渐进改革过程中,中国政府面临许多挑战,需要保持并强化国家能力。为了弥补分权化改革中国家财政能力下降的不足,中国政府加强了对金融业的控制,促使其行使财政职能。这体现为:在动员资源过程中,金融业替代税收收入功能;在资源配置过程中,金融业替代财政支出功能。由此,导致了金融资源被异化为中央和地方政府的财政资金,金融业被异化为"第二财政"。作为"第二财政"的金融业,发挥着提供铸币收入、平衡预算赤字、替代财政投资、平衡地区差距、替代财政补贴等多项财政功能。这种替代既有逻辑上的必然性———渐进改革的必然要求,也有其现实上的不合理性———财政功能和金融功能的错位。中央政府和地方政府主导下的金融改革,造成了这一错位,只有进行金融制度建设,赋权于财政,还权于金融,才能建立起有效的公共财政制度,发展起健康的市场金融体系。