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摘 要： 本文在分析政策制定的理论基础，总结国际成功经验与失败教训的基础上，提出了推进河北省新生代农民工市民化的培训与就业政策建议：加强宏观规划和立法；强化集中管理，整合社会资源；培训、就业政策与河北省产业结构调整及经济社会发展紧密结合；培训、就业政策与其他政策同步配套；培训政策与就业政策良性互动；充分利用信息技术，建立数字化终身学习与就业平台。
关键词： 河北省 新生代农民工 市民化 培训与就业政策
一、培训与就业政策制定的理论基础
国际上培训与就业政策的制定虽然都比较关注现实问题的解决，但理论层面的研究无疑会使政策的制定建立在更加科学稳妥的基础之上。培训与就业政策的制定主要有两个理论基础，分别是人力资源理论和人力资本理论。
1.人力资源理论。
人力资源理论的代表人物是美国哥伦比亚大学制度学派经济学家伊莱·金兹伯格。他生活的年代，由于科技革命影响了产业结构，进而影响了就业市场供求关系，结构性失业问题突出，劳动力资源浪费严重。为应对以上挑战，伊莱·金兹伯格于1958年出版了《人力资源：国家财富》一书，集中表达了其学术观点。在书中，他强调了英国古典经济学家亚当·斯密的两个主张：一是每个人都有开发自己潜能和自由就业的权利；二是为劳动力提供技术、智慧和正义是国家财富来源的关键。人力资源开发和利用不足，给美国经济造成的后果是：经济萧条时期工作岗位短缺；部分劳动力长期找不到满意的、有价值的工作；政府的教育和培训投入不能满足充分开发人的潜能的需要；就业市场自身无法保证所有劳动力的充分就业。因此，他认为政府应该刻不容缓地进行“人力革命”，认为关注“国民教育和培训、能力和技术”既是美国政府应该承担的核心责任，又是在冷战中美国继续保持其经济和军事领先地位的需要。他主张政府政策既要为失业劳工提供技术培训，又要着力进行机构改革、劳动力市场规划和大规模投资。这样不仅有利于缓解就业压力，还有利于生产力水平的提高和社会经济的发展。金兹伯格对美国人力资源开发的高度关注和对政府制定政策的合理性与必要性的论证，顺应了战后美国产业结构和经济结构转型的客观要求，在理论和实践上都具有划时代意义。
2.人力资本理论。
人力资本理论最突出的代表人物是经济学家西奥多·舒尔茨。他通过对美国农业的研究提出人力资本理论，认为人力资本不仅和物质资本一样，是经济增长的动力，而且通过就业和培训计划对人力开发所投入的费用，具有比物质资本投资更高的收益率。二战后，德国和日本经济迅速恢复，基本原因是其人力资本未受到同等程度的破坏。贫困国家经济发展缓慢的原因在于人力投资落后于物质资本的投资，劳动力因失业而闲置时，人力资本就会退化。因此，面对美国经济对劳工知识和技术日益增长的客观现实，政府应该增加人力资本投资，特别是公共教育的投资，达到极大促进经济繁荣和增加穷人福利的目的。
人力资本理论强调通过学校和政府的培训计划对人力资本投资，促进经济繁荣和消减贫困人口。人力资源理论更强调人力资源对国家长远发展的战略意义，倾向于从制度上考虑如何开发和利用人力资源，主张制定广泛而全面的人力政策。虽然两种理论有差别，但是共同主张是“人力”和“人力资源”具有与物质资本同等重要的地位。人力资源与自然资源不同，人力资源不利用就是浪费，而且是政府和社会的一项经常性开支。不管其是否就业，公民家庭和政府都要为其生存对其教育、医疗、公共基础设施和日常社会救济等方面进行投资。只有进行人力资源的开发与利用才能突破战后美国经济增长的瓶颈。
二、培训与就业政策制定与实施的国际经验与教训
1.国际成功经验。
（1）加强规划和立法。
通过立法的方式加强培训与就业，能够强有力地凸显政府对人力资源战略地位的重视，并为培训和就业政策的落实提供法律依据。美国为适应二战后经济转型、结构调整及应对经济衰退和失业，从1946年颁布《就业法》到1968年先后颁布和修订了10多项法案，其中最主要的是1962年《人力开发与培训法》、1963年《职业教育法》、1964年《经济机会法》。英国为促进培训和就业，颁布了《反就业歧视法》、《教育法案》、《就业和训练法案》。日本为促进农村劳动力转移，1961年颁布《农业基本法》，通过培训提高农村劳动者的素质，提高农业科技水平，以夯实农村剩余劳动力转移的农业基础。而且，日本尤其重视通过逐级升学的途径转移农村剩余劳动力。为应对结构性失业问题和经济转型，欧盟实施了里斯本战略，在此战略下，在职业教育与培训领域制定了一系列共同政策，包括《欧洲终身学习关键能力参考框架》、《辨识和承认无正规、非正规学习欧洲共同原则》、《欧洲终身学习资质框架》、《欧洲职业教育与培训学分系统》和《欧洲职业教育与培训质量保证参考框架》。其他国家，比如法国、德国、俄罗斯、西班牙、秘鲁、韩国都对就业与培训制定相关的法规。
（2）有机构集中统一负责政策的实施。
“有法可依”之后是“执法必严”。要落实法律条款，需要有专门的机构实施，并对各个项目进行监督、调研和评估。美国在1962年《人力开发与培训法》规定成立“总统人力政策顾问委员会”，1963年《职业教育法》规定成立“全国职业教育顾问委员会”，这些机构的职责是依法确定调研对象和标准，检测项目施工过程，提出改进建议。英国成立公共就业服务中心，加强公共就业服务促进就业，为扶持小企业发展，稳定就业岗位，组建统一的政府小企业管理与服务机构。
（3）培训、就业政策与经济社会长期发展繁荣相结合。
首先，通过培训和就业政策夯实农业基础。日本《农业基本法》规定要使农业从业者及其家庭得到适当的职业，维持与农业经营相关的生活的稳定，必须改进教育、职业训练和职业介绍事业，振兴农村地方工业。另外，在学校教育、社会教育、地区政策、中小企业政策、就业政策、社会福利等方面进行调整，取得了显著效果。其他国家，比如丹麦、荷兰、瑞士、英国都非常重视依靠科技进步和教育培训夯实劳动力转移的农业基础。 其次，培训与就业政策与产业升级、经济结构调整相结合。培训与就业政策的实施，提高了劳动者素质，适应了产业结构升级、经济转型的需要，而且能够比较有效地应对当时的经济衰退、失业和贫困问题。美、英、日、欧盟等国家都有这方面成功的经验。
再次，通过培训、就业政策，让劳工从事公共服务事业。政府把高素质劳工吸纳到公共服务领域，成为公共服务的最大雇主，不仅能促进劳工市民化，而且能提高公共服务水平，促进社会整体和谐发展。
（4）就业、培训政策与其他政策紧密结合。
就业和培训政策，必须与其他政策配合，才能真正促进农村剩余劳动力成功转移。培训和就业政策突出了劳工内在素质和充分就业在转移过程中的重要性，还需要在住房、医疗、养老、基础设施建设等公共服务方面的配套政策。
（5）培训政策与就业政策紧密结合。
培训政策的目的是提高劳工素质，但是只是素质提高，并不能保证就业，政府还要通过就业政策，积极创造适合劳工就业岗位。比如公共服务领域、新兴产业、振兴中小企业、发展第三产业等。
2.失败的教训。
（1）政策落实过程中缺乏统一领导和集中管理。
通过立法，促进劳工培训和就业，彰显了政府对人力资源的重视，但是政策的落实依然是一个难题。在美国，由于政策体系过于庞杂，目标不明确，管理混乱，造成政策实施的效益低下，这也在一定程度上暴露了美国政治体制的弊端。
（2）培训、就业政策与其他政策相脱离。
培训和就业政策的终极目的是降低社会失业率，减少对社会福利的依赖，提高经济发展对人力资源的利用率。但培训、就业政策只能解决劳工个人素质提高问题，因此不得不考虑国家宏观经济政策和社会发展对培训、就业政策的影响。比如美国制造业就业机会逐步流向公共交通无法到达的郊区地带，贫困人口却因无力购买家庭轿车而无法就业。培训与就业政策只是解决了劳工技术问题，却未能解决其居住地与就业机会相分离的通勤问题。
（3）培训资金监管不到位和文化冲突。
培训资金的监管也是非常重要的问题。比如印度在实施“农业一体化发展计划”过程中，600亿卢比中的60%的款项不知去向，使就业计划的效果大打折扣。还有就是由于劳工来自不同的地区，劳工之间、劳工与当地居民之间的文化冲突也是应该引起重视的问题。比如美国1964年《经济机会法》中的“职业团”计划实施过程中，存在吸毒，营地暴力不断，辍学率高，经常发生黑人与白人械斗，学员与当地居民冲突屡禁不止等问题。
三、推进河北省新生代农民工市民化的培训与就业政策建议
1.加强宏观规划和立法。
首先，逐步完善河北省人力资源发展规划。加强农村劳动者、新生代农民工、大学生培训和就业的统筹规划，充分利用这三条途径促进农民工市民化。另外，加强河北省大批拔尖人才的培养和继续教育，充分发挥拔尖人才在我省科技创新、经济社会发展中的引领作用。
其次，统筹发展我省的各级各类教育和培训机构。基础教育、职业教育、高等教育、继续教育机构、社会培训机构合理定位、有效衔接，为农民工培训、就业和持续发展提供支撑。确定农民工培训和发展的主渠道，并给予大力持久的支持。另外，结合经济和社会发展需要，通过各类专项计划，增强政策的灵活性。
再次，在个别城市探索农民工培训和就业立法，先行试点，然后将成功经验逐步推广到全省。
2.强化集中管理，整合社会资源。
充分发挥我国政治体制的优势，加强对培训与就业政策落实的集中管理，有效整合各种资源。为加大统筹力度，由各级政府主要领导督办、集体协商、专门机构和专人负责落实的方式比较好。另外，要成立专门机构，监督和研究政策的落实情况，防止资金浪费和腐败行为，并不断完善政策。
3.培训、就业政策与河北省产业结构调整及经济社会发展紧密结合。
培训、就业政策的制定与落实要与夯实农业基础、产业结构升级、提高公共服务水平紧密结合。具体就是要与“京津冀一体化”战略，承接北京非首都功能转移，河北省压缩落后产能，产业结构转化升级，河北省新型城镇化建设，河北省新农村建设，互联网 等新兴产业发展，提升河北省公共服务水平等紧密结合。
4.培训、就业政策与其他政策同步配套。
新型城镇化是“以人为本”的城镇化，除了通过培训、就业政策提高我省劳动者自我谋生、创造财富的能力，还要注重其他政策同步有序推进，包括户籍制度、教育、医疗、养老、基础设施建设、城乡文化融合等。
5.培训政策与就业政策良性互动。
培训政策解决素质提高，就业政策解决学以致用。两者必须良性互动，立足农民工素质发展相关产业，根据产业和社会需求进行教育和培训。随着产业结构升级，对劳动者的素质提出了更高的要求，因此培养农民工的终身学习能力至关重要。
6.充分利用信息技术，建立数字化终身学习与就业平台。
信息技术不仅是新兴的产业，而且为学习与就业提供了很好的技术支撑。网络学习能够打破时空的限制，实现随时随地学习，而且能够使学习适合农民工的个性需要。另外，网络能为农民工的就业提供就业信息。因此，打造数字化终身学习与就业平台能够为我省农民工市民化提供强有力的支持。
参考文献：
[1]高嵩.美国就业和培训政策研究述评[J].美国研究，2009，02：140-150.
[2]李少元.国外农村劳动力转移教育培训的经验借鉴[J].比较教育研究，2005，07：63-67.
[3]国外立法促进就业[J].中国经济信息，2007，07：27.
[4]雍冀慧.欧盟职业教育与培训政策及其对中国的启示[D].南开大学，2010.
[5]梁茂信.战后美国就业和培训政策体系的形成[J].世界历史，2001，05：2-10 127.
[6]王岚，朱静然.新生代农民工职业教育的保障机制[J].教育与职业，2014，36：84-85.
[7]柳园，张韦韦.新型城镇化赋予职教新使命[J].教育与职业，2013，34：22-26.
[8]沙占华.提升农民工教育培训效果的策略探讨[J].河北科技师范学院学报（社会科学版），2014，04：23-27.
基金项目：河北省社科联民生调研课题：推进河北省农民工市民化的政策研究（编号：201401407）。
关键词： 河北省 新生代农民工 市民化 培训与就业政策
一、培训与就业政策制定的理论基础
国际上培训与就业政策的制定虽然都比较关注现实问题的解决，但理论层面的研究无疑会使政策的制定建立在更加科学稳妥的基础之上。培训与就业政策的制定主要有两个理论基础，分别是人力资源理论和人力资本理论。
1.人力资源理论。
人力资源理论的代表人物是美国哥伦比亚大学制度学派经济学家伊莱·金兹伯格。他生活的年代，由于科技革命影响了产业结构，进而影响了就业市场供求关系，结构性失业问题突出，劳动力资源浪费严重。为应对以上挑战，伊莱·金兹伯格于1958年出版了《人力资源：国家财富》一书，集中表达了其学术观点。在书中，他强调了英国古典经济学家亚当·斯密的两个主张：一是每个人都有开发自己潜能和自由就业的权利；二是为劳动力提供技术、智慧和正义是国家财富来源的关键。人力资源开发和利用不足，给美国经济造成的后果是：经济萧条时期工作岗位短缺；部分劳动力长期找不到满意的、有价值的工作；政府的教育和培训投入不能满足充分开发人的潜能的需要；就业市场自身无法保证所有劳动力的充分就业。因此，他认为政府应该刻不容缓地进行“人力革命”，认为关注“国民教育和培训、能力和技术”既是美国政府应该承担的核心责任，又是在冷战中美国继续保持其经济和军事领先地位的需要。他主张政府政策既要为失业劳工提供技术培训，又要着力进行机构改革、劳动力市场规划和大规模投资。这样不仅有利于缓解就业压力，还有利于生产力水平的提高和社会经济的发展。金兹伯格对美国人力资源开发的高度关注和对政府制定政策的合理性与必要性的论证，顺应了战后美国产业结构和经济结构转型的客观要求，在理论和实践上都具有划时代意义。
2.人力资本理论。
人力资本理论最突出的代表人物是经济学家西奥多·舒尔茨。他通过对美国农业的研究提出人力资本理论，认为人力资本不仅和物质资本一样，是经济增长的动力，而且通过就业和培训计划对人力开发所投入的费用，具有比物质资本投资更高的收益率。二战后，德国和日本经济迅速恢复，基本原因是其人力资本未受到同等程度的破坏。贫困国家经济发展缓慢的原因在于人力投资落后于物质资本的投资，劳动力因失业而闲置时，人力资本就会退化。因此，面对美国经济对劳工知识和技术日益增长的客观现实，政府应该增加人力资本投资，特别是公共教育的投资，达到极大促进经济繁荣和增加穷人福利的目的。
人力资本理论强调通过学校和政府的培训计划对人力资本投资，促进经济繁荣和消减贫困人口。人力资源理论更强调人力资源对国家长远发展的战略意义，倾向于从制度上考虑如何开发和利用人力资源，主张制定广泛而全面的人力政策。虽然两种理论有差别，但是共同主张是“人力”和“人力资源”具有与物质资本同等重要的地位。人力资源与自然资源不同，人力资源不利用就是浪费，而且是政府和社会的一项经常性开支。不管其是否就业，公民家庭和政府都要为其生存对其教育、医疗、公共基础设施和日常社会救济等方面进行投资。只有进行人力资源的开发与利用才能突破战后美国经济增长的瓶颈。
二、培训与就业政策制定与实施的国际经验与教训
1.国际成功经验。
（1）加强规划和立法。
通过立法的方式加强培训与就业，能够强有力地凸显政府对人力资源战略地位的重视，并为培训和就业政策的落实提供法律依据。美国为适应二战后经济转型、结构调整及应对经济衰退和失业，从1946年颁布《就业法》到1968年先后颁布和修订了10多项法案，其中最主要的是1962年《人力开发与培训法》、1963年《职业教育法》、1964年《经济机会法》。英国为促进培训和就业，颁布了《反就业歧视法》、《教育法案》、《就业和训练法案》。日本为促进农村劳动力转移，1961年颁布《农业基本法》，通过培训提高农村劳动者的素质，提高农业科技水平，以夯实农村剩余劳动力转移的农业基础。而且，日本尤其重视通过逐级升学的途径转移农村剩余劳动力。为应对结构性失业问题和经济转型，欧盟实施了里斯本战略，在此战略下，在职业教育与培训领域制定了一系列共同政策，包括《欧洲终身学习关键能力参考框架》、《辨识和承认无正规、非正规学习欧洲共同原则》、《欧洲终身学习资质框架》、《欧洲职业教育与培训学分系统》和《欧洲职业教育与培训质量保证参考框架》。其他国家，比如法国、德国、俄罗斯、西班牙、秘鲁、韩国都对就业与培训制定相关的法规。
（2）有机构集中统一负责政策的实施。
“有法可依”之后是“执法必严”。要落实法律条款，需要有专门的机构实施，并对各个项目进行监督、调研和评估。美国在1962年《人力开发与培训法》规定成立“总统人力政策顾问委员会”，1963年《职业教育法》规定成立“全国职业教育顾问委员会”，这些机构的职责是依法确定调研对象和标准，检测项目施工过程，提出改进建议。英国成立公共就业服务中心，加强公共就业服务促进就业，为扶持小企业发展，稳定就业岗位，组建统一的政府小企业管理与服务机构。
（3）培训、就业政策与经济社会长期发展繁荣相结合。
首先，通过培训和就业政策夯实农业基础。日本《农业基本法》规定要使农业从业者及其家庭得到适当的职业，维持与农业经营相关的生活的稳定，必须改进教育、职业训练和职业介绍事业，振兴农村地方工业。另外，在学校教育、社会教育、地区政策、中小企业政策、就业政策、社会福利等方面进行调整，取得了显著效果。其他国家，比如丹麦、荷兰、瑞士、英国都非常重视依靠科技进步和教育培训夯实劳动力转移的农业基础。 其次，培训与就业政策与产业升级、经济结构调整相结合。培训与就业政策的实施，提高了劳动者素质，适应了产业结构升级、经济转型的需要，而且能够比较有效地应对当时的经济衰退、失业和贫困问题。美、英、日、欧盟等国家都有这方面成功的经验。
再次，通过培训、就业政策，让劳工从事公共服务事业。政府把高素质劳工吸纳到公共服务领域，成为公共服务的最大雇主，不仅能促进劳工市民化，而且能提高公共服务水平，促进社会整体和谐发展。
（4）就业、培训政策与其他政策紧密结合。
就业和培训政策，必须与其他政策配合，才能真正促进农村剩余劳动力成功转移。培训和就业政策突出了劳工内在素质和充分就业在转移过程中的重要性，还需要在住房、医疗、养老、基础设施建设等公共服务方面的配套政策。
（5）培训政策与就业政策紧密结合。
培训政策的目的是提高劳工素质，但是只是素质提高，并不能保证就业，政府还要通过就业政策，积极创造适合劳工就业岗位。比如公共服务领域、新兴产业、振兴中小企业、发展第三产业等。
2.失败的教训。
（1）政策落实过程中缺乏统一领导和集中管理。
通过立法，促进劳工培训和就业，彰显了政府对人力资源的重视，但是政策的落实依然是一个难题。在美国，由于政策体系过于庞杂，目标不明确，管理混乱，造成政策实施的效益低下，这也在一定程度上暴露了美国政治体制的弊端。
（2）培训、就业政策与其他政策相脱离。
培训和就业政策的终极目的是降低社会失业率，减少对社会福利的依赖，提高经济发展对人力资源的利用率。但培训、就业政策只能解决劳工个人素质提高问题，因此不得不考虑国家宏观经济政策和社会发展对培训、就业政策的影响。比如美国制造业就业机会逐步流向公共交通无法到达的郊区地带，贫困人口却因无力购买家庭轿车而无法就业。培训与就业政策只是解决了劳工技术问题，却未能解决其居住地与就业机会相分离的通勤问题。
（3）培训资金监管不到位和文化冲突。
培训资金的监管也是非常重要的问题。比如印度在实施“农业一体化发展计划”过程中，600亿卢比中的60%的款项不知去向，使就业计划的效果大打折扣。还有就是由于劳工来自不同的地区，劳工之间、劳工与当地居民之间的文化冲突也是应该引起重视的问题。比如美国1964年《经济机会法》中的“职业团”计划实施过程中，存在吸毒，营地暴力不断，辍学率高，经常发生黑人与白人械斗，学员与当地居民冲突屡禁不止等问题。
三、推进河北省新生代农民工市民化的培训与就业政策建议
1.加强宏观规划和立法。
首先，逐步完善河北省人力资源发展规划。加强农村劳动者、新生代农民工、大学生培训和就业的统筹规划，充分利用这三条途径促进农民工市民化。另外，加强河北省大批拔尖人才的培养和继续教育，充分发挥拔尖人才在我省科技创新、经济社会发展中的引领作用。
其次，统筹发展我省的各级各类教育和培训机构。基础教育、职业教育、高等教育、继续教育机构、社会培训机构合理定位、有效衔接，为农民工培训、就业和持续发展提供支撑。确定农民工培训和发展的主渠道，并给予大力持久的支持。另外，结合经济和社会发展需要，通过各类专项计划，增强政策的灵活性。
再次，在个别城市探索农民工培训和就业立法，先行试点，然后将成功经验逐步推广到全省。
2.强化集中管理，整合社会资源。
充分发挥我国政治体制的优势，加强对培训与就业政策落实的集中管理，有效整合各种资源。为加大统筹力度，由各级政府主要领导督办、集体协商、专门机构和专人负责落实的方式比较好。另外，要成立专门机构，监督和研究政策的落实情况，防止资金浪费和腐败行为，并不断完善政策。
3.培训、就业政策与河北省产业结构调整及经济社会发展紧密结合。
培训、就业政策的制定与落实要与夯实农业基础、产业结构升级、提高公共服务水平紧密结合。具体就是要与“京津冀一体化”战略，承接北京非首都功能转移，河北省压缩落后产能，产业结构转化升级，河北省新型城镇化建设，河北省新农村建设，互联网 等新兴产业发展，提升河北省公共服务水平等紧密结合。
4.培训、就业政策与其他政策同步配套。
新型城镇化是“以人为本”的城镇化，除了通过培训、就业政策提高我省劳动者自我谋生、创造财富的能力，还要注重其他政策同步有序推进，包括户籍制度、教育、医疗、养老、基础设施建设、城乡文化融合等。
5.培训政策与就业政策良性互动。
培训政策解决素质提高，就业政策解决学以致用。两者必须良性互动，立足农民工素质发展相关产业，根据产业和社会需求进行教育和培训。随着产业结构升级，对劳动者的素质提出了更高的要求，因此培养农民工的终身学习能力至关重要。
6.充分利用信息技术，建立数字化终身学习与就业平台。
信息技术不仅是新兴的产业，而且为学习与就业提供了很好的技术支撑。网络学习能够打破时空的限制，实现随时随地学习，而且能够使学习适合农民工的个性需要。另外，网络能为农民工的就业提供就业信息。因此，打造数字化终身学习与就业平台能够为我省农民工市民化提供强有力的支持。
参考文献：
[1]高嵩.美国就业和培训政策研究述评[J].美国研究，2009，02：140-150.
[2]李少元.国外农村劳动力转移教育培训的经验借鉴[J].比较教育研究，2005，07：63-67.
[3]国外立法促进就业[J].中国经济信息，2007，07：27.
[4]雍冀慧.欧盟职业教育与培训政策及其对中国的启示[D].南开大学，2010.
[5]梁茂信.战后美国就业和培训政策体系的形成[J].世界历史，2001，05：2-10 127.
[6]王岚，朱静然.新生代农民工职业教育的保障机制[J].教育与职业，2014，36：84-85.
[7]柳园，张韦韦.新型城镇化赋予职教新使命[J].教育与职业，2013，34：22-26.
[8]沙占华.提升农民工教育培训效果的策略探讨[J].河北科技师范学院学报（社会科学版），2014，04：23-27.
基金项目：河北省社科联民生调研课题：推进河北省农民工市民化的政策研究（编号：201401407）。