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[摘要]四川汶川地震造成了重大的人员伤亡和财产损失，如何应对严重自然灾害，如何进行灾后重建，是目前面临的紧迫问题。汶川地震灾后经济重建将是中国在市场经济条件下面临的第一次大规模的重建，是长时期、持久的艰巨任务。文章深入研判地震灾害对中国经济的影响，探讨在政府主导下，与市场机制相结合，统筹安排，科学决策，有序展开对灾后经济恢复和重建的对策建议。
[关键词]自然灾害；经济；重建
[中图分类号] F123.9［文献标识码］ Ａ
[文章编号] 1673-0461(2008)06-0034-04
中国是世界上因自然灾害造成经济损失比较严重的国家之一。每年因灾害带来的损失占GDP的3%-5%，根据国家减灾委的材料分析，我国灾害最频繁、经济损失最大的地区，恰恰是我们主体功能区划分中最发达、最重要的的优化开发区，即三大城市群地区(环渤海圈城市带、长江三角洲城市带、珠江三角洲城市带)。今年四川汶川地震造成了重大的人员伤亡和财产损失，已经给四川、重庆、甘肃等省市造成巨大损失。如何防灾救灾，如何进行灾后重建，这不仅是四川当前十分紧迫的问题，也几乎是全国各个省区都会遇到的问题。深入研判自然灾害对中国经济的影响，在当前的宏观经济背景下，适当调整经济政策，防止经济下滑和防止物价上涨成为经济学界关注的焦点。
一、灾后经济重建，主导力量在于政府
灾后经济重建是长时期的、持久性的、任重而道远的艰巨任务，需要国家各部门间统一协调， 各尽其责， 共同协作。为加强对灾区救援和重建工作的协调，建议成立一个由各方面代表组成的震后恢复重建局，负责规划、协调和规范灾后重建和恢复工作，下设法规、采购、财务、规划、监测评估、过渡时期救济等部门，主要开展以下主要工作：
（一） 统筹规划灾后恢复重建的原则方针
1.灾区的总体规划设计
在取得科学记录的数据分析以后，要以灾区灾民恢复生产、恢复安定的生活，恢复正常的社会秩序、该地区长久持续的发展作为重点，切合灾区的实际情况与政府运作的客观条件，提出一个由近(期)到远(期)、由小(规模)到大(规模)的框架性的重建规划。
确定规划方案以后，再进行详细的规划。我国应建立起一个应对灾难的具体指标体系。要明确地提出救灾的援助计划和救灾之后的经济援助计划和福利计划。这也是政府提供公共服务的必要职责。重建内容包括基础设施，道路交通，供水供电供气，医疗卫生，教育文化，交通网、通讯网，学校和居民住宅、政府办公用房等的设计和建设。
在灾区重建的过程中，必须充分考虑当地地质条件和资源环境承载能力。应注意形成地方特色，保护和发展并重。在保障人民生活等基本要求上，提升城市形象。
2.创造该地区经济快速增长的契机
根据国际经验，随着灾后重建的持续投入，灾区各项基础设施的建设标准都将有一定水平的提升。2005年“卡特里娜”飓风后，美国国会在巨大的财政赤字之下，仍然批准了440多亿的特别预算，拯救灾区和灾后重建，恢复石油加工生产。美国经济不但未放缓，反而达到新经济恢复以来的高增长，美联储还维持了继续提升利率的货币政策。
短期来看，中央财政700亿元的首批灾后重建基金在宏观经济上有稳定增长的意义。长期来看，西部大开发战略借助此次中央政府对灾区重建的投入和支出,有望全面提升西部地区基础设施，突破发展瓶颈。若西部大开发战略由此有所作为并取得成功推进，将对中国宏观经济的持续、平衡发展，产生重大的积极影响。
3.灾后重建更需关注经济合理布局
西部是我国经济社会发展和防备重大事变的战略后备区域，国家需要加大对该地区的投入力度，以便巩固我国经济社会可持续发展的基础。 “增长”和“发展”并不是同一个概念，不能要求所有的省份、所有的市县都去追求发展现代制造业和现代服务业。在地质灾害多发的大江大河上游区域，更需要注重生态保护，并通过适度的转移支付制度对该地区加以补偿。
4.结合“新农村建设”政策，将灾区乡村民众合理地融入西部经济发展的战略中
建议灾区以新农村建设为契机，改变过去许多农户分散居住、难以配套公共设施的相关问题。按村为基础，做到适度集中居住，配套道路、卫生室，接通电源与水源的管线，提高农村农民的生活质量，改善农民的生活条件。做好乡村劳动力的再培训工作，提高劳动力的素质，以承接东部产业转移，这也是为西部经济发展作贡献。
5.制度创新
包括建立：捐款制度和捐款免税制度；志愿者或NGO参与救灾制度；地震孤儿领养制度；灾害损失评估制度；救灾援助计划；灾后经济援助计划；灾区居民福利计划；财产登记申报制度以及发行特殊重建债券等等。
（二）建立和完善一套对于灾害评估的指标体系
1.对灾情的先期统计与初步评估是灾后重建所需的基本数据资料
从目前来看，统计数据还不够详细，无法了解更为具体的实际情况，如人员伤亡、年龄的分布、性别的分布以及人口统计学分布；地震对公共设施、交通设施的破坏，房屋倒塌特别是公共建筑物的倒塌情况等。应安排相关专业人员调查研究城市灾情：选择包括建筑，结构，给排水、暖通、强电、规划、社会学、地理学、环境学、建筑施工等有一定经验的专家组成联合调查组，有计划地、有组织地深入实地调查研究，为灾后的重建取得第一手资料。尽量采用卫星遥感记录，航测航拍；地理信息，现场勘察，科学检测记录等高效的技术手段，快速科学地分析比较地震前后的城市建筑，基础设施的损坏程度。对此次地震给工业企业和大型企业(包括核电这样的大型企业)、商业、旅游业等所造成的影响进行进一步的统计，包括其对国内、国际的影响，对现在和未来的影响等等，必须要有非常地专业化统计、分析。
2.对灾害的事中、事后评估
在统计的基础上进行人员伤亡、人力资本损失的评估、经济损失的评估、外部影响的评估，包括对本省、对局部地区以及全国的评估。现在，统计局应该尽快根据目前的实际情况提出一套关键性指标来进行评估，国家测绘局应该提供一个详细的、清晰的基本情况判断。如果能够对已经发生的事件及影响提供准确、详细的数据和评估，有利于中央、国务院、中央军委的决策。
（三）政府主导重建思路
1.优惠政策出台，支持灾后重建
财政部、国家税务总局已发出《关于认真落实抗震救灾及灾后重建税收政策问题的通知》，从企业所得税、个人所得税、房产税、契税、资源税、城镇土地使用税、车船税、进出口税等方面对抗震救灾及灾后重建给予税收优惠。
央行和银监会联手下发紧急通知，对四川等重灾省市实施恢复金融服务的特殊政策，从信贷总量、信贷资金和授信审查等多方面优先支持灾区重建。为满足灾区重建资金需求，5月15日，央行决定，对受灾严重的成都、绵阳等6市州，地方法人金融机构5月20日暂不提高存款准备金率。
2.考虑设立重建基金
在日本神户1995年里氏6.8级大地震的震后重建过程中，建立了一个重建基金，政府出资1亿日元，作为基本资金(basic funds)，吸引了约50亿日元的投资资金，共计51亿日元。重建基金被分为两类，第一类是基本基金，主要是政府的投入；第二类是投资基金。基本基金主要是建设基础设施和基本的公共设施项目，而投资基金则是商业性项目，在重建过程中两种基金相互结合发挥作用。
阪神地震重建基金主要用于五类。这包括：①协助地震灾民建立稳定的生活，促进其健康与福利；②房屋重建的支持项目(包括为地震灾民重建住宅)；③促进工业恢复与重建(包括受损中小企业的补贴)；④援助教育和文化复苏(帮助重建学校)；⑤使受灾地区迅速恢复的其他活动(包括纪念地震的活动等)。重建基金实质上是集国家财力、社会捐助及商业投资，发挥杠杆放大效应。根据重建规划来有效使用。
3.制度性约束确保赈灾资金高效使用
为了保证赈灾拨款能够高效配置、落到实处不打折，务必要有一套完善的制度法律体系保障，防范投机倒把，防范赈灾拨款损失、浪费以及挥霍现象。
美国新奥尔良地区在遭遇“卡特里娜”飓风之后，为了确保赈灾资金有效配置，美国政府和国会联合临时出台应对机构，确保资金的合理支出。日本根据《灾害对策基本法》、《灾害救助法》、《受灾者生活支援法》和《严重灾害特别财政援助法》等，各级行政部门的负责人对灾区重建负有责任，必须根据法律和防灾计划重建灾区。在资金方面，负责分配费用的大臣根据都道府县知事的报告、地方公共团体提供的资料和实地调查结果进行分配，分配时必须做到公正、稳妥和迅速。
这一点对于当前的中国状况不能不表示如此担忧。中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第六十三条第七款规定：截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
4.灾区房屋建设选择政府主导开发模式
灾后应实施由政府主导组织房屋建设的管理模式。灾民的住房问题，可以由政府出资解决；政府可以为灾民的住房建设无偿划拨土地，做统一的土地安排，并规定容积率。如果政府财力有限，则可选择政府组织建设的模式。
近些年来，在商品房质量投诉中，开发商工程质量事件层出不穷，例如杭州曾爆出开发商用毛竹替代承重墙中的钢筋的丑闻；而一些房地产开发商尽管使用钢筋，也刻意减少钢筋数量，甚至使用劣质钢筋以次充好，大大降低了房屋的抗震性。因此，决不能采用开发商垄断造房模式。救灾资源的使用，必须做到公开透明和公正。参与灾后重建的有关主体，必须真正按照真正的招标程序产生，决不能允许名义上招标，实际上暗箱操作，浪费和亵渎人民群众对灾区人民的感情。
中央政府和地方民政部门可以划拨住房建设基金，作为启动资金；不足的部分，可以由地方政府担保，以工程、房产做抵押，向银行贷款，贷款数额不超过房屋的建造费用。政府在这个过程中充当开发者而非开发商，是零利润开发。政府通过征集、价低者得的招标方式选择建筑材料供应商以及房屋建筑商。这些企业允许有适度利润，但房屋建设及材料购买方面的税费应全部减免。对于房价，政府必须确定一个指令性价格，房价就是建造费用，不能搞浮动价格，而且指令性价格永久不变。
5.进行大规模培训
帮助地震灾区培养重建工作所需的各类人才，实施灾区恢复重建人才激励工程。开展对灾区公务员灾后恢复重建统筹能力的培训。开展各类技术培训，包括：卫生防疫、心理咨询培训，对当地有相关专业背景的志愿者或教师等适合进行心理卫生宣传的人群进行培训，从而可以缓解心理专业人员相对短缺的压力，同时可以扩大干预范围，增强干预效果；救灾物资仓库管理人员及系统操作人员培训；农技植保、水土保持、环境保护人才培训；规划建设、工民建人才培训；对企业员工开展恢复生产技能培训和职业技能鉴定。
（四）经济政策调整思路
由于此次汶川地震的震中位于发展较落后的山区，对宏观经济的影响有限，但会持续较长时间。首先，四川占全国GDP的比重是4.1%，包括成都、绵阳、德阳、广阳、阿坝等在内的灾区占全国GDP比重是1.9%。四川工业增加值占全国的比重是3.1%，灾区合计占全国的比重是1.3%。灾区粮食产量占全国的1.6%，猪肉产量占全国 4.3%。震灾不会对全国粮食和农产品供给产生明显影响，也不会对今年价格走势产生明显影响。其次，灾后重建的拉动作用将部分抵消震灾直接经济损失。其一，灾区群众生活安置需要大量生活资料、医药用品等，因此会形成大量物资需求。在财政拨款和各方面捐款数额很大的情况下，这些物资需求会形成大量采购订单，拉动相关产业和企业扩大再生产。其二，灾后的生产恢复活动也会在一定程度上减小灾害对工农业生产、交通运输等负面影响。灾区有条件的地方抢抓农时，以确保夏粮能够取得好的收成。政府和群众强烈的救灾自救意识，成为减少灾区直接经济损失的最大动力。其三，灾后重建对各种投资品，特别是建筑材料形成了较大需求，地震灾害区域相对集中，损害严重，很多地方涉及到新建、易地重建等问题。因此需要一定时间的考察、论证，规划，投资的时间也较长，
1.宽松财政政策支持灾区重建
一是实行面向灾区的专项大额财政投入，政府在灾后重建工作中担当了重要的财政支柱。 中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续做相应安排。发行特别国债（突发灾难事件处置国债，不列入预算）。与此同时，货币信贷投放必然会出现跳跃性增长，这需要在中央银行监测信贷总规模的同时，由财政部给予面向西部家园重建的专项贴息（甚至可以是零息）；但是，任何重建项目建设都必须公开透明、接受独立审计。
二是实行物资供给平准政策。灾难发生后，食品、饮用水、医疗器械、建筑材料、燃料动力价格都可能出现从短缺到囤积居奇，再到价格高涨的阶段性演变。惟有通过国家机器加强对战略物资的供给，才可能最终解决问题。一方面，以政府购买实现对商品库存实施消化，并最终用于西部消费；另一方面，以政府所吸收的产品库存投放市场，平抑可能出现的高物价。
三是动用外汇储备，进口国际初级产品、制成品和技术，以支持西部重建。
2.紧缩货币政策抑制通货膨胀
对四川省局部灾后重建投资的扶持，并不意味着中国应该放松整体经济的调控政策。由于通胀居高不下，宏观政策会维持紧缩立场。如果到下半年，经济增速出现大幅下滑，宏观政策才有调整的必要。
首先，灾后重建势必拉高投资增幅。灾后重建将推动固定资产投资加速增长(但提升幅度可能较为温和)，进而给建筑材料价格形成进一步的上涨压力。由于破坏面相当广，灾后重建会涉及工业生产、医疗、服务、信息、物流等各个方面的投入，投资需求必会有所增长。从而牵动整个产业链的升级运行。
其次，地震对控制物价不利。四川是中国农业大省，是生猪饲养最大的省。此次大灾将加剧粮食与生猪紧张的预期，要做好在高通胀背景下发展经济的准备。四川省农业受损，对于饲料、豆粕等期货价格，均会产生一定的影响。
稳定一直是中国经济能够快速、持续增长的重要因素之一。由于2008年4月消费价格指数（CPI）和工业品出厂价格指数（PPI）均高于 8%，GDP平减指数和央行公布的企业商品价格指数均高于10%。同时，能源价格危机初现端倪，央行已明确表示，通胀是今年宏观经济面临的主要风险。
二、发挥市场机制作用
汶川地震初期的抢救阶段要由政府负担，一年之内的生存阶段在很大程度上也要由政府来负担，之后的建设阶段要逐步地从政府全包转向政府与市场机制相结合。
（一）建立巨灾救助及灾后重建专项信贷制度
抗灾救灾及灾后重建资金需求数额十分庞大，仅靠财政拨款及灾民自筹远远不够，迫切需要信贷资金支持。此外，灾后重建任务的艰巨性、时间的紧迫性客观上也需要信贷资金支持及时到位。由于灾情的复杂性和特殊性，不同省份、不同受灾对象的资金需求在数量、时限、利率等方面往往千差万别，传统的信贷模式和管理办法往往不能适应其要求。需要进行巨灾救助及灾后重建专项信贷的制度的设计。
1.区别信贷对象，明确承贷银行，限定授信额度
抗灾救灾及灾后重建专项信贷在支持对象上应为真正受灾的特殊群体，一般来说可分为四类：一是基础设施建设，主要指支持交通、水利、电力、通讯等基础设施，因政策性最强、数额最大、涉及利益最广、时间要求最急，宜由政策性银行承贷为主，授信额度较大；二是企业恢复生产，因涉及面广、需求差异性大，宜由商业银行承贷为主，根据受灾情况分配授信额度；三是农业生产大户，因涉及对象主要是农户，宜以涉农金融机构承贷为主。
2.灵活设定期限和利率
期限设置以1年为主，最长不超过2年，可予以合理展期。在利率设置上，对第一、第二类对象的贷款可在基准利率上适当上浮，但上浮幅度宜控制在20% 以内；对第三类贷款则实行优惠利率，对信用好、受灾严重的借款人，利率可考虑适当下浮。
3.规范操作规程
一是启动快速反应机制。各承办银行要成立专门的审贷委员会，安排骨干力量迅速开展调查，开辟信贷绿色通道；二是合理界定权限，各金融机构总部可考虑对贷款分级授权，适当下放审批权限；三是加快审批环节，提高工作效率。特别是对救灾救急、煤电油运等贷款申请，要简化手续，特事特办。
4.完善巨灾救助及灾后重建专项信贷的风险防范
鉴于灾后救灾及灾后重建贷款相对风险较大，金融机构应规范管理防范风险。一是承贷银行要严格落实贷款责任制，对此类贷款实行专项管理，防范信贷风险。二是对此类贷款建议国家建立强制性的政策和商业性保险措施，实行低保费、高保障，由国家财政对保险部门进行补贴，以激发银行和保险部门的积极性。三是各级人民银行和银行监管部门、保险监管部门要加强政策引导、窗口指导和检查督导工作。建立灾后专项信贷保险机制。
（二）建立地震保险制度
日本和新西兰经验表明，在政府提供地震再保险的情况下，合理的地震保险制度设计可以有效提高灾后重建的效率，对政治、经济、社会的稳定都有很好的正面效应。
新西兰地震保险制度被誉为全球现行运作最成功的灾害保险制度之一，其主要特点是国家以法律形式建立符合本国国情的多渠道巨灾风险分散体系，走政府行为与市场行为相结合的道路来尽可能分散巨灾风险。地震巨灾险保费为每户每年60新元左右，由保险公司代为征收后再交给地震委员会。
日本的直接保险公司根据法律规定，出售附带地震保险的家庭财产保险，然后将地震保险业务全额分出给日本地震再保险株式会社，后者将一部分业务以非比例超额再保险的方式，转分保给政府(超出一定赔款政府才承担，双方的责任、权益与保险金额之间没有固定的比例关系)，一部分作为自己承担份额保留，因而形成了由保险公司、再保险公司和政府三方共同分担责任的结构。初级巨灾损失100%由参与该机制的保险人与再保险人承担；中级巨灾损失由参与该机制的保险人与再保险人承担50%，政府承担50%；高级巨灾损失由政府承担95%，被保险人承担5%。
地震保险或许无法减小灾害造成的损失，却能有效提升灾后重建效率。而且，由于损失责任承担比较明确，灾后引发的损失责任承担争议也将大幅减少。从灾后重建这个意义上说，建立一个全国性的地震保险制度是值得慎重考虑的。
[参考文献]
[1]中华人民共和国突发事件应对法(附草案说明)[M].北京：法律出版社, 2007.
[2]中国人民银行吉安市中心支行课题组. 建立巨灾救助及灾后重建专项信贷制度[J].中国金融, 2008,(6):80.
[3]肖玉淮 .灾后重建农村金融服务亟需强化[J].中国金融, 2008,(8):74-75.
On Post-disaster Reconstruction: a Combination of Governmental Leadership and Market Mechanism
ZhaoYan
(School of Health Policy & Management, Nanjing Medical University , Nanjing210029,China)
Abstract: Earthquake took place in Wenchuan area of Sichuan province has caused significant personnel casualty and property damage. How to cope with the devastating natural disaster and how to carry out reconstruction work after disaster are urgent problems which should be taken into consideration seriously at present. After Wenchuan earthquake, the reconstruction in earthquake-stricken area will be tough and massive one that should be accomplish in a long time under the market economy condition in China . This article probes into the influence brought by the earthquake on Chinese economy and puts forward the possible advices on reconstruction mechanism under the leadership of the government combining with market mechanism.
Key words:natural disaster; economy; reconstruction
（责任编辑：张积慧）
[关键词]自然灾害；经济；重建
[中图分类号] F123.9［文献标识码］ Ａ
[文章编号] 1673-0461(2008)06-0034-04
中国是世界上因自然灾害造成经济损失比较严重的国家之一。每年因灾害带来的损失占GDP的3%-5%，根据国家减灾委的材料分析，我国灾害最频繁、经济损失最大的地区，恰恰是我们主体功能区划分中最发达、最重要的的优化开发区，即三大城市群地区(环渤海圈城市带、长江三角洲城市带、珠江三角洲城市带)。今年四川汶川地震造成了重大的人员伤亡和财产损失，已经给四川、重庆、甘肃等省市造成巨大损失。如何防灾救灾，如何进行灾后重建，这不仅是四川当前十分紧迫的问题，也几乎是全国各个省区都会遇到的问题。深入研判自然灾害对中国经济的影响，在当前的宏观经济背景下，适当调整经济政策，防止经济下滑和防止物价上涨成为经济学界关注的焦点。
一、灾后经济重建，主导力量在于政府
灾后经济重建是长时期的、持久性的、任重而道远的艰巨任务，需要国家各部门间统一协调， 各尽其责， 共同协作。为加强对灾区救援和重建工作的协调，建议成立一个由各方面代表组成的震后恢复重建局，负责规划、协调和规范灾后重建和恢复工作，下设法规、采购、财务、规划、监测评估、过渡时期救济等部门，主要开展以下主要工作：
（一） 统筹规划灾后恢复重建的原则方针
1.灾区的总体规划设计
在取得科学记录的数据分析以后，要以灾区灾民恢复生产、恢复安定的生活，恢复正常的社会秩序、该地区长久持续的发展作为重点，切合灾区的实际情况与政府运作的客观条件，提出一个由近(期)到远(期)、由小(规模)到大(规模)的框架性的重建规划。
确定规划方案以后，再进行详细的规划。我国应建立起一个应对灾难的具体指标体系。要明确地提出救灾的援助计划和救灾之后的经济援助计划和福利计划。这也是政府提供公共服务的必要职责。重建内容包括基础设施，道路交通，供水供电供气，医疗卫生，教育文化，交通网、通讯网，学校和居民住宅、政府办公用房等的设计和建设。
在灾区重建的过程中，必须充分考虑当地地质条件和资源环境承载能力。应注意形成地方特色，保护和发展并重。在保障人民生活等基本要求上，提升城市形象。
2.创造该地区经济快速增长的契机
根据国际经验，随着灾后重建的持续投入，灾区各项基础设施的建设标准都将有一定水平的提升。2005年“卡特里娜”飓风后，美国国会在巨大的财政赤字之下，仍然批准了440多亿的特别预算，拯救灾区和灾后重建，恢复石油加工生产。美国经济不但未放缓，反而达到新经济恢复以来的高增长，美联储还维持了继续提升利率的货币政策。
短期来看，中央财政700亿元的首批灾后重建基金在宏观经济上有稳定增长的意义。长期来看，西部大开发战略借助此次中央政府对灾区重建的投入和支出,有望全面提升西部地区基础设施，突破发展瓶颈。若西部大开发战略由此有所作为并取得成功推进，将对中国宏观经济的持续、平衡发展，产生重大的积极影响。
3.灾后重建更需关注经济合理布局
西部是我国经济社会发展和防备重大事变的战略后备区域，国家需要加大对该地区的投入力度，以便巩固我国经济社会可持续发展的基础。 “增长”和“发展”并不是同一个概念，不能要求所有的省份、所有的市县都去追求发展现代制造业和现代服务业。在地质灾害多发的大江大河上游区域，更需要注重生态保护，并通过适度的转移支付制度对该地区加以补偿。
4.结合“新农村建设”政策，将灾区乡村民众合理地融入西部经济发展的战略中
建议灾区以新农村建设为契机，改变过去许多农户分散居住、难以配套公共设施的相关问题。按村为基础，做到适度集中居住，配套道路、卫生室，接通电源与水源的管线，提高农村农民的生活质量，改善农民的生活条件。做好乡村劳动力的再培训工作，提高劳动力的素质，以承接东部产业转移，这也是为西部经济发展作贡献。
5.制度创新
包括建立：捐款制度和捐款免税制度；志愿者或NGO参与救灾制度；地震孤儿领养制度；灾害损失评估制度；救灾援助计划；灾后经济援助计划；灾区居民福利计划；财产登记申报制度以及发行特殊重建债券等等。
（二）建立和完善一套对于灾害评估的指标体系
1.对灾情的先期统计与初步评估是灾后重建所需的基本数据资料
从目前来看，统计数据还不够详细，无法了解更为具体的实际情况，如人员伤亡、年龄的分布、性别的分布以及人口统计学分布；地震对公共设施、交通设施的破坏，房屋倒塌特别是公共建筑物的倒塌情况等。应安排相关专业人员调查研究城市灾情：选择包括建筑，结构，给排水、暖通、强电、规划、社会学、地理学、环境学、建筑施工等有一定经验的专家组成联合调查组，有计划地、有组织地深入实地调查研究，为灾后的重建取得第一手资料。尽量采用卫星遥感记录，航测航拍；地理信息，现场勘察，科学检测记录等高效的技术手段，快速科学地分析比较地震前后的城市建筑，基础设施的损坏程度。对此次地震给工业企业和大型企业(包括核电这样的大型企业)、商业、旅游业等所造成的影响进行进一步的统计，包括其对国内、国际的影响，对现在和未来的影响等等，必须要有非常地专业化统计、分析。
2.对灾害的事中、事后评估
在统计的基础上进行人员伤亡、人力资本损失的评估、经济损失的评估、外部影响的评估，包括对本省、对局部地区以及全国的评估。现在，统计局应该尽快根据目前的实际情况提出一套关键性指标来进行评估，国家测绘局应该提供一个详细的、清晰的基本情况判断。如果能够对已经发生的事件及影响提供准确、详细的数据和评估，有利于中央、国务院、中央军委的决策。
（三）政府主导重建思路
1.优惠政策出台，支持灾后重建
财政部、国家税务总局已发出《关于认真落实抗震救灾及灾后重建税收政策问题的通知》，从企业所得税、个人所得税、房产税、契税、资源税、城镇土地使用税、车船税、进出口税等方面对抗震救灾及灾后重建给予税收优惠。
央行和银监会联手下发紧急通知，对四川等重灾省市实施恢复金融服务的特殊政策，从信贷总量、信贷资金和授信审查等多方面优先支持灾区重建。为满足灾区重建资金需求，5月15日，央行决定，对受灾严重的成都、绵阳等6市州，地方法人金融机构5月20日暂不提高存款准备金率。
2.考虑设立重建基金
在日本神户1995年里氏6.8级大地震的震后重建过程中，建立了一个重建基金，政府出资1亿日元，作为基本资金(basic funds)，吸引了约50亿日元的投资资金，共计51亿日元。重建基金被分为两类，第一类是基本基金，主要是政府的投入；第二类是投资基金。基本基金主要是建设基础设施和基本的公共设施项目，而投资基金则是商业性项目，在重建过程中两种基金相互结合发挥作用。
阪神地震重建基金主要用于五类。这包括：①协助地震灾民建立稳定的生活，促进其健康与福利；②房屋重建的支持项目(包括为地震灾民重建住宅)；③促进工业恢复与重建(包括受损中小企业的补贴)；④援助教育和文化复苏(帮助重建学校)；⑤使受灾地区迅速恢复的其他活动(包括纪念地震的活动等)。重建基金实质上是集国家财力、社会捐助及商业投资，发挥杠杆放大效应。根据重建规划来有效使用。
3.制度性约束确保赈灾资金高效使用
为了保证赈灾拨款能够高效配置、落到实处不打折，务必要有一套完善的制度法律体系保障，防范投机倒把，防范赈灾拨款损失、浪费以及挥霍现象。
美国新奥尔良地区在遭遇“卡特里娜”飓风之后，为了确保赈灾资金有效配置，美国政府和国会联合临时出台应对机构，确保资金的合理支出。日本根据《灾害对策基本法》、《灾害救助法》、《受灾者生活支援法》和《严重灾害特别财政援助法》等，各级行政部门的负责人对灾区重建负有责任，必须根据法律和防灾计划重建灾区。在资金方面，负责分配费用的大臣根据都道府县知事的报告、地方公共团体提供的资料和实地调查结果进行分配，分配时必须做到公正、稳妥和迅速。
这一点对于当前的中国状况不能不表示如此担忧。中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第六十三条第七款规定：截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
4.灾区房屋建设选择政府主导开发模式
灾后应实施由政府主导组织房屋建设的管理模式。灾民的住房问题，可以由政府出资解决；政府可以为灾民的住房建设无偿划拨土地，做统一的土地安排，并规定容积率。如果政府财力有限，则可选择政府组织建设的模式。
近些年来，在商品房质量投诉中，开发商工程质量事件层出不穷，例如杭州曾爆出开发商用毛竹替代承重墙中的钢筋的丑闻；而一些房地产开发商尽管使用钢筋，也刻意减少钢筋数量，甚至使用劣质钢筋以次充好，大大降低了房屋的抗震性。因此，决不能采用开发商垄断造房模式。救灾资源的使用，必须做到公开透明和公正。参与灾后重建的有关主体，必须真正按照真正的招标程序产生，决不能允许名义上招标，实际上暗箱操作，浪费和亵渎人民群众对灾区人民的感情。
中央政府和地方民政部门可以划拨住房建设基金，作为启动资金；不足的部分，可以由地方政府担保，以工程、房产做抵押，向银行贷款，贷款数额不超过房屋的建造费用。政府在这个过程中充当开发者而非开发商，是零利润开发。政府通过征集、价低者得的招标方式选择建筑材料供应商以及房屋建筑商。这些企业允许有适度利润，但房屋建设及材料购买方面的税费应全部减免。对于房价，政府必须确定一个指令性价格，房价就是建造费用，不能搞浮动价格，而且指令性价格永久不变。
5.进行大规模培训
帮助地震灾区培养重建工作所需的各类人才，实施灾区恢复重建人才激励工程。开展对灾区公务员灾后恢复重建统筹能力的培训。开展各类技术培训，包括：卫生防疫、心理咨询培训，对当地有相关专业背景的志愿者或教师等适合进行心理卫生宣传的人群进行培训，从而可以缓解心理专业人员相对短缺的压力，同时可以扩大干预范围，增强干预效果；救灾物资仓库管理人员及系统操作人员培训；农技植保、水土保持、环境保护人才培训；规划建设、工民建人才培训；对企业员工开展恢复生产技能培训和职业技能鉴定。
（四）经济政策调整思路
由于此次汶川地震的震中位于发展较落后的山区，对宏观经济的影响有限，但会持续较长时间。首先，四川占全国GDP的比重是4.1%，包括成都、绵阳、德阳、广阳、阿坝等在内的灾区占全国GDP比重是1.9%。四川工业增加值占全国的比重是3.1%，灾区合计占全国的比重是1.3%。灾区粮食产量占全国的1.6%，猪肉产量占全国 4.3%。震灾不会对全国粮食和农产品供给产生明显影响，也不会对今年价格走势产生明显影响。其次，灾后重建的拉动作用将部分抵消震灾直接经济损失。其一，灾区群众生活安置需要大量生活资料、医药用品等，因此会形成大量物资需求。在财政拨款和各方面捐款数额很大的情况下，这些物资需求会形成大量采购订单，拉动相关产业和企业扩大再生产。其二，灾后的生产恢复活动也会在一定程度上减小灾害对工农业生产、交通运输等负面影响。灾区有条件的地方抢抓农时，以确保夏粮能够取得好的收成。政府和群众强烈的救灾自救意识，成为减少灾区直接经济损失的最大动力。其三，灾后重建对各种投资品，特别是建筑材料形成了较大需求，地震灾害区域相对集中，损害严重，很多地方涉及到新建、易地重建等问题。因此需要一定时间的考察、论证，规划，投资的时间也较长，
1.宽松财政政策支持灾区重建
一是实行面向灾区的专项大额财政投入，政府在灾后重建工作中担当了重要的财政支柱。 中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续做相应安排。发行特别国债（突发灾难事件处置国债，不列入预算）。与此同时，货币信贷投放必然会出现跳跃性增长，这需要在中央银行监测信贷总规模的同时，由财政部给予面向西部家园重建的专项贴息（甚至可以是零息）；但是，任何重建项目建设都必须公开透明、接受独立审计。
二是实行物资供给平准政策。灾难发生后，食品、饮用水、医疗器械、建筑材料、燃料动力价格都可能出现从短缺到囤积居奇，再到价格高涨的阶段性演变。惟有通过国家机器加强对战略物资的供给，才可能最终解决问题。一方面，以政府购买实现对商品库存实施消化，并最终用于西部消费；另一方面，以政府所吸收的产品库存投放市场，平抑可能出现的高物价。
三是动用外汇储备，进口国际初级产品、制成品和技术，以支持西部重建。
2.紧缩货币政策抑制通货膨胀
对四川省局部灾后重建投资的扶持，并不意味着中国应该放松整体经济的调控政策。由于通胀居高不下，宏观政策会维持紧缩立场。如果到下半年，经济增速出现大幅下滑，宏观政策才有调整的必要。
首先，灾后重建势必拉高投资增幅。灾后重建将推动固定资产投资加速增长(但提升幅度可能较为温和)，进而给建筑材料价格形成进一步的上涨压力。由于破坏面相当广，灾后重建会涉及工业生产、医疗、服务、信息、物流等各个方面的投入，投资需求必会有所增长。从而牵动整个产业链的升级运行。
其次，地震对控制物价不利。四川是中国农业大省，是生猪饲养最大的省。此次大灾将加剧粮食与生猪紧张的预期，要做好在高通胀背景下发展经济的准备。四川省农业受损，对于饲料、豆粕等期货价格，均会产生一定的影响。
稳定一直是中国经济能够快速、持续增长的重要因素之一。由于2008年4月消费价格指数（CPI）和工业品出厂价格指数（PPI）均高于 8%，GDP平减指数和央行公布的企业商品价格指数均高于10%。同时，能源价格危机初现端倪，央行已明确表示，通胀是今年宏观经济面临的主要风险。
二、发挥市场机制作用
汶川地震初期的抢救阶段要由政府负担，一年之内的生存阶段在很大程度上也要由政府来负担，之后的建设阶段要逐步地从政府全包转向政府与市场机制相结合。
（一）建立巨灾救助及灾后重建专项信贷制度
抗灾救灾及灾后重建资金需求数额十分庞大，仅靠财政拨款及灾民自筹远远不够，迫切需要信贷资金支持。此外，灾后重建任务的艰巨性、时间的紧迫性客观上也需要信贷资金支持及时到位。由于灾情的复杂性和特殊性，不同省份、不同受灾对象的资金需求在数量、时限、利率等方面往往千差万别，传统的信贷模式和管理办法往往不能适应其要求。需要进行巨灾救助及灾后重建专项信贷的制度的设计。
1.区别信贷对象，明确承贷银行，限定授信额度
抗灾救灾及灾后重建专项信贷在支持对象上应为真正受灾的特殊群体，一般来说可分为四类：一是基础设施建设，主要指支持交通、水利、电力、通讯等基础设施，因政策性最强、数额最大、涉及利益最广、时间要求最急，宜由政策性银行承贷为主，授信额度较大；二是企业恢复生产，因涉及面广、需求差异性大，宜由商业银行承贷为主，根据受灾情况分配授信额度；三是农业生产大户，因涉及对象主要是农户，宜以涉农金融机构承贷为主。
2.灵活设定期限和利率
期限设置以1年为主，最长不超过2年，可予以合理展期。在利率设置上，对第一、第二类对象的贷款可在基准利率上适当上浮，但上浮幅度宜控制在20% 以内；对第三类贷款则实行优惠利率，对信用好、受灾严重的借款人，利率可考虑适当下浮。
3.规范操作规程
一是启动快速反应机制。各承办银行要成立专门的审贷委员会，安排骨干力量迅速开展调查，开辟信贷绿色通道；二是合理界定权限，各金融机构总部可考虑对贷款分级授权，适当下放审批权限；三是加快审批环节，提高工作效率。特别是对救灾救急、煤电油运等贷款申请，要简化手续，特事特办。
4.完善巨灾救助及灾后重建专项信贷的风险防范
鉴于灾后救灾及灾后重建贷款相对风险较大，金融机构应规范管理防范风险。一是承贷银行要严格落实贷款责任制，对此类贷款实行专项管理，防范信贷风险。二是对此类贷款建议国家建立强制性的政策和商业性保险措施，实行低保费、高保障，由国家财政对保险部门进行补贴，以激发银行和保险部门的积极性。三是各级人民银行和银行监管部门、保险监管部门要加强政策引导、窗口指导和检查督导工作。建立灾后专项信贷保险机制。
（二）建立地震保险制度
日本和新西兰经验表明，在政府提供地震再保险的情况下，合理的地震保险制度设计可以有效提高灾后重建的效率，对政治、经济、社会的稳定都有很好的正面效应。
新西兰地震保险制度被誉为全球现行运作最成功的灾害保险制度之一，其主要特点是国家以法律形式建立符合本国国情的多渠道巨灾风险分散体系，走政府行为与市场行为相结合的道路来尽可能分散巨灾风险。地震巨灾险保费为每户每年60新元左右，由保险公司代为征收后再交给地震委员会。
日本的直接保险公司根据法律规定，出售附带地震保险的家庭财产保险，然后将地震保险业务全额分出给日本地震再保险株式会社，后者将一部分业务以非比例超额再保险的方式，转分保给政府(超出一定赔款政府才承担，双方的责任、权益与保险金额之间没有固定的比例关系)，一部分作为自己承担份额保留，因而形成了由保险公司、再保险公司和政府三方共同分担责任的结构。初级巨灾损失100%由参与该机制的保险人与再保险人承担；中级巨灾损失由参与该机制的保险人与再保险人承担50%，政府承担50%；高级巨灾损失由政府承担95%，被保险人承担5%。
地震保险或许无法减小灾害造成的损失，却能有效提升灾后重建效率。而且，由于损失责任承担比较明确，灾后引发的损失责任承担争议也将大幅减少。从灾后重建这个意义上说，建立一个全国性的地震保险制度是值得慎重考虑的。
[参考文献]
[1]中华人民共和国突发事件应对法(附草案说明)[M].北京：法律出版社, 2007.
[2]中国人民银行吉安市中心支行课题组. 建立巨灾救助及灾后重建专项信贷制度[J].中国金融, 2008,(6):80.
[3]肖玉淮 .灾后重建农村金融服务亟需强化[J].中国金融, 2008,(8):74-75.
On Post-disaster Reconstruction: a Combination of Governmental Leadership and Market Mechanism
ZhaoYan
(School of Health Policy & Management, Nanjing Medical University , Nanjing210029,China)
Abstract: Earthquake took place in Wenchuan area of Sichuan province has caused significant personnel casualty and property damage. How to cope with the devastating natural disaster and how to carry out reconstruction work after disaster are urgent problems which should be taken into consideration seriously at present. After Wenchuan earthquake, the reconstruction in earthquake-stricken area will be tough and massive one that should be accomplish in a long time under the market economy condition in China . This article probes into the influence brought by the earthquake on Chinese economy and puts forward the possible advices on reconstruction mechanism under the leadership of the government combining with market mechanism.
Key words:natural disaster; economy; reconstruction
（责任编辑：张积慧）