论文部分内容阅读
摘要：在一个民主和法治的国家，民主监督既合理又正当。但合理正当的民主监督却离不开相应的条件。在观念上，民主监督不是取决于被监督者是否愿意；在政治上，取决于权力授予制度是否真实；在法律上，取决于公民基本权利保障是否合理规范；在司法上，取决于违完机制的确立。只有在观念、政治、法律和司法四个条件都具备的时候，民主监督才会成为现实。
关键词：监督政府；政治条件；法律条件
中图分类号：D630.9
文献标识码：A
文章编号：1009—3060（2012）05—0075-11
自从1945年毛泽东和黄炎培的“窑洞对话”提出“让人民监督政府”以来，已经60多年过去了。最近几年，温总理在各种重大场合反复强调“要创造条件让人民监督政府”。在新的历史条件下，温总理对这一主题的反复强调，不仅是人民监督政府思想理论上的一种深化，更具有深刻的民主法治内涵，应全面贯彻到我们的民主法治实践中去。
一、监督的法理意义
在现代民主法治国家，监督既是公民的基本权利也是规范权力运行的重要机制。从民主国家的公民权力来看，监督的权利本质是公民转让出部分权利后保留下来的权利，属于人民主权的性质，具有极为重要的意义。作为保留下来的人民主权，保留这部分权利的目的是为了保证转让出去的权利能够服务于保障公民基本权利的目的。正如美国学者萨托利所说：“‘一切权力属于人民’这种民主形式有限制公共权力的作用，它可以使那些掌权者有所收敛地使用公共权力。”从这意义上，监督权是人民当家作主的集中表现。如果没有监督权或监督权苍白无力，人民当家作主就会成为空话。因此，推进人民民主，保障人民的监督权极为重要，它不仅是人民民主的应有之义，也是人民民主的象征和标志。
另一方面，从权利的性质看，监督又是民主授权的必然结果。民主的授权行为内含和产生了监督。一切权力属于人民，人民通过代议制机构将权力赋予政府，当然要监督政府权力的行使。故监督是授权行为的延续和发展。有授权就有监督，授权也必然产生监督。授权行为与监督行为存在着一种内在的联系。在历史上，凡存在授权行为的地方，都有监督发生。在封建专制时代，君王往往将有关权力委托给某位大臣或将军，但同时又委派代表君王的监督者。在人民民主条件下，民主政府的权力来源于人民的授权，同样有一个政府服从于人民，为人民服务的问题，要受到人民的监督。监督的这一性质表明，监督与授权有必然联系。有没有监督权利或监督的权利有多大，本质上取决于授权的性质和大小。有授权才有监督，没有授权就没有监督。授权的性质怎样，监督也就有多大的力量。故要提升监督的质量，一个重要的思路就是要完善和健全人民的授权制度，保证国家的根本权力掌握在人民手中。这一点，美国宪法之父杰弗逊讲的极为精辟：“就我所知，社会的最后决定权只有交给人民自己来掌握，此外，别无更安全的寄托。如果我们认为人民见识不足，判断不周，不能执行他们的权力，补救的办法不是把权力从他们手中取走，而是通过教育，让他们善于判断。”
同时，监督的力量在于授权的权力运行之中。授权行为也是一种权力的运行，而且是第一权力运行。因为只有保障了权力的授权，监督才有可能。从这意义上，监督的力量就在于授权之中。如果没有授权或授权不具有本质意义，则监督就不可能。从前者看，秦皇汉武的权力不是来源于人民的授权，故没有谁能够监督他们。从后者看，虽然有授权，但这种授权如果只具有形式意义，就难以保证监督的力量。如中国辛亥革命以后的民国政府，虽然将“中华民国一切权力属于人民”写进宪法，但由于军事强人操控了议会，这样一种形式上的授权也难以产生有力量的监督。反过来，只要授权的权力运行始终有效，就不可能没有监督。故考虑监督的有效性，要从监督之外寻找。没有力量的监督不是监督出了问题，而是监督缺乏授权的意义。正像有首诗所说“要想写好诗，功夫在诗外”。监督也是如此。监督的力量不在监督之中，而在监督之外或监督之后。监督要有效能就取决于授权的力量。如果授权机制不再有效，则监督再多也不可能有力量。如果始终没有授权发生，则监督就无从谈起。
再次，权力的运行必须有监督。授权产生监督，只是提供了一种可能，即人民有权监督。权力必须有监督，是权力运行的性质之所在和本性的要求。因为权力具有独立性、逐利性、扩张性和侵略性的特点。监督权力的运行，就是防止权力滥用，约束权力的一种方式。在一个民主的法治的国家，将监督纳入权力的运行，不仅是人民主权的应有之义，也是保障权力不谋取私利、依法规范运行必不可少的机制。对于国家工作人员来说，人民群众的监督不是为了挑刺，而是为了保障公民的基本权利和促进政府权力的依法运行。监督是权力依法运行的保障，强大的民主监督，是法治政府的基本象征。一个民主和法治的政府，要习惯于经常地、耐心地听取人民的监督话语，特别是一些带刺的声音，才有利于完善和促进政府工作，真正使国家机关成为人民的政府。
在现代民主法治国家，监督已经成为人民约束权力的一种主要方式。虽然西方的历史传统中较多强调制约，但随着近代民主法治机制的逐步完善，在发达国家的权力运行中，更多地溶进了监督的要素。一方面，监督理论在现代西方有进一步发展之势。公共选择学派认为，人们必须破除凡国家、政府都会尽心尽责为公众利益服务的观念，在任何不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员为满足不合理的个人追求而采取的行动，都将把经济状况和社会福利引入恶化，故确立了应把政府置于有效监督之下的观点。罗伯特·达尔的双边控制论则认为只有多头政制才是合理的，民众有了有效的参与和充分的议政，监督是提高多头政制民主化程度的基本要求。塞缪尔·享廷顿的政治腐败论也引出了加强监督的结论，安妮·克鲁格、弗雷德·麦克切斯内等人则从政府寻租角度进一步强化了当代监督的重要性，等等。
另一方面，西方发达国家在上世纪50年代后也加大了对政府部门的监督。即使在美国这样典型的三权分立国家，监督仍然普遍存在：“法官由行政机构任命，总统甚至对国会通过的法律有使其停顿的否决权，国会则对行政机构实施某种监督权。”历史上，早在1809年，瑞典议会就建立了行政监督制度，指派行政监察员，受理公民对行政官员滥用权力及各种渎职行为的申诉和控告。这项制度白实施以后，监督的效果很好，享有较高的声誉。上世纪50年代后，英国、法国、挪威、丹麦、澳大利亚、日本等20多个国家以及美国的一些州、加拿大的一些省都引进了这项制度。特别是上世纪50年代以后，民主监督制度在发达国家有进一步发展之势，突出表现为当代发达国家被称为“第四权”的舆论监督，在维护民主法治，保障公民基本权利方面，发挥了极为重要的作用。其监督的机制和手段等都值得我们借鉴。 监督也是马克思主义的基本原则。马克思主义理论非常强调和重视权力的监督。马克思在总结巴黎公社的经验时强调，一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样才能“可靠地防止他们去追求升官发财”和“追求自己的特殊的利益”。@与此相适应，列宁也特别关注监督，并在许多地方强调要加强各种监督包括工人监督、国家监督。列宁说：“应当使工人进入一切国家机关，使他们监督整个国家机构。”∞新政权“使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人都暂时变成官僚，因而任何人都不能成为‘官僚’”。加强监督，完善监督，无疑是社会主义民主法治建设最重要的使命。
二、我国民主监督苍白的原因
从理论上说，民主监督既正当又合理。但在中国的实践中却始终是一个问题。1945年7月，当毛泽东与黄炎培等民主人士见面时提出“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”时，大多数人似乎都认为我们已经解决了民主监督的问题。但我们解读毛泽东和黄炎培的这段谈话，不要忘了一个基本事实，即1945年7月毛泽东向黄炎培等民主人士提出“让人民来监督政府”时，所针对的政府是蒋介石的国民党政府。1949年新中国建立后，人民政府从道义上最应当实现“让人民来监督政府”的目标。应当说，建国初期一段时间，国家为实现这一目标也有过相应的举措。1954年宪法就明确规定了公民的诸多权利。特别是1956年中共发动的“整风运动”，毛泽东的一些讲话，都体现了民主监督的精神，对整个社会的民主监督推动作用极大：“现在就有这么一些人，好像得了天下，就高枕无忧了，可以横行霸道了，这样的人，群众反对他，打石头，打锄头，我看是该当，我最欢迎的，而且有些时候。只有打能解决问题。共产党是要得到教训的。学生上街，工人上街，凡是有那样的事情，同志们要看作好事。”“要允许工人罢工，允许群众示威。……这样，有利于解决国家、厂长同群众的矛盾。”应当说，这些话出自一个执政党的领袖之口，与1945年已经有了截然不同的意义。但遗憾的是，由于国内外形势的变化，党的领袖未能坚持自己所讲的“让人民来监督政府”的理念，而是将广大群众和知识分子响应党的号召对执政党和政府的民主监督行为定性为“向党进攻”，然后运用国家的力量，将310万知识分子及其它社会成员定为右派，将一场轰轰烈烈的民主监督运动变成了大整监督者的“反右派斗争”，后来一直发展演变成为“文革”。让人民监督终于以不让人民监督告终。
改革开放以来，虽然宪法和法律在民主监督上有较大的深化，党的文件也一再强调民主监督的重要性。但人民监督的问题始终没有真正突破。这是自毛泽东提出“让人民监督政府”论断60多年后，温总理一再强调这一原则并提出要“创造条件”的主要原因。无法真正解决的问题很多，有的学者概括为“四不”，如舆论监督遇到的“阻力不小”、舆论监督受到的“压力不轻”、舆论监督得到的“动力不足”、舆论监督达到的“效力不强”。即使是我国宪法明确规定的法律监督，在检察机关内部也承认法律监督五个现实困境：不愿监督、不忍监督、不敢监督、不会监督和不能监督，应当说，我国在民主监督问题上出现的所有这些“不”都是真实的，但它们只是我国民主监督欠缺的表象。
我们必须思考：为什么执政党的领导人一再强调民主监督的重要性，宪法和法律也规定公民具有民主监督的权利，但人民的民主监督仍然如此苍白呢？问题就出在宪法所规定的监督权出了问题。也就是说，中国的民主监督作为人民的基本权利，虽然已经写进宪法，但如果没有领导人的同意或愿意，则人民的监督权利就无法实施。这是“让人民监督政府”的问题之所在。深入一步思考，如果我们的政府不同意或不愿意接受人民的监督，人民就不能监督政府了吗？显然，这不是真正的民主监督。真正的民主监督不应当存在被监督者是否愿意的问题。因为民主监督是人民主权的一种表现形式。列宁说得好：“真正承认这些权利的保证在哪里呢？在于人民中那些意识到并且善于争取这些权利的各阶级的力量。”19世纪末，英国著名法学家戴雪也表达了相似的观点：“每个人的个人权利不是宪法的产物，而是宪法所赖以建立的基础。”以这个基本观点来透视我国公民的监督权，必须重视我国民主监督中的一些基本不足：
第一，监督权所赖以依托的社会力量没有形成，使监督成为一种依赖于领导的开明和没有社会力量支撑和保障的监督，这样一种监督不能不变得极为苍白。新中国建立六十年，由于某种错误的观念意识，人民群众监督的性质和质量始终与领导的态度有关。领导让放才放，让收就收，放到什么程度、收到什么程度都与领导的意志有关。另一方面，我国存在于党和政府之外的社会组织和力量已经不复存在，导致监督失去了社会的依托。据统计，法国每万人拥有110个民间组织，日本是97个，美国是52个，而中国仅为3个。即使如此，我国300万社会组织中，仍有九成处“非法状态”。⑥而即使合法的，也被严格纳入党和政府的严格管控范围。中国的工、青、妇、团，包括社会学术团体，甚至连残疾人联合会等都被纳入党和政府的统一领导之下。在这种情况下，公民个人想通过社会组织实施监督基本不可能，也难以从社会组织中获得民主监督的支持和庇护，因为所有现存中国的组织都与党和政府有直接和间接的关系，它们或者从政府有关部门获得组织经费，或者由党和政府委派领导人员。特别是一些与民主法治相近的社会组织如法学会等，直接就成了国家管理学术的一个部门，里面的工作人员都享受公务员待遇。同时，党和政府又掌控了国家的全部监督资源。在中国，群众要行使监督权只有经过这些资源的同意或者通过这些资源，如媒体或上访部门等。如果上访部门由于某种原因不解决或解决不了，则上访案件就会越积越多，导致中国每年的两会都出现严重的“访民潮”。政府掌控民主监督全部资源的事实，也产生了我国特有的“让人民监督”的问题。由于民主监督的工具掌握在党和政府手中，政府想让人民监督，人民才能监督；在多大程度上让人民监督，人民才能监督到什么程度；当然，如果政府不允许监督，则这些领域就不可能有监督。而这种由政府控制的监督，与民主监督的性质和内容存在较大的距离。 第二，选举权缺乏授权性，影响了监督的质量。监督的力量在于授权。人民为什么能够监督政府？就因为政府的权力来源于人民的授予。从我国来看，显然1953年就建立了选举制度，而且1979年、1982、1986、1995年又作了多次修改，但人民授权的性质始终存在较大的争议。虽然两会经常有选举活动，但主管部门不仅能够有效控制选举的进程，甚至选举的结果往往在选举之前已经形成，导致选举只是走过场，故选举制度的人民授权性质常常受到质疑，而且容易使人对选举的结果产生不尊重，人们甚至用一种游戏的态度来对待严肃的选举活动。另一方面，由于选举的“含金量”不足，造成人民授权成为一种形式，官员不在乎群众，当然也不怕群众。在这情况下，作为选举后置权力的监督权就难以具有强大的民主力量。所以当人民群众找到公仆寻求公道的时候，官员能够直呼老百姓是“刁民”，甚至“闹访”。原因在于他根本不在乎你的选举。同时，由于人民授权的选举机制没有形成，我国几千年的官本位思想和特权风气始终得不到改造，人人都想当官，人人都想从当官中获利，人人都想争一份特权并以此为荣，权权交易、“假大空”猖獗，腐败的现象不见好转而且有日趋严峻之势，官员只对上负责不对下负责，导致有些地方出现主人下跪求公仆解决问题，还有些地方甚至出现官员在群众的举报中一路走高的怪现象。
第三，民主监督缺乏基本的形式和手段。在现代民主法治国家，人民监督政府最基本的形式和手段是媒体。人民通过媒体表达自己的见解，评论和批评政府在施政中的得失，推进政府的依法行政，是法治政府的常态。但是在中国，由于长期把媒体片面地理解为是执政党的宣传工具，导致人民群众的民主监督缺乏独立的手段和形式。一方面，所有的媒体都成了“党的喉舌”，即使人民要监督政府，也必须通过“党的喉舌”来进行。在这情况下，人民监督政府就会转化为执政党的自我监督。监督本来是外在的，是人民监督政府的行为。但是当所有的媒体都成为“党的喉舌”的时候，实际上取消了人民的民主监督。有人说，“人民喉舌”定位其实与“党的喉舌”本质上是一致的。这种一致不应当通过实质上取消人民群众所具有的民主监督形式和途径表现出来，而应当通过强化民主监督来体现。同时，即使是一致的，也不应当取消“人民的喉舌”，至少应当并列。特别是执政党在法理上是应当受到监督的主体，这是民主监督最重要的内容。可以说，党的执政行为不仅需要人民的监督，而且离不开这种监督。如果没这种监督，就难以保证执政党“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。正如马克思早年所说，“要是当局的措施能造成报刊的不自由，那末，在报刊普遍没有自由的情况下，当局也无力保证尽量坦率而公开地讨论一些专门问题了。在这种情况下，即使有人通过某种方法在报刊上就某些个别事情自由发表了意见，这种意见也不可能引起普遍的反应，因而也就不能说是真正地发表了。”显然，我国社会中片面的“党的喉舌”现象，既不利于反腐败，也不利于维护党和政府形象。另一方面，民主监督又是宪法规定的公民的基本权利，即使是“党的喉舌”也不能侵犯公民的基本权利。不能因为有了“党的喉舌”就不要“人民的喉舌”，更不能用“党的喉舌”取代“人民的喉舌”。这样做，不仅不利于人民群众民主监督权利的发挥，也有违我们党和国家依法治国、依法执政的方略。
第四，监督的法律法规得不到有效保障。在我国，民主监督已经写进了宪法，并有法律、法规党纪等多方位的规定。我国现行《宪法》第三条规定：“人民有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，第二十七条规定“一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”；第四十一条规定：“中华人民共和国公民于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。……对于公民的申控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”此外，为了落实宪法关于民主监督权的规定，我国许多法律、法规也都规定了对人民民主权利的保障。如《人民检察院组织法》第六条规定：“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”十七大修改的党章也赋予人民充分的监督权，党章第八条规定，每个党员都必须“接受党内外群众的监督”，“不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员”。但是，必须承认，上述法律法规包括党纪在我国民主监督中的实施和保障并不理想，甚至在实践中有极大的差距。2008年还曝出辽宁原西丰县委书记组织警力进京抓捕记者事件。不难发现，上述原因的合力，导致我国民主监督苍白无力，也是上文所说监督存在“四不”和五个“现实困境”的原因。中国的民主监督，要走出上述困境，就必须夯实民主监督的基础，从而形成温总理所说的让人民监督的“条件”。
三、推进民主法治建设，营造民主监督的四大条件
民主监督本质上是一种限制公权的行为。根据近代以来民主法治“权力只有用权力对抗”的原理，民主监督必须具备相应的对抗权力的力量。这就要求在我国民主法治建设中，夯实民主监督的权利基础，形成有利于民主监督的良好社会条件。概括起来主要有四个方面：
第一，观念条件：民主监督是否可能，不是取决于官员是不是有民主意识，而是取决于有没有建立起民主监督的社会和法治机制。监督是民主政治下人民保障权力行使的根本手段。因此，要不要监督，能不能监督，不是取决于被监督者是否愿意，而是民主政治权力运行基本机制的要求。与传统的监督不同，民主监督的主体是人民群众，被监督者的权力来源于人民的授予，人民监督政府不需要政府同意，也与官员是否有民主意识没有关系。但我们社会至今有一些说法，认为民主监督的缺乏主要是“有些党员干部特别是党政主要领导干部缺失民主意识，致使有些保障人民监督权的法律法规没有得到有效执行”。其主要原因就是因为有些领导认为舆论监督就是给地方和官员添乱子、找麻烦，就是抹黑、丑化地方形象。这种把民主监督寄托于领导人个人的主观意志，不但不正当，也不合理。民主监督是民主的基本表现，是人民主权的基本要求。人民不仅有权监督政府，而且必须监督政府。正如麦迪逊所说，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”监督有利于社会的进步，例如美国的“扒粪运动”就成功促成了美国市场经济的转型，奠定了美国经济崛起的基础。因此，民主监督是否可能，与官员愿不愿意接受民主监督没有关系，而是民主有没有力量来约束权力的问题。 还有人认为，“只要有‘保证人民当家作主’的强烈意识，有有效遏止、清除腐败现象，保持党的先进性、纯洁性的铁的决心，我们就一定能够……实现毛泽东同志‘让人民来监督政府’的伟大理想。”这同样是一种片面认识。人民能否监督政府，监督的效能怎么样，不是取决于有没有保证人民当家作主的意识和反腐败的决心，而是取决于人民监督的权利是否真实，取决于人民在监督权行使的时候能否获得有效的政治和法治的保障。如果这种政治和法治的保障制度没有建立起来，监督的决心再大也没有作用。河南沁阳市8位农民发传单称村支书有经济问题，竟然被挂牌示众并判刑。其根本原因就在于我们的民主监督，作为种“一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合，而使每一个与之相联系的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样自由”的机制没有建立起来。
观念条件还要求在进一步解放思想。我国长期把民主监督的手段媒体称之为“党的喉舌”，并用“党的喉舌”替代“人民的喉舌”，不符合马克思主义的基本思想。马克思把媒体定位为“公民的头脑”和“理智的力量”。马克思在《摩塞尔记者的辩护》的一文中写道：“这个具有公民的头脑和市民的胸怀的补充因素就是自由报刊。在报刊上治人者和治于人者同样可以批评对方的原则和要求，然而并不是在从属关系的范围内进行这种批评，而是作为公民——已经不是作为个人，而是作为理智的力量，作为合理的观点的体现者——在权利平等的情况下进行这种批评。”‘报纸从理性上，同样也从感情上来看人民的生活状况。因此，报刊上所说的不仅是用来进行批评（这种批评从自己的角度来观察现存的关系）的理性的语言，而且还是生活本身的热情的语言，是官方的发言中所不能有而且也不应当有的语言。”从这样的定位出发，马克思认为媒体的社会功能就是人民的喉舌：“但是要知道，报刊不仅有权利而且有义务严密地监督人民代表先生们的活动。”“报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌。”马克思对媒体的上述观点，已为当代世界民主法治的发展所充分证实。林肯就说过：“我们政府的基础是公共舆论，谁能够改变公共舆论，谁就能够改变政府。”在当代发达国家，民主监督成为当代最重要的社会价值，它不仅成为现代社会人们必不可少的一种民主法治信念，而且成为一种宪法权利和国际性的人权宣言，受到国内法和国际法的全面保障。当代世界大多数国家的宪法都规定了民主监督权。大量的国际文件和国际性的条约也都明确规定了民主监督。在一定意义上，当代发达国家的媒体，正越来越强烈地体现和实践着马克思所称“公民的头脑”和“理智的力量”，发挥出人民当家作主的强大力量，并由于这一功能的实现，真实地展现着马克思当年预言：社会主义代替资本主义，是不以人民意志为转移的客观规律。而我们作为社会主义国家，更有理由全面完整地实现马克思主义关于媒体是“公民的头脑”和“理智的力量”的思想原则，真正使媒体成为“社会的捍卫者”和“热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌”。
第二，政治条件：监督是否可能，取决于权力是否由人民授予。选举权是监督权的前提。马克思指出：“选举是现实的市民社会对立法权的市民社会、对代表要素的现实关系。……是市民社会对政治国家的非间接的、直接的、不是单纯想象的而是实际存在的关系。”监督权与选举权有紧密的关系，概括起来，选举权和监督权的关系有三个特点。一是选举权先于监督权。在民主法治国家，人民的监督源于人民的授权。正因为政府的权力来源于人民的授权，故人民有权监督政府，有权通过权力的监督防止公权的滥用。在这个意义上，监督权产生于选举权。人民若没有选举权就没有监督权。二是选举权优于监督权。选举权之优，在于它能够决定和左右权力的去留。诚然，选举不一定能选出智慧最优道德最好的人，但它却能够使坏人无法横行。由于这个原因，监督权能够在选举权之后发挥作用。监督权成为选举权的某种延伸，甚至选举权内涵着监督权。真正的选举权造就了监督权。三是选举权决定监督权。真正、现实有效的监督往往与选举权有关。有质量的选举权决定了监督的力量。反之，选举权没有质量，则监督也往往苍白，甚至根本不可能有监督。因此，提升监督的质量和力量，秘密在于完善选举制度，提升选举的含金量。完善选举制度的目的就是要使选举内涵的监督力量体现出来，真正实现权为民所赋。反之，完善监督制度不从选举制度着手，就难以提升监督的力量。
而完善选举制度的根本出路是实施普选，这是一道绕不过的坎。在一个民主和法治的国家，普选是国家公权合法性和力量的唯一来源。这里所谓合法就是人民的同意。国家权力不经过人民的同意就是不合法。所以美国宪法之父杰弗逊在起草独立宣言时就指出：政府之正当权力，是经被治理者的同意而产生的。②普选已经成为当代世界绝大多数国家的民主形式，也是马克思主义的基本主张。“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——公社采取了两个正确的办法”，“一切公职人员毫无例外地完全由选举产生并可以随时撤换，把他们的薪金减到普通的工人工资的水平，这些简单的和‘不言而喻’的民主措施使工人和大多数农民的利益完全一致起来，同时成为从资本主义通向社会主义的桥梁。’’@没有普选，就难有真正意义上的民主。事实上，我国选举制度中所有的问题都根源于所有普选的缺失。如代表候选人提名权缺乏有效的竞争，有关部门对选举结果有较大的支配权，选举结果先定性很强等等，其原因就在于我们的选举缺乏普选的含金量。
另一方面，普选是以毛泽东为首的共产党人在新中国建立之初向中国人民做出的庄严承诺。1949年被称为新中国第一部宪法的《共同纲领》明确规定了普选在国家政权组织中的性质及时间表。该纲领第十二条规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。”第十三条：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议得就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”第十四条：“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开地方的人民代表大会。”但遗憾的是，新中国已经建立60多年，我们社会仍然有人用各种理由否认《共同纲领》关于普选的规定，这不但不合理而且不道德。在今天的中国，否认普选的任何观点都已经没有市场，也没有任何理由。尤其是，没有普选的监督是一种无力的监督。人民的监督权失去了普选的依托，就没有授权的性质，也没有力量监督政府。权力只对授予者负责，谁给我权力，我就对谁负责。如果人民不能通过选举授予权力，就不可能对政府有监督力。同样，政府的权力不是来源于人民的授权，也就没有必要对人民负责，当然也不会对人民负责。可见，改革选举制度，尽快实现普选，是人民行使民主监督权的基本政治条件。没有这个条件，把监督拔得再高也难以实现民主监督的目的。 第三，法律条件：完善法律法规，使民主监督权更加合理规范。在一个民主和法治的国家，民主监督是公民最重要的政治权利。美国19世纪黑人政治家弗雷德里克·道格拉斯说得好：“在政府之父那里，没有任何一种权利比言论权利更为神圣。”这是因为，民主监督是通过言论进行的。保障人民的民主监督权，首先就要保障公民的言论自由。在法国大革命前夕，媒体记者曾被戏称为“第四等级”。但后来正是这些“第四等级”却逐渐担负起了监督政府的重要角色。美国最高法院大法官本杰明·卡多索形容言论自由是“几乎一切其他形式的自由不可缺少的条件”。毛泽东也引用拿破仑的话强渊言论自由的重要性：“一张报纸抵得上三千毛瑟枪。”从我国宪法来看，已经明确规定了公民的言论自由。但是，由于种种原因，我国宪法对公民言论自由的规定，在实践中还受到很多障碍，有些做法甚至与宪法的规定有极大的差距，也违背“法不授予则不为”的公权行使原则。媒体是青论自由的表达形式和手段。宪法既然明确规定了公民有言论的自由，政府唯一能做的就是保障公民的言论自由权利不受侵犯。特别是，作为人民的喉舌，媒体是监督政府的强大力量。政府把媒体统制管控起来，人民拿什么对政府进行民主监督？党的“十六大”、“十七大”都提出，要“使公民享有更多的知情权、监督权和参与公共事务的权利”，要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。媒体是人民行使知情权、参与权、表达权、监督权的主要形式和手段。为了促进和保障人民的民主监督，国家在言论和媒体方面的传统管理方式应依宪改变，不符合宪法规定的一律取消，并通过立法保障媒体成为人民的喉舌，使人民的民主监督有生长的基础。人民是国家的主人，媒体应当成为人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业最直接和便利的平台，使人民的知情权、参与权、表达权、监督权能够得到最充分、最普遍的实现。只有如此，那种专说好话，不说坏话、哗众取宠、弄虚作假的“假大空”。才会失去市场。
法律保障民主监督，还必须突出对社会团体和社会组织的保障。礼会团体和社会组织是民主监督的重要社会力量，它们在保障人民监督政府中扮演着不可替代的作用。长期以来，由于观念上的偏差，我国社会组织的作用长期被人为扭曲，似乎社会组织是专门给政府找麻烦的。诚然，社会组织有抗衡公权的作用，但这样一种抗衡也是防止腐败的力量。而抗衡公权正是促进和保障政府依法行政的力量。事实上，保障人民的民主监督权，主要的防范对象就是国家权力。因为只有国家权力才会给公民带来最大和最终的伤害。为什么在我国人民的监督已经写进了宪法，而且党和政府也完全懂得“让人民来监督政府”的重要性，但人民群众仍然不敢监督、难以监督？根本原因就在于当某些公权对民主监督实施侵权的时候，人民的民主监督缺乏社会的力量支撑。从法理上说，公民的基本权利就是对抗政府的权利。一个民主和法治的国家，一切权力属于人民。选举权、监督权和其他的政治权利是人民在服从政府的同时保留的主权性权利。这些权利的基本目的就是保证政府的权力必须依法行使。人民有权通过选举权、监督权和其他的政治权利抵制政府的违法和不公行为。而社会是人民主权结合的另一种形式。人民通过社会权利自我管理，并通过社会权利扩大公民的选举权、监督权利和其他政治权利。只有当人民的政治权利能够变成社会权利的时候，人民的选举权、监督权和才是一种有力量的权利，也才能有效制止任何一种公权对民主权利的侵犯。反之，没有社会组织和公民社会，民主监督就会萎缩，民族、国家和社会的生命力就会退化。“如果一个民族死气沉沉，那么无论政府有什么作为，都不会得到舆论的响应。它不能使国民保持清醒，只好与国民一起进入梦乡。因而，在一个思想被禁锢的民族中，一切都无声无息，一切都在沉沦，一切都在退化和堕落。”因此，进一步完善社会组织管理，把社会组织从长期的思想禁锢中解放出来，是保障民主监督的基本途径，也是人民实施自我管理和抗衡公权滥用必不可少的社会力量。诚如杰弗逊所说，“为了慎重起见，成立多年的政府，是不应当由于轻微和短暂的原因而予以变更的。但是，当追逐同一目标的一连串滥用职权和强取豪夺发生，证明政府企图把人民置于专制统治之下时，那么人民就有权利，也有义务推翻这个政府，并为他们未来的安全建立新的保障。”在今天的发达国家，大都建立了类似抗衡公权的这种监督制度，因此能够有效地防止腐败的发展，值得我们深刻反思。
第四，司法条件：严格保证宪法和法律的实施，司法在保障在民主监督权利方面要发挥更大的作用。2011年，吴邦国委员长宣布，中国社会主义特色法律体系已经建成。这就意味着，今后中国民主法治建设的问题，主要是严格、严肃地实施宪法和法律的问题。宪法是根本法。在法的渊源中，宪法具有最高的效力。我国宪法也明确规定了宪法的最高效力。目前要做的不是由谁来重新设计一个国家结构或规划，而是必须立即、无条件地贯彻和落实宪法，全面、有效地停止违宪的行为。任何人都没有权利遏制宪法的实施。宪法是最高法，在中国，理应拥有最高的权威。认真看一下我国目前民主监督所面临的种种遭遇，其实就是宪法的权威能不能实现和遵守的问题。因此，创造条件保证人民的民主监督权，首先就要维护宪法的权威。宪法是法治法，是规范和保障法治的法，也是民主法治能否实现的根本保障。一个民主和法治的国家，我们应当像爱护眼睛一样维护宪法的权威。任何人、任何时候都不能用任何理由违反宪法和法律，任何人用任何理由违反和破坏宪法都应当受到追究。否则，“当正直的人对一切人都遵守正义的法则，却没有人对他遵守时，正义的法则就只不过是造成了坏人的幸福和正直的人的不幸罢了。”
保证宪法的实施，就应当让宪法活起来。不能用的宪法就不会有力量。宪法是法，法就有它的规范性和法律性，而规范性和法律性必须通过适用来体现。严格意义上，任何否认宪法实施的言论和做法都是一种违宪行为。在我国，长期有所谓宪法是立法依据的观点，其实，宪法第五条已经明确规定，宪法和其他法的关系是不抵触关系。立法不需要以宪法依据。但所有的法都不得与宪法相抵触。遗憾的是，我国宪法本身并没有规定谁来审查法律、法规的违宪问题。但参照国外司法审查的实践，可以先由法院实施违宪审查。何况，我国法律也有比较明确的规定。《中华人民共和国法官法》第三条规定：“法官必须忠实执行宪法和法律，全心全意为人民服务。”第七条规定：“法官应严格遵守宪法和法律。”这两条都可被理解为对违宪问题实施司法审查的依据。反过来，法律明确规定法官要忠实执行和遵守宪法，法官对违反宪法的法律法规和行为却不能实施审查，不但不合逻辑，也是一种违反宪法和法律的行为。
人民监督政府，离不开以上四个条件。但在逻辑上，以上四个条件有先后、轻重之分。从民主监督的源头看，观念的改革是最先的。如果我们的社会普遍认同监督取决于政府是否愿意，或者把监督看作是干扰政府工作，则所有的民主监督都会受到压抑；政治条件是民主监督的基础，只有当宪法规定的公民的言论权和结社权得到有效保障的时候，民主监督才能成为一种有力的政治力量，约束政府依法行政；民主监督的法律条件是政治条件的法律化，而司法条件则是民主监督的最后保障。这四个条件，只要有一个条件开始成长发育，就会促进我国社会主义民主的发展。从而实现温总理所说“在平等、公正和自由的环境下，让每一个人都得到全面的发展”的目标。
关键词：监督政府；政治条件；法律条件
中图分类号：D630.9
文献标识码：A
文章编号：1009—3060（2012）05—0075-11
自从1945年毛泽东和黄炎培的“窑洞对话”提出“让人民监督政府”以来，已经60多年过去了。最近几年，温总理在各种重大场合反复强调“要创造条件让人民监督政府”。在新的历史条件下，温总理对这一主题的反复强调，不仅是人民监督政府思想理论上的一种深化，更具有深刻的民主法治内涵，应全面贯彻到我们的民主法治实践中去。
一、监督的法理意义
在现代民主法治国家，监督既是公民的基本权利也是规范权力运行的重要机制。从民主国家的公民权力来看，监督的权利本质是公民转让出部分权利后保留下来的权利，属于人民主权的性质，具有极为重要的意义。作为保留下来的人民主权，保留这部分权利的目的是为了保证转让出去的权利能够服务于保障公民基本权利的目的。正如美国学者萨托利所说：“‘一切权力属于人民’这种民主形式有限制公共权力的作用，它可以使那些掌权者有所收敛地使用公共权力。”从这意义上，监督权是人民当家作主的集中表现。如果没有监督权或监督权苍白无力，人民当家作主就会成为空话。因此，推进人民民主，保障人民的监督权极为重要，它不仅是人民民主的应有之义，也是人民民主的象征和标志。
另一方面，从权利的性质看，监督又是民主授权的必然结果。民主的授权行为内含和产生了监督。一切权力属于人民，人民通过代议制机构将权力赋予政府，当然要监督政府权力的行使。故监督是授权行为的延续和发展。有授权就有监督，授权也必然产生监督。授权行为与监督行为存在着一种内在的联系。在历史上，凡存在授权行为的地方，都有监督发生。在封建专制时代，君王往往将有关权力委托给某位大臣或将军，但同时又委派代表君王的监督者。在人民民主条件下，民主政府的权力来源于人民的授权，同样有一个政府服从于人民，为人民服务的问题，要受到人民的监督。监督的这一性质表明，监督与授权有必然联系。有没有监督权利或监督的权利有多大，本质上取决于授权的性质和大小。有授权才有监督，没有授权就没有监督。授权的性质怎样，监督也就有多大的力量。故要提升监督的质量，一个重要的思路就是要完善和健全人民的授权制度，保证国家的根本权力掌握在人民手中。这一点，美国宪法之父杰弗逊讲的极为精辟：“就我所知，社会的最后决定权只有交给人民自己来掌握，此外，别无更安全的寄托。如果我们认为人民见识不足，判断不周，不能执行他们的权力，补救的办法不是把权力从他们手中取走，而是通过教育，让他们善于判断。”
同时，监督的力量在于授权的权力运行之中。授权行为也是一种权力的运行，而且是第一权力运行。因为只有保障了权力的授权，监督才有可能。从这意义上，监督的力量就在于授权之中。如果没有授权或授权不具有本质意义，则监督就不可能。从前者看，秦皇汉武的权力不是来源于人民的授权，故没有谁能够监督他们。从后者看，虽然有授权，但这种授权如果只具有形式意义，就难以保证监督的力量。如中国辛亥革命以后的民国政府，虽然将“中华民国一切权力属于人民”写进宪法，但由于军事强人操控了议会，这样一种形式上的授权也难以产生有力量的监督。反过来，只要授权的权力运行始终有效，就不可能没有监督。故考虑监督的有效性，要从监督之外寻找。没有力量的监督不是监督出了问题，而是监督缺乏授权的意义。正像有首诗所说“要想写好诗，功夫在诗外”。监督也是如此。监督的力量不在监督之中，而在监督之外或监督之后。监督要有效能就取决于授权的力量。如果授权机制不再有效，则监督再多也不可能有力量。如果始终没有授权发生，则监督就无从谈起。
再次，权力的运行必须有监督。授权产生监督，只是提供了一种可能，即人民有权监督。权力必须有监督，是权力运行的性质之所在和本性的要求。因为权力具有独立性、逐利性、扩张性和侵略性的特点。监督权力的运行，就是防止权力滥用，约束权力的一种方式。在一个民主的法治的国家，将监督纳入权力的运行，不仅是人民主权的应有之义，也是保障权力不谋取私利、依法规范运行必不可少的机制。对于国家工作人员来说，人民群众的监督不是为了挑刺，而是为了保障公民的基本权利和促进政府权力的依法运行。监督是权力依法运行的保障，强大的民主监督，是法治政府的基本象征。一个民主和法治的政府，要习惯于经常地、耐心地听取人民的监督话语，特别是一些带刺的声音，才有利于完善和促进政府工作，真正使国家机关成为人民的政府。
在现代民主法治国家，监督已经成为人民约束权力的一种主要方式。虽然西方的历史传统中较多强调制约，但随着近代民主法治机制的逐步完善，在发达国家的权力运行中，更多地溶进了监督的要素。一方面，监督理论在现代西方有进一步发展之势。公共选择学派认为，人们必须破除凡国家、政府都会尽心尽责为公众利益服务的观念，在任何不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员为满足不合理的个人追求而采取的行动，都将把经济状况和社会福利引入恶化，故确立了应把政府置于有效监督之下的观点。罗伯特·达尔的双边控制论则认为只有多头政制才是合理的，民众有了有效的参与和充分的议政，监督是提高多头政制民主化程度的基本要求。塞缪尔·享廷顿的政治腐败论也引出了加强监督的结论，安妮·克鲁格、弗雷德·麦克切斯内等人则从政府寻租角度进一步强化了当代监督的重要性，等等。
另一方面，西方发达国家在上世纪50年代后也加大了对政府部门的监督。即使在美国这样典型的三权分立国家，监督仍然普遍存在：“法官由行政机构任命，总统甚至对国会通过的法律有使其停顿的否决权，国会则对行政机构实施某种监督权。”历史上，早在1809年，瑞典议会就建立了行政监督制度，指派行政监察员，受理公民对行政官员滥用权力及各种渎职行为的申诉和控告。这项制度白实施以后，监督的效果很好，享有较高的声誉。上世纪50年代后，英国、法国、挪威、丹麦、澳大利亚、日本等20多个国家以及美国的一些州、加拿大的一些省都引进了这项制度。特别是上世纪50年代以后，民主监督制度在发达国家有进一步发展之势，突出表现为当代发达国家被称为“第四权”的舆论监督，在维护民主法治，保障公民基本权利方面，发挥了极为重要的作用。其监督的机制和手段等都值得我们借鉴。 监督也是马克思主义的基本原则。马克思主义理论非常强调和重视权力的监督。马克思在总结巴黎公社的经验时强调，一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样才能“可靠地防止他们去追求升官发财”和“追求自己的特殊的利益”。@与此相适应，列宁也特别关注监督，并在许多地方强调要加强各种监督包括工人监督、国家监督。列宁说：“应当使工人进入一切国家机关，使他们监督整个国家机构。”∞新政权“使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人都暂时变成官僚，因而任何人都不能成为‘官僚’”。加强监督，完善监督，无疑是社会主义民主法治建设最重要的使命。
二、我国民主监督苍白的原因
从理论上说，民主监督既正当又合理。但在中国的实践中却始终是一个问题。1945年7月，当毛泽东与黄炎培等民主人士见面时提出“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”时，大多数人似乎都认为我们已经解决了民主监督的问题。但我们解读毛泽东和黄炎培的这段谈话，不要忘了一个基本事实，即1945年7月毛泽东向黄炎培等民主人士提出“让人民来监督政府”时，所针对的政府是蒋介石的国民党政府。1949年新中国建立后，人民政府从道义上最应当实现“让人民来监督政府”的目标。应当说，建国初期一段时间，国家为实现这一目标也有过相应的举措。1954年宪法就明确规定了公民的诸多权利。特别是1956年中共发动的“整风运动”，毛泽东的一些讲话，都体现了民主监督的精神，对整个社会的民主监督推动作用极大：“现在就有这么一些人，好像得了天下，就高枕无忧了，可以横行霸道了，这样的人，群众反对他，打石头，打锄头，我看是该当，我最欢迎的，而且有些时候。只有打能解决问题。共产党是要得到教训的。学生上街，工人上街，凡是有那样的事情，同志们要看作好事。”“要允许工人罢工，允许群众示威。……这样，有利于解决国家、厂长同群众的矛盾。”应当说，这些话出自一个执政党的领袖之口，与1945年已经有了截然不同的意义。但遗憾的是，由于国内外形势的变化，党的领袖未能坚持自己所讲的“让人民来监督政府”的理念，而是将广大群众和知识分子响应党的号召对执政党和政府的民主监督行为定性为“向党进攻”，然后运用国家的力量，将310万知识分子及其它社会成员定为右派，将一场轰轰烈烈的民主监督运动变成了大整监督者的“反右派斗争”，后来一直发展演变成为“文革”。让人民监督终于以不让人民监督告终。
改革开放以来，虽然宪法和法律在民主监督上有较大的深化，党的文件也一再强调民主监督的重要性。但人民监督的问题始终没有真正突破。这是自毛泽东提出“让人民监督政府”论断60多年后，温总理一再强调这一原则并提出要“创造条件”的主要原因。无法真正解决的问题很多，有的学者概括为“四不”，如舆论监督遇到的“阻力不小”、舆论监督受到的“压力不轻”、舆论监督得到的“动力不足”、舆论监督达到的“效力不强”。即使是我国宪法明确规定的法律监督，在检察机关内部也承认法律监督五个现实困境：不愿监督、不忍监督、不敢监督、不会监督和不能监督，应当说，我国在民主监督问题上出现的所有这些“不”都是真实的，但它们只是我国民主监督欠缺的表象。
我们必须思考：为什么执政党的领导人一再强调民主监督的重要性，宪法和法律也规定公民具有民主监督的权利，但人民的民主监督仍然如此苍白呢？问题就出在宪法所规定的监督权出了问题。也就是说，中国的民主监督作为人民的基本权利，虽然已经写进宪法，但如果没有领导人的同意或愿意，则人民的监督权利就无法实施。这是“让人民监督政府”的问题之所在。深入一步思考，如果我们的政府不同意或不愿意接受人民的监督，人民就不能监督政府了吗？显然，这不是真正的民主监督。真正的民主监督不应当存在被监督者是否愿意的问题。因为民主监督是人民主权的一种表现形式。列宁说得好：“真正承认这些权利的保证在哪里呢？在于人民中那些意识到并且善于争取这些权利的各阶级的力量。”19世纪末，英国著名法学家戴雪也表达了相似的观点：“每个人的个人权利不是宪法的产物，而是宪法所赖以建立的基础。”以这个基本观点来透视我国公民的监督权，必须重视我国民主监督中的一些基本不足：
第一，监督权所赖以依托的社会力量没有形成，使监督成为一种依赖于领导的开明和没有社会力量支撑和保障的监督，这样一种监督不能不变得极为苍白。新中国建立六十年，由于某种错误的观念意识，人民群众监督的性质和质量始终与领导的态度有关。领导让放才放，让收就收，放到什么程度、收到什么程度都与领导的意志有关。另一方面，我国存在于党和政府之外的社会组织和力量已经不复存在，导致监督失去了社会的依托。据统计，法国每万人拥有110个民间组织，日本是97个，美国是52个，而中国仅为3个。即使如此，我国300万社会组织中，仍有九成处“非法状态”。⑥而即使合法的，也被严格纳入党和政府的严格管控范围。中国的工、青、妇、团，包括社会学术团体，甚至连残疾人联合会等都被纳入党和政府的统一领导之下。在这种情况下，公民个人想通过社会组织实施监督基本不可能，也难以从社会组织中获得民主监督的支持和庇护，因为所有现存中国的组织都与党和政府有直接和间接的关系，它们或者从政府有关部门获得组织经费，或者由党和政府委派领导人员。特别是一些与民主法治相近的社会组织如法学会等，直接就成了国家管理学术的一个部门，里面的工作人员都享受公务员待遇。同时，党和政府又掌控了国家的全部监督资源。在中国，群众要行使监督权只有经过这些资源的同意或者通过这些资源，如媒体或上访部门等。如果上访部门由于某种原因不解决或解决不了，则上访案件就会越积越多，导致中国每年的两会都出现严重的“访民潮”。政府掌控民主监督全部资源的事实，也产生了我国特有的“让人民监督”的问题。由于民主监督的工具掌握在党和政府手中，政府想让人民监督，人民才能监督；在多大程度上让人民监督，人民才能监督到什么程度；当然，如果政府不允许监督，则这些领域就不可能有监督。而这种由政府控制的监督，与民主监督的性质和内容存在较大的距离。 第二，选举权缺乏授权性，影响了监督的质量。监督的力量在于授权。人民为什么能够监督政府？就因为政府的权力来源于人民的授予。从我国来看，显然1953年就建立了选举制度，而且1979年、1982、1986、1995年又作了多次修改，但人民授权的性质始终存在较大的争议。虽然两会经常有选举活动，但主管部门不仅能够有效控制选举的进程，甚至选举的结果往往在选举之前已经形成，导致选举只是走过场，故选举制度的人民授权性质常常受到质疑，而且容易使人对选举的结果产生不尊重，人们甚至用一种游戏的态度来对待严肃的选举活动。另一方面，由于选举的“含金量”不足，造成人民授权成为一种形式，官员不在乎群众，当然也不怕群众。在这情况下，作为选举后置权力的监督权就难以具有强大的民主力量。所以当人民群众找到公仆寻求公道的时候，官员能够直呼老百姓是“刁民”，甚至“闹访”。原因在于他根本不在乎你的选举。同时，由于人民授权的选举机制没有形成，我国几千年的官本位思想和特权风气始终得不到改造，人人都想当官，人人都想从当官中获利，人人都想争一份特权并以此为荣，权权交易、“假大空”猖獗，腐败的现象不见好转而且有日趋严峻之势，官员只对上负责不对下负责，导致有些地方出现主人下跪求公仆解决问题，还有些地方甚至出现官员在群众的举报中一路走高的怪现象。
第三，民主监督缺乏基本的形式和手段。在现代民主法治国家，人民监督政府最基本的形式和手段是媒体。人民通过媒体表达自己的见解，评论和批评政府在施政中的得失，推进政府的依法行政，是法治政府的常态。但是在中国，由于长期把媒体片面地理解为是执政党的宣传工具，导致人民群众的民主监督缺乏独立的手段和形式。一方面，所有的媒体都成了“党的喉舌”，即使人民要监督政府，也必须通过“党的喉舌”来进行。在这情况下，人民监督政府就会转化为执政党的自我监督。监督本来是外在的，是人民监督政府的行为。但是当所有的媒体都成为“党的喉舌”的时候，实际上取消了人民的民主监督。有人说，“人民喉舌”定位其实与“党的喉舌”本质上是一致的。这种一致不应当通过实质上取消人民群众所具有的民主监督形式和途径表现出来，而应当通过强化民主监督来体现。同时，即使是一致的，也不应当取消“人民的喉舌”，至少应当并列。特别是执政党在法理上是应当受到监督的主体，这是民主监督最重要的内容。可以说，党的执政行为不仅需要人民的监督，而且离不开这种监督。如果没这种监督，就难以保证执政党“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。正如马克思早年所说，“要是当局的措施能造成报刊的不自由，那末，在报刊普遍没有自由的情况下，当局也无力保证尽量坦率而公开地讨论一些专门问题了。在这种情况下，即使有人通过某种方法在报刊上就某些个别事情自由发表了意见，这种意见也不可能引起普遍的反应，因而也就不能说是真正地发表了。”显然，我国社会中片面的“党的喉舌”现象，既不利于反腐败，也不利于维护党和政府形象。另一方面，民主监督又是宪法规定的公民的基本权利，即使是“党的喉舌”也不能侵犯公民的基本权利。不能因为有了“党的喉舌”就不要“人民的喉舌”，更不能用“党的喉舌”取代“人民的喉舌”。这样做，不仅不利于人民群众民主监督权利的发挥，也有违我们党和国家依法治国、依法执政的方略。
第四，监督的法律法规得不到有效保障。在我国，民主监督已经写进了宪法，并有法律、法规党纪等多方位的规定。我国现行《宪法》第三条规定：“人民有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，第二十七条规定“一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”；第四十一条规定：“中华人民共和国公民于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。……对于公民的申控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”此外，为了落实宪法关于民主监督权的规定，我国许多法律、法规也都规定了对人民民主权利的保障。如《人民检察院组织法》第六条规定：“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”十七大修改的党章也赋予人民充分的监督权，党章第八条规定，每个党员都必须“接受党内外群众的监督”，“不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员”。但是，必须承认，上述法律法规包括党纪在我国民主监督中的实施和保障并不理想，甚至在实践中有极大的差距。2008年还曝出辽宁原西丰县委书记组织警力进京抓捕记者事件。不难发现，上述原因的合力，导致我国民主监督苍白无力，也是上文所说监督存在“四不”和五个“现实困境”的原因。中国的民主监督，要走出上述困境，就必须夯实民主监督的基础，从而形成温总理所说的让人民监督的“条件”。
三、推进民主法治建设，营造民主监督的四大条件
民主监督本质上是一种限制公权的行为。根据近代以来民主法治“权力只有用权力对抗”的原理，民主监督必须具备相应的对抗权力的力量。这就要求在我国民主法治建设中，夯实民主监督的权利基础，形成有利于民主监督的良好社会条件。概括起来主要有四个方面：
第一，观念条件：民主监督是否可能，不是取决于官员是不是有民主意识，而是取决于有没有建立起民主监督的社会和法治机制。监督是民主政治下人民保障权力行使的根本手段。因此，要不要监督，能不能监督，不是取决于被监督者是否愿意，而是民主政治权力运行基本机制的要求。与传统的监督不同，民主监督的主体是人民群众，被监督者的权力来源于人民的授予，人民监督政府不需要政府同意，也与官员是否有民主意识没有关系。但我们社会至今有一些说法，认为民主监督的缺乏主要是“有些党员干部特别是党政主要领导干部缺失民主意识，致使有些保障人民监督权的法律法规没有得到有效执行”。其主要原因就是因为有些领导认为舆论监督就是给地方和官员添乱子、找麻烦，就是抹黑、丑化地方形象。这种把民主监督寄托于领导人个人的主观意志，不但不正当，也不合理。民主监督是民主的基本表现，是人民主权的基本要求。人民不仅有权监督政府，而且必须监督政府。正如麦迪逊所说，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”监督有利于社会的进步，例如美国的“扒粪运动”就成功促成了美国市场经济的转型，奠定了美国经济崛起的基础。因此，民主监督是否可能，与官员愿不愿意接受民主监督没有关系，而是民主有没有力量来约束权力的问题。 还有人认为，“只要有‘保证人民当家作主’的强烈意识，有有效遏止、清除腐败现象，保持党的先进性、纯洁性的铁的决心，我们就一定能够……实现毛泽东同志‘让人民来监督政府’的伟大理想。”这同样是一种片面认识。人民能否监督政府，监督的效能怎么样，不是取决于有没有保证人民当家作主的意识和反腐败的决心，而是取决于人民监督的权利是否真实，取决于人民在监督权行使的时候能否获得有效的政治和法治的保障。如果这种政治和法治的保障制度没有建立起来，监督的决心再大也没有作用。河南沁阳市8位农民发传单称村支书有经济问题，竟然被挂牌示众并判刑。其根本原因就在于我们的民主监督，作为种“一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来维护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合，而使每一个与之相联系的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样自由”的机制没有建立起来。
观念条件还要求在进一步解放思想。我国长期把民主监督的手段媒体称之为“党的喉舌”，并用“党的喉舌”替代“人民的喉舌”，不符合马克思主义的基本思想。马克思把媒体定位为“公民的头脑”和“理智的力量”。马克思在《摩塞尔记者的辩护》的一文中写道：“这个具有公民的头脑和市民的胸怀的补充因素就是自由报刊。在报刊上治人者和治于人者同样可以批评对方的原则和要求，然而并不是在从属关系的范围内进行这种批评，而是作为公民——已经不是作为个人，而是作为理智的力量，作为合理的观点的体现者——在权利平等的情况下进行这种批评。”‘报纸从理性上，同样也从感情上来看人民的生活状况。因此，报刊上所说的不仅是用来进行批评（这种批评从自己的角度来观察现存的关系）的理性的语言，而且还是生活本身的热情的语言，是官方的发言中所不能有而且也不应当有的语言。”从这样的定位出发，马克思认为媒体的社会功能就是人民的喉舌：“但是要知道，报刊不仅有权利而且有义务严密地监督人民代表先生们的活动。”“报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌。”马克思对媒体的上述观点，已为当代世界民主法治的发展所充分证实。林肯就说过：“我们政府的基础是公共舆论，谁能够改变公共舆论，谁就能够改变政府。”在当代发达国家，民主监督成为当代最重要的社会价值，它不仅成为现代社会人们必不可少的一种民主法治信念，而且成为一种宪法权利和国际性的人权宣言，受到国内法和国际法的全面保障。当代世界大多数国家的宪法都规定了民主监督权。大量的国际文件和国际性的条约也都明确规定了民主监督。在一定意义上，当代发达国家的媒体，正越来越强烈地体现和实践着马克思所称“公民的头脑”和“理智的力量”，发挥出人民当家作主的强大力量，并由于这一功能的实现，真实地展现着马克思当年预言：社会主义代替资本主义，是不以人民意志为转移的客观规律。而我们作为社会主义国家，更有理由全面完整地实现马克思主义关于媒体是“公民的头脑”和“理智的力量”的思想原则，真正使媒体成为“社会的捍卫者”和“热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌”。
第二，政治条件：监督是否可能，取决于权力是否由人民授予。选举权是监督权的前提。马克思指出：“选举是现实的市民社会对立法权的市民社会、对代表要素的现实关系。……是市民社会对政治国家的非间接的、直接的、不是单纯想象的而是实际存在的关系。”监督权与选举权有紧密的关系，概括起来，选举权和监督权的关系有三个特点。一是选举权先于监督权。在民主法治国家，人民的监督源于人民的授权。正因为政府的权力来源于人民的授权，故人民有权监督政府，有权通过权力的监督防止公权的滥用。在这个意义上，监督权产生于选举权。人民若没有选举权就没有监督权。二是选举权优于监督权。选举权之优，在于它能够决定和左右权力的去留。诚然，选举不一定能选出智慧最优道德最好的人，但它却能够使坏人无法横行。由于这个原因，监督权能够在选举权之后发挥作用。监督权成为选举权的某种延伸，甚至选举权内涵着监督权。真正的选举权造就了监督权。三是选举权决定监督权。真正、现实有效的监督往往与选举权有关。有质量的选举权决定了监督的力量。反之，选举权没有质量，则监督也往往苍白，甚至根本不可能有监督。因此，提升监督的质量和力量，秘密在于完善选举制度，提升选举的含金量。完善选举制度的目的就是要使选举内涵的监督力量体现出来，真正实现权为民所赋。反之，完善监督制度不从选举制度着手，就难以提升监督的力量。
而完善选举制度的根本出路是实施普选，这是一道绕不过的坎。在一个民主和法治的国家，普选是国家公权合法性和力量的唯一来源。这里所谓合法就是人民的同意。国家权力不经过人民的同意就是不合法。所以美国宪法之父杰弗逊在起草独立宣言时就指出：政府之正当权力，是经被治理者的同意而产生的。②普选已经成为当代世界绝大多数国家的民主形式，也是马克思主义的基本主张。“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——公社采取了两个正确的办法”，“一切公职人员毫无例外地完全由选举产生并可以随时撤换，把他们的薪金减到普通的工人工资的水平，这些简单的和‘不言而喻’的民主措施使工人和大多数农民的利益完全一致起来，同时成为从资本主义通向社会主义的桥梁。’’@没有普选，就难有真正意义上的民主。事实上，我国选举制度中所有的问题都根源于所有普选的缺失。如代表候选人提名权缺乏有效的竞争，有关部门对选举结果有较大的支配权，选举结果先定性很强等等，其原因就在于我们的选举缺乏普选的含金量。
另一方面，普选是以毛泽东为首的共产党人在新中国建立之初向中国人民做出的庄严承诺。1949年被称为新中国第一部宪法的《共同纲领》明确规定了普选在国家政权组织中的性质及时间表。该纲领第十二条规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。”第十三条：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议得就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”第十四条：“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开地方的人民代表大会。”但遗憾的是，新中国已经建立60多年，我们社会仍然有人用各种理由否认《共同纲领》关于普选的规定，这不但不合理而且不道德。在今天的中国，否认普选的任何观点都已经没有市场，也没有任何理由。尤其是，没有普选的监督是一种无力的监督。人民的监督权失去了普选的依托，就没有授权的性质，也没有力量监督政府。权力只对授予者负责，谁给我权力，我就对谁负责。如果人民不能通过选举授予权力，就不可能对政府有监督力。同样，政府的权力不是来源于人民的授权，也就没有必要对人民负责，当然也不会对人民负责。可见，改革选举制度，尽快实现普选，是人民行使民主监督权的基本政治条件。没有这个条件，把监督拔得再高也难以实现民主监督的目的。 第三，法律条件：完善法律法规，使民主监督权更加合理规范。在一个民主和法治的国家，民主监督是公民最重要的政治权利。美国19世纪黑人政治家弗雷德里克·道格拉斯说得好：“在政府之父那里，没有任何一种权利比言论权利更为神圣。”这是因为，民主监督是通过言论进行的。保障人民的民主监督权，首先就要保障公民的言论自由。在法国大革命前夕，媒体记者曾被戏称为“第四等级”。但后来正是这些“第四等级”却逐渐担负起了监督政府的重要角色。美国最高法院大法官本杰明·卡多索形容言论自由是“几乎一切其他形式的自由不可缺少的条件”。毛泽东也引用拿破仑的话强渊言论自由的重要性：“一张报纸抵得上三千毛瑟枪。”从我国宪法来看，已经明确规定了公民的言论自由。但是，由于种种原因，我国宪法对公民言论自由的规定，在实践中还受到很多障碍，有些做法甚至与宪法的规定有极大的差距，也违背“法不授予则不为”的公权行使原则。媒体是青论自由的表达形式和手段。宪法既然明确规定了公民有言论的自由，政府唯一能做的就是保障公民的言论自由权利不受侵犯。特别是，作为人民的喉舌，媒体是监督政府的强大力量。政府把媒体统制管控起来，人民拿什么对政府进行民主监督？党的“十六大”、“十七大”都提出，要“使公民享有更多的知情权、监督权和参与公共事务的权利”，要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。媒体是人民行使知情权、参与权、表达权、监督权的主要形式和手段。为了促进和保障人民的民主监督，国家在言论和媒体方面的传统管理方式应依宪改变，不符合宪法规定的一律取消，并通过立法保障媒体成为人民的喉舌，使人民的民主监督有生长的基础。人民是国家的主人，媒体应当成为人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业最直接和便利的平台，使人民的知情权、参与权、表达权、监督权能够得到最充分、最普遍的实现。只有如此，那种专说好话，不说坏话、哗众取宠、弄虚作假的“假大空”。才会失去市场。
法律保障民主监督，还必须突出对社会团体和社会组织的保障。礼会团体和社会组织是民主监督的重要社会力量，它们在保障人民监督政府中扮演着不可替代的作用。长期以来，由于观念上的偏差，我国社会组织的作用长期被人为扭曲，似乎社会组织是专门给政府找麻烦的。诚然，社会组织有抗衡公权的作用，但这样一种抗衡也是防止腐败的力量。而抗衡公权正是促进和保障政府依法行政的力量。事实上，保障人民的民主监督权，主要的防范对象就是国家权力。因为只有国家权力才会给公民带来最大和最终的伤害。为什么在我国人民的监督已经写进了宪法，而且党和政府也完全懂得“让人民来监督政府”的重要性，但人民群众仍然不敢监督、难以监督？根本原因就在于当某些公权对民主监督实施侵权的时候，人民的民主监督缺乏社会的力量支撑。从法理上说，公民的基本权利就是对抗政府的权利。一个民主和法治的国家，一切权力属于人民。选举权、监督权和其他的政治权利是人民在服从政府的同时保留的主权性权利。这些权利的基本目的就是保证政府的权力必须依法行使。人民有权通过选举权、监督权和其他的政治权利抵制政府的违法和不公行为。而社会是人民主权结合的另一种形式。人民通过社会权利自我管理，并通过社会权利扩大公民的选举权、监督权利和其他政治权利。只有当人民的政治权利能够变成社会权利的时候，人民的选举权、监督权和才是一种有力量的权利，也才能有效制止任何一种公权对民主权利的侵犯。反之，没有社会组织和公民社会，民主监督就会萎缩，民族、国家和社会的生命力就会退化。“如果一个民族死气沉沉，那么无论政府有什么作为，都不会得到舆论的响应。它不能使国民保持清醒，只好与国民一起进入梦乡。因而，在一个思想被禁锢的民族中，一切都无声无息，一切都在沉沦，一切都在退化和堕落。”因此，进一步完善社会组织管理，把社会组织从长期的思想禁锢中解放出来，是保障民主监督的基本途径，也是人民实施自我管理和抗衡公权滥用必不可少的社会力量。诚如杰弗逊所说，“为了慎重起见，成立多年的政府，是不应当由于轻微和短暂的原因而予以变更的。但是，当追逐同一目标的一连串滥用职权和强取豪夺发生，证明政府企图把人民置于专制统治之下时，那么人民就有权利，也有义务推翻这个政府，并为他们未来的安全建立新的保障。”在今天的发达国家，大都建立了类似抗衡公权的这种监督制度，因此能够有效地防止腐败的发展，值得我们深刻反思。
第四，司法条件：严格保证宪法和法律的实施，司法在保障在民主监督权利方面要发挥更大的作用。2011年，吴邦国委员长宣布，中国社会主义特色法律体系已经建成。这就意味着，今后中国民主法治建设的问题，主要是严格、严肃地实施宪法和法律的问题。宪法是根本法。在法的渊源中，宪法具有最高的效力。我国宪法也明确规定了宪法的最高效力。目前要做的不是由谁来重新设计一个国家结构或规划，而是必须立即、无条件地贯彻和落实宪法，全面、有效地停止违宪的行为。任何人都没有权利遏制宪法的实施。宪法是最高法，在中国，理应拥有最高的权威。认真看一下我国目前民主监督所面临的种种遭遇，其实就是宪法的权威能不能实现和遵守的问题。因此，创造条件保证人民的民主监督权，首先就要维护宪法的权威。宪法是法治法，是规范和保障法治的法，也是民主法治能否实现的根本保障。一个民主和法治的国家，我们应当像爱护眼睛一样维护宪法的权威。任何人、任何时候都不能用任何理由违反宪法和法律，任何人用任何理由违反和破坏宪法都应当受到追究。否则，“当正直的人对一切人都遵守正义的法则，却没有人对他遵守时，正义的法则就只不过是造成了坏人的幸福和正直的人的不幸罢了。”
保证宪法的实施，就应当让宪法活起来。不能用的宪法就不会有力量。宪法是法，法就有它的规范性和法律性，而规范性和法律性必须通过适用来体现。严格意义上，任何否认宪法实施的言论和做法都是一种违宪行为。在我国，长期有所谓宪法是立法依据的观点，其实，宪法第五条已经明确规定，宪法和其他法的关系是不抵触关系。立法不需要以宪法依据。但所有的法都不得与宪法相抵触。遗憾的是，我国宪法本身并没有规定谁来审查法律、法规的违宪问题。但参照国外司法审查的实践，可以先由法院实施违宪审查。何况，我国法律也有比较明确的规定。《中华人民共和国法官法》第三条规定：“法官必须忠实执行宪法和法律，全心全意为人民服务。”第七条规定：“法官应严格遵守宪法和法律。”这两条都可被理解为对违宪问题实施司法审查的依据。反过来，法律明确规定法官要忠实执行和遵守宪法，法官对违反宪法的法律法规和行为却不能实施审查，不但不合逻辑，也是一种违反宪法和法律的行为。
人民监督政府，离不开以上四个条件。但在逻辑上，以上四个条件有先后、轻重之分。从民主监督的源头看，观念的改革是最先的。如果我们的社会普遍认同监督取决于政府是否愿意，或者把监督看作是干扰政府工作，则所有的民主监督都会受到压抑；政治条件是民主监督的基础，只有当宪法规定的公民的言论权和结社权得到有效保障的时候，民主监督才能成为一种有力的政治力量，约束政府依法行政；民主监督的法律条件是政治条件的法律化，而司法条件则是民主监督的最后保障。这四个条件，只要有一个条件开始成长发育，就会促进我国社会主义民主的发展。从而实现温总理所说“在平等、公正和自由的环境下，让每一个人都得到全面的发展”的目标。