对大部分农民来说，进城就是要“多挣钱”，要挣钱就要有工作。城市工作岗位的数量、待遇和限制条件都是民工所密切关注的。我们先来看一下劳动力需求的宏观形势到底如何？笔者认为，劳动力需求增长的决定性因素有两个，一是经济总量增长的指标，二是经济社会结构变动的指标。单从经济总量增长的指标来看，如果按目前GDP的7%的平均增长率和0.13就业弹性系数测算，2000—2005年平均每年能够增加约650万个就业机会，难以与平均每年800万新增劳动力的供给平衡，更不用说目前的就业形势已经比较严峻（国家计委宏观经济研究院课题组，1999）。现在，我们的GDP就业增长弹性系数（就业增长率/GDP增长率）、投资就业增长弹性系数（就业增长率/投资增长率）都在不断下降。而亚洲新兴工业化国家和地区在其经济起飞时期，10%左右的经济年均增长率最多可保持20年，而7%～8%的经济年均增长率可保持约40年。所以，现在形势的发展很可能引发失业率与通货膨胀率双高的“滞胀”局面。
　　但是从经济社会结构变动的指标来看，增加劳动力需求的潜力还是很大的。在产业结构方面，如果中国服务业的就业比重能够达到发展中国家的平均水平，就可以增加9 000多万个就业岗位；在城乡结构方面，如果中国的城市化水平能够在五年间增加到40%，就可以多增加几千万个的就业机会；另外，中小企业和非国有企业的发展，也会进一步增加劳动力需求增长的潜力。近几年来，中国95%以上的新就业机会的增长主要依靠非公有制经济的发展。
　　国家发展改革委员会经济研究所副所长杨宜勇分析，2005年需要就业的人员仍然保持在2 200万以上，预计2005年经济增长的就业弹性为0.13， 2005年国民经济增长速度为8.0%时，2005年年底全社会新增就业岗位也才782万。
　　现在我们知道，宏观上的就业形势很严峻。是我们推进城市化进程中遇到的第一个难题。那第二个难题就是我们二元的就业制度。简单地说，就是“城里人就业环境和农村人就业环境是不一样的”，这与我们的就业制度建设有很大的关系。下面就分析一下这种二元就业制度的演变。
　　新中国成立后，我们面临的主要经济问题是通货膨胀、经济衰退和严重的失业。从1949年到1952年，曾经出现了两次暂时性的失业高峰。为防止出现由于大规模失业所带来的社会不稳定，我们对于旧政府的公教人员采取了“包下来”的就业政策，以后“包下来”的对象又扩大到军队转业干部、家居城市的复员军人、大专院校和中专技校的毕业生等，并逐步演变成为传统的“固定工”就业制度。
　　1952年政务院出台《关于劳动就业问题的决定》，开始支持解雇。但随着劳动效率的提高使得大量的工人出现剩余，政府不得不又明文规定：“一切公私企业.对于……多余出来的职工……不得解雇。” 并于同年8月对招工方面实施了全国范围内统一介绍的措施，禁止企业自主招雇。1955年，劳动部第二次全国劳动局长会议上，将调配劳动力的权限集中于劳动部门，并出台《关于第二次全国劳动局长会议的报告》，其中规定企业录用人员时，必须经过劳动部门，完全取消了自行就业。到了1957年，政府又出台了《国务院关于劳动力调剂工作中几个问题的通知》，取消了企业在用工方面所有的自主权。不仅禁止农村剩余劳动力盲目流入城市寻找就业机会，也禁止城市企业到农村私招乱雇。1958年国务院颁布《中华人民共和国户口登记条例》，实行了与户籍制度相配套的食品供给、就业安置、住房分配、子女人学等制度，基本上堵死了农村劳动力自由流入城市的通道。而对于城市失业人员中刚刚离乡不久的农民，或者家属在农村，与农村有比较密切的社会关系的失业人员，则由政府组织并遣送他们返乡生产，并给予他们以适当的补助，这一城乡隔绝的劳动力管理措施一直延续到1979年。
　　


　　工业规模的日益扩大终于使得农业剩余不能再成为它的主要来源了，为维持工业自身的发展，国家开始对城镇国有企业进行改革，城市职工下岗成为社会热点。围绕着城镇人口的就业问题，我们尝试了从“三结合”（劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合）到调整产业结构、从固定工制度到全员劳动合同制、从级别工资到绩效工资的推行等种种措施；而为维持农业自身的发展，由安徽省凤阳县几个农民组织的生产自救活动最后终于演变成为家庭联产承包责任制，这一制度使得农业剩余和农村剩余劳动力都大幅度增加，随后，乡镇企业开始出现并迅速发展。1983年的乡镇企业数是135万，1984年则为606万个。乡镇企业的发展有力地促进了城镇的发展，1984年是我国城市化进程最快的一年。但是，政府和相当—部分学者担心过多的农民进入城市会导致“城市病”，因此在政策上只是鼓励农民就近在小城镇就业和定居，大中城市的门槛依然高筑。但由于城市里面基建的深入，一些临时性的、季节性的工作岗位需要“民工”加入。于是，建筑部门和交通部门的“需求压力”使得劳动人事部出台了一系列的试行办法，允许民工进城务工，但“身份不变，期满回去”。
　　随着80年代末“8000万劳动大军”的出现，1994年7月《中华人民共和国劳动法》出台。该法第3条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利。”以法律的形式赋予农民和市民平等就业的权利。但是实际上，限制民工进入一些行业。比如北京市劳动和社会保障局明文规定，2000年有8个行业103个职位限制使用外地务工人员。
　　现在我们就能够明白，很多制度改革和执行的主动权在地方政府，而地方政府的利益和城市利益是密切相关的。所以，优先考虑城市人员的利益也就是必然的。这就是我们看到的“地方主义”的主要原因。但是，实行“地方主义”的结果是企业和政府的运行成本上升，而这种成本最终要转嫁到它们所提供的产品上面。所以，除非这些产品有足够的市场竞争力，并且外部地区不设立障碍，否则，这些措施就是行不通的。不过，我们的制度设计使得我们忽视经济活动的相互依赖关系而追求眼前利益，成为了我们一贯的作风。这种作风最后导致了地方保护主义的盛行，使得资源在内耗中不断浪费。
　　那么，我们制度设计的缺陷在哪里？是僵化的行政用人机制吗？还是我们传统的文化意识在作怪？这种“市民优先”是由于在计划体制下，城市人口流动性不高和相对集中导致了利益团体容易结合和稳固吗？进而使得“集体行为控制个人行为成为现实”吗？
　　从利益的角度看，农民工进城到底对谁有利，又对谁不利。从企业层面分析，如果企业是真正的“自负盈亏”，那么，户籍和身份是不能成为企业招工主要考虑因素的。只要企业主觉得用外地人员合适，他就会用外地人员。反之，他就会用本地人；其次，从地方政府看，地方政府并不支持“农民进城”，因为这些人不能给政府财政带来任何收入。地方政府之所以让农民进城，原因是为地方企业所牵制或是为发展经济提升自己的政绩所牵制；再次，从国有企业看，国有企业的领导者愿意使用包括农民在内的外来人员，只要他们能够胜任企业的工作，但是企业内部的人员（尤其是本地人）不愿意“外来人进城”，因为这些人进来后对自己没有什么好处。
　　


　　经过上面的分析，我们知道，要鼓励“外来人员进城”，就要加大对于中小企业的扶植力度，让它们成为政府财政收入的重要来源，增加它们对城市决策的影响力度；第二，要加大国有企业的改革，切实做好企业产权制度的建设，增加国有企业主用人的权力。不过，这个过程比较困难，通常要采取“破产再拍卖”的方式才行；第三，要加大外来人员（尤其是农民工）的组织建设，如建立农民工工会等。不过政府似乎不愿意支持；第四，要完善商品房和经济房的市场调控，降低人口的流动成本。但是这样做的话，政府部门的财政收入要受到影响。因为房地产行业利润要下降；第五，要建立完善的政绩考核制度，消除重复建设和盲目投资。这就要求行政资源能够流动起来，消除垂直的“人用人”机制（只能导致“关系网”和地方保护的出现以及政策的易变性），建立“制度用人”机制（要求推进行政长官的任期制和基层公务员的社会招聘制等），但这种制度的建设过程将是缓慢的；第六，要促进就业机会的公平性，完善就业环境的建设，关注农村人员的就业问题，保障他们工资的及时发放。巩固和加强劳动合同管理，加强劳动标准执行工作；第七，由于低素质劳动力增长过快，使得加强职业教育成为必要，但是，如何降低教育成本是我们首先要考虑的问题；第八，要稳定居民收入，增加政府对消费需求和中小企业发展的支持力度。最后，就是要加强社会保障制度的建设，完善资金筹集机制。
　　要保证上述措施得到落实，一个关键的问题就是要保证政府的财政收入。从向较少的单位征收（企业税）过渡到向较多的个人征收（个人所得税），该环节的成本问题如何降低是我们目前政府部门和技术部门要考虑的重点问题。如果该问题得到了落实，接下来的问题就是城市里面的社会控制问题。由于行政资源的流动和人口的流动会导致地方政府对本地区的社会控制力变得软弱吗？会使得一些社会行动的不确定性增加吗？这些问题是需要我们认真研究的。
　　由于这些问题不是本文讨论的重点，这里只简单说一下城市控制人员和控制费用的问题。美国行政人员与其他人员的比例是1∶94，考虑到美国的人口流动性比我们大很多，我们不妨采取1∶100来确定控制人员数量。这样，一个200万人口的城市，需要2万左右的控制人员。假设每一个控制人员的年收入为3万元的话，需要费用支出6亿左右。再按照我们人均国民收入是1 000美元计算，一个200万人口的城市，总收入就大约是166亿人民币，控制费用为3.6%，这个比例应该是不高的。而如果考虑到学校和城市社区，该项费用还可以压缩。
　　认为就业是第一国策的温铁军想了一招：动用中国广大的农村剩余劳动力去开发西部5亿亩的耕地，这样，过剩的工业产品和粮食都可以找到出路，既缓解了东部的人口压力，又开发了西部，还可以通过居住规划来实现城镇化。这个思路好是好，关键问题是谁来“买单”？而且农民工的工资收入如何保证？他们每年在南方打工的收入构成了他们付出劳动的标准。靠计划来调动他们的劳动已经很难了。
　　其实，一个社会对失业率的承受能力，与其社会保障的水平和通货膨胀状况密切相关，社会保障水平较高且通货膨胀率较低的社会，可能能够承受15%以上的失业率，而社会保障水平很低且通货膨胀率较高的社会，可能10%以下的失业率就会造成社会严重的不稳定。从这个意义上讲，社会保障制度的完善是与就业制度密切相关的。