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摘要刑事司法和行政执法衔接的现状堪忧,只有从立法上赋予检察机关必要的监督权,实现行政执法机关获取的证据与刑事证据之间的衔接和转化,创新工作机制,才能确立刑事司法和行政执法的有效衔接。
关键词刑事司法行政执法衔接犯罪监督
中图分类号:D926文献标识码:A
行政执法与刑事司法衔接是指在行政执法过程中将超越行政机关执法范畴涉嫌构成犯罪的案件,尤其是涉嫌破坏社会主义市场经济秩序和妨害社会管理秩序的行政处罚案件,从一般行政执法中分流出来,及时移送刑事立案,其目的是监督依法行政,充分发挥行政执法机关发现、揭露犯罪、打击犯罪方面的能动性,对行政执法权力与刑事司法权力进行整合,以形成打击合力,达到规范、制约行政执法权的目的。
我国《行政处罚权》第七条第二款规定:违法行为构成犯罪的,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。最高人民检察院2006年1月会同全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部发布了《关于在行政执法中及时移送犯罪案件的意见》,进一步明确各相关单位在行政执法与刑事司法衔接工作中的具体职责。这些文件为行政执法与刑事司法衔接工作机制建立和发展提供了原则性规定,具有一定的指导意义,但缺乏具体的程序性规定,未明确具体的监督手段和措施。
一、建立与完善行政执法与刑事司法衔接机制的立法构想
(一)完善行政执法与刑事司法衔接机制,赋予检察机关必要的监督权。
要有效地解决上述问题,应当通过强化检察机关的监督职能,建立健全检察机关对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督调查程序,从而促进行政执法与刑事执法衔接机制的建立。
一是确立“刑事先理”的原则,畅通互相移送案件的渠道。 所谓刑事先理,是指在某一案件既是民事或行政违法案件又可能是犯罪案件即责任竞合时,原则上应先由司法机关按刑事诉讼程序解决行为人的刑事责任问题,再由法院进行民事审判或行政机关依行政处罚程序解决行为人的民事或行政处罚责任。由于在目前的法律适用实践中,对某一行政违法行为是否涉嫌行政犯罪,通常由行政执法机关进行审查与判断,并由其决定是否将案件移送公安司法机关。因而,一旦发生行政处罚责任与刑事责任竞合的情况,在法律没有确立“刑事先理”原则的前提下,受利益驱动或认识分歧等因素的影响,行政执法机关往往会选择行政优先乃至以行政处罚代替刑事处罚的做法,从而造成目前较为严重的“以罚代刑”现象,放纵了犯罪,损害了法治权威和社会公平。
二是建立移案监督制度,赋予检察机关移案监督权。所谓“移案监督”是指人民检察院对行政执法机关应当移送公安司法机关的案件没有依法移送所实施的法律监督。首先应从立法上明确行政执法机关对于涉嫌行政犯罪的案件向检察机关备案的制度,同时赋予检察机关对有关行政处罚案件处罚结果的查询权。其次应当赋予检察机关对认为应当移送而不移送的质询权和督促权。质询权和督促权是落实监督的关键构成要件,应当参照立案监督权的立法模式,规定检察机关对发现的涉嫌犯罪的相关案件,认为行政执法机关应当移送而不移送的,有权要求说明不移送的理由,并对行政执法机关提供的书面理由加以质询,认为不移送的理由不能成立的,有权向行政执法机关发出督促移送刑事案件通知书,行政执法机关接到通知书后,应当移送案件,并将移送情况书面告知检察机关。
(二)实现行政执法机关获取的证据与刑事证据之间的衔接和转化。
行政执法与刑事执法衔接的另一瓶颈是证据的转化问题。 行政犯罪中有许多证据具有专业性,必须要有相当的专业水平和专门的技术手段才能收集和认定,如果由侦查人员全部推倒重来,不利于行政执法与刑事执法的有效衔接。因而,行政机关获取的证据经过一定的转换程序,应当可以变成诉讼证据。对于行政执法部门移交给侦查部门的犯罪嫌疑人供词和证人证言,侦查人员有条件的情况下应当向犯罪嫌疑人、证人进行核实,从而符合证据形式的合法性要求,可以作为证据在法庭上使用;对于行政犯罪查处中占有很大比例、并且对案件定性具有重要意义的实物证据,由于其具有不可恢复性,行政执法机关在将案件移送给公安机关之前已将这些实物证据进行扣押,侦查人员只要办理了调取手续,可以直接作为证据使用。
二、建立与完善行政执法与刑事司法衔接机制的制度创新
1、建立和完善信息互通共享制度。充分运用现代科技手段,依托政务信息网络系统,建立行政执法与刑事司法信息沟通机制;通过局域网通讯系统,实现资源共享、信息互通、行政执法部门将相关行政执法情况及时向公安、检察机关和其他相关部门通报,让行政执法信息第一时间进入检察监督视野。
2、建立和完善定期专项检查制度,定期或不定期组织开展行政执法和刑事司法衔接工作专项检查;将党委、政府工作重点、人民群众反映的热点、关系民生民情的难点作为专项检查方向,可采用听取执法情况介绍、查阅执法台帐、调取行政处罚卷宗等方式进行。
3、建立和完善检察机关提前介入机制。检察机关应向前延伸法律监督触角,把监督工作从执法结果向执法过程延伸,增加对行政执法行为制约力度,及时发现涉罪案件,介入范围主要是重大和人民群众反映强烈的行政执法案件;对于移送标准把握不准的涉罪案件,行政执法机关也可邀请检察机关提前介入。通过提前介入,引导收集、固定和保全证据,防止时过境迁证据流失,而无法刑事立案。
(作者单位:丹东市振安区人民检察院侦查监督科)
关键词刑事司法行政执法衔接犯罪监督
中图分类号:D926文献标识码:A
行政执法与刑事司法衔接是指在行政执法过程中将超越行政机关执法范畴涉嫌构成犯罪的案件,尤其是涉嫌破坏社会主义市场经济秩序和妨害社会管理秩序的行政处罚案件,从一般行政执法中分流出来,及时移送刑事立案,其目的是监督依法行政,充分发挥行政执法机关发现、揭露犯罪、打击犯罪方面的能动性,对行政执法权力与刑事司法权力进行整合,以形成打击合力,达到规范、制约行政执法权的目的。
我国《行政处罚权》第七条第二款规定:违法行为构成犯罪的,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。最高人民检察院2006年1月会同全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部发布了《关于在行政执法中及时移送犯罪案件的意见》,进一步明确各相关单位在行政执法与刑事司法衔接工作中的具体职责。这些文件为行政执法与刑事司法衔接工作机制建立和发展提供了原则性规定,具有一定的指导意义,但缺乏具体的程序性规定,未明确具体的监督手段和措施。
一、建立与完善行政执法与刑事司法衔接机制的立法构想
(一)完善行政执法与刑事司法衔接机制,赋予检察机关必要的监督权。
要有效地解决上述问题,应当通过强化检察机关的监督职能,建立健全检察机关对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督调查程序,从而促进行政执法与刑事执法衔接机制的建立。
一是确立“刑事先理”的原则,畅通互相移送案件的渠道。 所谓刑事先理,是指在某一案件既是民事或行政违法案件又可能是犯罪案件即责任竞合时,原则上应先由司法机关按刑事诉讼程序解决行为人的刑事责任问题,再由法院进行民事审判或行政机关依行政处罚程序解决行为人的民事或行政处罚责任。由于在目前的法律适用实践中,对某一行政违法行为是否涉嫌行政犯罪,通常由行政执法机关进行审查与判断,并由其决定是否将案件移送公安司法机关。因而,一旦发生行政处罚责任与刑事责任竞合的情况,在法律没有确立“刑事先理”原则的前提下,受利益驱动或认识分歧等因素的影响,行政执法机关往往会选择行政优先乃至以行政处罚代替刑事处罚的做法,从而造成目前较为严重的“以罚代刑”现象,放纵了犯罪,损害了法治权威和社会公平。
二是建立移案监督制度,赋予检察机关移案监督权。所谓“移案监督”是指人民检察院对行政执法机关应当移送公安司法机关的案件没有依法移送所实施的法律监督。首先应从立法上明确行政执法机关对于涉嫌行政犯罪的案件向检察机关备案的制度,同时赋予检察机关对有关行政处罚案件处罚结果的查询权。其次应当赋予检察机关对认为应当移送而不移送的质询权和督促权。质询权和督促权是落实监督的关键构成要件,应当参照立案监督权的立法模式,规定检察机关对发现的涉嫌犯罪的相关案件,认为行政执法机关应当移送而不移送的,有权要求说明不移送的理由,并对行政执法机关提供的书面理由加以质询,认为不移送的理由不能成立的,有权向行政执法机关发出督促移送刑事案件通知书,行政执法机关接到通知书后,应当移送案件,并将移送情况书面告知检察机关。
(二)实现行政执法机关获取的证据与刑事证据之间的衔接和转化。
行政执法与刑事执法衔接的另一瓶颈是证据的转化问题。 行政犯罪中有许多证据具有专业性,必须要有相当的专业水平和专门的技术手段才能收集和认定,如果由侦查人员全部推倒重来,不利于行政执法与刑事执法的有效衔接。因而,行政机关获取的证据经过一定的转换程序,应当可以变成诉讼证据。对于行政执法部门移交给侦查部门的犯罪嫌疑人供词和证人证言,侦查人员有条件的情况下应当向犯罪嫌疑人、证人进行核实,从而符合证据形式的合法性要求,可以作为证据在法庭上使用;对于行政犯罪查处中占有很大比例、并且对案件定性具有重要意义的实物证据,由于其具有不可恢复性,行政执法机关在将案件移送给公安机关之前已将这些实物证据进行扣押,侦查人员只要办理了调取手续,可以直接作为证据使用。
二、建立与完善行政执法与刑事司法衔接机制的制度创新
1、建立和完善信息互通共享制度。充分运用现代科技手段,依托政务信息网络系统,建立行政执法与刑事司法信息沟通机制;通过局域网通讯系统,实现资源共享、信息互通、行政执法部门将相关行政执法情况及时向公安、检察机关和其他相关部门通报,让行政执法信息第一时间进入检察监督视野。
2、建立和完善定期专项检查制度,定期或不定期组织开展行政执法和刑事司法衔接工作专项检查;将党委、政府工作重点、人民群众反映的热点、关系民生民情的难点作为专项检查方向,可采用听取执法情况介绍、查阅执法台帐、调取行政处罚卷宗等方式进行。
3、建立和完善检察机关提前介入机制。检察机关应向前延伸法律监督触角,把监督工作从执法结果向执法过程延伸,增加对行政执法行为制约力度,及时发现涉罪案件,介入范围主要是重大和人民群众反映强烈的行政执法案件;对于移送标准把握不准的涉罪案件,行政执法机关也可邀请检察机关提前介入。通过提前介入,引导收集、固定和保全证据,防止时过境迁证据流失,而无法刑事立案。
(作者单位:丹东市振安区人民检察院侦查监督科)