop a path to construct university management culture， and improve the internal governance structure.
Key words： anti-corruption new normal； colleges and universities； internal governance structure； administrative power
关键词：廉政新常态；高校；内部治理结构
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）03-0069-06
治理困局的存在正深深地困扰着我国高校，基建、评审和招生已经成为高校腐败案件最为集中的三大领域，高校腐败呈现出易发高发态势。在一项实证调查中，中央编译局的何增科研究员认为：大学腐败是和决策权过于集中而利益相关方缺乏发言权和参与渠道、管理过程缺乏透明度、缺乏有力的外部监督和问责、缺乏自由公平的竞争等缺陷联系在一起的，大学腐败问题说到底是一种治理不善。[1]高校治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，推进高校治理能力现代化，既是推进国家治理体系现代化的根本要求，也是深化高等教育综合改革、推动高等教育现代化的迫切需要。党的十八大以来，我国步入廉政新常态，高校廉政治理正面临着新的契机，探讨高校内部治理结构的价值、困境及其完善路径，是一项刻不容缓的任务。
一、廉政新常态与高校完善内部治理结构的内在逻辑
“新常态”（New Normal）最初是指经济“新常态”，是由美国太平洋基金管理公司（PIMCO）提出，指的是2008到2009年金融危机后，世界经济和政治地位“大衰退”，普遍被描述为经济复苏中痛苦而缓慢的过程。[2]2014年5月，习近平总书记在河南考察时首次提出“新常态”一词。通常意义上，“新常态”指的是中国特色社会主义政治、经济、社会新的发展阶段，是经济发展的一次量的提升和质的飞跃，是党的十一届三中全会以来正在触及的深层次社会变革。经济“新常态”的核心特征就是从高速增长转入中速增长。与经济“新常态”降速截然相反，当前我国反腐倡廉建设进入了加速的“新常态”。党的十八大以来，党中央惩治腐败的力度之大，范围之广，令世人瞩目。作为一项长期而又艰巨的任务，现阶段反腐倡廉建设被注入了“新常态”的显著特征，主要有：全面从严治党突出贯彻“八项规定”，依法治国突出“法律至上”，作风建设突出“永远在路上”，查办案件突出 “零容忍”，廉洁自律突出“打铁自身硬”。[3]
高校治理在欧美高等教育研究领域是一个使用频繁的术语。[4]依照美国高等教育学者伯恩鲍姆的观点，大学治理的内涵，它是“平衡两种不同的但都具有合法效力的组织控制力和影响力的结构和过程，一种是董事会和行政机关所拥有的权力，它基于上级的合法授权，另一种是教师所拥有的权力，它基于专业权力”[5]。大学治理的定义可以简洁地概括为，大学内外部利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程。[6]就制度层面而言，大学治理规定了法定决策权力的机构和职位，这些机构和职位的职责范围以及各机构和职位之间的权力关系，此种制度安排被称为治理结构。[7]大学内部治理结构是指大学内部各利益群之间的权力配置以及它们之间的相互关系，包括党委、行政形成的行政权力以及教授形成的学术权力。
与西方大学以市场和社会为导向的治理结构截然不同，我国高等教育一直以来实行高度集中的管理体制。高校内部治理结构的特点有：一是行政权力处于权力结构的主导地位。在当前高校内部权力结构框架中，行政权力居于核心地位，相对具有优势，学术权力、民主权力等均置于行政权力位势之下，教育和学术事务由行政权力主导，教育和学术资源由行政权力配置。二是科层制管理成为组织管理的基本范式。由于承袭了国家行政管理模式，高校内部治理结构组织架构上采用严格分层的金字塔式，指挥链条以层级节制为基础，权力与科层密切相关，逐层配套赋予，强调的是政令的约束与服从。总体上看，科层制治理模式有利于提高工作效率，降低运行成本。三是学术权力和行政权力交叉进行。行政权力借助制度惯性介入学术权力，学术组织中相当比例成员担任行政职务，尽管其通常也是学科带头人，但学术决策上的泛行政化却是在所难免。学者等利益相关者缺乏参与决策话语权，造成了权力缺乏监督和制约，为腐败的发生埋下了诱因。
通过对廉政新常态和高校内部治理结构的分析，可以看出，廉政新常态与高校完善内部治理结构存在着深刻的内在逻辑关联。
一方面，完善高校内部治理结构契合廉政新常态的内在要求。廉洁是现代国家体制的基本特征之一，廉洁高校是公众普遍向往的大学治理状态。国家治理价值体系在价值层面蕴含了公正、廉洁、法治等价值目标。廉政治理是实现国家治理能力现代化的门阶条件（doorstep conditions）。[8]国家治理体系和治理能力的现代化，最终要体现为治理主体——人的自身的现代化。作为国家治理体系的重要组成部分，高校不但要通过自身治理建立廉洁校园，还由于其具有教育、科研和服务社会的基本功能，承载着将这些价值体系通过体制、机制、技术向社会辐射的任务，要把这些基本价值通过社会化、制度化内化为公众内心的信念。
另一方面，廉政新常态對高校完善内部治理结构提出更高要求。腐败的本质是公共权力的滥用，完善高校内部治理结构的重点就是如何约束公共权力，用结构的内生机制对权力异化形成有效制约。廉政新常态下，反腐高压态势、作风建设弛而不息，廉政被赋予新的内涵，高校治理面临新的挑战。高校作为一个典型的利益相关者组织，各类利益相关者需要参与决策和利益表达。治理结构作为一种基本制度安排，权力配置和利益诉求是其决定因素，必须考虑用权利来监督制约权力，以保证各利益相关者的利益表达。这就需要转变大学治理理念，明晰大学内部治理结构的基本指向，改革科层制管理模式，改变以行政权力为主导的一元管理模式，行政权力、学术权力、民主权力各司其职，实现扁平化、多中心治理，维护高校的公益性目标，实现廉政新常态。 二、廉政新常态背景下高校完善内部治理结构的现实困境
高校已经成为腐败的“重灾区”，总结近年来见诸报端的高校腐败案，主要有两类：一类是与社会腐败案件存在共性的经济型腐败，主要表现为贪污贿赂、挪用公款等形式；还有一类是具有高校特点的腐败，如在招生考试中的权力寻租行为、学术腐败行为等。高校内部治理结构发展水平要达到理想状态仍有一定差距，难以适应廉洁校园建设的需要，但完善内部治理结构并非易事，仍然面临着现实困境，主要体现为以下几个方面：
首先，高校完善内部治理结构面临权力失衡的阻碍。以往研究者在分析高校腐败现象发生的主要原因时，往往认同权力过于集中是权力结构失衡的主要根源，但是对权力过于集中的原因和存在基础却着墨不多。深入分析高校内部治理结构，可以发现，高校行政权力过于集中的原因在于现行的行政主导型资源配置方式。高校内部实行“校领导—部门—院—系”的科层制管理，行政指令主导内部资源分配，权力行进的路径呈自上而下、由点到面的放射状结构，在权力天然扩张性的驱动下，使行政权力具有无限延伸的特征。[9]行政权力主导地位模式下的资源配置方式，造成其他利益相关者在决策和管理中失去了应有的话语权，更谈不上有力地监督和制约。在纵向层面的管理层级上，校级行政权力强势，二级学院权力式微；横向层面上，学术权力、行政权力、民主权力等权力最终都依赖于行政权力，这与纵向层面权力集中实际上是一枚硬币的两面。为保证组织的效率，赋予权力一定自由裁量空间，使组织内部权力结构的不均匀分布，本是管理的应有之义，但如果不能实现各利益相关者之间有效地制约和监督，在当前市场对高校的渗透不甚规范的背景下，高校在内外部力量的交织影响下为权力寻租提供了路径，极易滋生失范行为。
其次，高校完善内部治理结构面临制度制定供给不足的矛盾。经过多年建设，高校已形成了一些成熟的制度体系，如党委领导下的校长负责制、教代会制度、学术委员会制度等。对于内部治理结构而言，制度供给不足主要是指：一是发挥高校“宪法”作用的高校章程，时至今日仍然有不少高校没有拟定，更遑论贯彻执行。二是在我国《高等教育法》等教育法规中，虽然对行政权力的领域和行使方式有所规定，但在涉及具体的行使范围、内容、途径仍存在较大的模糊性，如书记、校长的职责分工，校院两级的权责界限，教师、学生等民主权力的实现方式等。三是保障性的制度仍存在欠缺，以教代会为例，运作程序全程由行政权力主导，在目前的议事规则中，缺少教授、普通教师和学生影响决策的制度化渠道和程序性设计，这类利益相关者参与的有效性相当有限，民主参与权利无法得到充分体现。问题的关键在于很难界定权力边界，各种权力常常交织在一起，尤其是当权力和利益密切相关的时候更是如此。制度制定决不能是纸面上的理想，必须有能够自动实施的机制作保障。
再次，高校完善内部结构治理面临改革的路径依赖问题。路径依赖可以定义为“人们在过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”，路径依赖理论认为，制度安排初始形成之后，基于此产生的既得利益集团会竭力维持现有制度安排。[10]高校行政权力占据支配和主导地位，对学校资源拥有很大的控制权，科层制管理机关形成了既得利益群体。要建立分权和制衡的治理结构，这种改变必然要体现在制度上的利益重新分配，对行政权力及其利益群体而言意味着权力和利益的减少。但困难在于，完善内部治理结构意味着对行政系统自身的改革，行政权力既是改革的对象，同时又是改革的推动者，双重的任务与逻辑往往使行政权力陷入两难处境。当预期边际收益低于制度变迁的预期边际费用时，行政权力做出的理性选择往往是维持而不是改革现有的治理结构，盡管明知新制度运行会更有效率，但既得利益群体对制度改革采取消极、漠视甚至抵制的态度，也是很有可能，从而导致推行新制度的努力趋于无效。
最后，高校完善内部结构治理面临着传统政治文化的负效应。对权力的制约监督离不开权力相对方的有效参与和积极作为。公众的监督参与意识是推动西方高校实现善治的重要力量。正是得益于深厚的公民基础以及在此基础上形成的价值理念，使得西方国家高校行政权力才能被有效约束。我国高校作为知识汇聚之地，公众平均政治参与水平较高，民主参与意识较强，但传统的政治文化同样会对公众参与治理有所阻碍，主要体现在两个方面：一方面，从对权力监督参与的角度来看，受制于传统政治文化影响和当前政治民主化程度不高等原因，高校成员很难形成独立自主的政治人格，从而导致了权力制约和监督过程中公民参与的缺位。另一方面，高校中“泛行政化”背景下的官僚作风，造成行政决策的透明度、信息公开化程度不高，领导者或不重视监督意见，或将监督意见作为回避高校成员质疑的权宜之计，对公众参与回应性不够，无法形成良性互动关系，反过来也消减了民主权力的参与热情和动力。
三、廉政新常态背景下高校完善内部治理结构的实现路径
我国大学治理结构的完善方向，就内部治理结构而言，是“社会参与、党委领导、校长负责、教授治学并参与决策”[11]。问题在于，在廉政新常态的背景下，这种治理结构应该以何种路径构建起来。完善大学内部治理结构是一个重新划分内部各利益相关者权力边界的过程，涉及利益的重组与再分配，这必然会遇到原有制度框架下既得利益群体积极或消极的阻碍。高校要提高治理能力，完善治理结构，需要在国家治理的语境下来理解大学治理的内涵与体系建设，认真反思行政权力主导的成效得失，准确把握学术权力重塑的路径指向，理性审视大学治理的内在逻辑关系。
首先，整合学术权力与行政权力，构建二元权力耦合模式。针对当前大学行政权力泛化而学术权力式微的现状，高校权力配置着眼点，使学术权力与行政权力互相制约，互相配合，良性互动。一是有机耦合行政权力和学术权力，可以考虑采取学术权力和行政权力分开行使、适度渗透的模式[12]，做到合理划分党委与校长的权力，合理划分学校与院系的权力，合理划分行政事务与学术事务。“合理划分党委与校长的权力”，就是要继续坚持党委领导下的校长负责制。党委领导，主要是对思想政治和大政方针等全局事务的领导，并对重大事项决策决议的执行情况进行监督。校长负责，是指校长作为高校法人代表，行使行政职权，全面负责教学、科研和行政管理事务，校长作为党委成员之一，在参与党委决策的同时还要具体执行党委决策，就执行情况向党委负责，接受党委监督。“合理划分校级权力与院系权力”，做到权力下沉，列明校级权力清单，简政放权，把财务、学科建设、人才引进等决策权交给院系，使其权责相符。“合理划分行政事务与学术事务的界限”，将学术事务的话语权和决策权交给学者，使其按照自身的规律来开展学科建设和科学研究，行政权力由直接介入转为间接服务，由过程参与转为目标协调，从结构上建立适应学术权力变迁的柔性行政管理体系。[13]二是调适行政权力和学术权力，在学术事务中增强学者话语权，学术机构主体人员由学者组成，学术科研事务由学者审议决策，树立学术权力在学术管理中的地位和权威，发挥学术委员会等学术组织的作用，制定学术章程，明确其职权范围和议事规则，发挥其咨询、审议和决策职能。三是规制学术权力和行政权力，对专业性强的重大行政事务，决策前应先经过学者的审议论证程序，优化学术委员会和教代会的决议程序，通过制度衔接和反馈机制，保障行政决策能够吸纳学者意见，强化学术权力对行政权力的影响力，避免行政权力“一家独大”。任何不受制约的权力必将被滥用，扩张学术权力的同时也要避免学术权力的无序和滥用，要明晰学术机关的职权范围，建立科学有效的权力运行程序，建立公开透明的学术规范体系和学术诚信系统，保障其沿着规范性和程序性的轨道来运行。 其次，加强大学内部治理结构的制度制定和完善。权力配置和利益诉求是高校内部治理结构中最本质的影响因素。高校的特殊性在于，作为一个典型的利益相关者组织，行政权力、学术权力、民主权力等各利益群体在核心目标和价值取向上，呈现出截然不同的理念特征，如行政权力更追求效率，学术权力更追求自由，民主权力更追求公平，在组织团体之间配置权力、责任、权利等组织要素需要更为慎重。制度作为高校的权力分配和运行的一种强制性的组织规范，构建各利益群体高度认同和共同遵循的大学制度，是必然的路径选择。一是颁行高校章程。章程是高校的根本大法，通过建立章程，调整和重构行政权力、学术权力、民主权力的关系，体现多元利益主体的诉求，确保学校办学、行政、治校等行为依法合规，有章可循。二是完善议事规则和决策程序，保障重大决策的科学性和民主性。关键在于完善以党委书记和校长为代表的行政职权的议事规则、决策程序和职责边界，规范决策行为，降低权力失控和行为失范的风险，把权力关进制度的笼子里。三是保障民主权力的有效实现，高校教师和学生是参与治理的重要力量，要构建畅通的利益表达机制和公平公正的争议解决机制，建立以尊重、维护权利为核心的民主参与制度，在管理过程中增强逻辑和理性，有效抵制外部的干扰。
再次，引入外生变量，破解路径依赖。制度依赖理论认为，制度变迁一旦选择了既定的路径，它会在以后的发展中得到自我强化。高校长期习惯于行政化的运作，已有的行政权力不会放弃对权力的控制，改革难以在现有的行政体系中破茧重生。同时，由于学术权力生长缓慢的特点，很难单独成长为对行政权力的制衡力量。既然离开外力的干预和制衡，行政权力难以放弃自身的既得利益，那么外力推动不失为一种有效的制度设计。[14]国外大学形成的诸如董事会、理事会的制度设计就是通过政府与社会力量进入高校治理机构体系。将政府与社会力量这一外生变量引入，政府只掌舵，但不划桨，不直接干预大学内部事务，而是通过财政、法规等手段进行宏观调控。具体而言，在保障大学自主权的前提下，通过修订办学标准、运用市场调节、强化监督检查等手段对高校进行疏通和调节，通过实施建立和完善规章制度、理顺各个管理层级的职责、倡导“学术为本、教授治学”的治理理念等，从而为高校内部结构调整提供政策、制度和环境上的支持。
最后，推进大学治理文化建设，强化治理文化驱动力。阿尔蒙德认为，政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度，信仰和感情，这种政治文化是在该民族的历史和现在社会经济、政治活动中形成的。[15]中国大学基于共同的文化遗传基因，在与区域文化和制度环境的互动中，形成各自独特的特征。大学的各种制度构成了大学治理的框架，但这并不是治理的全部，因为任何正式制度都不会是完美无缺的，正式制度的空缺要由文化来填补。对于大学这样的非营利组织，没有哪一个利益相关者承担最终责任，共同治理的理念显得尤为重要。这就需要一方面在观念層面上，培育大学多元共治理念为核心的大学治理文化，使高校管理层、教师与学生等所有高校组织成员，可以在相互认同的价值理念内在约束下，自觉地按照各自所扮演的角色定位进行有序、持续地交流，形成互动状态，并在此基础上生成现代社会治理的意识、思维和观念。另一方面，在制度层面上，通过制度的规范和支持作用促进大学治理文化的弘扬，促进高校党务、校务、院务公开，给予公民参与权和知情权，重大决策事前听证，把权力行使置于公众监督之下，使大学组织成员对治理文化有明确认识，强化民主参与、学术自由的价值影响和渗透，促进成员对治理文化的认同和信任。
廉政新常态背景下，高校完善内部治理结构需要不断实现自我突破，需要高校自上而下优化各项制度安排，同时也离不开政府的调适和高校组织成员的积极参与。因此，高校要建立一个廉洁高效的组织机构，必须认真审视当前内部治理结构中存在的问题，重视权力结构中平衡、制约和监督的关系，规范行政权力的权力边界，强化学术权力的主体地位，合理引导利益相关者参与治理，使行政权力、学术权力、民主权力之间形成良性互动关系，从而不断推进廉洁校园的建设，最终实现高校的“善治”。
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责任编校 陈 瑶
Abstract： Poor governance is an important cause of corruption occurring in universities. The improvement of the internal governance structure in universities is an effective supervision of administrative power. It’s also a benign interaction among the administrative power， the academic power and democratic rights， which is an intrinsic request conforming to anti-corruption new normal. In the context of the new normal， its improvement is facing a realistic predicament， such as imbalance of power， lack of system supply， dependence of reform paths and negative effects of traditional culture. To eventually realize the scientific management， colleges and universities should promote the coupling of administrative and academic power， perfect management system， introduce the exogenous variables， develop a path to construct university management culture， and improve the internal governance structure.
Key words： anti-corruption new normal； colleges and universities； internal governance structure； administrative power