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改革开放以来,随着经济的发展,科技的进步,福利国家的产生和公民权利意识的增强,社会生活呈现出了开放性、复杂性等特征。国家行政向社会公行政,秩序行政向给付行政转变。在这种情况下,原本以强制和支配为中心的传统行政方式已经无法适应时代发展的要求,行政合同作为一种行政管理手段也就应运而生,其已在买践中大量存在,但尚未有明确的法律地位。