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【摘 要】随着我国高校教育体制改革的不断深化，预算管理已成为高校财务管理的核心和关键，越来越引起广泛的关注。本文从加强高校预算管理的重要性着手，对相关问题进行了阐述，并就如何加强高校预算管理提出了有针对性的建议。
【关键词】高校；预算管理；问题；对策
高校预算是指高等学校根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划，是学校组织收入和控制支出的依据，是一个学校规模和事业发展的综合反映。随着国家财政性教育经费支出的不断增长，高职院校生均拨款正在酝酿之中。高校迎来了前所未有的发展机遇，办学规模不断扩大，高校收入已转变为财政拨款为主，学费收入和其它教育经费收入为辅的新体系。然而高校在预算总量急剧增加的同时，仍存在预算决算高校预算编制方法不科学，缺乏准确性、预算批复下达时间滞后、中期随意调整、预算执行不够、绩效评价体系不健全等问题。本文针对高校预算管理的现状，对高校预算编制及执行的基本情况、问题成因进行了深入的调查和分析，希望能对高校进一步加强和完善预算管理有所裨益。
一、目前高校预算管理存在的主要问题
（一）高校预算管理意识不明确，预算管理制度不健全
长期以来，高校管理层预算管理意识淡薄，缺乏预算全局观念，不重视预算编制，缺乏自主理财意识。高校预算的编制主要由财务部门和有关个别人员参与，详细的各部门预算收支内容没有公布，预算的内容只有为数不多的人知晓，预算的透明度不高，缺乏公平性和公正性。学校各职能部门只是被动接受财务部门下达的预算指标。虽然多数高校都建立了二级财务预算管理体制，校级财务部门对各学院通过编制部门预算对经费使用进行总量控制，但二级学院在预算执行过程中，对预算缺乏管理意识，不明白自己的职责和权限，对于学校给定的经费预算缺乏统筹规划，随意使用。此外，高校预算管理制度不够健全，预算审批程序不明确。
（二）高校预算编制方法不科学，缺乏准确性
一些高校预算编制存在一定的随意性，日常公用经费预算编制依然延用“基数+增长”的分配方法，也就是在上年决算的基础上，了解和掌握预算年度事业发展计划和资金供需情况，进行收入与支出的预算编制，这种方法简便易行，但却不符合公平、规范和透明的原则但过于依赖上年度收支基数。这种做法会出现基数大的部门多得，基数少的部门少得，使得某些不合理支出继续存在，容易造成预算与实际资金需求的差距，既不符合公平原则，也不符合效率原则，同时滋长预算分配中的平均主义。预算学费收入这一块只有学生9月份到校才能基本确定，尤其高职院校的学生人数波动过大，从而影响收入预算的准确性。还有其他学校，利用学校的品牌、设备与人力资源创收，私设“小金库”，截留预算外资金，从而影响收入预算的真实性和准确性。
（三）预算批复下达时间滞后、中期随意调整
高校预算是按照二上二下程序确定的预算，一上：学校提出预算建议数，一下：财政部门下达预算控制数，二上：学校根据预算控制数编报正式预算，二下：财政部门经过人大会议3、4月份后才能正式批复下达预算。实际上是预算在边执行边等批复下达，致使年初预算执行带有随意性，项目经费挪用、占用、串用现象经常发生。到预算执行到年中的时候又进行随意调整。
（四）预算执行力度不够
高校预算一经确定，应具有严肃性和权威性，预算执行部门应严格执行，不得随意变更或调整。但是由于许多高校在预算执行、控制、调整等方面没有相应规范的制度和程序，没能对预算执行过程及时有效地实施监控、跟踪管理和指标考核，没能将各部门的预算执行情况和进度信息及时进行反馈。一些高校内部各部门负责人存在“有钱用完再说，到时不够再要”的思想，预算指标和项目起不到刚性和权威的作用，预算的执行偏离预算计划，部分预算项目直接或变相改变用途和使用方向，造成预算执行力度不强或形同虚设。预算管理明显“弱化”、“软化”，预算的编制和执行相差甚远，大大影响了高校资金的使用效益。预算执行中还存在预算内容不实、预算约束不强和预算执行不了的情况。一些学校对于各项事业经费，在使用上往往事先无计划，缺乏统筹安排，对全年业务开支存在着很大的盲目性；在资金使用过程中无控制，不管对事业发展是否需要，只要领导批字就全部报销。资金的使用缺乏计划性，因而导致资金使用不合理，使一些主要工作因缺乏资金不能按期完成，影响了事业的发展。
（五）绩效评价体系不健全
预算绩效评价工作是预算管理的重要环节，强调的是责任和绩效。目前大多数高校没有充分发挥预算管理的考核、评价功能，对高校内部各学院的预算管理工作绩效没有进行考核与评价。部门预算考核流于形式，仅限于对预算完成情况进行考核评价，对预算执行的效果没有进行有效的绩效考核，年终绩效考核一般由财务部门根据预算的执行数与定额数对比，用超预算与不超预算作为评判标准，方法过于简单。在执行中没有将部门经费与工作目标捆绑，没有与工作绩效挂钩。对合理开支，经费节约的部门没有奖励，对超支的部门没有惩罚，导致预算考核流于形式，预算绩效考核没有达到应有的效果。
二、对加强高校预算管理的几点建议
（1）建立预算管理机构。高校的各级领导要充分认识到预算管理的重要性，建立在校（院）长或分管财务副校（院）长领导下的有办公室、财务、审计和有关职能部门主要负责人及有关专业人员参与的强有力的预算管理委员会。高校预算管理委员会下设预算管理办公室，为非常设机构，无须增加人员编制。预算管理办公室设在学校财务处，其具体工作由财务处长牵头。预算管理委员会的职责：一是负责制定高校预算管理的规章制度，二是负责高校预算的编制，三是负责预算的执行、监督和考核，四是负责管理学校的预算性资源，通过科学预算，有效地利用有限资源，支持学校的教学、科研和公共服务活动；随时向学校管理部门提供准确、及时和有意义的预算和财务信息；提供财税咨询、财务政策和实践以及管理和分析工具、方法；为学校提供高质量的财务咨询，管理学校及各单位预算的制定过程。控制办公室监督、控制、评价预算执行情况。高校预算的编制有了专业人员的集体智慧和努力，预算指标可以更为客观、合理、准确和科学，以避免预算编制的随意性。预算的执行和调整有了专业人员的监督，必将更为规范，可以避免预算执行的盲目性。（2）预算编制要科学化，规范化，准确化。《高等学校财务制度》第十二条规定：“高等学校编制预算应当遵循“坚持量入为出，收支平衡，略有结余”的总原则。收入预算编制应当积极稳妥，保证来源可靠； 支出预算应当坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约，并留有一定的余地。各项收支项目必须有合理的编制依据，要有详细甚至统一的定额标准，逐渐做到人员经费按人数，公用经费按定额，专项经费按项目来确定。要建立一套科学的预算申报、批准、执行、考核的工作制度和流程。高校预算编制应全面反映学校的各项收支状况，即把一切收支都纳入预算，实行统一管理，统筹安排，合理使用。坚持收入预算完整性原则。收入预算包括财政拨款和学校自筹的各种非税收入等，财政拨款由财政根据学生人数乘以生均定额核拨，是硬性收入。除学费住宿费外的非税收入是学校的自筹收入。为确保各项非税收入能足额上缴，避免各单位出现隐藏、截留、拖欠等行为，可以通过内部控制制度和激励机制，制定合理的创收分成比例来调动校内各职能部门创收的主动性和积极性。这样既可避免隐藏、截留、拖欠，又能保证收入预算的完整性。对项目支出预算的可行性进行严谨、科学的论证，建立项目库滚动管理和绩效考评管理。在预算安排上，先保证基本支出，后安排项目支出，从而减少预算分配方面存在的主观随意性。将基本支出中的人员经费、公用经费按定员定额核定；将物业管理费、交通费和水电费等公用支出进行项目单列，实行封闭管理。（3）调整预算周期。我国预算法规定预算年度从1月1日起到12月31日，而学校采用的是学年度制，年中存在毕业和招生情况，必然造成同一个会计年度里在校生人数不同而影响生均定额收入预算的准确性，所以，可以根据学校的实际情况调整会计预算周期，即将原1月1日到12月31日的会计预算周期调整至与学校同步的9月1日到8月31日，从而避免因在校学生人数变化影响生均定额拨款。调整预算周期的目的，是为了使预算的编制更加符合高校的实际，使高校的预算收入建立在更加稳妥的基础上。（4）加强预算执行力度，强化预算约束力。《高等学校财务制度》第十二条规定预算：“高等学校应当严格执行批准的预算。”预算一经批复后，在学校内部具有“法律效力”，不得随意追加或调整预算。预算执行的刚性直接关系到高校预算管理的严肃性和权威性，为此，必须加强预算执行力度，以维护其权威性和严肃性。这就要求高校应按相关预算规章制度，加强对预算执行过程的管理、控制；定期、不定期检查预算执行情况，尽早发现差异，找出原因，加以控制。对于重大项目经费支出，必须有归口领导审批，严格按照预算项目内容执行。（5）高校全面预算实施的绩效评价与激励机制。预算的绩效评价与激励机制是预算管理的重要环节。高校应根据科学、合理、有效的方法对各预算执行部门进行全面评价，在预算编制和执行过程中，全面引入绩效管理理念，优化预算资金分配，增加绩效考核内容。将部门所分配经费与其工作任务、业绩和经济效果直接挂钩，实行上下浮动的激励措施，使预算与部门的工作任务及工作目标捆绑在一起。对预算执行情况好、绩效显著的部门给予表扬和奖励，对违背预算管理规定或预算执行较差的部门给予通报批评。从而最大限度地调动各部门增收节支的积极性与创造性，推动高校财务预算管理工作，提高高校财务预算管理水平及工作效率。（6）加强对预算编制执行的监督。高校审计部门既是预算编制的参与者，又是预算执行的监督者。第一，加强预算执行审计，促使学校健全预算管理体制。各高校应加强预算执行审计工作，从预算收入人手，着力于预算支出审计；从预算执行结果出发，着力于预算执行全过程审计。第二，审计部门事前参与，力求促进预算编制的科学与合理。在编制预算期间，审计部门应当主动了解并要求财务管理部门提供预算编制情况，从科学性、合理性和细化的程度等方面预先进行审查，同时审查其所采用的定员定额标准是否科学、合理和符合实际，提出加强预算管理的意见和建议，使学校预算做到科学、合理、可行。第三，将审计的重点放在对资金使用效益的分析、考核和评价上。在检查预算支出是否合理、合规的同时，重点检查专项经费使用效益，检查这些经费是否真正用于基本建设项目、购置设备、接受劳务和服务等支出，其发挥的效益如何。通过对预算支出的审计分析，进一步优化支出结构，使预算执行审计的目标逐步由真实、合法性向效益性转变，提高预算支出的使用效益。
“凡事预则立，不预则废。”预算管理是充分发挥财务管理职能、提高资金效益的基础，是高校事业发展的财力保障，建立科学合理的预算管理模式，可以提高高校的预算管理水平。只有对高校包括预算管理体制进行归纳总结，取他家之长补己之短，不断进行管理改革与创新，才能做好高校的财务预算管理工作。
【关键词】高校；预算管理；问题；对策
高校预算是指高等学校根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划，是学校组织收入和控制支出的依据，是一个学校规模和事业发展的综合反映。随着国家财政性教育经费支出的不断增长，高职院校生均拨款正在酝酿之中。高校迎来了前所未有的发展机遇，办学规模不断扩大，高校收入已转变为财政拨款为主，学费收入和其它教育经费收入为辅的新体系。然而高校在预算总量急剧增加的同时，仍存在预算决算高校预算编制方法不科学，缺乏准确性、预算批复下达时间滞后、中期随意调整、预算执行不够、绩效评价体系不健全等问题。本文针对高校预算管理的现状，对高校预算编制及执行的基本情况、问题成因进行了深入的调查和分析，希望能对高校进一步加强和完善预算管理有所裨益。
一、目前高校预算管理存在的主要问题
（一）高校预算管理意识不明确，预算管理制度不健全
长期以来，高校管理层预算管理意识淡薄，缺乏预算全局观念，不重视预算编制，缺乏自主理财意识。高校预算的编制主要由财务部门和有关个别人员参与，详细的各部门预算收支内容没有公布，预算的内容只有为数不多的人知晓，预算的透明度不高，缺乏公平性和公正性。学校各职能部门只是被动接受财务部门下达的预算指标。虽然多数高校都建立了二级财务预算管理体制，校级财务部门对各学院通过编制部门预算对经费使用进行总量控制，但二级学院在预算执行过程中，对预算缺乏管理意识，不明白自己的职责和权限，对于学校给定的经费预算缺乏统筹规划，随意使用。此外，高校预算管理制度不够健全，预算审批程序不明确。
（二）高校预算编制方法不科学，缺乏准确性
一些高校预算编制存在一定的随意性，日常公用经费预算编制依然延用“基数+增长”的分配方法，也就是在上年决算的基础上，了解和掌握预算年度事业发展计划和资金供需情况，进行收入与支出的预算编制，这种方法简便易行，但却不符合公平、规范和透明的原则但过于依赖上年度收支基数。这种做法会出现基数大的部门多得，基数少的部门少得，使得某些不合理支出继续存在，容易造成预算与实际资金需求的差距，既不符合公平原则，也不符合效率原则，同时滋长预算分配中的平均主义。预算学费收入这一块只有学生9月份到校才能基本确定，尤其高职院校的学生人数波动过大，从而影响收入预算的准确性。还有其他学校，利用学校的品牌、设备与人力资源创收，私设“小金库”，截留预算外资金，从而影响收入预算的真实性和准确性。
（三）预算批复下达时间滞后、中期随意调整
高校预算是按照二上二下程序确定的预算，一上：学校提出预算建议数，一下：财政部门下达预算控制数，二上：学校根据预算控制数编报正式预算，二下：财政部门经过人大会议3、4月份后才能正式批复下达预算。实际上是预算在边执行边等批复下达，致使年初预算执行带有随意性，项目经费挪用、占用、串用现象经常发生。到预算执行到年中的时候又进行随意调整。
（四）预算执行力度不够
高校预算一经确定，应具有严肃性和权威性，预算执行部门应严格执行，不得随意变更或调整。但是由于许多高校在预算执行、控制、调整等方面没有相应规范的制度和程序，没能对预算执行过程及时有效地实施监控、跟踪管理和指标考核，没能将各部门的预算执行情况和进度信息及时进行反馈。一些高校内部各部门负责人存在“有钱用完再说，到时不够再要”的思想，预算指标和项目起不到刚性和权威的作用，预算的执行偏离预算计划，部分预算项目直接或变相改变用途和使用方向，造成预算执行力度不强或形同虚设。预算管理明显“弱化”、“软化”，预算的编制和执行相差甚远，大大影响了高校资金的使用效益。预算执行中还存在预算内容不实、预算约束不强和预算执行不了的情况。一些学校对于各项事业经费，在使用上往往事先无计划，缺乏统筹安排，对全年业务开支存在着很大的盲目性；在资金使用过程中无控制，不管对事业发展是否需要，只要领导批字就全部报销。资金的使用缺乏计划性，因而导致资金使用不合理，使一些主要工作因缺乏资金不能按期完成，影响了事业的发展。
（五）绩效评价体系不健全
预算绩效评价工作是预算管理的重要环节，强调的是责任和绩效。目前大多数高校没有充分发挥预算管理的考核、评价功能，对高校内部各学院的预算管理工作绩效没有进行考核与评价。部门预算考核流于形式，仅限于对预算完成情况进行考核评价，对预算执行的效果没有进行有效的绩效考核，年终绩效考核一般由财务部门根据预算的执行数与定额数对比，用超预算与不超预算作为评判标准，方法过于简单。在执行中没有将部门经费与工作目标捆绑，没有与工作绩效挂钩。对合理开支，经费节约的部门没有奖励，对超支的部门没有惩罚，导致预算考核流于形式，预算绩效考核没有达到应有的效果。
二、对加强高校预算管理的几点建议
（1）建立预算管理机构。高校的各级领导要充分认识到预算管理的重要性，建立在校（院）长或分管财务副校（院）长领导下的有办公室、财务、审计和有关职能部门主要负责人及有关专业人员参与的强有力的预算管理委员会。高校预算管理委员会下设预算管理办公室，为非常设机构，无须增加人员编制。预算管理办公室设在学校财务处，其具体工作由财务处长牵头。预算管理委员会的职责：一是负责制定高校预算管理的规章制度，二是负责高校预算的编制，三是负责预算的执行、监督和考核，四是负责管理学校的预算性资源，通过科学预算，有效地利用有限资源，支持学校的教学、科研和公共服务活动；随时向学校管理部门提供准确、及时和有意义的预算和财务信息；提供财税咨询、财务政策和实践以及管理和分析工具、方法；为学校提供高质量的财务咨询，管理学校及各单位预算的制定过程。控制办公室监督、控制、评价预算执行情况。高校预算的编制有了专业人员的集体智慧和努力，预算指标可以更为客观、合理、准确和科学，以避免预算编制的随意性。预算的执行和调整有了专业人员的监督，必将更为规范，可以避免预算执行的盲目性。（2）预算编制要科学化，规范化，准确化。《高等学校财务制度》第十二条规定：“高等学校编制预算应当遵循“坚持量入为出，收支平衡，略有结余”的总原则。收入预算编制应当积极稳妥，保证来源可靠； 支出预算应当坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约，并留有一定的余地。各项收支项目必须有合理的编制依据，要有详细甚至统一的定额标准，逐渐做到人员经费按人数，公用经费按定额，专项经费按项目来确定。要建立一套科学的预算申报、批准、执行、考核的工作制度和流程。高校预算编制应全面反映学校的各项收支状况，即把一切收支都纳入预算，实行统一管理，统筹安排，合理使用。坚持收入预算完整性原则。收入预算包括财政拨款和学校自筹的各种非税收入等，财政拨款由财政根据学生人数乘以生均定额核拨，是硬性收入。除学费住宿费外的非税收入是学校的自筹收入。为确保各项非税收入能足额上缴，避免各单位出现隐藏、截留、拖欠等行为，可以通过内部控制制度和激励机制，制定合理的创收分成比例来调动校内各职能部门创收的主动性和积极性。这样既可避免隐藏、截留、拖欠，又能保证收入预算的完整性。对项目支出预算的可行性进行严谨、科学的论证，建立项目库滚动管理和绩效考评管理。在预算安排上，先保证基本支出，后安排项目支出，从而减少预算分配方面存在的主观随意性。将基本支出中的人员经费、公用经费按定员定额核定；将物业管理费、交通费和水电费等公用支出进行项目单列，实行封闭管理。（3）调整预算周期。我国预算法规定预算年度从1月1日起到12月31日，而学校采用的是学年度制，年中存在毕业和招生情况，必然造成同一个会计年度里在校生人数不同而影响生均定额收入预算的准确性，所以，可以根据学校的实际情况调整会计预算周期，即将原1月1日到12月31日的会计预算周期调整至与学校同步的9月1日到8月31日，从而避免因在校学生人数变化影响生均定额拨款。调整预算周期的目的，是为了使预算的编制更加符合高校的实际，使高校的预算收入建立在更加稳妥的基础上。（4）加强预算执行力度，强化预算约束力。《高等学校财务制度》第十二条规定预算：“高等学校应当严格执行批准的预算。”预算一经批复后，在学校内部具有“法律效力”，不得随意追加或调整预算。预算执行的刚性直接关系到高校预算管理的严肃性和权威性，为此，必须加强预算执行力度，以维护其权威性和严肃性。这就要求高校应按相关预算规章制度，加强对预算执行过程的管理、控制；定期、不定期检查预算执行情况，尽早发现差异，找出原因，加以控制。对于重大项目经费支出，必须有归口领导审批，严格按照预算项目内容执行。（5）高校全面预算实施的绩效评价与激励机制。预算的绩效评价与激励机制是预算管理的重要环节。高校应根据科学、合理、有效的方法对各预算执行部门进行全面评价，在预算编制和执行过程中，全面引入绩效管理理念，优化预算资金分配，增加绩效考核内容。将部门所分配经费与其工作任务、业绩和经济效果直接挂钩，实行上下浮动的激励措施，使预算与部门的工作任务及工作目标捆绑在一起。对预算执行情况好、绩效显著的部门给予表扬和奖励，对违背预算管理规定或预算执行较差的部门给予通报批评。从而最大限度地调动各部门增收节支的积极性与创造性，推动高校财务预算管理工作，提高高校财务预算管理水平及工作效率。（6）加强对预算编制执行的监督。高校审计部门既是预算编制的参与者，又是预算执行的监督者。第一，加强预算执行审计，促使学校健全预算管理体制。各高校应加强预算执行审计工作，从预算收入人手，着力于预算支出审计；从预算执行结果出发，着力于预算执行全过程审计。第二，审计部门事前参与，力求促进预算编制的科学与合理。在编制预算期间，审计部门应当主动了解并要求财务管理部门提供预算编制情况，从科学性、合理性和细化的程度等方面预先进行审查，同时审查其所采用的定员定额标准是否科学、合理和符合实际，提出加强预算管理的意见和建议，使学校预算做到科学、合理、可行。第三，将审计的重点放在对资金使用效益的分析、考核和评价上。在检查预算支出是否合理、合规的同时，重点检查专项经费使用效益，检查这些经费是否真正用于基本建设项目、购置设备、接受劳务和服务等支出，其发挥的效益如何。通过对预算支出的审计分析，进一步优化支出结构，使预算执行审计的目标逐步由真实、合法性向效益性转变，提高预算支出的使用效益。
“凡事预则立，不预则废。”预算管理是充分发挥财务管理职能、提高资金效益的基础，是高校事业发展的财力保障，建立科学合理的预算管理模式，可以提高高校的预算管理水平。只有对高校包括预算管理体制进行归纳总结，取他家之长补己之短，不断进行管理改革与创新，才能做好高校的财务预算管理工作。