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摘 要 战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。加快培育和发展战略性新兴产业对推进我国现代化建设具有重要的战略意义。为此，必须完善战略性新兴产业的税收激励政策，在全面落实现行各项促进科技投入和科技成果转化、支持高技术产业发展等方面的税收政策的基础上，结合税制改革方向和税种特征，针对战略性新兴产业的特点、发展规律及存在的问题，研究完善鼓励创新、引导投资和消费的税收支持政策。
关键词 战略性新兴产业 发展规律 税收优惠政策
中图分类号：F812 文献标识码：A
一、战略性新兴产业的发展规律及对税收政策的启示
正确把握战略性新兴产业发展的一般规律，才能清楚税收政策的作用环节和作用重点，增强政策的针对性。
第一，战略性新兴产业遵循产业发展的一般规律，但又表现出与其他产业发展的差异性。战略性新兴产业与其他产业一样，也要经历从形成期、成长期到成熟期再到衰退期的发展过程。但是，由于该产业具有科技创新特征，其形成期和成长期通常涵盖了“科学发现——技术发明——初步产业化”的过程。科学发现和技术发明的不确定性、产业化初期市场的不确定性，都使该产业在发展初期面临相当大的风险；而这一时期，又正是产业投资的高峰期。一旦进入成熟期，该产业又表现出稳定的市场需求，风险和投资都将降到最低，经济效益显著。
可见，战略性新兴产业在一个产业周期内表现出前后风险和收益的极度不对称，这与其他产业发展是不同的。由此，鼓励战略性新兴产业发展的税收政策的一个基本定位应该是：根据产业成长线，平滑风险和收益。税收优惠应主要集中在产业发展前期，重点应放在对风险投入、技术创新、成果转化等方面的支持上；而在产业发展进入成熟期后，优惠政策应逐渐淡出。
第二，战略性新兴产业的产生和发展是以重大的技术突破为先导的，其中人力资本的贡献度又是占首位的。这个发展规律要求税收政策的调整应紧紧围绕建立技术创新和人力资本投入的激励机制上，在这两个方面加大税收优惠力度。
第三，战略性新兴产业的发展离不开政府的扶持和产业政策的正确引导。政府的扶持不是对市场的取代，而是在尊重市场、尊重企业的前提下，为产业的发展创造良好的环境和条件。许多战略性新兴产业在发展前期，与之配套的基础设施建设、市场培育、制度安排、能力建设、商业开发模式、消费行为改变、开发与利用服务等支撑系统往往比较滞后，发展环境十分脆弱。从税收政策的角度看，税收优惠不仅要着眼于给战略性新兴产业减负，还要体现在对上述各个配套环节的支持上，立足于为产业的发展创造良好的环境和条件。
二、我国战略性新兴产业的发展现状和面临的问题
研究我国战略性新兴产业发展的现状，分析制约其发展的因素，搞清发展所要解决的问题，是制定科学的税收优惠政策体系的关键。我国战略性新兴产业的发展已具备一定的基础，并且呈现快速发展趋势。主要表现在：产业规模迅速扩大，部分领域在技术上已处于国际领先水平，涌现出一批实力较强的企业、科研机构和人才队伍，产业集群和产业集聚区迅速壮大。但是，我国战略性新兴产业的发展也存在诸多问题：
一是重复建设问题。在新一轮发展机遇面前，各地都存在“抢先发展、先行先试”的思想，投资冲动强烈。从全局来看存在着新的布局雷同、重复建设和产能过剩的隐患；二是企业创新能力薄弱、科技成果转化率低。由于科技体制机制存在的问题，我国科研与市场“两张皮”的现象依然严重，科技资源综合效率低。研发服务、信息服务等高技术服务业还处于起步状态，难以对技术创新和成果转化提供支持；三是产业投入不足的问题。目前，财政对战略性新兴产业的支持力度还不够，税收激励政策也需要进一步完善，鼓励和引导社会投入的机制如金融机构的信贷、资本市场的融资、创业投资和股权投资基金的引入都还有待进一步完善和加强；四是产业市场发展的持续性、稳定性存在问题。长远来看，战略性新兴产业市场广阔，但目前国内市场发育度差，不少产品研发和市场“两头在外”，缺乏稳定的市场需求，影响到产业的长远发展；五是缺乏产业发展所需的制度环境。规划管理不到位，科技体制、人才体制、投资体制、财税金融体制、市场体制等存在的不足也形成战略性新兴产业发展的制约因素。
按产业发展的不同环节对我国战略性新兴产业发展中的问题进行重新整理，可简单地表述为：在投资阶段表现为研发投入和产业化投入的不足；在研发阶段表现为科技水平不高，缺乏核心技术；在产业化阶段表现为科技向产业转化能力薄弱，产业布局雷同，集中度不高；在消费阶段则表现为消费需求不足、市场拓展和商业模式的创新不够等问题。同时，高素质人才的缺乏以及市场环境、体制机制问题也被视为制约我国战略性新兴产业发展的深层次问题。税收优惠政策一定要围绕如何解决上述问题来进行设计。
三、战略性新兴产业税收优惠政策存在的问题
（一）税收政策体系存在的问题。
我国现行战略性新兴产业税收优惠政策出台的部门多，时间跨度大，导致政策缺乏整体规划性和系统性。这些问题直接导致实践中政策适用的混乱：
一方面，战略性新兴产业的优惠领域界定不清晰，优惠面较窄。现行税收优惠领域主要集中在高新技术企业上，这导致实践中难以与传统产业、一般新兴产业、高新技术产业明确区分。并且由于优惠对象以企业为主，致使许多传统企业中的战略性新兴产业项目失去优惠资格，政策覆盖面过窄。
另一方面，税收优惠资格的认定上，高新技术企业认定标准订得过高，而实践中又往往降低标准的办法，税法的严肃性受到影响。同时，认定标准中存在的问题又经常导致企业在身份上造假，出现许多“伪高新企业”。
（二）税收政策的定位和针对性存在的问题。
税收激励政策的基本定位应当是：结合战略性新兴产业发展规律，立足于解决产业发展中的问题。但现行税收政策在很多方面都与产业发展规律和发展的实际需要脱节，税收政策的针对性存在较大问题。 一是缺乏针对低水平重复建设和产能过剩问题的税收政策措施。税收政策应当体现出与国家产业政策的协调，避免优惠政策用于扩大产能上来。以新能源汽车为例，2012年将实施的《中华人民共和国车船税法》规定，“对节约能源、使用新能源的车船可以减征或免征车船税”，显然这种行业优惠规定就没有将低水平的扩张与对真正拥有核心技术的鼓励区分开来。类似缺乏针对性的优惠规定在其他税种中也都存在。
二是缺乏针对产业不同发展时期风险和收益不对称问题的税收政策措施。现行税收政策所采取的直接优惠为主的方式侧重于对最终成果的扶持，但对发展前期盈利水平低的战略性新兴产业而言作用不大，政策针对性不强。在发展前期需要政策扶持的风险投资、技术创新和科技成果转化等方面税收优惠力度也不够。
三是缺乏针对人力资本投入不足问题的税收政策措施。战略性新兴产业具有重大技术创新特征，人力资本投入是产业的主要投入成本，但现行企业所得税对职工教育培训经费限额列支的规定，个人所得税对研发人员获奖免税条件的限制等，都不利于鼓励人力资本的投入。
四是缺乏针对战略性新兴产业消费市场发育不全问题的税收政策措施。从支持战略性新兴产业市场拓展和商业模式创新的角度看，但现行税收政策除了对节能节水产品、环保产品、资源综合利用产品等部分产品在市场拓展方面给予了政策优惠外，很多属于战略性新兴产业的产品还没能纳入政策支持范围。对有利于扩大市场需求的专业服务、增值服务等新业态和新型商业模式也没有政策支持。
五是缺乏针对配套产业的税收政策支持。现行税收优惠的重点集中在对产业本身的支持上，而在产学研结合、高技术服务业、科技企业孵化器和产业集聚发展、配套基础设施等配套产业和设施方面缺乏系统性的税收优惠政策体系，难以为产业发展创造良好的环境和条件。
（三）税收制度层面存在的问题。
一是货物和劳务税的问题。（1）增值税。增值率越高的产品税负越重，战略性新兴产业由于技术含量高承担了较重的增值税税负。同时，在产业未形成有规模的市场前，其购进项目所含的税负是难以转嫁的，也会形成产业化初期税负过重的压力；（2）增值税、营业税两税抵扣中断增加了税负。这在生产性服务业主辅分离的情况下更为突出；（3）缺少扶持相关产业的税收政策。
二是企业所得税的问题。（1）税收优惠期限短，与产业投资大、周期长不相适应。从可查的资料看，国外最高有10年的免税期，5年免税期的规定也不在少数，而我国能享受5免5减半、3免3减半政策的范围过窄；（2）对风险投资的税收支持力度不够。现行税法规定只有创投企业可按投资额的70%抵扣应税所得，抵扣面过窄，并且无国际上通行的风险准备金的扣除规定；（3）对研发和创新的税收支持力度不够。现行税法关于研发费的加计扣除政策适用范围窄、对中小企业创新激励有限、存在研发领域限制，政策效应不明显。同时，加速折旧政策适用范围窄、条件过严，无国际上通行的针对产业的特殊性所做的特别规定；（4）对研发成果产业化的税收支持不足。现行税法在科技企业孵化器、高技术服务业、商务服务业等的优惠规定上存在诸多期限、范围、条件方面的限制，有的甚至是空白。
三是个人所得税的问题。（1）对科研人员获奖减免限制过严；（2）边际税率过高；（3）缺少对个人风险投资行为的鼓励。
（四）税收征管层面的问题。
一是税收优惠审批程序过繁。相关部门对税收优惠的认定和审批过于繁琐，涉及部门多，审批流程长，政策时滞长，影响到政策效果和税务行政效率；二是税收优惠的后续管理和政策评价等政策管理方面存在问题。现行税收优惠的管理更多关注的是企业前期减免资格的认定上，而忽视减免税的后续管理，出现对减免税款的用途、效果管理上的空白。同时，现行税收政策评价不清晰，难以准确了解政策效果，难以走出支持力度不确定、支持效果无反馈的困境。
四、改进战略性新兴产业税收优惠政策的建议
（一）优化税收优惠政策体系。
优化税收优惠政策体系要解决好三个方面的问题：一是优惠领域界定不清和覆盖不全的问题；二是优惠资格认定问题；三是政策体系缺乏系统性的问题。
建议以“产品+项目”优惠为主取代现行以企业优惠为主的政策设计思路，以产品和项目认定代替企业认定，并对现行政策进行梳理归并。（1）税收优惠产品的认定。目前工信部正在主持制订《战略性新兴产业重点产品目录》，税务总局、财政部应积极参与，在目录中详细规定可以享受财税政策支持的产品名称、规格、技术标准，以此作为税收优惠政策的依据。目录出台后，2008年开始实施的《高新技术企业认定办法》及《国家重点支持的高新技术领域》及可考虑淡化或取消；（2）税收优惠项目的认定。将环保、节能节水项目的所得税优惠政策扩大到战略性新兴产业各领域相关项目上，明确规定可以享受税收优惠政策的项目内容、具体条件和范围，通过实行科技投资项目立项登记制度、科技成果验收鉴定制度来加强税收优惠的管理；（3）归并整理税收优惠政策。取消针对特定企业（如软件企业、集成电路企业）和特定产品（如环保产品、节能节水产品、安全专用设备）的专门税收优惠规定，代之以项目以及目录中产品的优惠规定。
（二）增强税收优惠政策的针对性。
一是要做好与《战略性新兴产业“十二五”发展规划》的衔接，避免造成对重复建设的鼓励。目前国务院已陆续批准7个战略性新兴产业的分行业发展规划，对产业的技术创新方向、产业布局等进行了全面规划。税收政策的调整应当以此为依据，把支持的重点调整到对拥有核心技术的产品或项目的鼓励上来，调整到对产业集聚区的税收鼓励上来。
二是把税收优惠的重点调整到对产业发展初期的鼓励上来。要强化加速折旧、投资抵免、盈亏抵补和再投资退税等间接优惠方式的运用，弱化直接优惠，同时加大对风险投入、技术创新、成果转化等方面的税收支持力度。
三是把税收优惠的重点调整到对人力资本投入的鼓励上来。这要求企业所得税和个人所得税对人力资本投入的税收规定进行调整，扩大优惠的范围和力度。 四是把税收优惠的重点调整到对消费品市场的培养上来。一方面，要扩大战略性新兴产业产品税收优惠覆盖的范围，并将有利于扩大市场需求的专业服务、增值服务等新业态也纳入税收优惠范围之中；另一方面，要提高传统产业中高能耗、高污染产品的税收负担，为战略性新兴产业培养消费市场。
五是把税收优惠的范围扩大到产品链上的各个配套产业上来。包括对配套设施、生产性服务业、产学研联合体、科技企业孵化器以及产业集聚区都应纳入税收优惠范围，为产业的发展创造良好的外部环境。
（三）改革现行税收制度。
一是货物劳务税改革。（1）对战略性新兴产业及相关产业实行低税率或一定时期的免税政策，以解决高附加值产业税负过重的问题；（2）构建战略性新兴产业增值税先行退税机制，以解决产业发展初期进项税难以转嫁的问题。在研发创新阶段，实行先行退税政策；在成果产业化阶段，实行超税负返还政策；在刺激产品应用阶段，实行财政返还（退税）政策；（3）扩大增值税范围，以解决增值税和营业税抵扣链条不完整带来的税负过重问题；（4）实施有利于产业发展的进出口税收政策。战略性新兴产业的产品出口免征关税，实行增值税全额退税。对产业发展所需进口的设备、装备，减征进口环节关税和增值税；（5）消费税改革要以引导消费、培养市场为目标。一方面可以对节能减排效果明显的新能源汽车等消费品实行零税率，另一方面可以将与战略新兴产业产品相对应的传统产品，包括高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征收范围，加大征收力度。
二是企业所得税改革。（1）投资环节，建立再投资退税或抵免制度，允许风险投资机构按投资额的一定比例提取风险准备金，延长投资亏损弥补的年限，以引导风险资本的进入；（2）研发环节，扩大研发费的加计扣除范围、提取科研准备金、新产品试制准备金和实施特别折旧制度，以鼓励企业科研和自主创新的积极性；（3）成果转化环节，实行税率优惠、延长优惠期限、加速折旧（摊销）、扩大优惠范围，以促进科研成果的产业化；（4）人力资本环节，按实际发生额税前列支教育培训费。其他的政策建议还包括：（5）逐步以项目优惠取代高新技术企业优惠，以项目普惠取代行业优惠。无论什么企业，只要从事战略性新兴产业的项目即可享受税收优惠；（6）逐步将税收优惠方式从直接减免为主转向间接减免为主；（7）完善产业园区税收优惠政策，以鼓励形成战略性新兴产业集聚区。可考虑将大学科技园的税收优惠政策移植到整个战略性新兴产业园区，并延长优惠有效期；（8）制定对“产学研”联合开发等特定目标的特别优惠政策。
三是个人所得税改革。个人所得税改革要以激励人力资本投入为目标来实现对战略性新兴产业的支持。（1）对个人投资战略性新兴产业获取的个人所得暂免征收个人所得税，以鼓励对产业的投资；（2）对高科技人才的发明专利、非专利技术转让和技术服务收入以及科研劳务报酬设计减征比例；（3）适当扩大对科技研发人员技术成果奖励津贴（包括股权激励）个人所得税的免税范围；（4）放宽应税工资的扣除，允许扣除本人接受再教育支出，以鼓励加大教育投资。
（四）完善税收征管制度。
一是简化办税流程。在企业认定、减免税审批等诸多环节建立绿色通道。简化审批程序。考虑按行政审批制度改革要求，取消审批制，实行备案制。
二是创新税收优惠管理方式。（1）可尝试采用项目化的方式加强优惠政策政策的管理；（2）细化税收优惠政策的管理环节，依据资格认定、审批、备案、后续管理的顺序，对政策执行情况分环节进行控制；（3）编制税式支出项目明细表，作为国家预算的组成部分纳入预算管理，提高我国税收优惠制度的科学化、规范化水平；（4）建立税收优惠量化监控机制和税收优惠政策的绩效评估机制。
（作者单位：长江文艺杂志社）
关键词 战略性新兴产业 发展规律 税收优惠政策
中图分类号：F812 文献标识码：A
一、战略性新兴产业的发展规律及对税收政策的启示
正确把握战略性新兴产业发展的一般规律，才能清楚税收政策的作用环节和作用重点，增强政策的针对性。
第一，战略性新兴产业遵循产业发展的一般规律，但又表现出与其他产业发展的差异性。战略性新兴产业与其他产业一样，也要经历从形成期、成长期到成熟期再到衰退期的发展过程。但是，由于该产业具有科技创新特征，其形成期和成长期通常涵盖了“科学发现——技术发明——初步产业化”的过程。科学发现和技术发明的不确定性、产业化初期市场的不确定性，都使该产业在发展初期面临相当大的风险；而这一时期，又正是产业投资的高峰期。一旦进入成熟期，该产业又表现出稳定的市场需求，风险和投资都将降到最低，经济效益显著。
可见，战略性新兴产业在一个产业周期内表现出前后风险和收益的极度不对称，这与其他产业发展是不同的。由此，鼓励战略性新兴产业发展的税收政策的一个基本定位应该是：根据产业成长线，平滑风险和收益。税收优惠应主要集中在产业发展前期，重点应放在对风险投入、技术创新、成果转化等方面的支持上；而在产业发展进入成熟期后，优惠政策应逐渐淡出。
第二，战略性新兴产业的产生和发展是以重大的技术突破为先导的，其中人力资本的贡献度又是占首位的。这个发展规律要求税收政策的调整应紧紧围绕建立技术创新和人力资本投入的激励机制上，在这两个方面加大税收优惠力度。
第三，战略性新兴产业的发展离不开政府的扶持和产业政策的正确引导。政府的扶持不是对市场的取代，而是在尊重市场、尊重企业的前提下，为产业的发展创造良好的环境和条件。许多战略性新兴产业在发展前期，与之配套的基础设施建设、市场培育、制度安排、能力建设、商业开发模式、消费行为改变、开发与利用服务等支撑系统往往比较滞后，发展环境十分脆弱。从税收政策的角度看，税收优惠不仅要着眼于给战略性新兴产业减负，还要体现在对上述各个配套环节的支持上，立足于为产业的发展创造良好的环境和条件。
二、我国战略性新兴产业的发展现状和面临的问题
研究我国战略性新兴产业发展的现状，分析制约其发展的因素，搞清发展所要解决的问题，是制定科学的税收优惠政策体系的关键。我国战略性新兴产业的发展已具备一定的基础，并且呈现快速发展趋势。主要表现在：产业规模迅速扩大，部分领域在技术上已处于国际领先水平，涌现出一批实力较强的企业、科研机构和人才队伍，产业集群和产业集聚区迅速壮大。但是，我国战略性新兴产业的发展也存在诸多问题：
一是重复建设问题。在新一轮发展机遇面前，各地都存在“抢先发展、先行先试”的思想，投资冲动强烈。从全局来看存在着新的布局雷同、重复建设和产能过剩的隐患；二是企业创新能力薄弱、科技成果转化率低。由于科技体制机制存在的问题，我国科研与市场“两张皮”的现象依然严重，科技资源综合效率低。研发服务、信息服务等高技术服务业还处于起步状态，难以对技术创新和成果转化提供支持；三是产业投入不足的问题。目前，财政对战略性新兴产业的支持力度还不够，税收激励政策也需要进一步完善，鼓励和引导社会投入的机制如金融机构的信贷、资本市场的融资、创业投资和股权投资基金的引入都还有待进一步完善和加强；四是产业市场发展的持续性、稳定性存在问题。长远来看，战略性新兴产业市场广阔，但目前国内市场发育度差，不少产品研发和市场“两头在外”，缺乏稳定的市场需求，影响到产业的长远发展；五是缺乏产业发展所需的制度环境。规划管理不到位，科技体制、人才体制、投资体制、财税金融体制、市场体制等存在的不足也形成战略性新兴产业发展的制约因素。
按产业发展的不同环节对我国战略性新兴产业发展中的问题进行重新整理，可简单地表述为：在投资阶段表现为研发投入和产业化投入的不足；在研发阶段表现为科技水平不高，缺乏核心技术；在产业化阶段表现为科技向产业转化能力薄弱，产业布局雷同，集中度不高；在消费阶段则表现为消费需求不足、市场拓展和商业模式的创新不够等问题。同时，高素质人才的缺乏以及市场环境、体制机制问题也被视为制约我国战略性新兴产业发展的深层次问题。税收优惠政策一定要围绕如何解决上述问题来进行设计。
三、战略性新兴产业税收优惠政策存在的问题
（一）税收政策体系存在的问题。
我国现行战略性新兴产业税收优惠政策出台的部门多，时间跨度大，导致政策缺乏整体规划性和系统性。这些问题直接导致实践中政策适用的混乱：
一方面，战略性新兴产业的优惠领域界定不清晰，优惠面较窄。现行税收优惠领域主要集中在高新技术企业上，这导致实践中难以与传统产业、一般新兴产业、高新技术产业明确区分。并且由于优惠对象以企业为主，致使许多传统企业中的战略性新兴产业项目失去优惠资格，政策覆盖面过窄。
另一方面，税收优惠资格的认定上，高新技术企业认定标准订得过高，而实践中又往往降低标准的办法，税法的严肃性受到影响。同时，认定标准中存在的问题又经常导致企业在身份上造假，出现许多“伪高新企业”。
（二）税收政策的定位和针对性存在的问题。
税收激励政策的基本定位应当是：结合战略性新兴产业发展规律，立足于解决产业发展中的问题。但现行税收政策在很多方面都与产业发展规律和发展的实际需要脱节，税收政策的针对性存在较大问题。 一是缺乏针对低水平重复建设和产能过剩问题的税收政策措施。税收政策应当体现出与国家产业政策的协调，避免优惠政策用于扩大产能上来。以新能源汽车为例，2012年将实施的《中华人民共和国车船税法》规定，“对节约能源、使用新能源的车船可以减征或免征车船税”，显然这种行业优惠规定就没有将低水平的扩张与对真正拥有核心技术的鼓励区分开来。类似缺乏针对性的优惠规定在其他税种中也都存在。
二是缺乏针对产业不同发展时期风险和收益不对称问题的税收政策措施。现行税收政策所采取的直接优惠为主的方式侧重于对最终成果的扶持，但对发展前期盈利水平低的战略性新兴产业而言作用不大，政策针对性不强。在发展前期需要政策扶持的风险投资、技术创新和科技成果转化等方面税收优惠力度也不够。
三是缺乏针对人力资本投入不足问题的税收政策措施。战略性新兴产业具有重大技术创新特征，人力资本投入是产业的主要投入成本，但现行企业所得税对职工教育培训经费限额列支的规定，个人所得税对研发人员获奖免税条件的限制等，都不利于鼓励人力资本的投入。
四是缺乏针对战略性新兴产业消费市场发育不全问题的税收政策措施。从支持战略性新兴产业市场拓展和商业模式创新的角度看，但现行税收政策除了对节能节水产品、环保产品、资源综合利用产品等部分产品在市场拓展方面给予了政策优惠外，很多属于战略性新兴产业的产品还没能纳入政策支持范围。对有利于扩大市场需求的专业服务、增值服务等新业态和新型商业模式也没有政策支持。
五是缺乏针对配套产业的税收政策支持。现行税收优惠的重点集中在对产业本身的支持上，而在产学研结合、高技术服务业、科技企业孵化器和产业集聚发展、配套基础设施等配套产业和设施方面缺乏系统性的税收优惠政策体系，难以为产业发展创造良好的环境和条件。
（三）税收制度层面存在的问题。
一是货物和劳务税的问题。（1）增值税。增值率越高的产品税负越重，战略性新兴产业由于技术含量高承担了较重的增值税税负。同时，在产业未形成有规模的市场前，其购进项目所含的税负是难以转嫁的，也会形成产业化初期税负过重的压力；（2）增值税、营业税两税抵扣中断增加了税负。这在生产性服务业主辅分离的情况下更为突出；（3）缺少扶持相关产业的税收政策。
二是企业所得税的问题。（1）税收优惠期限短，与产业投资大、周期长不相适应。从可查的资料看，国外最高有10年的免税期，5年免税期的规定也不在少数，而我国能享受5免5减半、3免3减半政策的范围过窄；（2）对风险投资的税收支持力度不够。现行税法规定只有创投企业可按投资额的70%抵扣应税所得，抵扣面过窄，并且无国际上通行的风险准备金的扣除规定；（3）对研发和创新的税收支持力度不够。现行税法关于研发费的加计扣除政策适用范围窄、对中小企业创新激励有限、存在研发领域限制，政策效应不明显。同时，加速折旧政策适用范围窄、条件过严，无国际上通行的针对产业的特殊性所做的特别规定；（4）对研发成果产业化的税收支持不足。现行税法在科技企业孵化器、高技术服务业、商务服务业等的优惠规定上存在诸多期限、范围、条件方面的限制，有的甚至是空白。
三是个人所得税的问题。（1）对科研人员获奖减免限制过严；（2）边际税率过高；（3）缺少对个人风险投资行为的鼓励。
（四）税收征管层面的问题。
一是税收优惠审批程序过繁。相关部门对税收优惠的认定和审批过于繁琐，涉及部门多，审批流程长，政策时滞长，影响到政策效果和税务行政效率；二是税收优惠的后续管理和政策评价等政策管理方面存在问题。现行税收优惠的管理更多关注的是企业前期减免资格的认定上，而忽视减免税的后续管理，出现对减免税款的用途、效果管理上的空白。同时，现行税收政策评价不清晰，难以准确了解政策效果，难以走出支持力度不确定、支持效果无反馈的困境。
四、改进战略性新兴产业税收优惠政策的建议
（一）优化税收优惠政策体系。
优化税收优惠政策体系要解决好三个方面的问题：一是优惠领域界定不清和覆盖不全的问题；二是优惠资格认定问题；三是政策体系缺乏系统性的问题。
建议以“产品+项目”优惠为主取代现行以企业优惠为主的政策设计思路，以产品和项目认定代替企业认定，并对现行政策进行梳理归并。（1）税收优惠产品的认定。目前工信部正在主持制订《战略性新兴产业重点产品目录》，税务总局、财政部应积极参与，在目录中详细规定可以享受财税政策支持的产品名称、规格、技术标准，以此作为税收优惠政策的依据。目录出台后，2008年开始实施的《高新技术企业认定办法》及《国家重点支持的高新技术领域》及可考虑淡化或取消；（2）税收优惠项目的认定。将环保、节能节水项目的所得税优惠政策扩大到战略性新兴产业各领域相关项目上，明确规定可以享受税收优惠政策的项目内容、具体条件和范围，通过实行科技投资项目立项登记制度、科技成果验收鉴定制度来加强税收优惠的管理；（3）归并整理税收优惠政策。取消针对特定企业（如软件企业、集成电路企业）和特定产品（如环保产品、节能节水产品、安全专用设备）的专门税收优惠规定，代之以项目以及目录中产品的优惠规定。
（二）增强税收优惠政策的针对性。
一是要做好与《战略性新兴产业“十二五”发展规划》的衔接，避免造成对重复建设的鼓励。目前国务院已陆续批准7个战略性新兴产业的分行业发展规划，对产业的技术创新方向、产业布局等进行了全面规划。税收政策的调整应当以此为依据，把支持的重点调整到对拥有核心技术的产品或项目的鼓励上来，调整到对产业集聚区的税收鼓励上来。
二是把税收优惠的重点调整到对产业发展初期的鼓励上来。要强化加速折旧、投资抵免、盈亏抵补和再投资退税等间接优惠方式的运用，弱化直接优惠，同时加大对风险投入、技术创新、成果转化等方面的税收支持力度。
三是把税收优惠的重点调整到对人力资本投入的鼓励上来。这要求企业所得税和个人所得税对人力资本投入的税收规定进行调整，扩大优惠的范围和力度。 四是把税收优惠的重点调整到对消费品市场的培养上来。一方面，要扩大战略性新兴产业产品税收优惠覆盖的范围，并将有利于扩大市场需求的专业服务、增值服务等新业态也纳入税收优惠范围之中；另一方面，要提高传统产业中高能耗、高污染产品的税收负担，为战略性新兴产业培养消费市场。
五是把税收优惠的范围扩大到产品链上的各个配套产业上来。包括对配套设施、生产性服务业、产学研联合体、科技企业孵化器以及产业集聚区都应纳入税收优惠范围，为产业的发展创造良好的外部环境。
（三）改革现行税收制度。
一是货物劳务税改革。（1）对战略性新兴产业及相关产业实行低税率或一定时期的免税政策，以解决高附加值产业税负过重的问题；（2）构建战略性新兴产业增值税先行退税机制，以解决产业发展初期进项税难以转嫁的问题。在研发创新阶段，实行先行退税政策；在成果产业化阶段，实行超税负返还政策；在刺激产品应用阶段，实行财政返还（退税）政策；（3）扩大增值税范围，以解决增值税和营业税抵扣链条不完整带来的税负过重问题；（4）实施有利于产业发展的进出口税收政策。战略性新兴产业的产品出口免征关税，实行增值税全额退税。对产业发展所需进口的设备、装备，减征进口环节关税和增值税；（5）消费税改革要以引导消费、培养市场为目标。一方面可以对节能减排效果明显的新能源汽车等消费品实行零税率，另一方面可以将与战略新兴产业产品相对应的传统产品，包括高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征收范围，加大征收力度。
二是企业所得税改革。（1）投资环节，建立再投资退税或抵免制度，允许风险投资机构按投资额的一定比例提取风险准备金，延长投资亏损弥补的年限，以引导风险资本的进入；（2）研发环节，扩大研发费的加计扣除范围、提取科研准备金、新产品试制准备金和实施特别折旧制度，以鼓励企业科研和自主创新的积极性；（3）成果转化环节，实行税率优惠、延长优惠期限、加速折旧（摊销）、扩大优惠范围，以促进科研成果的产业化；（4）人力资本环节，按实际发生额税前列支教育培训费。其他的政策建议还包括：（5）逐步以项目优惠取代高新技术企业优惠，以项目普惠取代行业优惠。无论什么企业，只要从事战略性新兴产业的项目即可享受税收优惠；（6）逐步将税收优惠方式从直接减免为主转向间接减免为主；（7）完善产业园区税收优惠政策，以鼓励形成战略性新兴产业集聚区。可考虑将大学科技园的税收优惠政策移植到整个战略性新兴产业园区，并延长优惠有效期；（8）制定对“产学研”联合开发等特定目标的特别优惠政策。
三是个人所得税改革。个人所得税改革要以激励人力资本投入为目标来实现对战略性新兴产业的支持。（1）对个人投资战略性新兴产业获取的个人所得暂免征收个人所得税，以鼓励对产业的投资；（2）对高科技人才的发明专利、非专利技术转让和技术服务收入以及科研劳务报酬设计减征比例；（3）适当扩大对科技研发人员技术成果奖励津贴（包括股权激励）个人所得税的免税范围；（4）放宽应税工资的扣除，允许扣除本人接受再教育支出，以鼓励加大教育投资。
（四）完善税收征管制度。
一是简化办税流程。在企业认定、减免税审批等诸多环节建立绿色通道。简化审批程序。考虑按行政审批制度改革要求，取消审批制，实行备案制。
二是创新税收优惠管理方式。（1）可尝试采用项目化的方式加强优惠政策政策的管理；（2）细化税收优惠政策的管理环节，依据资格认定、审批、备案、后续管理的顺序，对政策执行情况分环节进行控制；（3）编制税式支出项目明细表，作为国家预算的组成部分纳入预算管理，提高我国税收优惠制度的科学化、规范化水平；（4）建立税收优惠量化监控机制和税收优惠政策的绩效评估机制。
（作者单位：长江文艺杂志社）