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【摘 要】不动产登记错误,是指由于人为的故意或过失行为或者其他原因导致在不动产登记簿上所记载的权利事项与现实中物权的状况出现不一致的情形,常见有登记有误和登记遗漏。《物权法》第21条对不动产登记错误的过错赔偿作出了一般性的规定,明确了当事人和登记机构之间的权利义务范围。但该条文过于抽象,实践上难以操作,所以笔者从法律上、实践上对不动产登记错误的有关内容进行探讨,分析登记错误的法律责任。
【关键词】不动产;登记错误;法律责任
中图分类号:D913 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2009)09-0219-02
1 不动产登记错误的责任性质分析
依照《物权法》第21条第1款,当事人为民事行为的民事主体,其行为所造成的责任性质为民事责任无须争议。但《物权法》并无正面回答登记机构责任是国家赔偿责任还是民事赔偿责任,在对第二款的登记机构的行为性质分析上,学者们出现不同的理解。有学者认为,登记机构大都为行政机关,所以登记机构的登记错误行为应当具体行政行为;但也有學者主张登记错误应该按照《民法通则》第112条规定“国家机关以及国家机关工作人员在执行公务过程中给他人造成损害的,应当承担民事赔偿责任”来确定登记机构的行为应归于民事责任之中。
笔者认为,登记机构的登记错误应根据国家赔偿的构成要件来分析能否构成国家赔偿责任,①在主体及行为的性质角度,我国的登记关于属于行政机关,其所实行的登记行为当然是属于执行职务的行为;②从行为的违法性,登记错误的违法性也是在我国国家赔偿法的赔偿违法之内的,只要行政机关或者其工作人员在执行职务的过程中发现违法侵权的,并造成损害,行政机关即要对此承担赔偿责任;③侵权行为与损失之间存在因果关系。所以,登记机构的错误给他人造成损害的,应按照具体行政行为侵权来救济,就是说应适用《国家赔偿法》才能更好地实现损害赔偿的救济功能。
第三人行为导致登记错误时,因第三人并非单一主体,可有律师、绘测单位或登记机构的工作人员等,这些主体的权利关系并不一致,在考虑第三人的法律责任时,应对这类人应承担责任的性质进行划分。如律师应承担的是民事责任;绘测单位并非行使国家职权的机关,所以绘测单位同样承担民事责任;而登记机构中的工作人员的责任承担问题,应由登记机构承担行政责任,之后登记机构可因其工作人员的失职行为而享有追偿权。
2 不动产登记错误的归责原则
对当事人和第三者的归责原则应适用过错原则。如果当事人和第三人违反民事义务并导致他人损害时,应以过错作为确定责任的要件和确定责任范围的依据的责任。
在理论上,对登记机构的责任归责原则是采取过错责任原则还是无过错责任原则存在不同的观点。有学者认为,登记机构的责任应当采取过错责任制,有过错才承担责任,没有过错就不承担责任。在现实中,某些当事人造假水平较高,虚假资料逼真,登记部门难以审查,若这样错了也要登记部门来承担责任,实有违公平原则。但依《物权法》规定的“因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任”,似乎倾向于无过错责任原则。
民法上确立承担侵权赔偿责任一般都要求当事人具有过错,只有某些特殊情况,才采用其他归责原则。过错责任原则要求以过错作为确定责任的构成要件,即确定不法行为人的责任,不仅考察其不法行为,而且考察当事人在主观上的过错。若当事人没有过错(如加害行为是因不可抗力造成的),则有损害发生,行为人也不负责任[1]。笔者认为,倘若登记错误是由于登记人的虚假申请,登记机构尽了职责也无法查明情况的,这时登记机构仍需承担责任,必会引来争议。如果不区分任何情况,一味要求登记机构对任何错误一概承担赔偿责任,那就容易出现不公平的情况。采用无过错归责形式会造成登记机构加大审查范围,增加登记成本,这必定影响登记的效率。综上,不论是谁造成的不动产登记错误,在责任归责原则上,都应以过错原则为主导,只有在出现特殊情况,再考虑其他归责原则。
3 不动产登记错误的法律责任
3.1 当事人的责任
《物权法》第十九条第而款规定了因异议错误,给不动产权利人造成损失的,应该承担民事赔偿责任。第21条规定,如果当事人提供虚假的权属证书等证明材料申请登记的,只要造成真正权利人受到损害的,无论登记机构是否存在审查过错,当事人都得承担责任。虽在《物权法》上只是明文规定了这两种情况当事人需要承担责任,但实质上当事人应承担的责任并非只有这两种,比如第18条规定当事人有查询的权利,但如果当事人在查询的过程中故意对查询资料进行破坏,或者其他其他违法行为,也应该承当民事责任,当事人的责任是随着登记制度内容的细化而不断增加的。
3.2 第三人的责任
造成登记错误的人违反不局限于当事人和登记机构,还有包括第三人,比如律师、为登记提供测绘报告的绘册人员,登记机构中的工作人员等。第三人因故意或者重大过失造成的登记错误,给权利人造成损害的,也应承担相应的责任。第三者多数为民间中介性质的机构,其责任一般为民事赔偿责任,但也会有例外情况,如登记机构中的档案管理人员,可能会故意或者过失的损毁、丢失不动产档案,或私自修改、伪造登记内容,或利用职权为自己谋私利,这类主体承担的并非民事责任,而是由其所属单位给于行政处分,对严重者甚至可以追究其刑事责任;而测绘单位的工作人员可能在测算的过程中弄虚作假,造成测算的数据不真实;律师可能因为因为贪图私利或其他原因,欺骗当事人造成不动产登记错误等情况,则是由加害人承担民事责任。总的来说,只要出现登记错误,受害人就可以要求赔偿,如果不清楚造成登记错误的主体是谁时,受害人都可向请求登记机构给予赔偿。
3.3 登记机构的责任
所谓登记机构的责任,是指登记机构没有尽到法律规定的责职,造成登记错误,给权利人造成损害时所应承担的责任[2]。登记机构的责任有以下情况,如登记机构因为登记故意或者过失造成的登记错误,拒绝办理登记或者故意拖延登记,因登记机构工作人员的过错导致登记机构承担责任的,登记机构拒不对错误的登记进行更正的,登记机构拒绝有正当理由查询登记的请求的,登记机构提供的登记资料不准确造成的登记错误的等。出现这些情况,登记机构都应承担法律责任。
4 完善不动产登记错误法律责任的设想
4.1 建立统一的不动产登记制度
理论基础的模糊不清、制度设计的简单粗糙、在实务操作上困难,导致登记登记错误情况屡有发生。有学者认为,现行体制中不动产登记机关非常分散,而且纷纷试图脱离土地登记而独立的情况,既不合法理,也严重妨害不动产市场经济体制的建立。根据这种情况,建立统一登记的立法体例也是必要的[3]。
笔者认为,虽然造成不动产登记错误的原因有多种,但错误的根源在于我国的不动产登记机构不统一。法律没能明确指定究竟是由哪个机构负责登记,造成不动产的登记极度分散。各个部门为争夺登记权而进行多头管理,部门与部门之间缺少一种统一的登记制度,各部门之间制度不协调,进一步导致登记申请人无所适从,登记错案增加。不同的不动产登记机构对不动产分类管理,所造成的弊端是多样的,比如房屋登记,申请人必须向房、地两个登记部门提交申请书,经两个机构审查后,才可以获得土地的使用权和房屋的所有权,这样做给申请人增加了人民群众的负担,把办事的程序复杂化,增加了登记的成本和拖延登记的时间。在发达国家,如德国、日本等,它们都有一套完整的不动产登记制度,它们的登记机构是统一的、专门化的,这样可以以缩减登记手续的繁琐步骤,减少登记不统一产生的登记错误,提高登记效率,这是我们应借鉴的。
在不动产登记制度设计时,笔者认为可以尝试在政府机构内部设置专门的登记机构,统管所有的的不动产登记事宜。登记机构的统一,很多问题将迎刃而解。比如当事人对不动产登记的查询,不会因为登记机构的繁杂,登记制度之间的不协调,导致当事人对登记查询上面出现困难。登记机构的统一对不动产登记发证制度也是有利的,登记机构可能因为争夺登记权等原因,不承认其他机构发行的不动产登记证的情况时有发生,登记申请人在某个登记机构取得不动产登记证后,到了其他机构办理业务时,其他机构可能会因为某种原因,而不承认证件的合法有效性,让其再次办理登记,若登记机构统一,那么证件发行和样式当然也统一,那么可以有效的避免这种情况的出现。
登记的内容是否正确影响到不动产的安全和交易秩序,因为登记发生错误会给当事人或者其他人带来损失,所以,在设计不动产登记制度时,也应考虑因不动产登记错误的责任制度和赔偿制度。
4.2 登记官制度的引进
登记机构的工作人员的素质也是不动产登记制度能否正确贯彻的关键。我国并没有建立登记官的制度。从事登记的公务员,其资格和身份的取得都是国家指定的,虽然其中有部分登记人员是通过在10年前颁布实施的《关于实施土地登记持证上岗的通知》的专项培训而获得登记人员资格的,但是这种资格培训而批量制造出来的登记官的质量是令人担忧的,因为单位培训,实质上是采用挂名取证的方式以获取某种从业资格。
我们可以借鉴其他国家,德国登记官的执业水平、社会地位等足以同法官媲美。登记官具有公证员的资格,对登记申请的实质性审查赋予了登记的公信力。在日本,不动产交易的全过程必须由取得律师资格的国家级资格的“司法书士”全权代理,因为制度的完善,除绝少数的个别例外情况,绝大多数的“司法书士”都会以自己的职业道德和信誉为基准而取保申请登记内容的真实。这些国家获得登记官的资格都是要经过职业资格考试的,他们总体的业务水平是我国目前在各登记的工作人员不可比拟的。
因此,我国有必要移植登记官制度。在设计登记官制度时,应主要考虑登记官的入门门槛,还应考虑制定登记官的责任制度和赔偿制度。对于登记官的入门门槛,笔者认为有2种方式较为可取:①登记机构可以在招收一定数量公务员的基础上,选择其中符合一定条件(有一定的法律基础,熟悉相关的法律法规,并且要精通关于不动产登记制度)的人员进行专项培训,再通过资格考试获得从事登记官的初级资格。或者②借鉴我国各种考试制度,比如司法考试等考试模式,建立不动产登记官的职业资格考试制度,通过考试获得从事登记官初级资格。然后,再通过实习一定期限取得登记官资格。关于建立登记官的责任制度和赔偿制度其目的在于督促登记官能更加谨慎的对待其工作,时刻注意提高自己的业务水平,防止登记官的权利腐败。
参考文献:
[1] 王利明.民法总则研究[M].北京:中國人民大学出版社,2003.
[2] 王利明.物权法研究[M].北京:中国人民大学出版社,2007.
[3] 梁慧星.中国物权法草案建议稿[M]. 北京:社会科学文献出版社,2000.
[4] 于海涌.论不动产登记[M]. 北京:法律出版社,2007.
[5] 王轶.物权变动论[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[6] 孙鹏.物权公示论——以物权变动为中心[M]. 北京:法律出版社,2004.
[7] 胡志刚.不动产物权新论[M].上海:学科出版社,2006.
[8] 史尚宽.物权法论[M]. 北京:中国政法大学出版社,2000.
【关键词】不动产;登记错误;法律责任
中图分类号:D913 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2009)09-0219-02
1 不动产登记错误的责任性质分析
依照《物权法》第21条第1款,当事人为民事行为的民事主体,其行为所造成的责任性质为民事责任无须争议。但《物权法》并无正面回答登记机构责任是国家赔偿责任还是民事赔偿责任,在对第二款的登记机构的行为性质分析上,学者们出现不同的理解。有学者认为,登记机构大都为行政机关,所以登记机构的登记错误行为应当具体行政行为;但也有學者主张登记错误应该按照《民法通则》第112条规定“国家机关以及国家机关工作人员在执行公务过程中给他人造成损害的,应当承担民事赔偿责任”来确定登记机构的行为应归于民事责任之中。
笔者认为,登记机构的登记错误应根据国家赔偿的构成要件来分析能否构成国家赔偿责任,①在主体及行为的性质角度,我国的登记关于属于行政机关,其所实行的登记行为当然是属于执行职务的行为;②从行为的违法性,登记错误的违法性也是在我国国家赔偿法的赔偿违法之内的,只要行政机关或者其工作人员在执行职务的过程中发现违法侵权的,并造成损害,行政机关即要对此承担赔偿责任;③侵权行为与损失之间存在因果关系。所以,登记机构的错误给他人造成损害的,应按照具体行政行为侵权来救济,就是说应适用《国家赔偿法》才能更好地实现损害赔偿的救济功能。
第三人行为导致登记错误时,因第三人并非单一主体,可有律师、绘测单位或登记机构的工作人员等,这些主体的权利关系并不一致,在考虑第三人的法律责任时,应对这类人应承担责任的性质进行划分。如律师应承担的是民事责任;绘测单位并非行使国家职权的机关,所以绘测单位同样承担民事责任;而登记机构中的工作人员的责任承担问题,应由登记机构承担行政责任,之后登记机构可因其工作人员的失职行为而享有追偿权。
2 不动产登记错误的归责原则
对当事人和第三者的归责原则应适用过错原则。如果当事人和第三人违反民事义务并导致他人损害时,应以过错作为确定责任的要件和确定责任范围的依据的责任。
在理论上,对登记机构的责任归责原则是采取过错责任原则还是无过错责任原则存在不同的观点。有学者认为,登记机构的责任应当采取过错责任制,有过错才承担责任,没有过错就不承担责任。在现实中,某些当事人造假水平较高,虚假资料逼真,登记部门难以审查,若这样错了也要登记部门来承担责任,实有违公平原则。但依《物权法》规定的“因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任”,似乎倾向于无过错责任原则。
民法上确立承担侵权赔偿责任一般都要求当事人具有过错,只有某些特殊情况,才采用其他归责原则。过错责任原则要求以过错作为确定责任的构成要件,即确定不法行为人的责任,不仅考察其不法行为,而且考察当事人在主观上的过错。若当事人没有过错(如加害行为是因不可抗力造成的),则有损害发生,行为人也不负责任[1]。笔者认为,倘若登记错误是由于登记人的虚假申请,登记机构尽了职责也无法查明情况的,这时登记机构仍需承担责任,必会引来争议。如果不区分任何情况,一味要求登记机构对任何错误一概承担赔偿责任,那就容易出现不公平的情况。采用无过错归责形式会造成登记机构加大审查范围,增加登记成本,这必定影响登记的效率。综上,不论是谁造成的不动产登记错误,在责任归责原则上,都应以过错原则为主导,只有在出现特殊情况,再考虑其他归责原则。
3 不动产登记错误的法律责任
3.1 当事人的责任
《物权法》第十九条第而款规定了因异议错误,给不动产权利人造成损失的,应该承担民事赔偿责任。第21条规定,如果当事人提供虚假的权属证书等证明材料申请登记的,只要造成真正权利人受到损害的,无论登记机构是否存在审查过错,当事人都得承担责任。虽在《物权法》上只是明文规定了这两种情况当事人需要承担责任,但实质上当事人应承担的责任并非只有这两种,比如第18条规定当事人有查询的权利,但如果当事人在查询的过程中故意对查询资料进行破坏,或者其他其他违法行为,也应该承当民事责任,当事人的责任是随着登记制度内容的细化而不断增加的。
3.2 第三人的责任
造成登记错误的人违反不局限于当事人和登记机构,还有包括第三人,比如律师、为登记提供测绘报告的绘册人员,登记机构中的工作人员等。第三人因故意或者重大过失造成的登记错误,给权利人造成损害的,也应承担相应的责任。第三者多数为民间中介性质的机构,其责任一般为民事赔偿责任,但也会有例外情况,如登记机构中的档案管理人员,可能会故意或者过失的损毁、丢失不动产档案,或私自修改、伪造登记内容,或利用职权为自己谋私利,这类主体承担的并非民事责任,而是由其所属单位给于行政处分,对严重者甚至可以追究其刑事责任;而测绘单位的工作人员可能在测算的过程中弄虚作假,造成测算的数据不真实;律师可能因为因为贪图私利或其他原因,欺骗当事人造成不动产登记错误等情况,则是由加害人承担民事责任。总的来说,只要出现登记错误,受害人就可以要求赔偿,如果不清楚造成登记错误的主体是谁时,受害人都可向请求登记机构给予赔偿。
3.3 登记机构的责任
所谓登记机构的责任,是指登记机构没有尽到法律规定的责职,造成登记错误,给权利人造成损害时所应承担的责任[2]。登记机构的责任有以下情况,如登记机构因为登记故意或者过失造成的登记错误,拒绝办理登记或者故意拖延登记,因登记机构工作人员的过错导致登记机构承担责任的,登记机构拒不对错误的登记进行更正的,登记机构拒绝有正当理由查询登记的请求的,登记机构提供的登记资料不准确造成的登记错误的等。出现这些情况,登记机构都应承担法律责任。
4 完善不动产登记错误法律责任的设想
4.1 建立统一的不动产登记制度
理论基础的模糊不清、制度设计的简单粗糙、在实务操作上困难,导致登记登记错误情况屡有发生。有学者认为,现行体制中不动产登记机关非常分散,而且纷纷试图脱离土地登记而独立的情况,既不合法理,也严重妨害不动产市场经济体制的建立。根据这种情况,建立统一登记的立法体例也是必要的[3]。
笔者认为,虽然造成不动产登记错误的原因有多种,但错误的根源在于我国的不动产登记机构不统一。法律没能明确指定究竟是由哪个机构负责登记,造成不动产的登记极度分散。各个部门为争夺登记权而进行多头管理,部门与部门之间缺少一种统一的登记制度,各部门之间制度不协调,进一步导致登记申请人无所适从,登记错案增加。不同的不动产登记机构对不动产分类管理,所造成的弊端是多样的,比如房屋登记,申请人必须向房、地两个登记部门提交申请书,经两个机构审查后,才可以获得土地的使用权和房屋的所有权,这样做给申请人增加了人民群众的负担,把办事的程序复杂化,增加了登记的成本和拖延登记的时间。在发达国家,如德国、日本等,它们都有一套完整的不动产登记制度,它们的登记机构是统一的、专门化的,这样可以以缩减登记手续的繁琐步骤,减少登记不统一产生的登记错误,提高登记效率,这是我们应借鉴的。
在不动产登记制度设计时,笔者认为可以尝试在政府机构内部设置专门的登记机构,统管所有的的不动产登记事宜。登记机构的统一,很多问题将迎刃而解。比如当事人对不动产登记的查询,不会因为登记机构的繁杂,登记制度之间的不协调,导致当事人对登记查询上面出现困难。登记机构的统一对不动产登记发证制度也是有利的,登记机构可能因为争夺登记权等原因,不承认其他机构发行的不动产登记证的情况时有发生,登记申请人在某个登记机构取得不动产登记证后,到了其他机构办理业务时,其他机构可能会因为某种原因,而不承认证件的合法有效性,让其再次办理登记,若登记机构统一,那么证件发行和样式当然也统一,那么可以有效的避免这种情况的出现。
登记的内容是否正确影响到不动产的安全和交易秩序,因为登记发生错误会给当事人或者其他人带来损失,所以,在设计不动产登记制度时,也应考虑因不动产登记错误的责任制度和赔偿制度。
4.2 登记官制度的引进
登记机构的工作人员的素质也是不动产登记制度能否正确贯彻的关键。我国并没有建立登记官的制度。从事登记的公务员,其资格和身份的取得都是国家指定的,虽然其中有部分登记人员是通过在10年前颁布实施的《关于实施土地登记持证上岗的通知》的专项培训而获得登记人员资格的,但是这种资格培训而批量制造出来的登记官的质量是令人担忧的,因为单位培训,实质上是采用挂名取证的方式以获取某种从业资格。
我们可以借鉴其他国家,德国登记官的执业水平、社会地位等足以同法官媲美。登记官具有公证员的资格,对登记申请的实质性审查赋予了登记的公信力。在日本,不动产交易的全过程必须由取得律师资格的国家级资格的“司法书士”全权代理,因为制度的完善,除绝少数的个别例外情况,绝大多数的“司法书士”都会以自己的职业道德和信誉为基准而取保申请登记内容的真实。这些国家获得登记官的资格都是要经过职业资格考试的,他们总体的业务水平是我国目前在各登记的工作人员不可比拟的。
因此,我国有必要移植登记官制度。在设计登记官制度时,应主要考虑登记官的入门门槛,还应考虑制定登记官的责任制度和赔偿制度。对于登记官的入门门槛,笔者认为有2种方式较为可取:①登记机构可以在招收一定数量公务员的基础上,选择其中符合一定条件(有一定的法律基础,熟悉相关的法律法规,并且要精通关于不动产登记制度)的人员进行专项培训,再通过资格考试获得从事登记官的初级资格。或者②借鉴我国各种考试制度,比如司法考试等考试模式,建立不动产登记官的职业资格考试制度,通过考试获得从事登记官初级资格。然后,再通过实习一定期限取得登记官资格。关于建立登记官的责任制度和赔偿制度其目的在于督促登记官能更加谨慎的对待其工作,时刻注意提高自己的业务水平,防止登记官的权利腐败。
参考文献:
[1] 王利明.民法总则研究[M].北京:中國人民大学出版社,2003.
[2] 王利明.物权法研究[M].北京:中国人民大学出版社,2007.
[3] 梁慧星.中国物权法草案建议稿[M]. 北京:社会科学文献出版社,2000.
[4] 于海涌.论不动产登记[M]. 北京:法律出版社,2007.
[5] 王轶.物权变动论[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[6] 孙鹏.物权公示论——以物权变动为中心[M]. 北京:法律出版社,2004.
[7] 胡志刚.不动产物权新论[M].上海:学科出版社,2006.
[8] 史尚宽.物权法论[M]. 北京:中国政法大学出版社,2000.