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【摘要】提起诉讼是公民的一项基本权利。在我国的司法实践中，受案审查制度呈现以审判权与行政权合二为一的构造模式。这种模式所造成的起诉困境源自于两个因素，一是法院的受案机能偏离基本法律精神；二是社会转型初期，一些涉及面广、层次复杂的特殊化讼争，受到国家政策的调整，难于充分发挥司法审判机能，形成司法审判的挫动理念。坚持法治先行，逐步扩大法律的调整范围，增强司法公信力，这将有助于进一步改善起诉难的现状。
【关键词】受案机能；特殊化讼争；审判机能；对抗机制一、基本问题归述
在我國民事诉讼中，起诉是当事人要求审判机关对案件进行审理和裁判的重要诉讼行为。起诉过程中能否为法院立案、抑或立案后案件能否进入到实质审判程序，决定了起诉人能否实现诉权之最终问题。就字面含义来说，起诉只是起诉人的行为，是起诉人自我主观上认为的起诉，包括对法律的理解、对起诉条件的掌握以及以什么样的诉求方式、理由诉之于法院。法院对起诉人诉讼认识的反馈，形成了当事人在诉讼中的困境问题。在启动诉讼程序上，理论界主张的形式审查制与实务界坚持的实质审查制之间仍将分庭抗礼。如果只观察能否立案的问题，笔者概括的基本问题有一个：立案是否等于起诉？进一步分析，起诉中的困境并不限于能否得以立案，而是案件纠纷能否进行实质审理并做出裁决，则进一步的问题是，立案后如何企及审判权。如此，最终就变成了要不要受案、要不要审判的问题。
从程序机能上看，一个案件符合起诉要件被立案，无论案件进展怎样，基于特定的条件，总能够在立案之后的任何一环节终止，欲要法院审判权发挥最终解决纠纷的功能，典型的表现是法院对案件做出具有定分止争的裁决。故一个案件的起诉困境，有三层意思，一是不符合基本诉讼要件所遭遇的起诉困境；二是符合基本诉讼要件但不符合诉讼理由的充分性；三是符合各项条件但碍于某种特殊外在因素难于审判。
起诉已经是当事人诉讼权利的行使，法院对当事人行使权利行为的反馈也是涉诉行为，但却源自于另一种意识。一种最简单的分析是，形式审查制所引起兴趣不简单限于关注当事人是否烂诉。程序的繁简并不能最终决定起诉的成功与否，从理想的角度看，再繁杂的程序只要各项手续齐全，依然能获得立案和审判。从我国《民事诉讼法》第108条看，当事人的诉讼要件并不见得繁杂，第109、110、111条则是对起诉状的内容、起诉方式和一些特殊情形的处理，《民诉意见》第140至152条对妨碍起诉要件的情形做了进一步规定。对第110条所列明的事实、诉讼请求、诉讼理由进行审查，只要不是明显不能成立，立案的形式审查目的就达到。甚至有学者倡导，使形式审查更为简单化，将立案登记制度定位为启动诉讼程序，对于当事人的起诉是否属于法院管辖、原告是否适格、诉讼请求是否成立等问题在诉讼程序展开后再进行审理，即所有的程序问题和实体问题的实质调查、审查都在诉讼开始后进行。［1］在实质审查中，作为支持诉讼请求的理由是否充分为第一道关口，此外，实质审查遵循法律标准与内部标准的双重化，抑或曲解法律标准而遵循内部标准的单一化，令人叹为观止。各种起诉难的问题就从这里直接产生，这意味着，单纯比较两种观念的价值已经不能解决问题，研究方法也不仅限于比较，而应扩大研究对象和研究方法，归纳起诉程序中复杂而独特的立案审查机能与结构、服务目的与挫动理念，从实证角度分析起诉中所遇到的困境问题。二、成因之一：受案机能偏离基本法律精神
我国的民事诉讼程序在总体上呈现区分结构但功能交汇的特征，这归因于国家干预主义和程序虚无主义逐步转向处分权主义和程序保障的改革进程中。［2］民事诉讼的受案机能并不仅仅体现为立案庭在法律框架的职能范围，而是与审判、执行或者中间程序、上诉程序相关联。如果将法院视为一个完整的审判主体，受案职能也必然是服务于审判职能的，而受案机构一般为各级法院的立案庭，此外，立案机构又不同于具体审判机构，具体审判权由各审判庭、审委会行使，与立案庭一样，其机构相对完整。按照民事诉讼法及相关司法解释规定，立案机构只是确立争议形态是否符合法律要求，它不具有完整的纠纷解决功能，却有对案件是否行之审判的决定权。
受职权主义思想影响，当事人的起诉在立案阶段受到较大干预。在形式审查制下所引发的诉讼“爆炸”似有所夸张，但也成为干预立案的理由之一。如果符合形式要件，只是纠纷不甚明朗而加以干预，那么，在立案阶段引入对抗制，允许当事人针对具体纠纷进行抗辩，或许有助于这一问题。对抗制使立案机构能及时接触各方面证据、对案件形成初步判断，服务于后续的法庭审理。事实上，现行民诉法在答辩环节已经体现这种形态，不过此时已经立案，立案前的对抗也是客观存在的，近些年来兴起的小额速裁程序及民事简易程序，案件是先经过各方协调、在对事实没有多大争议，获得比较明晰的结果后方才立案，也即先“审判”后立案，立案后基本也接近于审结，但此类案件只限于简单程序类型，需要争议各方表现出对解决纠纷的诚意和高度配合。对标的额大、复杂的案件引入立案前的对抗疏导机制，也有助于案件明朗化，但这会直接扩大立案阶段的审判机能，致使审判权前移，加大了立案工作负担，即使是实质审查，立案庭能提示当事人怎样诉讼，也不可能将各种判断要理深入争议，形成事实上的审判。另一方面，立案程序中所需要的确定诉讼证据、诉讼请求，在诉讼进程中当事人根据情况变化亦可有所变动，在举证期限届满之前当事人可以变更诉讼请求，而可能发生的撤诉、证据增减等所影响的事实和诉讼请求、诉讼理由，直至判决做出之前才能确定，所以，确定诉讼证据、诉讼请求、诉讼理由只是立案的形式之一，完全没有必要在立案阶段就达到高度明朗，同时，这也不利于当事人在诉讼中的防御。现实的情况是，对于当事人的起诉，无论是立案庭还是审判庭，法院在任何时候都会把关，一个机构的职能与其他机构职能有着联系，是十分自然的。这种由局部启动，渐次展开，具体程序之间、各个环节之间出现的逻辑断裂、紊乱和功能错位，是传统民事诉讼体制改革的不成熟、不彻底造成的，与民事诉讼程序法所倡导的程序理念、处分权理念脱节。 从程序规范的意识角度看，重实体轻程序的理念在我国司法工作人员的意识中仍挥之不去，一个案件立案后，法院可以衡量自身利益，可以计算此案的诉讼费用而向财政部门收取回扣、还要考虑执行难易度、社会影响面等因素，如果遵守程序法所带来的效果比不遵守程序法的效果更好，况且违反民事程序法还缺乏相对有效的程序制裁措施，那何必再去遵守程序法，如此一来，程序法也就默许被破坏。解决纠纷、维护社会秩序是民诉法的基本法律精神，起诉之困境，正反映了当前司法实践与此种精神的背离。以审判权—行政权合二为一的诉审构造，或许可以深刻地反映这一现象产生的直接原因。三、成因之二：审判机能难于企及的特殊化讼争
我们都认为，司法是解决纠纷的最终途径，但司法并不一定能最终解决纠纷。司法制度的运作需要投入各方面力量，法院的审判活动只是其中一部分，其成效取决于多种因素，如司法人员因素、法律规范体系、现行政治结构、经济结构因素等。人民法院在处理具体纠纷过程中，受到上诉因素干扰，加之司法制度与司法能力的有限性，演绎出一套别具特色的司法实践模式。在社会转型的初期，人民法院实际上只是一个配合各级政府处理纠纷解决的行政化机关，所以体制上必然具有行政化色彩。［3］目前的阶段，司法独立只不过是个幻想，司法实践中试图对各种“司法独立”的尝试也以失败告终。类似于行政诉讼，法院的人事、财政掌握在行政机关手中，与行政机关存在厉害关系，其公正性和中立性受到质疑在所难免。程序法律规范的调整具有普适性，往往不过问实体争议涉及的厉害关系，只要形式上能被诉讼要件吸收，程序规范的目的也就达到。而程序规范的普适性与具体案件在程序意义上的适用却不甚相同，后者受到特殊化讼争理念的影响因而容易发生事实上的排斥。即便程序完美无瑕，许多社会关系依赖于行政性、政策性规范加以调整，司法机关的现实地位也使其还不完全具备独立判断的能力，司法政策超越法律、法规、司法解释进行调整是自然的结果，这种法外因素本身就代表着某种价值判断、意识形态，当法律的实践层面不足时，在法律框架内它可能成为法律的补强措施，而当法律实践层面达到举步维艰的困境，它很可能成为法律框架外的替代措施。如此，司法制度就不得不服从于其他特定政治、经济和社会发展需要的目的。
也许有人提出，法院在受理后可以判断能否在实体上做出最终裁决，这与立案审查阶段的判断效果一样，只不过后者是一种程序变通。毕竟，特殊化讼争理念抑制了审判机能的发挥，谈及程序正义已经没有多大意义，审判机能无法企及的讼争在法律程序中不过是走过场而已。这让我们不得不思考一个问题：在特殊化讼争理念下，对于客观存在的争议事实为何在最终的司法途径中夭折？争议本身如何平复，实质正义的价值体现在哪？事实上，追求讼争的实质正义与特殊化讼争理念二者本身就存在价值博弈，后者往往使前者“底线模糊”，另一方面看，这种价值博弈的结果在宏观层面上对实现实体正义具有实效性，但此时的实体正义已经不是讼争意义上的实体正义，而是被一种压倒性的优势正义所替代，它已经超脱于法律，超脱于权威，冲击了人们的法治信仰，代价甚重。四、对起诉中困境问题的重新审视
起诉是程序性行为，其所遭遇的困境，如果属于局部制度，如受案范围小、起诉程序繁杂、法院从诉讼中难于自利等，均可以完善局部制度来解决，而将超观念化的意识写于法律之上，却难于付诸实施。法律根植于文化之中，它在一定的文化范围内对特定社会在特定时间和特定地点所出现的需求做出回应。法律的滞后性也表明，法律机制的成熟往往是在矛盾产生之后，在法律机制尚未成熟之前，是不能充分发挥司法裁判机能的，但也不能因此而否定司法的作用，法治能够规范权利、约束权力、维护秩序，是统治社会的有效手段。在渐进化的法制进程中，我们必将充实和完善法律体系，使法律制度能真正适应社会的发展水平。具体来说，我们应从以下几个方面努力。
第一，在法律普遍调整的范围内，应增强实施法治的决心。法治是国家管理社会极其重要的手段，尽管我们正艰难地往法治社会前行，行进过程中可能无法顾及部分群体利益，但从大局考虑，我国处在社会发展转型初期，没有法治，则擅断专行，社会秩序便没有保障，其后果不堪设想。因此，任何时刻都不能动摇法治的决心。此外，为提高人们对法治的信任度，必须增强司法人员运用法律解决问题的能力
第二，完善法制体系，并建立一套行之有效的规则反馈体系。把法制体系建成一套上下相应、信息易于反馈、适时变化调整的规则体系，有利于及時化解社会矛盾。法制体系有一个层级化的反馈过程，最上端的是宪政体系，宪政体系总体规定了国家法治与社会发展的基本方向，接下来就是法律体系，法律体系具体规定了社会各方面、各阶层需要调整的内容，宪政体系统揽法律体系，而社会各阶层群体处于社会生产生活的第一线，对法治需求变化最为敏感，这种需求就需要法律根据第一线信息及时调整适应，立法机关应及时关注社会法治需求变化、适时解决立法空缺和法律冲突的问题，使法律体系得到不断完善。
第三，分流化解纠纷的方式，使司法途径与行政途径、社会途径相辅相成。完善用司法程序解决纠纷与其他非司法途径的兼容性。但这里既要考虑如何使程序分离，又不过分侵蚀法律的权威。如果已有的法律不能适应社会发展的变化，且又没来得及调整，严格实行这些法律会折损更大范围的利益，最终可能会导致法律处理上的不公正，那么转由其他途径解决或许效果更好。我们应研究社会矛盾的特性与共性，让一些事实上能为法律调整而仅是局部观念问题所阻滞的争议纳入法律调整范围，对于一些特殊化讼争，如政策性调整引起的诉讼，分析其社会性质、予以适当收缩或者放弃政策性调整，使其让位于法律调整。
参考文献：
［1］刘归阳.论我国民事诉讼立案程序之完善［J］.长沙民政职业技术学院学报，16(1)，2009.03.
［2］傅郁林.中国民事诉讼立案程序的功能与结构［J］.法学家，2011(1)：100.
［3］张卫平.起诉难：一个中国问题的思索［J］.法学研究，2009(6)：70.
【关键词】受案机能；特殊化讼争；审判机能；对抗机制一、基本问题归述
在我國民事诉讼中，起诉是当事人要求审判机关对案件进行审理和裁判的重要诉讼行为。起诉过程中能否为法院立案、抑或立案后案件能否进入到实质审判程序，决定了起诉人能否实现诉权之最终问题。就字面含义来说，起诉只是起诉人的行为，是起诉人自我主观上认为的起诉，包括对法律的理解、对起诉条件的掌握以及以什么样的诉求方式、理由诉之于法院。法院对起诉人诉讼认识的反馈，形成了当事人在诉讼中的困境问题。在启动诉讼程序上，理论界主张的形式审查制与实务界坚持的实质审查制之间仍将分庭抗礼。如果只观察能否立案的问题，笔者概括的基本问题有一个：立案是否等于起诉？进一步分析，起诉中的困境并不限于能否得以立案，而是案件纠纷能否进行实质审理并做出裁决，则进一步的问题是，立案后如何企及审判权。如此，最终就变成了要不要受案、要不要审判的问题。
从程序机能上看，一个案件符合起诉要件被立案，无论案件进展怎样，基于特定的条件，总能够在立案之后的任何一环节终止，欲要法院审判权发挥最终解决纠纷的功能，典型的表现是法院对案件做出具有定分止争的裁决。故一个案件的起诉困境，有三层意思，一是不符合基本诉讼要件所遭遇的起诉困境；二是符合基本诉讼要件但不符合诉讼理由的充分性；三是符合各项条件但碍于某种特殊外在因素难于审判。
起诉已经是当事人诉讼权利的行使，法院对当事人行使权利行为的反馈也是涉诉行为，但却源自于另一种意识。一种最简单的分析是，形式审查制所引起兴趣不简单限于关注当事人是否烂诉。程序的繁简并不能最终决定起诉的成功与否，从理想的角度看，再繁杂的程序只要各项手续齐全，依然能获得立案和审判。从我国《民事诉讼法》第108条看，当事人的诉讼要件并不见得繁杂，第109、110、111条则是对起诉状的内容、起诉方式和一些特殊情形的处理，《民诉意见》第140至152条对妨碍起诉要件的情形做了进一步规定。对第110条所列明的事实、诉讼请求、诉讼理由进行审查，只要不是明显不能成立，立案的形式审查目的就达到。甚至有学者倡导，使形式审查更为简单化，将立案登记制度定位为启动诉讼程序，对于当事人的起诉是否属于法院管辖、原告是否适格、诉讼请求是否成立等问题在诉讼程序展开后再进行审理，即所有的程序问题和实体问题的实质调查、审查都在诉讼开始后进行。［1］在实质审查中，作为支持诉讼请求的理由是否充分为第一道关口，此外，实质审查遵循法律标准与内部标准的双重化，抑或曲解法律标准而遵循内部标准的单一化，令人叹为观止。各种起诉难的问题就从这里直接产生，这意味着，单纯比较两种观念的价值已经不能解决问题，研究方法也不仅限于比较，而应扩大研究对象和研究方法，归纳起诉程序中复杂而独特的立案审查机能与结构、服务目的与挫动理念，从实证角度分析起诉中所遇到的困境问题。二、成因之一：受案机能偏离基本法律精神
我国的民事诉讼程序在总体上呈现区分结构但功能交汇的特征，这归因于国家干预主义和程序虚无主义逐步转向处分权主义和程序保障的改革进程中。［2］民事诉讼的受案机能并不仅仅体现为立案庭在法律框架的职能范围，而是与审判、执行或者中间程序、上诉程序相关联。如果将法院视为一个完整的审判主体，受案职能也必然是服务于审判职能的，而受案机构一般为各级法院的立案庭，此外，立案机构又不同于具体审判机构，具体审判权由各审判庭、审委会行使，与立案庭一样，其机构相对完整。按照民事诉讼法及相关司法解释规定，立案机构只是确立争议形态是否符合法律要求，它不具有完整的纠纷解决功能，却有对案件是否行之审判的决定权。
受职权主义思想影响，当事人的起诉在立案阶段受到较大干预。在形式审查制下所引发的诉讼“爆炸”似有所夸张，但也成为干预立案的理由之一。如果符合形式要件，只是纠纷不甚明朗而加以干预，那么，在立案阶段引入对抗制，允许当事人针对具体纠纷进行抗辩，或许有助于这一问题。对抗制使立案机构能及时接触各方面证据、对案件形成初步判断，服务于后续的法庭审理。事实上，现行民诉法在答辩环节已经体现这种形态，不过此时已经立案，立案前的对抗也是客观存在的，近些年来兴起的小额速裁程序及民事简易程序，案件是先经过各方协调、在对事实没有多大争议，获得比较明晰的结果后方才立案，也即先“审判”后立案，立案后基本也接近于审结，但此类案件只限于简单程序类型，需要争议各方表现出对解决纠纷的诚意和高度配合。对标的额大、复杂的案件引入立案前的对抗疏导机制，也有助于案件明朗化，但这会直接扩大立案阶段的审判机能，致使审判权前移，加大了立案工作负担，即使是实质审查，立案庭能提示当事人怎样诉讼，也不可能将各种判断要理深入争议，形成事实上的审判。另一方面，立案程序中所需要的确定诉讼证据、诉讼请求，在诉讼进程中当事人根据情况变化亦可有所变动，在举证期限届满之前当事人可以变更诉讼请求，而可能发生的撤诉、证据增减等所影响的事实和诉讼请求、诉讼理由，直至判决做出之前才能确定，所以，确定诉讼证据、诉讼请求、诉讼理由只是立案的形式之一，完全没有必要在立案阶段就达到高度明朗，同时，这也不利于当事人在诉讼中的防御。现实的情况是，对于当事人的起诉，无论是立案庭还是审判庭，法院在任何时候都会把关，一个机构的职能与其他机构职能有着联系，是十分自然的。这种由局部启动，渐次展开，具体程序之间、各个环节之间出现的逻辑断裂、紊乱和功能错位，是传统民事诉讼体制改革的不成熟、不彻底造成的，与民事诉讼程序法所倡导的程序理念、处分权理念脱节。 从程序规范的意识角度看，重实体轻程序的理念在我国司法工作人员的意识中仍挥之不去，一个案件立案后，法院可以衡量自身利益，可以计算此案的诉讼费用而向财政部门收取回扣、还要考虑执行难易度、社会影响面等因素，如果遵守程序法所带来的效果比不遵守程序法的效果更好，况且违反民事程序法还缺乏相对有效的程序制裁措施，那何必再去遵守程序法，如此一来，程序法也就默许被破坏。解决纠纷、维护社会秩序是民诉法的基本法律精神，起诉之困境，正反映了当前司法实践与此种精神的背离。以审判权—行政权合二为一的诉审构造，或许可以深刻地反映这一现象产生的直接原因。三、成因之二：审判机能难于企及的特殊化讼争
我们都认为，司法是解决纠纷的最终途径，但司法并不一定能最终解决纠纷。司法制度的运作需要投入各方面力量，法院的审判活动只是其中一部分，其成效取决于多种因素，如司法人员因素、法律规范体系、现行政治结构、经济结构因素等。人民法院在处理具体纠纷过程中，受到上诉因素干扰，加之司法制度与司法能力的有限性，演绎出一套别具特色的司法实践模式。在社会转型的初期，人民法院实际上只是一个配合各级政府处理纠纷解决的行政化机关，所以体制上必然具有行政化色彩。［3］目前的阶段，司法独立只不过是个幻想，司法实践中试图对各种“司法独立”的尝试也以失败告终。类似于行政诉讼，法院的人事、财政掌握在行政机关手中，与行政机关存在厉害关系，其公正性和中立性受到质疑在所难免。程序法律规范的调整具有普适性，往往不过问实体争议涉及的厉害关系，只要形式上能被诉讼要件吸收，程序规范的目的也就达到。而程序规范的普适性与具体案件在程序意义上的适用却不甚相同，后者受到特殊化讼争理念的影响因而容易发生事实上的排斥。即便程序完美无瑕，许多社会关系依赖于行政性、政策性规范加以调整，司法机关的现实地位也使其还不完全具备独立判断的能力，司法政策超越法律、法规、司法解释进行调整是自然的结果，这种法外因素本身就代表着某种价值判断、意识形态，当法律的实践层面不足时，在法律框架内它可能成为法律的补强措施，而当法律实践层面达到举步维艰的困境，它很可能成为法律框架外的替代措施。如此，司法制度就不得不服从于其他特定政治、经济和社会发展需要的目的。
也许有人提出，法院在受理后可以判断能否在实体上做出最终裁决，这与立案审查阶段的判断效果一样，只不过后者是一种程序变通。毕竟，特殊化讼争理念抑制了审判机能的发挥，谈及程序正义已经没有多大意义，审判机能无法企及的讼争在法律程序中不过是走过场而已。这让我们不得不思考一个问题：在特殊化讼争理念下，对于客观存在的争议事实为何在最终的司法途径中夭折？争议本身如何平复，实质正义的价值体现在哪？事实上，追求讼争的实质正义与特殊化讼争理念二者本身就存在价值博弈，后者往往使前者“底线模糊”，另一方面看，这种价值博弈的结果在宏观层面上对实现实体正义具有实效性，但此时的实体正义已经不是讼争意义上的实体正义，而是被一种压倒性的优势正义所替代，它已经超脱于法律，超脱于权威，冲击了人们的法治信仰，代价甚重。四、对起诉中困境问题的重新审视
起诉是程序性行为，其所遭遇的困境，如果属于局部制度，如受案范围小、起诉程序繁杂、法院从诉讼中难于自利等，均可以完善局部制度来解决，而将超观念化的意识写于法律之上，却难于付诸实施。法律根植于文化之中，它在一定的文化范围内对特定社会在特定时间和特定地点所出现的需求做出回应。法律的滞后性也表明，法律机制的成熟往往是在矛盾产生之后，在法律机制尚未成熟之前，是不能充分发挥司法裁判机能的，但也不能因此而否定司法的作用，法治能够规范权利、约束权力、维护秩序，是统治社会的有效手段。在渐进化的法制进程中，我们必将充实和完善法律体系，使法律制度能真正适应社会的发展水平。具体来说，我们应从以下几个方面努力。
第一，在法律普遍调整的范围内，应增强实施法治的决心。法治是国家管理社会极其重要的手段，尽管我们正艰难地往法治社会前行，行进过程中可能无法顾及部分群体利益，但从大局考虑，我国处在社会发展转型初期，没有法治，则擅断专行，社会秩序便没有保障，其后果不堪设想。因此，任何时刻都不能动摇法治的决心。此外，为提高人们对法治的信任度，必须增强司法人员运用法律解决问题的能力
第二，完善法制体系，并建立一套行之有效的规则反馈体系。把法制体系建成一套上下相应、信息易于反馈、适时变化调整的规则体系，有利于及時化解社会矛盾。法制体系有一个层级化的反馈过程，最上端的是宪政体系，宪政体系总体规定了国家法治与社会发展的基本方向，接下来就是法律体系，法律体系具体规定了社会各方面、各阶层需要调整的内容，宪政体系统揽法律体系，而社会各阶层群体处于社会生产生活的第一线，对法治需求变化最为敏感，这种需求就需要法律根据第一线信息及时调整适应，立法机关应及时关注社会法治需求变化、适时解决立法空缺和法律冲突的问题，使法律体系得到不断完善。
第三，分流化解纠纷的方式，使司法途径与行政途径、社会途径相辅相成。完善用司法程序解决纠纷与其他非司法途径的兼容性。但这里既要考虑如何使程序分离，又不过分侵蚀法律的权威。如果已有的法律不能适应社会发展的变化，且又没来得及调整，严格实行这些法律会折损更大范围的利益，最终可能会导致法律处理上的不公正，那么转由其他途径解决或许效果更好。我们应研究社会矛盾的特性与共性，让一些事实上能为法律调整而仅是局部观念问题所阻滞的争议纳入法律调整范围，对于一些特殊化讼争，如政策性调整引起的诉讼，分析其社会性质、予以适当收缩或者放弃政策性调整，使其让位于法律调整。
参考文献：
［1］刘归阳.论我国民事诉讼立案程序之完善［J］.长沙民政职业技术学院学报，16(1)，2009.03.
［2］傅郁林.中国民事诉讼立案程序的功能与结构［J］.法学家，2011(1)：100.
［3］张卫平.起诉难：一个中国问题的思索［J］.法学研究，2009(6)：70.