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[内容提要]美国国会“印度连线”的成立是美国国会对印度从漠视到重视的认知转变的标志。该组织在美国国会对印决策中基本上扮演了“挺印”的角色。本文分析了“印度连线”的成立动因及其对印度的支持行为，同时指出由于受到诸多内外因素的影响，“印度连线”在支持印度时也会受到一定程度的制约。
冷战结束以来，美国国会对印度的认知出现了巨大的转变，已经成为美印关系发展的一股积极力量。其中最为主要的标志就是由美国国会中的一些“亲印”议员分别于1993年和2004年发起成立的美国国会众议院“印度连线”(Congres-sional Caucus on India and Indian-Americans)和参议院“印度连线”(U.S.Senate India Caucus)。其成立后十多年的运作表明，“印度连线”已成为国会山上一股扶持印度崛起、促进印美关系发展的重要力量。
一、美国国会“印度连线”的成立及其动因
美国国会除了为数相当多的正式委员会和小组委员会等组织之外，还存在着许多由议员自发组成的非正式组织，即“未得到国会法规、政党章程或拨款单列项目认可，但希望在政策制定过程中发挥作用的国会议员的自愿联盟”。这些非正式组织绝大多数以“连线”(Caucus)为名，它最初是指党团秘密会议，后来专门指那些反映某些议员有共同兴趣、政见和利益的组织。对国会外交政策影响最大的是那些针对某个国家或地区成立的连线组织。例如“以色列连线”和“台湾连线”就分别对美国政府的中东政策和对华政策产生了不可低估的影响。
1993年，新泽西州民主党议员弗兰克·帕罗内和佛罗里达州共和党议员比尔·麦科勒姆在众议院发起成立“印度连线”，并担任共同主席。现任主席为吉姆·麦克德马特和乔·威尔逊。2004年4月，被称之为“印度之友”的参议院“印度连线”成立，由得克萨斯州参议员约翰·科宁和纽约州参议员、前第一夫人希拉里担任共同主席。至此，国会“印度连线”成为一个跨参众两院、跨党派的议员非正式组织，也被人称之为“印度核心小组”或“国会印度事务议员团”。它是目前美国国会最大的国别“连线”组织。在对美国对外政策发挥影响力方面，它与另一个“连线”组织“以色列连线”可以说不相上下。
美国国会“印度连线”的成立背后有着如下深刻的多重动因。
首先，美国国会“印度连线”成立的动因是为了改变长期以来印度在美国国会的负面形象，从而改善美印关系。美国国会绝大多数议员在冷战时期对印度既缺乏了解又充满着傲慢与偏见。例如，纽约州众议员格瑞·艾克曼曾暗讽许多国会议员在印度独立数十年后，仍不知道印巴已经分治的常识。前纽约州参议员丹尼尔·莫伊尼汉则讥讽印度是一个只能“出口传染病”的国家。而众议员李·汉密尔顿更是嘲弄印度“有太多的困难、疾病、问题以及令人如此绝望”。美国国会研究处的一名资深研究人士相信，临近冷战快结束时，仍然仅仅只有大约5％的美国国会议员对印度产生兴趣。
美国国会“印度连线”成立后，首先致力于向其他议员积极提供关于印度的有关信息，教育和影响议员的“印度观”。它定期发布与“连线”成员相关的立法和政策倡议的例行简报，提供与印度发展相关的信息；组织印美商界领袖会议，与“连线”成员探讨南亚次大陆的经济发展与贸易议题等等。这些信息对于改变国会议员对印度知识的贫乏，增进对印度的了解非常重要。正如参议院“印度连线”主席希拉里所希望的那样，“印度连线”已经成为讨论两国共同面对的问题的论坛。
如今，“印度连线”及其成员主动担当起了向国会其他议员宣传印度积极形象的代言人。特别是他们大力鼓吹印度与美国共享价值观的民主国家形象。现任“连线”主席约瑟夫·克劳利说：“印度是南亚地区一个非常重要的国家，因为它与那一地区的其它国家不同，它是最大的民主国家。”“印度连线”成员、众议员本杰明·吉尔曼也指出，“美印关系是建立在共同的对民主、个人权利、表达自由和自由市场的承诺的坚实基础之上的。”吉尔曼赞扬“印度的民主治理制度是这一地区的希望之光。”总之，印度可以在美国的民主输出战略中充当合作伙伴。
其次，美国国会“印度连线”成立的动因之二是因应印度崛起，力图把印度的崛起转化为美国可资利用的力量，特别是用作“对冲”中国崛起的力量。
“印度连线”的成立可以看做是印度崛起在美国国会中得到回应的具体表现。美国国会2003年的研究报告指出，印度到21世纪初已成为世界上最大的经济体之一。按照购买力平价计算，印度2002年的国内生产总值就已仅次于美日中位居世界第四位。“连线”成员逐步认识到，美印关系正从权宜性和策略性的安全关系向战略性伙伴关系发展，它不能对印度的崛起视而不见。因此，跨两党的国会“印度连线”的成立是印度在美国外交决策中重要性上升的一个反映。
与此同时，“印度连线”的成立也表明不少国会议员有利用印度来遏制中国的战略企图。正如詹姆斯·克拉德所指出的那样，“美国对中国在亚洲的意图重新关注，也恢复了美国对印度扮演某种平衡角色的兴趣。”美国国会在冷战结束后对印度表现出浓厚的兴趣，主要原因就是出于安全方面的考虑。特别是“天安门事件”使美国国会议员把对苏联的担忧转向了中国。一些国会议员开始“寻求把印度作为应对侵略性或有敌意的中国的一个潜在的对冲者”。例如，布朗·巴克议员一直对克林顿处理中印两国的方式持严厉的批评态度。在1999年的一次对美印商会的演讲中，他指责白宫一直在“优待”中国这样“一个公然和不断地挑战美国利益和价值观的国家”，而“一开始就忽视、继而惩罚印度，这种不公平的状况不仅令人吃惊而且违反常识。”2002年7月“连线”首任主席帕罗内致信国务卿鲍威尔，要求他不要反对以色列出售“箭”式导弹防御系统给印度。他在国会辩论发言时指出，美国国务院不反对印以之间的这笔武器交易将有助于加强美印之间正在形成的防务关系。而美国国会对于中国与以色列之间的武器交易则横加阻挠。
再次，“印度连线”的成立也受到印度裔美国人越来越大的政治影响力的推动。在职国会议员最为关注的是能否再次当选，而决定他们是否能继续留在国会山上的首要因素则是其所在选区的选民的意愿。过去美国国会轻视与印度有关的事务是因为印度裔移民人数不多，如今印度裔移民已经多达200万，并且由于其杰出表现和较强的政治参与意识不能不引起国会议员的高度重视。正因为如此，“印度连线”把在国会推动有关印裔美国人的议程设定为自己的重要目标。“印度连线”成立后，努力为印度裔移民社区提供服务。“连线”成员还于2005年4月26日提出H.RES.227议案，称赞印裔美国人为丰富美国社会的多样性以及在每一个职业和学科都做出了 有价值和重要的贡献。正如印度前总理瓦杰帕伊2000年9月在“印度连线”为其举行的午餐会上所说的，“‘印度连线’是民主参与的杰出典范，在150万印度裔美国人和他们的代表之间发挥了桥梁的作用。”2001年6月印度反对党领袖索尼娅·甘地夫人访问美国时指出，尽管印美两国在地理上相距遥远，在其他许多方面也相差很大，但“印度连线”在两国之间所起的桥梁作用缩小了这些差距，她代表印度人民对“印度连线”表示感谢。
二、国会“印度连线”的“挺印”方式和具体表现
国会“印度连线”成立的主要目标之一就是“促进更加紧密的美印关系”。“印度连线”采取的“挺印”方式多种多样，包括就美印之间涉及的主要议题领域举行听证会，与印度驻美机构联手进行宣传造势，提出支持印度的议案以及在媒体上撰文支持印度等等。
“印度连线”最主要的“挺印”方式是在国会积极提出各种有利于发展美印关系的议案。这些议案中，有些是“礼仪性”的象征性议案，仅仅是为了表达对美印发展双边关系的支持。例如，2005年7月18日，迪莱、佩洛西、海德、兰托斯等“连线”成员提出众议院H.RES.364 ATH议案，对美印关系的持续改善表示赞赏。这些象征性议案中，有些议案仅仅表达美国国会对印度民主制度的尊重和褒奖。例如，1999年11月，美国国会众议院以396比4的压倒多数通过由“连线”成员提出的一项决议，祝贺瓦杰帕伊总理在印度大选中获胜。另外的一些议案则是提供实质性的帮助。例如，米库尔斯基、卢格等人于2006年1月27日提出参议院S.RES.356议案，鼓励美国承诺对南亚地震灾区进行救助，帮助重建受灾地区的关键的基础设施。“连线”成员法莱奥马维加、帕罗内、兰托斯、罗斯·勒亭伦和阿尔克曼等人于2005年3月17日提出的H.R.1408议案要求美国对印度提供艾滋病方面的援助。
在积极提出“挺印”议案的同时，“连线”成员也在国会阻止“反印”法案获得通过。众议院“印度连线”创始人帕罗内议员的办公室建立了有效的信息和通讯网络，及时向连线成员发放国会有关印度的辩论和投票的信息。他的领导使“印度连线”成为印度在国会获得支持的重要基地，能够对那些带有“反印”性质的议案未雨绸缪，有所防范。特别是针对持“反印”立场的国会议员丹·伯顿每年提出的要求削减对印度援助的议案加以有力反击。在1997年以后，伯顿提出的“反印”修正议案遭到了260名议员的反对，其中包括了绝大多数的“印度连线”成员。丹·伯顿不得不承认失败，不再提出类似修正案。过去国会议员们热衷于削减美国的对印援助拨款，而现在他们是争先恐后地表示自己对援助印度的支持。如今，“印度连线”“已经变成了促进美印双边关系，同时阻止‘反印’法案在国会山上获得通过的一股重要力量”。
美国国会“印度连线”对印度的支持行为具体表现如下。
(一)在战略上重视与印度发展全球伙伴关系
国会“印度连线”的绝大多数成员认为，印度对于美国实现其全球战略具有重要意义。在他们看来，印度的战略重要性体现在如下三点。一是在美国输出民主的战略中，印度是可以提供帮助以及向发展中国家做出表率的伙伴。二是认为面对冷战后伊斯兰世界的发展势头，民主化的印度可以起到作为遏制伊斯兰原教旨主义扩张的防波堤的作用。“连线”成员吉尔曼认为，国会议员尤其是共和党的大多数人现在认识到，印度“由于与中国和巴基斯坦的冲突，以及由于被伊斯兰恐怖主义所包围，正生活在一个严酷的环境中。”在他看来，“是美印基于对恐怖主义和国家安全的共同关切而加强他们彼此关系以及共同努力巩固他们正在上升的战略伙伴关系的时候了”。参议院“印度连线”主席之一约翰·科宁认为，美印两国站在一起能够发挥全球反恐的战略桥头堡的作用，而且迎来了对彼此有利的贸易和投资的新机遇。三是可以借重印度抗衡中国。正是在这种重视印度、支持甚至扶持印度崛起的战略定位下，“印度连线”支持两国以反恐为契机，深化双边军事合作。
同时，美国国会“印度连线”的绝大多数成员赞成并推动印度“人常”。“连线”成员帕罗内于2005年2月9日提出H.RES.83议案，认为印度应当成为联合国安理会的常任理事国。2005年6月15日，李奇议员提出H.RES.321议案，表达众议院关于美国应当支持联合国安理会的地区平衡扩展。该议案提出日本、印度、巴西、德国和一个适当的非洲国家应成为没有否决权的安理会永久成员。
与在战略上重视印度相反的是，“印度连线”开始对过去的老朋友巴基斯坦表现出一定程度的轻视。历史上，美国国会一直“通过巴基斯坦的透镜来看待印度”。冷战结束后，“过去以对付苏联南侵与巴基斯坦结盟的战略关系，让位给了与印度建立广泛合作的伙伴关系。”例如，2004年3月，美国前国务卿鲍威尔宣布向巴基斯坦出售F-16战斗机，但是此举遭到了“印度连线”多数成员的激烈反对。在2005年上半年，布什政府告知国会，它将计划向巴基斯坦出售价值12亿美元的先进武器。在印度裔美国人的游说以及美国国会“印度连线”成员的反对下，这一军售行为事实上泡了汤。
(二)积极促进美印经贸合作
对美国国会议员来说，“印度的主要吸引力在于巨大的市场潜力”。“印度连线”成员积极促进两国经贸发展。例如，麦克德莫特议员访问印度不下二十次，一直努力促进美印贸易，特别是高科技领域的合作。他和克劳利联名致信印度总理瓦杰帕伊，推动印度航空公司购买波音客机。正是由于他们的努力，印度航空公司决定购买18架波音飞机，为美国公司在印度创造了一个至关重要的出口机会。同时，作为民主党副党鞭和众议院“印度连线”主席，克劳利一直在纠正他的同僚们在有关印度商业竞争力方面存在的错误和偏见。他经常在美国商务部建言，呼吁减少对美印贸易的立法限制。他和民主党党鞭霍耶尔每两月举行一次与印裔美国商人和公司的聚会，探讨美印两国之间的经济和贸易议题。
“印度连线”成员也对美印存在的贸易摩擦做出有利于维护两国关系发展的解释，没有人提出所谓的“印度经济威胁论”。当被问到如何看待美国的工作机会流向印度时，克劳利承认这个问题对美国的就业会有一定影响，但是相信最终美印两国会以对双方均有利的方式解决这一问题，并且认为“美印没有理由彼此恐惧”。参议院“印度连线”主席希拉里由于大力支持美国公司向印度IT业转让外包业务，甚至被讥讽为“来自旁遮普省的参议员”。“印度连线”中来自华盛顿州的议员们也倾向于认为，美国公司的“外包”让更多的印度人富裕起来，反过来这会让印度购买更多的波音飞机，这当然有利于美国经济的发展。
由于“印度连线”的不少成员一直致力于美印关系的发展，宣传美印友谊的重要性，在2003年 “印度连线”成立十周年之际，一批因致力于促进美印关系且做出突出贡献的议员受到了奖励，包括“连线”创始人弗兰克·帕罗内、吉姆·麦克德莫特、盖瑞·阿尔克曼、本杰明·吉尔曼等。
三、“印度连线”挺印案例分析：从解除核制裁到美印核协议
(一)推动解除对印度核试验的经济制裁
印度1974年第一次核试爆以后，核不扩散开始成为困扰美印关系的一个主要问题。南亚地区已成为全球层面核不扩散的一个试验场。20世纪八十年代，在国会中的许多对印度持友好立场的议员被迫为促进国际核不扩散事业而牺牲与新德里的关系。但在冷战结束以后，美国国会尤其是“印度连线”在印度核问题上的立场出现重大转向。
1998年5月印度核试验过后，美国政府决定对印度实施经济制裁。与此同时，美国国会许多议员对此也进行了强烈谴责。爱德华·马基议员谴责印度的行为“草率、可耻和不负责任”。丹·伯顿议员要求他的同事们通过削减对印援助来“停止赞助”印度的核武计划。
然而，绝大多数“印度连线”的成员则明显对此表示沉默，或者寻找理由来为印度辩护。弗兰克·帕罗内是继索拉兹之后印度利益在国会山上的主要捍卫者，尽管他也对印度进行核试验感到遗憾，但同时希望美印关系改善的势头不要因此受到影响而脱离正轨。他要求议院同僚们搁置制裁，只要印度保证不再进一步进行核试验。理查德·卢格把责任推到行政当局的身上，认为他们应当为没有认真地与印度政府进行接触而受到批评。康妮·麦克为印度辩护的理由则是，印度与中国不同，它不是一个核扩散者，没有违反美国的法律。另一“连线”成员麦克德莫特也一直致力于解除美国政府对印度的制裁。他认为，美国一方面宣称两国之间战略伙伴关系的重要性，另一方面却又维持对印度的制裁，这体现了美国对印政策的前后矛盾和不一致。
在2000年3月克林顿访印前夕，本杰明·吉尔曼和萨姆·吉登逊议员则直接致信总统，该信由包括多名“印度连线”成员的63名国会议员签名。信中指出，“我们相信您的印度之旅代表一个理想的机会，您将会借此机会宣布解除世界银行对印度急需的贷款制裁。”此贷款制裁很大程度上是针对印度1998年核试验而做出的。2001年2月，包括众多“连线”成员在内的70多名美国国会议员再次联名写信要求布什总统尽快完全解除对印制裁，恢复与印军事合作。正是得益于“印度连线”成员的大力推动，以及九一一事件的发生，使得美国于2001年最终解除了对印度的经济制裁。
(二)推动美印民用核协议通过
美印核协议的通过最能体现出“印度连线”的“挺印”行为。2006年3月，在没有与国会事先沟通的情况下，布什总统与印度总理辛格就匆匆达成美印民用核协议，引起美国国会部分议员强烈反响。资深民主党议员马基声称美印达成核协议是个“历史性灾难”。他们担心，美印民用核协议将会造成恶劣影响，主要是破坏核不扩散机制，对朝鲜和伊朗带来刺激，使这两国的核问题更加难以解决。由于美国国会掌握着国际协议的审批权，因此美国国会是美印民用核协议发生法律效力的一道必须迈过的关口。
布什总统在与印度达成核协议后，把寻求国会通过该协议作为白宫“高度优先”的工作，并亲自接见“印度连线”数位有影响的国会议员，表明核协议的重要意义。布什还要求印度裔美国人向国会“印度连线”成员施压，以使其支持民用核协议。实际上布什的担心是多余的。国会中最支持这项法案的就是“印度连线”成员。下面分别从议案的提出、推动和表决三个方面分析“连线”成员对于美印核合作法案最终在国会闯关成功中所发挥的作用。
首先，从议案的提出看，“连线”成员纷纷提出各种议案，以使国会最终通过的是他们所提出的美印核协议版本。早在2005年3月，“印度连线”成员、众议院国际关系委员会资深议员克劳利就提出提案要求议员们支持美印民用核协议。克劳利竭力说服其他议员同僚相信，这项立法将从三个方面给美印关系带来好处。一是把印度纳入不扩散主流和加强核安全。二是促进美印之间的贸易和投资。三是提升两国战略伙伴关系，这将有助于确保亚洲和世界和平。“连线”成员、犹他州众议员罗布·毕晓普也提出H.RES.947议案，要求免除1954年原子能法案规定的对于美印核合作协议的特定要求。而在众议院最终进行表决的H.R.5682议案，即《2006年度美印核能合作促进法案》，在提出该议案的十名众议员中，“印度连线”成员就占了七人。
其次，从最终付诸表决的议案(H.R.5682)的推动来看，国会“印度连线”的许多成员可谓不遗余力。例如，“印度连线”主席乔·威尔逊给全体国会议员写信，呼吁他们支持这一法案。信中指出，与印度的核合作将完善美国在防扩散方面的努力，为美国人创造更多就业机会，并且增强美国国家安全。克劳利则警告其他议员不要通过对该法案(H.R.5682)一再提出修正案的方式来加以阻挠，声称任何针对该法案的修正案都会对美印双边关系造成伤害。因为这些修正案如果通过，将会扼杀美印民用核协议，并使美印关系倒退到克林顿对印度的历史性访问之前的水平。“连线”主席及其他成员的这些观点无疑极大地影响了国会其他议员。
最后，从议案的表决看，2006年6月27日美国众议院以359对67票的结果通过了这项法案。随后，参议院于11月16日以85票赞成、12票反对的表决结果，通过了美国与印度两国政府签署的民用核能合作协议。从唱名投票的结果看，国会“印度连线”成员绝大多数都投了赞成票，其中包括试图为这一决议案附加修正案的伯尔曼。威尔逊和克劳利甚至认为，伯尔曼等人作为“连线”成员尽管对该议案有一些保留意见但最终投了赞成票，这一事实表明了“连线”内部对支持美印战略伙伴关系有着广泛的支持。对于该法案的通过，“连线”成员、资深民主党议员汤姆·兰托斯兴奋地说：“对于我们与印度这个伟大国家的关系来说，这是一个关键性时刻。”
四、“印度连线”挺印行为的制约因素
(一)“印度连线”无法回避美印国家利益的冲突
无论“印度连线”成员如何标榜美印两国如何共享价值观，但决定对外政策的根本基础仍是国家利益。“印度连线”成员在考虑对印政策时放在第一位的是美国的国家利益。印度政府因为自身独立外交传统而在国际事务中不太可能成为美国的附庸。印度之所以欣然接受美国抛出的橄榄枝，是希望借重美国的超强实力来谋求其国家利益最大化。可以预见，印度不会加入美国组织的各种联盟。例如，印度政府并不十分认同美国政府的单边主义外交行动，没有响应美国政府的号召派兵到伊拉克。同时，在伊朗核问题上，印度深知美国非常需要其在该问题上站在美国一边，以增强国际社会对伊朗的压力。但是印度政府仍然 与伊朗发展着正常的双边交往关系。此外，印度也一直抱怨美国在反恐问题上的双重标准，批评美国对印控克什米尔地区的穆斯林恐怖袭击不够关注。从当前来看，印度的影响还局限在南亚次大陆和印度洋地区，与美国的利益交叠之处不多。但是随着其战略利益向其他地区扩散，难保将来不会与美国在全球层次上产生战略利益上的冲突。显然，“印度连线”在美印利益冲突时当然不会做出违背美国利益而迁就印度的任何决定。
(二)“印度连线”自身存在的问题
首先，“印度连线”在国会内部的不平衡。“印度连线”在参议院的影响不如在众议院大。参议院的“印度连线”成员占参议员总人数的比例很小，不到40％。而在对外政策的影响力上，参议院拥有大大超过众议院的权力。对于许多需要过半数才能通过的“挺印”议案，单凭参议院“印度连线”的支持是不可能的。而且参议员在考虑议案时更加重视国家利益，而不像众议员那样对选区利益考虑较多。所以，参议院“印度连线”势力过于弱小会影响整个国会“印度连线”支持印度的力度。
其次，有些议员只是想利用“连线”作为捞取个人政治利益的平台。众议院“印度连线”的发起人之一帕罗内被指控利用该组织来作为扩大自己影响力的工具，其共同主席职位因此在1998年被艾克曼议员取代。对一些“连线”成员来说，对印裔社区表达支持是为了获得选票的需要，而不是真正为印度裔移民或印美关系的改善着想。曾担任“印度连线”共同主席的麦克德莫特认为，尽管“印度连线”成员多达lOO多人，为同类型“连线”组织中人数最多者，但仅有极小部分成员对印度裔社区有帮助和做出实质贡献，其余的只不过是些只会开空头支票的“口头派”(lip service)。当麦克德莫特和“连线”另一创始人罗伯特·梅嫩德斯在为印度古杰拉特地震灾区争取1.2亿国会救济拨款时，他们竞四处碰壁。即使将拨款降为两千万的修正案也未能获得议案通过所需要的支持票数。甚至本杰明·杰尔曼和埃德·罗伊斯都曾经拒绝联署该救济拨款议案。尽管这两人均为“印度连线”成员，而且在古杰拉特地震发生后均在公开场合宣称将在他们力所能及的范围内为印度灾区做任何事情。
最后，由于“印度连线”的非正式性质，其中也有32人属于“巴基斯坦连线”。尽管“印度连线”前主席帕罗内认为“巴基斯坦连线”只不过是巴基斯坦驻美使馆拼凑的一个政治工具而已，但该“连线”及其背后的巴基斯坦裔美国人也是一股不小的政治力量。这也是一些“印度连线”成员在决定是否支持印度时不得不考虑的因素。
冷战结束以来，美国国会对印度的认知出现了巨大的转变，已经成为美印关系发展的一股积极力量。其中最为主要的标志就是由美国国会中的一些“亲印”议员分别于1993年和2004年发起成立的美国国会众议院“印度连线”(Congres-sional Caucus on India and Indian-Americans)和参议院“印度连线”(U.S.Senate India Caucus)。其成立后十多年的运作表明，“印度连线”已成为国会山上一股扶持印度崛起、促进印美关系发展的重要力量。
一、美国国会“印度连线”的成立及其动因
美国国会除了为数相当多的正式委员会和小组委员会等组织之外，还存在着许多由议员自发组成的非正式组织，即“未得到国会法规、政党章程或拨款单列项目认可，但希望在政策制定过程中发挥作用的国会议员的自愿联盟”。这些非正式组织绝大多数以“连线”(Caucus)为名，它最初是指党团秘密会议，后来专门指那些反映某些议员有共同兴趣、政见和利益的组织。对国会外交政策影响最大的是那些针对某个国家或地区成立的连线组织。例如“以色列连线”和“台湾连线”就分别对美国政府的中东政策和对华政策产生了不可低估的影响。
1993年，新泽西州民主党议员弗兰克·帕罗内和佛罗里达州共和党议员比尔·麦科勒姆在众议院发起成立“印度连线”，并担任共同主席。现任主席为吉姆·麦克德马特和乔·威尔逊。2004年4月，被称之为“印度之友”的参议院“印度连线”成立，由得克萨斯州参议员约翰·科宁和纽约州参议员、前第一夫人希拉里担任共同主席。至此，国会“印度连线”成为一个跨参众两院、跨党派的议员非正式组织，也被人称之为“印度核心小组”或“国会印度事务议员团”。它是目前美国国会最大的国别“连线”组织。在对美国对外政策发挥影响力方面，它与另一个“连线”组织“以色列连线”可以说不相上下。
美国国会“印度连线”的成立背后有着如下深刻的多重动因。
首先，美国国会“印度连线”成立的动因是为了改变长期以来印度在美国国会的负面形象，从而改善美印关系。美国国会绝大多数议员在冷战时期对印度既缺乏了解又充满着傲慢与偏见。例如，纽约州众议员格瑞·艾克曼曾暗讽许多国会议员在印度独立数十年后，仍不知道印巴已经分治的常识。前纽约州参议员丹尼尔·莫伊尼汉则讥讽印度是一个只能“出口传染病”的国家。而众议员李·汉密尔顿更是嘲弄印度“有太多的困难、疾病、问题以及令人如此绝望”。美国国会研究处的一名资深研究人士相信，临近冷战快结束时，仍然仅仅只有大约5％的美国国会议员对印度产生兴趣。
美国国会“印度连线”成立后，首先致力于向其他议员积极提供关于印度的有关信息，教育和影响议员的“印度观”。它定期发布与“连线”成员相关的立法和政策倡议的例行简报，提供与印度发展相关的信息；组织印美商界领袖会议，与“连线”成员探讨南亚次大陆的经济发展与贸易议题等等。这些信息对于改变国会议员对印度知识的贫乏，增进对印度的了解非常重要。正如参议院“印度连线”主席希拉里所希望的那样，“印度连线”已经成为讨论两国共同面对的问题的论坛。
如今，“印度连线”及其成员主动担当起了向国会其他议员宣传印度积极形象的代言人。特别是他们大力鼓吹印度与美国共享价值观的民主国家形象。现任“连线”主席约瑟夫·克劳利说：“印度是南亚地区一个非常重要的国家，因为它与那一地区的其它国家不同，它是最大的民主国家。”“印度连线”成员、众议员本杰明·吉尔曼也指出，“美印关系是建立在共同的对民主、个人权利、表达自由和自由市场的承诺的坚实基础之上的。”吉尔曼赞扬“印度的民主治理制度是这一地区的希望之光。”总之，印度可以在美国的民主输出战略中充当合作伙伴。
其次，美国国会“印度连线”成立的动因之二是因应印度崛起，力图把印度的崛起转化为美国可资利用的力量，特别是用作“对冲”中国崛起的力量。
“印度连线”的成立可以看做是印度崛起在美国国会中得到回应的具体表现。美国国会2003年的研究报告指出，印度到21世纪初已成为世界上最大的经济体之一。按照购买力平价计算，印度2002年的国内生产总值就已仅次于美日中位居世界第四位。“连线”成员逐步认识到，美印关系正从权宜性和策略性的安全关系向战略性伙伴关系发展，它不能对印度的崛起视而不见。因此，跨两党的国会“印度连线”的成立是印度在美国外交决策中重要性上升的一个反映。
与此同时，“印度连线”的成立也表明不少国会议员有利用印度来遏制中国的战略企图。正如詹姆斯·克拉德所指出的那样，“美国对中国在亚洲的意图重新关注，也恢复了美国对印度扮演某种平衡角色的兴趣。”美国国会在冷战结束后对印度表现出浓厚的兴趣，主要原因就是出于安全方面的考虑。特别是“天安门事件”使美国国会议员把对苏联的担忧转向了中国。一些国会议员开始“寻求把印度作为应对侵略性或有敌意的中国的一个潜在的对冲者”。例如，布朗·巴克议员一直对克林顿处理中印两国的方式持严厉的批评态度。在1999年的一次对美印商会的演讲中，他指责白宫一直在“优待”中国这样“一个公然和不断地挑战美国利益和价值观的国家”，而“一开始就忽视、继而惩罚印度，这种不公平的状况不仅令人吃惊而且违反常识。”2002年7月“连线”首任主席帕罗内致信国务卿鲍威尔，要求他不要反对以色列出售“箭”式导弹防御系统给印度。他在国会辩论发言时指出，美国国务院不反对印以之间的这笔武器交易将有助于加强美印之间正在形成的防务关系。而美国国会对于中国与以色列之间的武器交易则横加阻挠。
再次，“印度连线”的成立也受到印度裔美国人越来越大的政治影响力的推动。在职国会议员最为关注的是能否再次当选，而决定他们是否能继续留在国会山上的首要因素则是其所在选区的选民的意愿。过去美国国会轻视与印度有关的事务是因为印度裔移民人数不多，如今印度裔移民已经多达200万，并且由于其杰出表现和较强的政治参与意识不能不引起国会议员的高度重视。正因为如此，“印度连线”把在国会推动有关印裔美国人的议程设定为自己的重要目标。“印度连线”成立后，努力为印度裔移民社区提供服务。“连线”成员还于2005年4月26日提出H.RES.227议案，称赞印裔美国人为丰富美国社会的多样性以及在每一个职业和学科都做出了 有价值和重要的贡献。正如印度前总理瓦杰帕伊2000年9月在“印度连线”为其举行的午餐会上所说的，“‘印度连线’是民主参与的杰出典范，在150万印度裔美国人和他们的代表之间发挥了桥梁的作用。”2001年6月印度反对党领袖索尼娅·甘地夫人访问美国时指出，尽管印美两国在地理上相距遥远，在其他许多方面也相差很大，但“印度连线”在两国之间所起的桥梁作用缩小了这些差距，她代表印度人民对“印度连线”表示感谢。
二、国会“印度连线”的“挺印”方式和具体表现
国会“印度连线”成立的主要目标之一就是“促进更加紧密的美印关系”。“印度连线”采取的“挺印”方式多种多样，包括就美印之间涉及的主要议题领域举行听证会，与印度驻美机构联手进行宣传造势，提出支持印度的议案以及在媒体上撰文支持印度等等。
“印度连线”最主要的“挺印”方式是在国会积极提出各种有利于发展美印关系的议案。这些议案中，有些是“礼仪性”的象征性议案，仅仅是为了表达对美印发展双边关系的支持。例如，2005年7月18日，迪莱、佩洛西、海德、兰托斯等“连线”成员提出众议院H.RES.364 ATH议案，对美印关系的持续改善表示赞赏。这些象征性议案中，有些议案仅仅表达美国国会对印度民主制度的尊重和褒奖。例如，1999年11月，美国国会众议院以396比4的压倒多数通过由“连线”成员提出的一项决议，祝贺瓦杰帕伊总理在印度大选中获胜。另外的一些议案则是提供实质性的帮助。例如，米库尔斯基、卢格等人于2006年1月27日提出参议院S.RES.356议案，鼓励美国承诺对南亚地震灾区进行救助，帮助重建受灾地区的关键的基础设施。“连线”成员法莱奥马维加、帕罗内、兰托斯、罗斯·勒亭伦和阿尔克曼等人于2005年3月17日提出的H.R.1408议案要求美国对印度提供艾滋病方面的援助。
在积极提出“挺印”议案的同时，“连线”成员也在国会阻止“反印”法案获得通过。众议院“印度连线”创始人帕罗内议员的办公室建立了有效的信息和通讯网络，及时向连线成员发放国会有关印度的辩论和投票的信息。他的领导使“印度连线”成为印度在国会获得支持的重要基地，能够对那些带有“反印”性质的议案未雨绸缪，有所防范。特别是针对持“反印”立场的国会议员丹·伯顿每年提出的要求削减对印度援助的议案加以有力反击。在1997年以后，伯顿提出的“反印”修正议案遭到了260名议员的反对，其中包括了绝大多数的“印度连线”成员。丹·伯顿不得不承认失败，不再提出类似修正案。过去国会议员们热衷于削减美国的对印援助拨款，而现在他们是争先恐后地表示自己对援助印度的支持。如今，“印度连线”“已经变成了促进美印双边关系，同时阻止‘反印’法案在国会山上获得通过的一股重要力量”。
美国国会“印度连线”对印度的支持行为具体表现如下。
(一)在战略上重视与印度发展全球伙伴关系
国会“印度连线”的绝大多数成员认为，印度对于美国实现其全球战略具有重要意义。在他们看来，印度的战略重要性体现在如下三点。一是在美国输出民主的战略中，印度是可以提供帮助以及向发展中国家做出表率的伙伴。二是认为面对冷战后伊斯兰世界的发展势头，民主化的印度可以起到作为遏制伊斯兰原教旨主义扩张的防波堤的作用。“连线”成员吉尔曼认为，国会议员尤其是共和党的大多数人现在认识到，印度“由于与中国和巴基斯坦的冲突，以及由于被伊斯兰恐怖主义所包围，正生活在一个严酷的环境中。”在他看来，“是美印基于对恐怖主义和国家安全的共同关切而加强他们彼此关系以及共同努力巩固他们正在上升的战略伙伴关系的时候了”。参议院“印度连线”主席之一约翰·科宁认为，美印两国站在一起能够发挥全球反恐的战略桥头堡的作用，而且迎来了对彼此有利的贸易和投资的新机遇。三是可以借重印度抗衡中国。正是在这种重视印度、支持甚至扶持印度崛起的战略定位下，“印度连线”支持两国以反恐为契机，深化双边军事合作。
同时，美国国会“印度连线”的绝大多数成员赞成并推动印度“人常”。“连线”成员帕罗内于2005年2月9日提出H.RES.83议案，认为印度应当成为联合国安理会的常任理事国。2005年6月15日，李奇议员提出H.RES.321议案，表达众议院关于美国应当支持联合国安理会的地区平衡扩展。该议案提出日本、印度、巴西、德国和一个适当的非洲国家应成为没有否决权的安理会永久成员。
与在战略上重视印度相反的是，“印度连线”开始对过去的老朋友巴基斯坦表现出一定程度的轻视。历史上，美国国会一直“通过巴基斯坦的透镜来看待印度”。冷战结束后，“过去以对付苏联南侵与巴基斯坦结盟的战略关系，让位给了与印度建立广泛合作的伙伴关系。”例如，2004年3月，美国前国务卿鲍威尔宣布向巴基斯坦出售F-16战斗机，但是此举遭到了“印度连线”多数成员的激烈反对。在2005年上半年，布什政府告知国会，它将计划向巴基斯坦出售价值12亿美元的先进武器。在印度裔美国人的游说以及美国国会“印度连线”成员的反对下，这一军售行为事实上泡了汤。
(二)积极促进美印经贸合作
对美国国会议员来说，“印度的主要吸引力在于巨大的市场潜力”。“印度连线”成员积极促进两国经贸发展。例如，麦克德莫特议员访问印度不下二十次，一直努力促进美印贸易，特别是高科技领域的合作。他和克劳利联名致信印度总理瓦杰帕伊，推动印度航空公司购买波音客机。正是由于他们的努力，印度航空公司决定购买18架波音飞机，为美国公司在印度创造了一个至关重要的出口机会。同时，作为民主党副党鞭和众议院“印度连线”主席，克劳利一直在纠正他的同僚们在有关印度商业竞争力方面存在的错误和偏见。他经常在美国商务部建言，呼吁减少对美印贸易的立法限制。他和民主党党鞭霍耶尔每两月举行一次与印裔美国商人和公司的聚会，探讨美印两国之间的经济和贸易议题。
“印度连线”成员也对美印存在的贸易摩擦做出有利于维护两国关系发展的解释，没有人提出所谓的“印度经济威胁论”。当被问到如何看待美国的工作机会流向印度时，克劳利承认这个问题对美国的就业会有一定影响，但是相信最终美印两国会以对双方均有利的方式解决这一问题，并且认为“美印没有理由彼此恐惧”。参议院“印度连线”主席希拉里由于大力支持美国公司向印度IT业转让外包业务，甚至被讥讽为“来自旁遮普省的参议员”。“印度连线”中来自华盛顿州的议员们也倾向于认为，美国公司的“外包”让更多的印度人富裕起来，反过来这会让印度购买更多的波音飞机，这当然有利于美国经济的发展。
由于“印度连线”的不少成员一直致力于美印关系的发展，宣传美印友谊的重要性，在2003年 “印度连线”成立十周年之际，一批因致力于促进美印关系且做出突出贡献的议员受到了奖励，包括“连线”创始人弗兰克·帕罗内、吉姆·麦克德莫特、盖瑞·阿尔克曼、本杰明·吉尔曼等。
三、“印度连线”挺印案例分析：从解除核制裁到美印核协议
(一)推动解除对印度核试验的经济制裁
印度1974年第一次核试爆以后，核不扩散开始成为困扰美印关系的一个主要问题。南亚地区已成为全球层面核不扩散的一个试验场。20世纪八十年代，在国会中的许多对印度持友好立场的议员被迫为促进国际核不扩散事业而牺牲与新德里的关系。但在冷战结束以后，美国国会尤其是“印度连线”在印度核问题上的立场出现重大转向。
1998年5月印度核试验过后，美国政府决定对印度实施经济制裁。与此同时，美国国会许多议员对此也进行了强烈谴责。爱德华·马基议员谴责印度的行为“草率、可耻和不负责任”。丹·伯顿议员要求他的同事们通过削减对印援助来“停止赞助”印度的核武计划。
然而，绝大多数“印度连线”的成员则明显对此表示沉默，或者寻找理由来为印度辩护。弗兰克·帕罗内是继索拉兹之后印度利益在国会山上的主要捍卫者，尽管他也对印度进行核试验感到遗憾，但同时希望美印关系改善的势头不要因此受到影响而脱离正轨。他要求议院同僚们搁置制裁，只要印度保证不再进一步进行核试验。理查德·卢格把责任推到行政当局的身上，认为他们应当为没有认真地与印度政府进行接触而受到批评。康妮·麦克为印度辩护的理由则是，印度与中国不同，它不是一个核扩散者，没有违反美国的法律。另一“连线”成员麦克德莫特也一直致力于解除美国政府对印度的制裁。他认为，美国一方面宣称两国之间战略伙伴关系的重要性，另一方面却又维持对印度的制裁，这体现了美国对印政策的前后矛盾和不一致。
在2000年3月克林顿访印前夕，本杰明·吉尔曼和萨姆·吉登逊议员则直接致信总统，该信由包括多名“印度连线”成员的63名国会议员签名。信中指出，“我们相信您的印度之旅代表一个理想的机会，您将会借此机会宣布解除世界银行对印度急需的贷款制裁。”此贷款制裁很大程度上是针对印度1998年核试验而做出的。2001年2月，包括众多“连线”成员在内的70多名美国国会议员再次联名写信要求布什总统尽快完全解除对印制裁，恢复与印军事合作。正是得益于“印度连线”成员的大力推动，以及九一一事件的发生，使得美国于2001年最终解除了对印度的经济制裁。
(二)推动美印民用核协议通过
美印核协议的通过最能体现出“印度连线”的“挺印”行为。2006年3月，在没有与国会事先沟通的情况下，布什总统与印度总理辛格就匆匆达成美印民用核协议，引起美国国会部分议员强烈反响。资深民主党议员马基声称美印达成核协议是个“历史性灾难”。他们担心，美印民用核协议将会造成恶劣影响，主要是破坏核不扩散机制，对朝鲜和伊朗带来刺激，使这两国的核问题更加难以解决。由于美国国会掌握着国际协议的审批权，因此美国国会是美印民用核协议发生法律效力的一道必须迈过的关口。
布什总统在与印度达成核协议后，把寻求国会通过该协议作为白宫“高度优先”的工作，并亲自接见“印度连线”数位有影响的国会议员，表明核协议的重要意义。布什还要求印度裔美国人向国会“印度连线”成员施压，以使其支持民用核协议。实际上布什的担心是多余的。国会中最支持这项法案的就是“印度连线”成员。下面分别从议案的提出、推动和表决三个方面分析“连线”成员对于美印核合作法案最终在国会闯关成功中所发挥的作用。
首先，从议案的提出看，“连线”成员纷纷提出各种议案，以使国会最终通过的是他们所提出的美印核协议版本。早在2005年3月，“印度连线”成员、众议院国际关系委员会资深议员克劳利就提出提案要求议员们支持美印民用核协议。克劳利竭力说服其他议员同僚相信，这项立法将从三个方面给美印关系带来好处。一是把印度纳入不扩散主流和加强核安全。二是促进美印之间的贸易和投资。三是提升两国战略伙伴关系，这将有助于确保亚洲和世界和平。“连线”成员、犹他州众议员罗布·毕晓普也提出H.RES.947议案，要求免除1954年原子能法案规定的对于美印核合作协议的特定要求。而在众议院最终进行表决的H.R.5682议案，即《2006年度美印核能合作促进法案》，在提出该议案的十名众议员中，“印度连线”成员就占了七人。
其次，从最终付诸表决的议案(H.R.5682)的推动来看，国会“印度连线”的许多成员可谓不遗余力。例如，“印度连线”主席乔·威尔逊给全体国会议员写信，呼吁他们支持这一法案。信中指出，与印度的核合作将完善美国在防扩散方面的努力，为美国人创造更多就业机会，并且增强美国国家安全。克劳利则警告其他议员不要通过对该法案(H.R.5682)一再提出修正案的方式来加以阻挠，声称任何针对该法案的修正案都会对美印双边关系造成伤害。因为这些修正案如果通过，将会扼杀美印民用核协议，并使美印关系倒退到克林顿对印度的历史性访问之前的水平。“连线”主席及其他成员的这些观点无疑极大地影响了国会其他议员。
最后，从议案的表决看，2006年6月27日美国众议院以359对67票的结果通过了这项法案。随后，参议院于11月16日以85票赞成、12票反对的表决结果，通过了美国与印度两国政府签署的民用核能合作协议。从唱名投票的结果看，国会“印度连线”成员绝大多数都投了赞成票，其中包括试图为这一决议案附加修正案的伯尔曼。威尔逊和克劳利甚至认为，伯尔曼等人作为“连线”成员尽管对该议案有一些保留意见但最终投了赞成票，这一事实表明了“连线”内部对支持美印战略伙伴关系有着广泛的支持。对于该法案的通过，“连线”成员、资深民主党议员汤姆·兰托斯兴奋地说：“对于我们与印度这个伟大国家的关系来说，这是一个关键性时刻。”
四、“印度连线”挺印行为的制约因素
(一)“印度连线”无法回避美印国家利益的冲突
无论“印度连线”成员如何标榜美印两国如何共享价值观，但决定对外政策的根本基础仍是国家利益。“印度连线”成员在考虑对印政策时放在第一位的是美国的国家利益。印度政府因为自身独立外交传统而在国际事务中不太可能成为美国的附庸。印度之所以欣然接受美国抛出的橄榄枝，是希望借重美国的超强实力来谋求其国家利益最大化。可以预见，印度不会加入美国组织的各种联盟。例如，印度政府并不十分认同美国政府的单边主义外交行动，没有响应美国政府的号召派兵到伊拉克。同时，在伊朗核问题上，印度深知美国非常需要其在该问题上站在美国一边，以增强国际社会对伊朗的压力。但是印度政府仍然 与伊朗发展着正常的双边交往关系。此外，印度也一直抱怨美国在反恐问题上的双重标准，批评美国对印控克什米尔地区的穆斯林恐怖袭击不够关注。从当前来看，印度的影响还局限在南亚次大陆和印度洋地区，与美国的利益交叠之处不多。但是随着其战略利益向其他地区扩散，难保将来不会与美国在全球层次上产生战略利益上的冲突。显然，“印度连线”在美印利益冲突时当然不会做出违背美国利益而迁就印度的任何决定。
(二)“印度连线”自身存在的问题
首先，“印度连线”在国会内部的不平衡。“印度连线”在参议院的影响不如在众议院大。参议院的“印度连线”成员占参议员总人数的比例很小，不到40％。而在对外政策的影响力上，参议院拥有大大超过众议院的权力。对于许多需要过半数才能通过的“挺印”议案，单凭参议院“印度连线”的支持是不可能的。而且参议员在考虑议案时更加重视国家利益，而不像众议员那样对选区利益考虑较多。所以，参议院“印度连线”势力过于弱小会影响整个国会“印度连线”支持印度的力度。
其次，有些议员只是想利用“连线”作为捞取个人政治利益的平台。众议院“印度连线”的发起人之一帕罗内被指控利用该组织来作为扩大自己影响力的工具，其共同主席职位因此在1998年被艾克曼议员取代。对一些“连线”成员来说，对印裔社区表达支持是为了获得选票的需要，而不是真正为印度裔移民或印美关系的改善着想。曾担任“印度连线”共同主席的麦克德莫特认为，尽管“印度连线”成员多达lOO多人，为同类型“连线”组织中人数最多者，但仅有极小部分成员对印度裔社区有帮助和做出实质贡献，其余的只不过是些只会开空头支票的“口头派”(lip service)。当麦克德莫特和“连线”另一创始人罗伯特·梅嫩德斯在为印度古杰拉特地震灾区争取1.2亿国会救济拨款时，他们竞四处碰壁。即使将拨款降为两千万的修正案也未能获得议案通过所需要的支持票数。甚至本杰明·杰尔曼和埃德·罗伊斯都曾经拒绝联署该救济拨款议案。尽管这两人均为“印度连线”成员，而且在古杰拉特地震发生后均在公开场合宣称将在他们力所能及的范围内为印度灾区做任何事情。
最后，由于“印度连线”的非正式性质，其中也有32人属于“巴基斯坦连线”。尽管“印度连线”前主席帕罗内认为“巴基斯坦连线”只不过是巴基斯坦驻美使馆拼凑的一个政治工具而已，但该“连线”及其背后的巴基斯坦裔美国人也是一股不小的政治力量。这也是一些“印度连线”成员在决定是否支持印度时不得不考虑的因素。