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社会主义法治的真谛在于公平正义,“一切权力属于人民”是我国宪法规定的一项重要政治制度,作为人民检察院外部监督有效形式之一的人民监督员制度是中国检察机关为实现公平正义所做出的有益尝试。保障人民监督员监督意见得到充分尊重,既是检察机关设立人民监督员制度时的初衷,也是人民群众对这一监督制度的期望。如何充分发挥人民监督员的监督效力,使其成为检察机关规范执法、公正执法的有力保障?笔者对此作一探究。
一、人民监督员监督意见法律效力的基本现状
人民监督员依据一定的程序进行监督并形成了独立的监督意见,但人民监督员的监督能否达到预期的目的和效果,则主要取决于其所形成的监督意见对检察机关是否具有约束力。从现行人民监督员制度的相关规定来看,监督意见对检察机关的约束力主要表现在以下几个方面:
第一,对于人民监督员依一定程序形成的监督意见,检察长必须认真审查。同意监督意见的,有关检察业务部门应当执行监督意见。
第二,检察长经审查不同意人民监督员监督意见的,应当提请检察委员会讨论决定。
第三,检察委员会讨论决定采纳人民监督员监督意见的,有关检察业务部门应当执行监督意见。检察委员会讨论决定不采纳监督意见的,应当通过人民监督员办公室向人民监督员作出说明。
第四,参加监督的多数人民监督员对于检察委员会的决定有异议的,可以要求上一级人民检察院复核,而上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院采纳监督员监督员意见的,下级人民检察院应当执行。
因此,人民监督员一旦作出与检察机关不同的监督意见,就会使被监督的检察机关启动检察长审查程序或检察委员会讨论程序,甚至还可能引起上一级检察机关的复核程序,这是人民监督员监督的程序性效力。虽然这种程序效力并无直接的法律依据,但通过最高人民检察院的规范性文件将其确立为一项制度和辅助性程序,这种程序因此也就有了合法性和合理性,产生一定的程序约束力。
二、人民监督员监督意见法律效力不强的主要原因
按照高检院的规定,目前人民监督员制度被界定为社会监督、民主监督,诉讼体制外的监督,体现的是一种民意,追求的是一种公平。这一制度只是赋予了人民监督员对部分案件监督程序的权力,人民监督员的监督意见在实体上并不具有决定意义,仅具有“参考”价值,他们既不能要求被监督的检察机关必须照自己的监督意见处理,也不可能在检察机关拒绝自己的监督意见时对其实施某种措施,人民监督员监督意见的效力是相对的、间接性的,只有通过检察机关才能发挥它的作用。具体体现在以下三方面。
第一,在人民监督员制度制定上。人民监督员制度在创始阶段和试行工作中,高检院通过内部规范性文件确立此项制度是必要的。但随着人民监督员制度的确立和完善,这一制度还停留在高检院自身规范性文件的层面上,束缚了人民监督员制度的健全和发展,削弱了人民监督员制度的威信。人民监督员制度未能法律化严重制约了人民监督员意见的法律效力。
第二,在人民监督员产生的程序上。人民监督员由机关、团体、企事业的推荐,征得本人同意,由检察长颁发证书。这种规定必然会形成检察机关对人民监督员的任命产生影响。即检察机关可以选择由谁作为人民监督员。况且,人民监督员的费用也由检察机关支付,存在着内部监督之嫌,这样规定存在弊端。实践表明,让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度。
第三,人民监督员的监督方式上。人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督,对不起诉和撤销案件为事中参与、同步监督。这将带来两个问题:一是怎样处理人民监督员的监督与检察机关依法独立行使检察权之间的关系。按照现行的制度设计,人民监督员的监督属于社会监督,缺乏强制性。这在一定程度上不足以保证人民监督员的意见得到充分重视。反之,如果赋予人民监督员对监督案件的决定权,不仅与法无据,而且有悖于检察机关依法独立行使检察权。二是犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤销案件的,人民监督员实施监督,其审查的期限为七日,最长可以是一个月,如果确实应撤销的案件,犯罪嫌疑人的合法权利将受到侵害,特别是被羁押的犯罪嫌疑人,将被不合理的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人,同样存在这样的问题。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人,在逮捕上,较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施,而在拟撤销案件与拟不起诉上,却又多了一个权利及时得到保护的限制措施,这两方面形成了鲜明的对比。因此,在设置人民监督员制度时过多关注了对检察机关自身执法行为的监督和制约,而没有更多地考虑到受该制度影响的相对人的权益。
三、增强人民监督员监督意见效力的思考
人民监督员制度是一种弱性的、程序性的监督制度,要保障人民监督员监督的效力,使人民监督员的监督意见得到充分的尊重,克服随意性和走过场,取得实际效果,还要从多方面予以完善。
第一,加快人民监督员制度的立法进程。尽管人民监督员制度符合宪法精神,也顺应了社会主义检察制度发展的本质要求,但这项改革措施目前还缺乏明确、具体、直接的法律规定。如何以立法形式确认该项制度才能确保其具有较强的生命力?在我国,由于人民监督员制度是司法改革的成果,法律未有明确规定,仅仅依据高检院的内部规定来操作,法律依据尚不够充分。建议在适当的时候,将这一制度纳入法律轨道,把法外程序变成法定程序无疑会增强这种监督的权威性,增强监督意见的约束力。
第二,提高人民监督员的监督水平。一种与被监督的检察机关意见不一致的监督意见,能否被监督检察机关所采纳,主要取决于这一不同意见是否具有合法性与合理性。按照最高人民检察院的规定,目前人民监督员制度被定位为社会监督,人民监督员绝大部分都不是法律业专家或内行,而承办案件的检察官却是内行。外行的意见与内行的决定不一致时,人们会首先否定外行意见。要使监督真正发挥作用,要使监督意见真正得到肯定,重要的前提是提高监督水平,增强监督意见的合法性和合理性。只有当外行的监督意见体现专业水平的时候,不同的监督意见才可能被检察机关所采纳,外行的人民监督员与职业的检察官才有可能在同等条件下进行真正有效的对话。
第三,完善人民监督员的监督程序。首先将启动监督程序的权力还给监督者。根据《《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》),对三类案件的监督,均是由人民监督员办公室通知人民监督员参加监督,这实际是由检察院决定监督程序的启动,是被监督者决定监督程序的启动。这种程序有悖于法治意义上的“监督”的本质,使监督者和监督行为失去了其固有的主动性和独立性。从监督程序启动的规定可以看出,这样的监督很难保证监督目的的实现和监督效果。把启动监督程序的权力赋予监督者本身,即人民监督员有权审查检察机关查办职务犯罪的三类案件,不服逮捕决定的犯罪嫌疑人、辩护人及其近亲属可以向人民监督员提出监督申请,撤销案件及不起诉案件的控告人、被害人可以向人民监督员提出监督申请,人民监督员依照职权决定是否启动监督程序。此外,在监督方式上能否采取统一事后监督的方式,也就是说由人民监督员直接对检察委员会的决定进行监督,人民监督员经表决多数人不同意检察委员会意见的,应当引起上级检察院的复核程序。上级检察院检察委员会必须对人民监督员提请的复核案件进行复核,并作出决定,下级检察院执行上级检察院的决定。这样,既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突,也可以及时保护犯罪嫌疑人的合法权益,事后的救济渠道同样能够达到制约、监督检察机关司法决定的目的,使人民监督员的监督意见真正具有了程序上的刚性,赋予了人民监督员决议更强的效力。
第四,拓宽人民监督员的信息知情权范围。从《规定》整体看,人民监督员制度设计中赋予了人民监督员了解权、询问权、建议权、评议权、表决权等监督权力。在外部监督制度体系中,监督主体应处于主动地位,被监督对象应处于被动地位。但我国人民监督员制度的监督主体与对象却本末倒置。检察机关自侦案件信息完全由检察机关自己掌握,人民监督员拥有案件信息知悉权,可以通过听取检察官案件汇报、向检察官提问、听取检察官讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取律师意见等途径获取信息。目前,这些途径并不是人民监督员所能掌控的,一旦这些获取信息的途径受到阻碍而变得不顺畅,人民监督员获取的案件信息极有可能是片面的,甚至有可能是虚假的。要增强人民监督员的监督效力,还应通过各种方式为人民监督员畅通知情渠道,只有充分地知情才能有效地进行监督。■
一、人民监督员监督意见法律效力的基本现状
人民监督员依据一定的程序进行监督并形成了独立的监督意见,但人民监督员的监督能否达到预期的目的和效果,则主要取决于其所形成的监督意见对检察机关是否具有约束力。从现行人民监督员制度的相关规定来看,监督意见对检察机关的约束力主要表现在以下几个方面:
第一,对于人民监督员依一定程序形成的监督意见,检察长必须认真审查。同意监督意见的,有关检察业务部门应当执行监督意见。
第二,检察长经审查不同意人民监督员监督意见的,应当提请检察委员会讨论决定。
第三,检察委员会讨论决定采纳人民监督员监督意见的,有关检察业务部门应当执行监督意见。检察委员会讨论决定不采纳监督意见的,应当通过人民监督员办公室向人民监督员作出说明。
第四,参加监督的多数人民监督员对于检察委员会的决定有异议的,可以要求上一级人民检察院复核,而上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院采纳监督员监督员意见的,下级人民检察院应当执行。
因此,人民监督员一旦作出与检察机关不同的监督意见,就会使被监督的检察机关启动检察长审查程序或检察委员会讨论程序,甚至还可能引起上一级检察机关的复核程序,这是人民监督员监督的程序性效力。虽然这种程序效力并无直接的法律依据,但通过最高人民检察院的规范性文件将其确立为一项制度和辅助性程序,这种程序因此也就有了合法性和合理性,产生一定的程序约束力。
二、人民监督员监督意见法律效力不强的主要原因
按照高检院的规定,目前人民监督员制度被界定为社会监督、民主监督,诉讼体制外的监督,体现的是一种民意,追求的是一种公平。这一制度只是赋予了人民监督员对部分案件监督程序的权力,人民监督员的监督意见在实体上并不具有决定意义,仅具有“参考”价值,他们既不能要求被监督的检察机关必须照自己的监督意见处理,也不可能在检察机关拒绝自己的监督意见时对其实施某种措施,人民监督员监督意见的效力是相对的、间接性的,只有通过检察机关才能发挥它的作用。具体体现在以下三方面。
第一,在人民监督员制度制定上。人民监督员制度在创始阶段和试行工作中,高检院通过内部规范性文件确立此项制度是必要的。但随着人民监督员制度的确立和完善,这一制度还停留在高检院自身规范性文件的层面上,束缚了人民监督员制度的健全和发展,削弱了人民监督员制度的威信。人民监督员制度未能法律化严重制约了人民监督员意见的法律效力。
第二,在人民监督员产生的程序上。人民监督员由机关、团体、企事业的推荐,征得本人同意,由检察长颁发证书。这种规定必然会形成检察机关对人民监督员的任命产生影响。即检察机关可以选择由谁作为人民监督员。况且,人民监督员的费用也由检察机关支付,存在着内部监督之嫌,这样规定存在弊端。实践表明,让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度。
第三,人民监督员的监督方式上。人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督,对不起诉和撤销案件为事中参与、同步监督。这将带来两个问题:一是怎样处理人民监督员的监督与检察机关依法独立行使检察权之间的关系。按照现行的制度设计,人民监督员的监督属于社会监督,缺乏强制性。这在一定程度上不足以保证人民监督员的意见得到充分重视。反之,如果赋予人民监督员对监督案件的决定权,不仅与法无据,而且有悖于检察机关依法独立行使检察权。二是犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤销案件的,人民监督员实施监督,其审查的期限为七日,最长可以是一个月,如果确实应撤销的案件,犯罪嫌疑人的合法权利将受到侵害,特别是被羁押的犯罪嫌疑人,将被不合理的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人,同样存在这样的问题。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人,在逮捕上,较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施,而在拟撤销案件与拟不起诉上,却又多了一个权利及时得到保护的限制措施,这两方面形成了鲜明的对比。因此,在设置人民监督员制度时过多关注了对检察机关自身执法行为的监督和制约,而没有更多地考虑到受该制度影响的相对人的权益。
三、增强人民监督员监督意见效力的思考
人民监督员制度是一种弱性的、程序性的监督制度,要保障人民监督员监督的效力,使人民监督员的监督意见得到充分的尊重,克服随意性和走过场,取得实际效果,还要从多方面予以完善。
第一,加快人民监督员制度的立法进程。尽管人民监督员制度符合宪法精神,也顺应了社会主义检察制度发展的本质要求,但这项改革措施目前还缺乏明确、具体、直接的法律规定。如何以立法形式确认该项制度才能确保其具有较强的生命力?在我国,由于人民监督员制度是司法改革的成果,法律未有明确规定,仅仅依据高检院的内部规定来操作,法律依据尚不够充分。建议在适当的时候,将这一制度纳入法律轨道,把法外程序变成法定程序无疑会增强这种监督的权威性,增强监督意见的约束力。
第二,提高人民监督员的监督水平。一种与被监督的检察机关意见不一致的监督意见,能否被监督检察机关所采纳,主要取决于这一不同意见是否具有合法性与合理性。按照最高人民检察院的规定,目前人民监督员制度被定位为社会监督,人民监督员绝大部分都不是法律业专家或内行,而承办案件的检察官却是内行。外行的意见与内行的决定不一致时,人们会首先否定外行意见。要使监督真正发挥作用,要使监督意见真正得到肯定,重要的前提是提高监督水平,增强监督意见的合法性和合理性。只有当外行的监督意见体现专业水平的时候,不同的监督意见才可能被检察机关所采纳,外行的人民监督员与职业的检察官才有可能在同等条件下进行真正有效的对话。
第三,完善人民监督员的监督程序。首先将启动监督程序的权力还给监督者。根据《《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》),对三类案件的监督,均是由人民监督员办公室通知人民监督员参加监督,这实际是由检察院决定监督程序的启动,是被监督者决定监督程序的启动。这种程序有悖于法治意义上的“监督”的本质,使监督者和监督行为失去了其固有的主动性和独立性。从监督程序启动的规定可以看出,这样的监督很难保证监督目的的实现和监督效果。把启动监督程序的权力赋予监督者本身,即人民监督员有权审查检察机关查办职务犯罪的三类案件,不服逮捕决定的犯罪嫌疑人、辩护人及其近亲属可以向人民监督员提出监督申请,撤销案件及不起诉案件的控告人、被害人可以向人民监督员提出监督申请,人民监督员依照职权决定是否启动监督程序。此外,在监督方式上能否采取统一事后监督的方式,也就是说由人民监督员直接对检察委员会的决定进行监督,人民监督员经表决多数人不同意检察委员会意见的,应当引起上级检察院的复核程序。上级检察院检察委员会必须对人民监督员提请的复核案件进行复核,并作出决定,下级检察院执行上级检察院的决定。这样,既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突,也可以及时保护犯罪嫌疑人的合法权益,事后的救济渠道同样能够达到制约、监督检察机关司法决定的目的,使人民监督员的监督意见真正具有了程序上的刚性,赋予了人民监督员决议更强的效力。
第四,拓宽人民监督员的信息知情权范围。从《规定》整体看,人民监督员制度设计中赋予了人民监督员了解权、询问权、建议权、评议权、表决权等监督权力。在外部监督制度体系中,监督主体应处于主动地位,被监督对象应处于被动地位。但我国人民监督员制度的监督主体与对象却本末倒置。检察机关自侦案件信息完全由检察机关自己掌握,人民监督员拥有案件信息知悉权,可以通过听取检察官案件汇报、向检察官提问、听取检察官讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取律师意见等途径获取信息。目前,这些途径并不是人民监督员所能掌控的,一旦这些获取信息的途径受到阻碍而变得不顺畅,人民监督员获取的案件信息极有可能是片面的,甚至有可能是虚假的。要增强人民监督员的监督效力,还应通过各种方式为人民监督员畅通知情渠道,只有充分地知情才能有效地进行监督。■