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摘要：近年来，随着基层农村居民经济条件的不断改善，以及农村居民民主意识的提高，使其有更多的精力和能力来参与农村民主政治生活，尤其是政府预算中涉及与农村居民切身利益相关的公共产品。如何发挥预算在支持基层政府施政和改善地方服务方面的作用，已成为基层政府改革焦点。我国基层政府财政预算制度存在着运用、设计和缺乏公民参与等缺陷，正因为存在这些缺陷，才使得基层预算过程的公民参与深具意义，文章旨在为下一阶段中国基层预算改革提供一个新的、有价值的方向，从而有助于校正供应面方法，即由政府自上而下推动的预算改革方法的固有缺陷；同时丰富我国政府预算方面的理论研究，使预算理论的研究有针对性地扩展到基层。
关键词：基层；公共财政；预算；改革
一、 我国基层政府及其管理职能
我国所采用的是五级政府制，不同于世界上大多数实行市场经济的国家，他们一般采用的是三级架构或准三级架构的政府。我国五级政府可依次划分为中央、省、市、县、乡。我们所设定的基层政府，主要是县乡级地方政府。
基层政府在中国现行经济社会（特别是向当地居民提供范围广泛的公共服务方面）发挥着日益重要的作用。在市场经济条件下，特别是在社会资本积累规模已经持续扩张的条件下，我国基层政府首要的任务就是尽可能地把政府职能收缩到提供基层公共产品的层面上来。县乡级政府作为中国的基层政府，是公共服务的直接提供者，直接面对日益增长的公民的公共服务需求，而中央政府是无法满足不同地区居民的多样化需求。尤其是在我国正努力构建“稳定、和谐社会”的今天，基层政府在促进社会公平、公正、保障社会安全、安定、维护社会秩序等方面扮演着重要的角色，如义务教育、社会保障支出等等，因此，如何更为科学的分配财政资源、提高资金使用效率等这些作用方面远比其他高层级政府来得重要。
基层政府的基本职能是向当地居民提供公共服务，预算则为这些服务提供资金，随着预算规模越来越大以及地方居民对公共服务需求的日益增长，新技术的发展也直接地推动了信息快速的扩展和传播。越来越多的公民逐渐意识到，他们会有能力也会有方法影响那些关乎他们生活质量的政府预算决策的制定与执行。特别是近年来，农村居民收入的不断增加、经济条件的不断改善，以及农村居民民主意识的提高，使农村居民有更多的精力和能力来参与农村民主政治生活，尤其是政府预算中涉及与农村居民切身利益相关的公共产品。如何发挥预算在支持基层政府施政和改善地方服务方面的作用，已成为基层政府改革焦点。
二、 我国基层政府公共预算体制的缺陷
1. 中央与地方财权与事权划分不明确。我国实行的是一级政府、一级财政、一级预算。这就涉及到中央与地方政府间的事权与财权的划分的问题。中央政府拥有公共事务的决策权，地方政府则拥有具体的执行权。职能体现在中央政府主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及有中央直接管理的事业发展支出。具体主要包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央本级负担的公检法指出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方政府承担本地区政府机关运转所需支出以及本级地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护和建设费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。即亦基层政府所需负担。
我国现行财政管理体制，在财政收支分配关系方面，中央和地方两者之间通过分税和分成的方法逐步得到规范，促使地方基层方政府享有一定的财权，也使得基层政府的理财积极性被较好的调动起来，从某种角度可以说促进了基层政府的发展。但随着1994年实行分税制改革的实施，并没有建立起一个统一的标准来界定不同的职责如何分配给不同级别的政府。确实使得中央财政收入比重有所提高，但这种情况恰恰会发生基层政府所获得的财政收入被上级政府机构一级一级地克扣，而使得县乡级基层政府（真正直接承担为公民服务者）的财政收入少得可怜。在总体财政形势不断好转的背景下，县乡财政形势反而变得更加严峻，许多地方的县乡级财政早已成为“吃饭财政”，仅仅勉强保证工资的下发。在这种情况下，再将农业和农村社会经济发展事业的财政投入职责界定到基层政府头上，迫使县乡基层政府支持农业和农村社会经济发展事业显得极为困难。特别是在我国农业和农村发展还处在艰难的爬坡过坎的阶段：我国农业、农村本来是我国经济社会发展中的薄弱环节，我国城乡发展差距大也是我们必须面对的现实，农村的公共产品及服务保障明显不足，出现农民孩子上学难、农民就医难以及养老得不到有效保障等突出问题。
财政体制的设计间接涉及到基层政府与市场的关系。如果在财政管理体制中基层政府的财力得不到有效保障，其为维持正常发展或想获得更多财政收入，就必然难以减少或消除基层政府过多直接干预和介入市场主体经济活动的行为，促使基层政府通过控制资源（例如土地）、资金、企业等传统方式自谋财路，当前一些基层政府为了追求经济增长，把发展经济、开辟财源作为自身政府的首要职责，反而把为其辖区内的公民提供公共服务当作第二职责，为增加财政收入，不惜采取盲目铺摊子、上各种所谓的项目、办企业，甚至不惜以浪费资源和破坏环境为代价，高低水平的重复建设，用高投入、高消耗、高污染的方式来换取短期的经济增长，把经济社会的全面发展蜕变为片面、粗放的经济增长，必然后患无穷。更有甚者，有的基层政府经常是收入超过支出，导致自身政府债台高筑。
2. 公共预算体制的设计缺陷。各级政府出于效率或公平的目的进行干预时往往会受到自身的制约。尽管政府是代表全体人民进行集中决策的工具，该决策过程有可能无效，因为政府本身就不是一个完全的慈善机构。
人们渐渐了解到基于短期的、详细却不必要的干预控制的传统预算体系，不是促进更好的公共部门职能的有效办法。政府也可能会缺乏长远的规划性。在民主制国家，政府该对其选民负责，但政府的执政时间有可能比它们所颁布政策的实施时间要短很多。另外，即使政府具有长远规划的能力，而且完全是慈善性质，也会面临时间不一致的问题，意味着政府在某个时间点颁布实施的政策可能会对老百姓和企业的长期决策产生影响，但一旦百姓和企业作出长期决策，这新政策又可能已被废除或修改。这种出尔反尔的政策包括对企业资本收益的过度征税以及没收外资企业资产等等。此外，由于政府不可能是纯粹的慈善机构，它们的决策可能会受到追求自身利益的官僚、利益集团所施加的压力，或寻租者寻租行为的影响，尽管中国政府是一党制国家，但由于各级政府受利益驱使的影响以及时任的各级公民的掌舵人过于关注自己的政绩等，同样导致资金的浪费。这正是由于缺乏长期的连续的预算设计所带来的不利影响。
3. 缺乏政府回应制度。我国从2000年以来，推动了一系列旨在提高政府施政能力和改善公共服务供应的预算改革。这些改革也在很大程度上覆盖到了基层政府预算。但是，业已推动的这些改革几无例外地采用了“供应面方法”，“需求面方法”在很大程度上被忽视了。可以说供应面方法预算改革的局限性是强化社会受托责任的预算改革，它强有力地预示了公共预算改革需要一个新的方向：融入预算参与机制的需求面方法（demand-side approach）。需求面方法改革方法的焦点是就是公民参与预算过程，只有公民知道自己真正的需求，只有通过公民参与到预算，才可以确保公民的声音——话语权——得到全程式的、清晰的、强有力的和制度化的表达，而公共官员也就必须对此做出适当回应。
因为改革进程中参与导向的缺失，带来了一系列的消极后果。长期以来，中国各级政府的财政预算都是由政府安排和支配的。这样的预算模式已经没有办法适应近年来中国经济体制改革的现实状况，也往往会造成政府权力过大而形成各种弊端。政府财政总是关起门来进行的，不对社会公布，社会广大公民也没有办法和渠道对政府预算过程进行监督，我国基层公共预算效率不高的原因之一就是缺乏社会公民对基层政府预算决策的社会约束和监督机制，造成了许多问题和大量腐败案件的发生。
随着中国加入WTO和市场经济的发展，政府预算改革己经提到中国政府治理的重要方面，中央政府开始关注政府预算改革。并在财政部的领导下已经开始进行了一些政府预算的改革，并朝着公共预算的方向发展。这项改革目前主要强调的是对政府预算计划编制的内容，例如细化政府预算内容等。在广东省、深圳市以及其他一些地方已经进行了类似的改革，一个细化的政府预算报告可以由人大代表提出一些不同意见，政府再进行修改。但目前中国政府预算的改革仍然无法适应中国经济和社会发展的需要。目前的政府预算改革虽然有些地方在透明的程度上有所进步，但程度是远远不够的。中国公民参与政府决策的过程往往只是一些价格听证方面的活动，其他方面的听证举行的就非常少，而对于政府预算的听证根本就没有出现过。人大代表对政府预算过程的参与很少，因为他们往往也看不懂政府的预算报告，自然就更谈不上监督力度了。更不用说广大公民了。由于缺乏渠道造成对政府的预算不了解，使得他们既没有发言权，也没有监督权。
三、 完善基层政府公共预算改革的创新建议
1. 改善财政体制划分。明确划分中央与地方的财权和事权。通过划分事权明确各级政府的职责范围，建立和完善“统一领导、分级管理”体制。当然，这需要一个循序渐进的过程，逐步完善财权和事权的划分。当然也不要急于求成，一下子下放过多，如果等到发现出了问题，再收回改正，这既过于困难，又浪费资源，更不利于社会经济的发展。因此，在现有事权划分的基础上，进一步严格界定各级政府的事权，明确各级政府的支出责任，使中央对地方基层政府形成强有力的预算约束。
进一步扩大地方基层财政的自主性，同样需要我们加以理性的处理。有太多的实践证明，地方基层政府财政支出份额扩大对经济增长有明显的负面影响；过度的财政分权由于地方基层政府的利益与中央政府的利益不总是一致的，可能导致宏观经济调控难于实施；影响公平和效率、以及滋生官员腐败等问题。任何事物的两面性，都提醒我们谨慎对待，但也不需要畏手畏脚。所以可以对基层政府职能等引入绩效评估，对预算引入公民参与，来强调其约束性。合理有效地提高资金的使用效率，完善公共服务体系。
2. 实行中期预算改革。制定长期平稳的预算计划，实施中期预算。确定完整的财政政策计划，并向公众公开，由于公民专业知识的缺乏，可以请相应专家通过媒体或听证会的形式，向公民答疑解惑，促使公民形成相应的关乎自身及周围同伴的利益利害的理解，通过预算了解财政计划中一系列支出的缘由和上限。获取关乎收入计划的长期其趋势的有效信息，完成财政预算的预见性。公民通过了解预算的过去、现在、未来，了解财政支出状况，政府和公民都可以跨年度考虑问题，监督其运行，发展状况。
建立以提高预算支出效益为目标的预算绩效评估体系。引入公民参与评估程序，对预算资金的筹集、分配与使用效能以及预算目标的实现程度进行绩效监督和跟踪问效管理体系。建立绩效评估明晰化、和专项化，定期向社会公布，共同评判预算资金分配与产生效能是否相得益彰，从而找出差距，分析原因，以确保预算资金的安全、规范和有效，提高预算资金的使用效益，完善公共服务职能。
3. 完善预算参与过程。中国要增加政府预算的透明和公民参与的程度，现实总是刺激而凌厉的，如果没有力量调动公民参与其中，就必须创造条件想办法充分打动他们，无论是从内心层面，还是从感官层面，以鼓动公民参与其中。
（1）政府预算的编制阶段。预算编制部门应结合公民本身条件的因素的特性，改善预算信息披露的表达方式，预算信息编制要根据国家财政收支的具体情况和国际、国内的综合环境评估，决定具体的预算投资总额和投资方向。在此，就可以融入公民参与预算。对于基层的公民，他们是最了解现实中的自己具体的生活状况，他们知道那些道路影响公民日常出行，了解儿童看病专业医院的缺乏，这些问题要在我们的预算编制中体现出来，才是对公民需求的一个实实在在的回应方式，让公民具体看到，他们辛苦工作为公共服务所交纳的税收真正都用到了哪里，有没有用到他们所需求的领路，充分反应公民的需求偏好。可以通过立法的方式确定在预算编制前组织合理的方式收集民意。村委会自不用说，大城市中的拥有众多的楼盘，规模也都不小，也可以物业或业主委员会为依托，组织园区内的居民在日常生活中帮助收集民意，也不可谓一种有效的方式。另一方面，预算编制的目的不只是一个普通的报表，它要要具备能保证让广大公民能够读懂预算，为此，政府预算的编制应采取人们所熟悉、关于理解的通俗易懂的方式进行分类，可以把分类更具体化，如学前教育支出，可以表白幼儿园建设的投入资金数、培育幼教的教育投入等等。还有，预算信息的编制应力求信息的全面性。对于每一项预算支出，都要表明预算的投资方向、项目名称、投资的额度、以及投资产生的实际成果等信息。
（2）预算过程中的辩论和审查阶段。对于政府编制的预算草案，建立广泛的公民讨论。公民同样可以在政府或一些社会团体组织的活动中，对预算草案中项目编制的实际情况展开讨论，可以通过辩论的方式形成提议，对预算草案进行调整，对于项目的设立、项目设立的优先性次序、资金的分配方式和比重等等预算信息，都可以根据公民的意见进行调整，完成最终的预算法案。
（3）在预算的执行阶段。政府组织应尽力对每一个项目的实施的具体情况，向公民予以回报，即在公民过程中的公民报告，公民以此来了解预算资金投入的项目工程进展的状况，发现问题，及时提出异议，无论是通过有组织的方式，还是通过网络、电视媒体等方式，对政府的行为起到实际有效的监督。过程的监督往往是困难的，只有在每一个环节严谨把关，才能从根本上监督政府的行政效率，落实预算的投入和产出达到一致的和谐。
（4）预算的审计和评估阶段。公民参与预算的过程中，公民需要在预算的最后阶段清晰地看到他们决定的预算的优先参与项目，都真正带来了那些变化，有没有把钱都用在的刀刃上，是否真正按严格地预算议案实施。政府应该对此，给公民与回应，做到预算结果的公开。政府通过公布审计报告让公民明白，政府监督了预算的实施，政府的审计部门会对每一项预算投资都进行严格的审查，即审查项目预算实施是否融入了公民参与，预算的投入是否真正达到了它应该取得的成果，对于没有达到既定目标的项目，要究其原因，如果属于人为的因素，政府根据预算文件中项目负责部门或领导追责。对于每一项预算结果，都以审计报告的形式向公民公布，给公民一个满意的答复，形成有力的内部监督机制。
对预算结果的监督，仅仅是政府内部的监督--审计，还不够充分，政府还应该通过绩效评估评估的方式向公民汇报，主要包括三项措施：融入结果链、结果导向的预算报告制式和结果导向的管理与评估。完善对政府预算过程的全程监督。做到真正意义上的对公民负责，接受公民对政府行政过程的全程监督。
参考文献：
1. 罗春梅.地方政府预算自主权的缺失问题研究.中央财经大学学报,2004，（10）.
2. 林敏.参与式预算的实践与探索.财政研究,2008(11).
3. 王雍君.供应面方法的预算改革:源自参与式预算的挑战.财贸经济,2010,（4）.
4. Schick Allen. Does Budgeting Have a Future.OECD Journal on Budgeting.2(2).
5. Wampler Brian. A Guide to Participatory Budgeting.Paper Presented at the Third Conference of the International Budget Project （11）.
6. 李颖.后危机时代经济结构性调整与财政政策选择．现代经济探讨，2010，（8）．
7. 马骏.中国公共预算改革的目标选择:近期目标与远期目标.中央财经大学学报,2005,（10）.
作者简介：张晓然：中央财经大学财政学院2008级博士生；卢会峰，就职于中央纪委法规室。
收篇收期：2010-12-24。
关键词：基层；公共财政；预算；改革
一、 我国基层政府及其管理职能
我国所采用的是五级政府制，不同于世界上大多数实行市场经济的国家，他们一般采用的是三级架构或准三级架构的政府。我国五级政府可依次划分为中央、省、市、县、乡。我们所设定的基层政府，主要是县乡级地方政府。
基层政府在中国现行经济社会（特别是向当地居民提供范围广泛的公共服务方面）发挥着日益重要的作用。在市场经济条件下，特别是在社会资本积累规模已经持续扩张的条件下，我国基层政府首要的任务就是尽可能地把政府职能收缩到提供基层公共产品的层面上来。县乡级政府作为中国的基层政府，是公共服务的直接提供者，直接面对日益增长的公民的公共服务需求，而中央政府是无法满足不同地区居民的多样化需求。尤其是在我国正努力构建“稳定、和谐社会”的今天，基层政府在促进社会公平、公正、保障社会安全、安定、维护社会秩序等方面扮演着重要的角色，如义务教育、社会保障支出等等，因此，如何更为科学的分配财政资源、提高资金使用效率等这些作用方面远比其他高层级政府来得重要。
基层政府的基本职能是向当地居民提供公共服务，预算则为这些服务提供资金，随着预算规模越来越大以及地方居民对公共服务需求的日益增长，新技术的发展也直接地推动了信息快速的扩展和传播。越来越多的公民逐渐意识到，他们会有能力也会有方法影响那些关乎他们生活质量的政府预算决策的制定与执行。特别是近年来，农村居民收入的不断增加、经济条件的不断改善，以及农村居民民主意识的提高，使农村居民有更多的精力和能力来参与农村民主政治生活，尤其是政府预算中涉及与农村居民切身利益相关的公共产品。如何发挥预算在支持基层政府施政和改善地方服务方面的作用，已成为基层政府改革焦点。
二、 我国基层政府公共预算体制的缺陷
1. 中央与地方财权与事权划分不明确。我国实行的是一级政府、一级财政、一级预算。这就涉及到中央与地方政府间的事权与财权的划分的问题。中央政府拥有公共事务的决策权，地方政府则拥有具体的执行权。职能体现在中央政府主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及有中央直接管理的事业发展支出。具体主要包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央本级负担的公检法指出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方政府承担本地区政府机关运转所需支出以及本级地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护和建设费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。即亦基层政府所需负担。
我国现行财政管理体制，在财政收支分配关系方面，中央和地方两者之间通过分税和分成的方法逐步得到规范，促使地方基层方政府享有一定的财权，也使得基层政府的理财积极性被较好的调动起来，从某种角度可以说促进了基层政府的发展。但随着1994年实行分税制改革的实施，并没有建立起一个统一的标准来界定不同的职责如何分配给不同级别的政府。确实使得中央财政收入比重有所提高，但这种情况恰恰会发生基层政府所获得的财政收入被上级政府机构一级一级地克扣，而使得县乡级基层政府（真正直接承担为公民服务者）的财政收入少得可怜。在总体财政形势不断好转的背景下，县乡财政形势反而变得更加严峻，许多地方的县乡级财政早已成为“吃饭财政”，仅仅勉强保证工资的下发。在这种情况下，再将农业和农村社会经济发展事业的财政投入职责界定到基层政府头上，迫使县乡基层政府支持农业和农村社会经济发展事业显得极为困难。特别是在我国农业和农村发展还处在艰难的爬坡过坎的阶段：我国农业、农村本来是我国经济社会发展中的薄弱环节，我国城乡发展差距大也是我们必须面对的现实，农村的公共产品及服务保障明显不足，出现农民孩子上学难、农民就医难以及养老得不到有效保障等突出问题。
财政体制的设计间接涉及到基层政府与市场的关系。如果在财政管理体制中基层政府的财力得不到有效保障，其为维持正常发展或想获得更多财政收入，就必然难以减少或消除基层政府过多直接干预和介入市场主体经济活动的行为，促使基层政府通过控制资源（例如土地）、资金、企业等传统方式自谋财路，当前一些基层政府为了追求经济增长，把发展经济、开辟财源作为自身政府的首要职责，反而把为其辖区内的公民提供公共服务当作第二职责，为增加财政收入，不惜采取盲目铺摊子、上各种所谓的项目、办企业，甚至不惜以浪费资源和破坏环境为代价，高低水平的重复建设，用高投入、高消耗、高污染的方式来换取短期的经济增长，把经济社会的全面发展蜕变为片面、粗放的经济增长，必然后患无穷。更有甚者，有的基层政府经常是收入超过支出，导致自身政府债台高筑。
2. 公共预算体制的设计缺陷。各级政府出于效率或公平的目的进行干预时往往会受到自身的制约。尽管政府是代表全体人民进行集中决策的工具，该决策过程有可能无效，因为政府本身就不是一个完全的慈善机构。
人们渐渐了解到基于短期的、详细却不必要的干预控制的传统预算体系，不是促进更好的公共部门职能的有效办法。政府也可能会缺乏长远的规划性。在民主制国家，政府该对其选民负责，但政府的执政时间有可能比它们所颁布政策的实施时间要短很多。另外，即使政府具有长远规划的能力，而且完全是慈善性质，也会面临时间不一致的问题，意味着政府在某个时间点颁布实施的政策可能会对老百姓和企业的长期决策产生影响，但一旦百姓和企业作出长期决策，这新政策又可能已被废除或修改。这种出尔反尔的政策包括对企业资本收益的过度征税以及没收外资企业资产等等。此外，由于政府不可能是纯粹的慈善机构，它们的决策可能会受到追求自身利益的官僚、利益集团所施加的压力，或寻租者寻租行为的影响，尽管中国政府是一党制国家，但由于各级政府受利益驱使的影响以及时任的各级公民的掌舵人过于关注自己的政绩等，同样导致资金的浪费。这正是由于缺乏长期的连续的预算设计所带来的不利影响。
3. 缺乏政府回应制度。我国从2000年以来，推动了一系列旨在提高政府施政能力和改善公共服务供应的预算改革。这些改革也在很大程度上覆盖到了基层政府预算。但是，业已推动的这些改革几无例外地采用了“供应面方法”，“需求面方法”在很大程度上被忽视了。可以说供应面方法预算改革的局限性是强化社会受托责任的预算改革，它强有力地预示了公共预算改革需要一个新的方向：融入预算参与机制的需求面方法（demand-side approach）。需求面方法改革方法的焦点是就是公民参与预算过程，只有公民知道自己真正的需求，只有通过公民参与到预算，才可以确保公民的声音——话语权——得到全程式的、清晰的、强有力的和制度化的表达，而公共官员也就必须对此做出适当回应。
因为改革进程中参与导向的缺失，带来了一系列的消极后果。长期以来，中国各级政府的财政预算都是由政府安排和支配的。这样的预算模式已经没有办法适应近年来中国经济体制改革的现实状况，也往往会造成政府权力过大而形成各种弊端。政府财政总是关起门来进行的，不对社会公布，社会广大公民也没有办法和渠道对政府预算过程进行监督，我国基层公共预算效率不高的原因之一就是缺乏社会公民对基层政府预算决策的社会约束和监督机制，造成了许多问题和大量腐败案件的发生。
随着中国加入WTO和市场经济的发展，政府预算改革己经提到中国政府治理的重要方面，中央政府开始关注政府预算改革。并在财政部的领导下已经开始进行了一些政府预算的改革，并朝着公共预算的方向发展。这项改革目前主要强调的是对政府预算计划编制的内容，例如细化政府预算内容等。在广东省、深圳市以及其他一些地方已经进行了类似的改革，一个细化的政府预算报告可以由人大代表提出一些不同意见，政府再进行修改。但目前中国政府预算的改革仍然无法适应中国经济和社会发展的需要。目前的政府预算改革虽然有些地方在透明的程度上有所进步，但程度是远远不够的。中国公民参与政府决策的过程往往只是一些价格听证方面的活动，其他方面的听证举行的就非常少，而对于政府预算的听证根本就没有出现过。人大代表对政府预算过程的参与很少，因为他们往往也看不懂政府的预算报告，自然就更谈不上监督力度了。更不用说广大公民了。由于缺乏渠道造成对政府的预算不了解，使得他们既没有发言权，也没有监督权。
三、 完善基层政府公共预算改革的创新建议
1. 改善财政体制划分。明确划分中央与地方的财权和事权。通过划分事权明确各级政府的职责范围，建立和完善“统一领导、分级管理”体制。当然，这需要一个循序渐进的过程，逐步完善财权和事权的划分。当然也不要急于求成，一下子下放过多，如果等到发现出了问题，再收回改正，这既过于困难，又浪费资源，更不利于社会经济的发展。因此，在现有事权划分的基础上，进一步严格界定各级政府的事权，明确各级政府的支出责任，使中央对地方基层政府形成强有力的预算约束。
进一步扩大地方基层财政的自主性，同样需要我们加以理性的处理。有太多的实践证明，地方基层政府财政支出份额扩大对经济增长有明显的负面影响；过度的财政分权由于地方基层政府的利益与中央政府的利益不总是一致的，可能导致宏观经济调控难于实施；影响公平和效率、以及滋生官员腐败等问题。任何事物的两面性，都提醒我们谨慎对待，但也不需要畏手畏脚。所以可以对基层政府职能等引入绩效评估，对预算引入公民参与，来强调其约束性。合理有效地提高资金的使用效率，完善公共服务体系。
2. 实行中期预算改革。制定长期平稳的预算计划，实施中期预算。确定完整的财政政策计划，并向公众公开，由于公民专业知识的缺乏，可以请相应专家通过媒体或听证会的形式，向公民答疑解惑，促使公民形成相应的关乎自身及周围同伴的利益利害的理解，通过预算了解财政计划中一系列支出的缘由和上限。获取关乎收入计划的长期其趋势的有效信息，完成财政预算的预见性。公民通过了解预算的过去、现在、未来，了解财政支出状况，政府和公民都可以跨年度考虑问题，监督其运行，发展状况。
建立以提高预算支出效益为目标的预算绩效评估体系。引入公民参与评估程序，对预算资金的筹集、分配与使用效能以及预算目标的实现程度进行绩效监督和跟踪问效管理体系。建立绩效评估明晰化、和专项化，定期向社会公布，共同评判预算资金分配与产生效能是否相得益彰，从而找出差距，分析原因，以确保预算资金的安全、规范和有效，提高预算资金的使用效益，完善公共服务职能。
3. 完善预算参与过程。中国要增加政府预算的透明和公民参与的程度，现实总是刺激而凌厉的，如果没有力量调动公民参与其中，就必须创造条件想办法充分打动他们，无论是从内心层面，还是从感官层面，以鼓动公民参与其中。
（1）政府预算的编制阶段。预算编制部门应结合公民本身条件的因素的特性，改善预算信息披露的表达方式，预算信息编制要根据国家财政收支的具体情况和国际、国内的综合环境评估，决定具体的预算投资总额和投资方向。在此，就可以融入公民参与预算。对于基层的公民，他们是最了解现实中的自己具体的生活状况，他们知道那些道路影响公民日常出行，了解儿童看病专业医院的缺乏，这些问题要在我们的预算编制中体现出来，才是对公民需求的一个实实在在的回应方式，让公民具体看到，他们辛苦工作为公共服务所交纳的税收真正都用到了哪里，有没有用到他们所需求的领路，充分反应公民的需求偏好。可以通过立法的方式确定在预算编制前组织合理的方式收集民意。村委会自不用说，大城市中的拥有众多的楼盘，规模也都不小，也可以物业或业主委员会为依托，组织园区内的居民在日常生活中帮助收集民意，也不可谓一种有效的方式。另一方面，预算编制的目的不只是一个普通的报表，它要要具备能保证让广大公民能够读懂预算，为此，政府预算的编制应采取人们所熟悉、关于理解的通俗易懂的方式进行分类，可以把分类更具体化，如学前教育支出，可以表白幼儿园建设的投入资金数、培育幼教的教育投入等等。还有，预算信息的编制应力求信息的全面性。对于每一项预算支出，都要表明预算的投资方向、项目名称、投资的额度、以及投资产生的实际成果等信息。
（2）预算过程中的辩论和审查阶段。对于政府编制的预算草案，建立广泛的公民讨论。公民同样可以在政府或一些社会团体组织的活动中，对预算草案中项目编制的实际情况展开讨论，可以通过辩论的方式形成提议，对预算草案进行调整，对于项目的设立、项目设立的优先性次序、资金的分配方式和比重等等预算信息，都可以根据公民的意见进行调整，完成最终的预算法案。
（3）在预算的执行阶段。政府组织应尽力对每一个项目的实施的具体情况，向公民予以回报，即在公民过程中的公民报告，公民以此来了解预算资金投入的项目工程进展的状况，发现问题，及时提出异议，无论是通过有组织的方式，还是通过网络、电视媒体等方式，对政府的行为起到实际有效的监督。过程的监督往往是困难的，只有在每一个环节严谨把关，才能从根本上监督政府的行政效率，落实预算的投入和产出达到一致的和谐。
（4）预算的审计和评估阶段。公民参与预算的过程中，公民需要在预算的最后阶段清晰地看到他们决定的预算的优先参与项目，都真正带来了那些变化，有没有把钱都用在的刀刃上，是否真正按严格地预算议案实施。政府应该对此，给公民与回应，做到预算结果的公开。政府通过公布审计报告让公民明白，政府监督了预算的实施，政府的审计部门会对每一项预算投资都进行严格的审查，即审查项目预算实施是否融入了公民参与，预算的投入是否真正达到了它应该取得的成果，对于没有达到既定目标的项目，要究其原因，如果属于人为的因素，政府根据预算文件中项目负责部门或领导追责。对于每一项预算结果，都以审计报告的形式向公民公布，给公民一个满意的答复，形成有力的内部监督机制。
对预算结果的监督，仅仅是政府内部的监督--审计，还不够充分，政府还应该通过绩效评估评估的方式向公民汇报，主要包括三项措施：融入结果链、结果导向的预算报告制式和结果导向的管理与评估。完善对政府预算过程的全程监督。做到真正意义上的对公民负责，接受公民对政府行政过程的全程监督。
参考文献：
1. 罗春梅.地方政府预算自主权的缺失问题研究.中央财经大学学报,2004，（10）.
2. 林敏.参与式预算的实践与探索.财政研究,2008(11).
3. 王雍君.供应面方法的预算改革:源自参与式预算的挑战.财贸经济,2010,（4）.
4. Schick Allen. Does Budgeting Have a Future.OECD Journal on Budgeting.2(2).
5. Wampler Brian. A Guide to Participatory Budgeting.Paper Presented at the Third Conference of the International Budget Project （11）.
6. 李颖.后危机时代经济结构性调整与财政政策选择．现代经济探讨，2010，（8）．
7. 马骏.中国公共预算改革的目标选择:近期目标与远期目标.中央财经大学学报,2005,（10）.
作者简介：张晓然：中央财经大学财政学院2008级博士生；卢会峰，就职于中央纪委法规室。
收篇收期：2010-12-24。