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摘要：随着我国城市化进程的加快和土地征收规模的扩大，因征地引发的纠纷日益成为各种矛盾的焦点。征地补偿安置争议裁决制度旨在司法救济制度之外开辟一条更具专业化的纠纷解决渠道，文章着重分析该制度在发展和演变过程中，在制度定位和功能定位上所体现出的矛盾和不足并在此基础上试图重构这种裁决机制使其更加合理和有效。
关键词：土地征收 征地补偿 行政裁决
作者简介：谢丽娜，中央民族大学法学院2009级宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向：行政法。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)10-028-02
一、问题的产生：《土地管理法实施条例》第25条“裁决”的概念及其性质
（一）《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）第25条“裁决”的概念
1999年施行的《条例》第25条规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这一条明确了征收补偿争议协调裁决制度：（1）裁决主体。主体是批准征用土地的人民政府。根据《条例》的规定，征地补偿安置争议裁决主体有两级：国务院和省级人民政府。由国务院批准的征地项目中的征地补偿安置争议由国务院裁决；由省级人民政府批准的征地项目中的征地补偿安置争议由省级人民政府裁决。豍（2）裁决对象。国务院发布的《条例》规定的是补偿标准争议豎。（3）裁决程序。在程序上坚持协调前置、重在协调的原则。先由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。而且裁决机关受理裁决案件后，要先行组织协调。经协调达不成一致意见的，依法作出裁决决定。（4）裁决效力。《条例》未对裁决的效力予以明确。裁决是不是最终结果，裁决与行政复议的关系是，能否对其提起行政诉讼？这涉及到如何认定裁决的性质，下面就接着探讨这个问题。
（二）《条例》第25条“裁决”的性质争议
《条例》第25条在规定征地补偿安置程序的同时，进一步规定“对补偿标准有争议的”，通过县级以上地方政府协调和征地审批机关裁决解决。令立法者始料未及的是，正是由于上述规定造成了有关部门各自作出不同解读，这种分歧成为相对人通过法律救济机制及时解决征地补偿安置争议的一个隐形障碍。
目前学界关于“裁决”性质主要有三种观点：第一种观点是行政裁决豏。笔者认为这种观点是很难立足的。根据我国的行政裁决制度，行政裁决是行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。而在这里，裁决对象是针对发生在土地被征收人和政府之间的关于征地补偿标准和范围的争议，不是平等主体之间的民事争议。第二种观点是行政复议。豐这种观点认为，《条例》第25条的对补偿标准不服的争议是对具体行政行为不服的行政争议。根据我国的法律救济制度，对具体行政行为引起的争议，应当通过行政复议和行政诉讼的渠道解决。上级行政机关依据相对人申请对具体行政行为进行的审查裁决，性质上就是行政复议。第三种观点是二次行政执法。豑这种观点主要影响在于对“裁决”作限缩解释，认为裁决是一次新的具体行政行为，它剔除了裁决所应有的法律救济性质。相对人不服政府征地补偿安置行为，必须经有关行政机关以“裁决”形式第二次作出具体行政行为后，才能申请行政复议和提起行政诉讼。
《条例》第25条规定裁决主体是批准征用土地的人民政府，而根据《土地管理法》第45条规定，享有土地征收批准权的主体是国务院和省级人民政府。根据法律法规规定，征收土地方案需要经过有批准权的人民政府批准，而征收土地方案审核的内容就包括“补偿标准符合法律法规规定的”，因此市、县人民政府无决定权，只能依据经批准的征收土地方案批准其职能部门拟定的征收补偿安置方案。因此，可以理解裁决制度此项规定是考虑到补偿标准的批准权由国务院和省级人民政府掌握，补偿标准出现争议由有批准权的机关来裁决更合理也更加彻底，因此它是行政系统内部一种自我纠错的方式，更接近于行政复议。
另外，此时的裁决制度并不是以纠纷解决为功能目标导向的，但随着大量土地征收纠纷的出现以及与之伴随的对裁决制度功能定位的变化，裁决制度本身也在悄然发生着变化。
二、基于纠纷解决功能定位基础上的“裁决”概念的扩大化及其产生的制度矛盾
随着国家建设用地需求的不断增加，征地工作中暴露出来的矛盾也日益突出，主要表现在部分地方政府不按照法定征地补偿标准进行补偿。如何化解因征地而引发的矛盾，解决政府与被征地农民之间的征地纠纷，已成为事关民生建设和社会稳定的大问题。
在征地补偿安置争议裁决制度建立之前，绝大多数征地纠纷都是通过信访途径来处理的。而土地信访绝大多数与征地补偿安置有关。这其中一个重要原因就是法律规定的征地补偿安置争议裁决制度在全国绝大多数地区没有建立起来。面对这种境况，国务院及其部门把目光投向了《条例》中的裁决机制，试图利用这一制度来满足解决纠纷的需求。如2004年10月国务院发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》：“（十四）健全征地程序。……要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。”。2008年1月，中共中央国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，提出“继续推进征地制度改革试点，……建立征地纠纷调处裁决机制。”
2006年6月国土资源部发布《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》对征地补偿安置争议裁决进行了较为详细的规定。该通知将《条例》中只针对“征收补偿标准”的裁决范围扩大，从而来应对越来越多的征收补偿安置争议。值得注意的是，通知指出，“协调裁决的范围是……不代替行政复议和诉讼。当事人对裁决机关作出的裁决决定不服的，可以在法定期限內申请行政复议或者提起行政诉讼。”这意味着国土资源部把裁决视为与行政复议和行政诉讼不同的一种解决纠纷方式。
这种做法有值得肯定一面，这种建立在实践发展基础上的纠纷解决功能定位的要求，使《条例》中的裁决制度的未来发展方向应以纠纷解决为宗旨。但这种功能定位与现有纠纷解决体制和该制度自身又都存在矛盾。首先，作为行政系统内部纠纷解决机制，与现有制度体系无法融合。上述通知明确指出，征地补偿安置争议裁决不代替行政复议和行政诉讼。因此，这里的裁决不是行政复议，但性质上又不属于行政裁决，无法纳入现有纠纷解决制度框架，没有明确的裁决主体和裁决的效力。其次，裁决范围的有限性。如果作为纠纷解决机制来看待，而裁决制度本身裁决范围的有限性必然带来其纠纷解决功能的有限性。不管是《条例》中的“补偿标准争议”，还是后来扩大到“补偿安置方面的争议”，对于土地征收过程中出现的争议来说仍是极其狭窄的，特别是对征地补偿安置阶段前的土地征收决定的争议无法得到裁决的救济。这些问题决定这种裁决制度无法走的更远。
三、征地补偿安置争议裁决制度的变革与发展
（一）专门性纠纷解决制度
我国土地争议产生原因、解决主体和争议处理依据等多方面均呈现复杂性。土地管理过程中产生的争议，往往时间跨度长，利益面广，历史与现实、政策与法律问题相互纠结，使土地争议处理显得异常复杂，而我国现有土地权利救济系统又难以提供及时有效救济。
目前，基本上都是由省政府委托省国土资源厅具体承办有关裁决事务，而厅内明确由政策法规处承担，没有设置专门的裁决机构。由于裁决工作本身难度大，政策性强，对办案人员的素质要求很高，而现有人力远不能满足繁重的裁决工作的需要。因此，专门性的土地纠纷解决制度亟待建立，包括专门的机构和人员，可以考虑吸纳法制部门、国土资源部门和公众代表组成专门的纠纷解决机构。作为替代性纠纷解决机制，可以摆脱司法权界限论给行政权监督带来的困境，而且可以降低司法成本，解决行政系统内部监督和救济的非独立性问题。
（二）性质定位——行政复议
征地补偿安置争议裁决从根本上也是一种行政系统内部自我纠错的机制，这种定位首先必须建立在有争议的前提上，即市县人民政府的征收补偿安置方案在实施过程中与被征收人产生了争议；其次要由批准征地的国务院或者省级人民政府进行复议。这与征地补偿安置争议裁决制度建立之初的立法目的有相似之处，因为征地批准权在国务院或省级人民政府，其他任何主体都无法承担纠纷的有效解决功能。但定位为行政复议，又会出现与《行政复议法》中的上一级复议管辖原则不符，因此可以考虑作为行政复议级别管辖的例外。
（三）功能定位——纠纷解决功能
目前，现有的行政复议、征地补偿安置争议裁决、行政诉讼、土地信访等权力监督和权利救济机制都存在着不容忽视的制度性缺失，具有一定局限，而且各种制度没有整合，表现为系统上的断裂，在土地管理权监督和公民土地权利保护之间出现了真空地带。
因此，为更有效的解决土地征收带来的各种争议，一方面需要扩大纠纷解决范围，是全部纠纷还是部分纠纷，是哪些纠纷等范围问题需要理论上的进一步考察和实践上的可操作性证成；另一方面，需要注意裁决主体。较低级别的政府无法对此类纠纷进行有效解决，因为征地批准权在国务院和省级政府，较低级别的政府既然无批准权就没有最终决定权。另外也会存在地方保护主义和利益倾向。
注释：
①2001年国土资源部发布的《征用土地公告办法》规定的是协调不成的由上一级地方人民政府裁决，与《土地管理法实施條例》的规定有所不同。《征用土地公告办法》第15条规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”
②此处的“补偿标准”争议是指在征地实践中出现的包括征地审批争议和征地补偿安置的争议，是由具体行政行为引起的，而不是指立法和抽象行政行为。
③如张合刚律师．http://www.9ask.cn/blog/user/zhhglawyer/archives/2010/124759.html．2011年2月10日．
④⑤方军．论征地补偿安置争议的法律救济途径．http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzyj/200704/ 20070400013345.shtml．2011年2月10日．
参考文献：
[1]张志皓，林柳兵．香港土地审裁处司法活动综述及启示．铁道警官高等专科学校学报．2011（2）．
[2]应松年，王静．我国土地征收纠纷解决机制存在的问题及其完善．甘肃行政学院学报．2008（2）．
[3]刘耀辉．征地补偿安置争议裁决制度研究．中国政法大学．2009．
关键词：土地征收 征地补偿 行政裁决
作者简介：谢丽娜，中央民族大学法学院2009级宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向：行政法。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)10-028-02
一、问题的产生：《土地管理法实施条例》第25条“裁决”的概念及其性质
（一）《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）第25条“裁决”的概念
1999年施行的《条例》第25条规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这一条明确了征收补偿争议协调裁决制度：（1）裁决主体。主体是批准征用土地的人民政府。根据《条例》的规定，征地补偿安置争议裁决主体有两级：国务院和省级人民政府。由国务院批准的征地项目中的征地补偿安置争议由国务院裁决；由省级人民政府批准的征地项目中的征地补偿安置争议由省级人民政府裁决。豍（2）裁决对象。国务院发布的《条例》规定的是补偿标准争议豎。（3）裁决程序。在程序上坚持协调前置、重在协调的原则。先由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。而且裁决机关受理裁决案件后，要先行组织协调。经协调达不成一致意见的，依法作出裁决决定。（4）裁决效力。《条例》未对裁决的效力予以明确。裁决是不是最终结果，裁决与行政复议的关系是，能否对其提起行政诉讼？这涉及到如何认定裁决的性质，下面就接着探讨这个问题。
（二）《条例》第25条“裁决”的性质争议
《条例》第25条在规定征地补偿安置程序的同时，进一步规定“对补偿标准有争议的”，通过县级以上地方政府协调和征地审批机关裁决解决。令立法者始料未及的是，正是由于上述规定造成了有关部门各自作出不同解读，这种分歧成为相对人通过法律救济机制及时解决征地补偿安置争议的一个隐形障碍。
目前学界关于“裁决”性质主要有三种观点：第一种观点是行政裁决豏。笔者认为这种观点是很难立足的。根据我国的行政裁决制度，行政裁决是行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。而在这里，裁决对象是针对发生在土地被征收人和政府之间的关于征地补偿标准和范围的争议，不是平等主体之间的民事争议。第二种观点是行政复议。豐这种观点认为，《条例》第25条的对补偿标准不服的争议是对具体行政行为不服的行政争议。根据我国的法律救济制度，对具体行政行为引起的争议，应当通过行政复议和行政诉讼的渠道解决。上级行政机关依据相对人申请对具体行政行为进行的审查裁决，性质上就是行政复议。第三种观点是二次行政执法。豑这种观点主要影响在于对“裁决”作限缩解释，认为裁决是一次新的具体行政行为，它剔除了裁决所应有的法律救济性质。相对人不服政府征地补偿安置行为，必须经有关行政机关以“裁决”形式第二次作出具体行政行为后，才能申请行政复议和提起行政诉讼。
《条例》第25条规定裁决主体是批准征用土地的人民政府，而根据《土地管理法》第45条规定，享有土地征收批准权的主体是国务院和省级人民政府。根据法律法规规定，征收土地方案需要经过有批准权的人民政府批准，而征收土地方案审核的内容就包括“补偿标准符合法律法规规定的”，因此市、县人民政府无决定权，只能依据经批准的征收土地方案批准其职能部门拟定的征收补偿安置方案。因此，可以理解裁决制度此项规定是考虑到补偿标准的批准权由国务院和省级人民政府掌握，补偿标准出现争议由有批准权的机关来裁决更合理也更加彻底，因此它是行政系统内部一种自我纠错的方式，更接近于行政复议。
另外，此时的裁决制度并不是以纠纷解决为功能目标导向的，但随着大量土地征收纠纷的出现以及与之伴随的对裁决制度功能定位的变化，裁决制度本身也在悄然发生着变化。
二、基于纠纷解决功能定位基础上的“裁决”概念的扩大化及其产生的制度矛盾
随着国家建设用地需求的不断增加，征地工作中暴露出来的矛盾也日益突出，主要表现在部分地方政府不按照法定征地补偿标准进行补偿。如何化解因征地而引发的矛盾，解决政府与被征地农民之间的征地纠纷，已成为事关民生建设和社会稳定的大问题。
在征地补偿安置争议裁决制度建立之前，绝大多数征地纠纷都是通过信访途径来处理的。而土地信访绝大多数与征地补偿安置有关。这其中一个重要原因就是法律规定的征地补偿安置争议裁决制度在全国绝大多数地区没有建立起来。面对这种境况，国务院及其部门把目光投向了《条例》中的裁决机制，试图利用这一制度来满足解决纠纷的需求。如2004年10月国务院发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》：“（十四）健全征地程序。……要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。”。2008年1月，中共中央国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，提出“继续推进征地制度改革试点，……建立征地纠纷调处裁决机制。”
2006年6月国土资源部发布《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》对征地补偿安置争议裁决进行了较为详细的规定。该通知将《条例》中只针对“征收补偿标准”的裁决范围扩大，从而来应对越来越多的征收补偿安置争议。值得注意的是，通知指出，“协调裁决的范围是……不代替行政复议和诉讼。当事人对裁决机关作出的裁决决定不服的，可以在法定期限內申请行政复议或者提起行政诉讼。”这意味着国土资源部把裁决视为与行政复议和行政诉讼不同的一种解决纠纷方式。
这种做法有值得肯定一面，这种建立在实践发展基础上的纠纷解决功能定位的要求，使《条例》中的裁决制度的未来发展方向应以纠纷解决为宗旨。但这种功能定位与现有纠纷解决体制和该制度自身又都存在矛盾。首先，作为行政系统内部纠纷解决机制，与现有制度体系无法融合。上述通知明确指出，征地补偿安置争议裁决不代替行政复议和行政诉讼。因此，这里的裁决不是行政复议，但性质上又不属于行政裁决，无法纳入现有纠纷解决制度框架，没有明确的裁决主体和裁决的效力。其次，裁决范围的有限性。如果作为纠纷解决机制来看待，而裁决制度本身裁决范围的有限性必然带来其纠纷解决功能的有限性。不管是《条例》中的“补偿标准争议”，还是后来扩大到“补偿安置方面的争议”，对于土地征收过程中出现的争议来说仍是极其狭窄的，特别是对征地补偿安置阶段前的土地征收决定的争议无法得到裁决的救济。这些问题决定这种裁决制度无法走的更远。
三、征地补偿安置争议裁决制度的变革与发展
（一）专门性纠纷解决制度
我国土地争议产生原因、解决主体和争议处理依据等多方面均呈现复杂性。土地管理过程中产生的争议，往往时间跨度长，利益面广，历史与现实、政策与法律问题相互纠结，使土地争议处理显得异常复杂，而我国现有土地权利救济系统又难以提供及时有效救济。
目前，基本上都是由省政府委托省国土资源厅具体承办有关裁决事务，而厅内明确由政策法规处承担，没有设置专门的裁决机构。由于裁决工作本身难度大，政策性强，对办案人员的素质要求很高，而现有人力远不能满足繁重的裁决工作的需要。因此，专门性的土地纠纷解决制度亟待建立，包括专门的机构和人员，可以考虑吸纳法制部门、国土资源部门和公众代表组成专门的纠纷解决机构。作为替代性纠纷解决机制，可以摆脱司法权界限论给行政权监督带来的困境，而且可以降低司法成本，解决行政系统内部监督和救济的非独立性问题。
（二）性质定位——行政复议
征地补偿安置争议裁决从根本上也是一种行政系统内部自我纠错的机制，这种定位首先必须建立在有争议的前提上，即市县人民政府的征收补偿安置方案在实施过程中与被征收人产生了争议；其次要由批准征地的国务院或者省级人民政府进行复议。这与征地补偿安置争议裁决制度建立之初的立法目的有相似之处，因为征地批准权在国务院或省级人民政府，其他任何主体都无法承担纠纷的有效解决功能。但定位为行政复议，又会出现与《行政复议法》中的上一级复议管辖原则不符，因此可以考虑作为行政复议级别管辖的例外。
（三）功能定位——纠纷解决功能
目前，现有的行政复议、征地补偿安置争议裁决、行政诉讼、土地信访等权力监督和权利救济机制都存在着不容忽视的制度性缺失，具有一定局限，而且各种制度没有整合，表现为系统上的断裂，在土地管理权监督和公民土地权利保护之间出现了真空地带。
因此，为更有效的解决土地征收带来的各种争议，一方面需要扩大纠纷解决范围，是全部纠纷还是部分纠纷，是哪些纠纷等范围问题需要理论上的进一步考察和实践上的可操作性证成；另一方面，需要注意裁决主体。较低级别的政府无法对此类纠纷进行有效解决，因为征地批准权在国务院和省级政府，较低级别的政府既然无批准权就没有最终决定权。另外也会存在地方保护主义和利益倾向。
注释：
①2001年国土资源部发布的《征用土地公告办法》规定的是协调不成的由上一级地方人民政府裁决，与《土地管理法实施條例》的规定有所不同。《征用土地公告办法》第15条规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”
②此处的“补偿标准”争议是指在征地实践中出现的包括征地审批争议和征地补偿安置的争议，是由具体行政行为引起的，而不是指立法和抽象行政行为。
③如张合刚律师．http://www.9ask.cn/blog/user/zhhglawyer/archives/2010/124759.html．2011年2月10日．
④⑤方军．论征地补偿安置争议的法律救济途径．http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzyj/200704/ 20070400013345.shtml．2011年2月10日．
参考文献：
[1]张志皓，林柳兵．香港土地审裁处司法活动综述及启示．铁道警官高等专科学校学报．2011（2）．
[2]应松年，王静．我国土地征收纠纷解决机制存在的问题及其完善．甘肃行政学院学报．2008（2）．
[3]刘耀辉．征地补偿安置争议裁决制度研究．中国政法大学．2009．