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[摘要]我国的行政指导，旨在通过指导尽可能地取代强制执法，从而强化对行政管理权力的约束，推动政府部门由以管理为主向以服务为主的治理转型。从近几年各地行政管理窗口部门的实践来看，行政指导取得了良好的效果，但也暴露出行政指导权的设立程序缺乏规范、行政指导的实际操作缺乏量化标准、行政指导的责任机制有待完善等问题。解决这些问题，应引入由人大领导的听证机制，健全行政指导权的设立程序；建立累积制度，确立行政指导在实际操作中的量化标准；试行附随式司法审查，完善行政指导的责任机制。
[关键词]行政指导，实践，主要问题，改进思路，行政管理窗口部门
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175(2010)02-0099-04
自党的十六大提出深化行政管理体制改革以来，地方政府部门以此为契机，不断进行制度创新。在近几年的制度创新中，行政管理窗口部门的行政指导作为一种柔性治理模式，在各地的基层治理变革中逐渐推广。就已有的实践来看，行政指导在构建和谐社会、深化执政为民、提高政府绩效上取得了明显效果，但也暴露出一些亟待解决的问题。对这些问题的分析与解决，无疑将对行政指导在下一阶段的全面推广起到积极作用。
一、行政指导在行政管理窗口部门的实践
行政指导是国家行政机关在其所管辖的范围内，对于特定的公民、企业、其他组织等通过采用具体的示范、建议、劝告、鼓励、提倡、限制等方式，促使相对人作出或禁止其作出某种行为，以实现一定行政目的的行为。其实现主要依靠公众的自律意识、人际之间的共识和集体行动以及社会舆论等其他外部力量的监督和影响。一般以为，行政指导萌生于日本的当代行政治理，其主要代表国家为日本与韩国。其主要特点是运用政府之权威，以非强制力之手段，指导、劝说、诱导、建议相对人作出特定的行为。它是一种小权力、大权威的治理模式，即通过权威来弥补权力的不足，从而达到放大治理权威的目的。由于其方式灵活、手段和缓，故而为具有相近文化背景的亚洲国家所纷纷借鉴。
作为一种制度创新，我国行政指导实践的推进始于2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》明确提出：“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。2005年初，在泉州市工商机关开展行政指导并取得成功的基础上，福建省工商系统开始全面推行行政指导，经过反复摸索，形成了一套较为成熟的做法，被称为“泉州经验”。泉州市工商机关在行政指导的过程中，确立了服务行政理念，突出了服务功能，以指导、劝告、建议、疏通等非强制性手段弥补了行政强制手段的不足，改变了工商部门“不是收费就是处罚”的负面形象，解决了许多困扰监管的老问题。其后，“泉州经验”在全国工商税务行业广泛推广，并自2007年开始逐步向农林、城管等其他部门推广。自2009年起，诸如北京、上海、成都、苏州等市政府亦开始普遍推广行政指导。
与日、韩等实行行政指导的国家不同，我国自2005年开始试点的行政指导有着浓厚的中国特色。它并没有首先在决策部门实行，而是主要集中于行政管理窗口部门。就目前的治理实践而言，各地基层政府部门主要在重大项目辅导、服务发展建议、行政监管劝勉、执法事项提示、轻微问题警示、违法行为纠错、重大案件回访等七个方面适用行政指导。其重点并不是在宏观上为相对人提供战略指导，而主要是侧重于在微观管理中，突出行政管理部门的服务功能，以劝告、疏导等方式来弥补强制执法的不足，从而缓解具体管理中行政机关与行政相对人之间的紧张关系。
我国行政指导之所以在实践中迥异于日、韩等国，其原因在于：一方面，对社会经济活动的密切介入与管理以及对占国家主体地位的国有经济的所有者身份，已经赋予了我国政府足够的权力来实现对社会发展的指导、调控与监管。因此在宏观的产业战略、企业决策方面，我国政府目前并不是十分迫切需要通过新的行政指导来完成对行政相对人的指导与管理。另一方面，在微观管理活动中，由于一些政府管理部门权力过大且缺乏监督，因此形成了简单粗暴、滥用强制执法权的工作作风。在社会转型时期，这种动辄诉诸强制执法的管理方式，往往影响了政府与人民群众的关系，并造成一些不稳定、不和谐的社会因素。因此，恰恰是在行政管理窗口部门，才迫切需要以行政指导取代过度强制执法，以柔性执法化解官民矛盾。
以上分析说明，我国的行政指导实践，其本质不是为了利用弹性执法来扩大政府治理权力，而是通过指导尽可能地取代强制执法，从而强化对行政管理权力的约束，推动政府部门由管理为主向服务为主的治理模式转型。
二、行政指导实践中存在的主要问题
在近几年的实践中，我国行政管理窗口部门的行政指导已经充分体现出柔性、和谐、灵活的特点，但也暴露出一些亟待解决的问题。这些问题主要包括：
(一)行政指导权的设立程序缺乏规范。我国行政指导在工商、城管等部门的实践；主要依靠的是同级人民政府或上级主管机关的推动。在目前为止的行政指导权的设立(通过一定程序决定哪个部门在哪些情况下有行政指导的权力)程序中，其制定者、参与者均为政府管理机关，要么是上级部门立章程，要么是政法委牵头。行政指导的实行条件、实施范围以及具体程序，一般都由同级政府或上级主管部门订立的相关的暂行办法或暂行条例来完成。比如目前广泛实行行政指导的工商管理部门，其行政指导基本上依据的是省级工商管理部门制订的《行政指导暂行办法》和市级工商管理部门制订的《行政指导操作规程》。
目前，在我国行政指导权的设立程序中，行政相对人和地方人大的缺位现象比较严重。一方面，在各地行政指导的试行中，尚没有采取过听证制度的范例，亦很少征求行政相对人意见。这种行政相对人的缺位导致行政指导权设立程序中公众参与的不足与浓厚的官本位色彩。另一方面，人大在行政指导权设立程序中的缺位，则带来了对行政指导外部监督的缺失。更为重要的是，人大的缺位，导致了行政指导权威性、合法性的不足。目前我国行政指导直接的合法性依据多为效力较低的政府文件，而缺乏明确的法律、法规授权。这不仅使行政指导在规范性与执行力上存在不足之处，而且使行政指导的问责难以进入司法渠道，从而使相对人难以得到有效救济。
(二)行政指导的实际操作缺乏量化标准。随着行政指导由窗口单位向街头一线治理机关的推广，其在实际操作中缺乏客观量化标准、过于依靠主观裁量的缺陷已经成为目前行政指导实践中比较明显的弊病之一。笔者认为，尽管自2007年以来，各地在城管等街头执法的一线部门中推行行政指导的主旨是“在可以指导也可以强制的范围内，尽量通过非强制的行政指导来取代强制执法”，从而避免矛盾激化，减少暴力对抗、维护社会稳定，但就结果而言，并不令人满意。其原因在于，在高度情境化
[关键词]行政指导，实践，主要问题，改进思路，行政管理窗口部门
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175(2010)02-0099-04
自党的十六大提出深化行政管理体制改革以来，地方政府部门以此为契机，不断进行制度创新。在近几年的制度创新中，行政管理窗口部门的行政指导作为一种柔性治理模式，在各地的基层治理变革中逐渐推广。就已有的实践来看，行政指导在构建和谐社会、深化执政为民、提高政府绩效上取得了明显效果，但也暴露出一些亟待解决的问题。对这些问题的分析与解决，无疑将对行政指导在下一阶段的全面推广起到积极作用。
一、行政指导在行政管理窗口部门的实践
行政指导是国家行政机关在其所管辖的范围内，对于特定的公民、企业、其他组织等通过采用具体的示范、建议、劝告、鼓励、提倡、限制等方式，促使相对人作出或禁止其作出某种行为，以实现一定行政目的的行为。其实现主要依靠公众的自律意识、人际之间的共识和集体行动以及社会舆论等其他外部力量的监督和影响。一般以为，行政指导萌生于日本的当代行政治理，其主要代表国家为日本与韩国。其主要特点是运用政府之权威，以非强制力之手段，指导、劝说、诱导、建议相对人作出特定的行为。它是一种小权力、大权威的治理模式，即通过权威来弥补权力的不足，从而达到放大治理权威的目的。由于其方式灵活、手段和缓，故而为具有相近文化背景的亚洲国家所纷纷借鉴。
作为一种制度创新，我国行政指导实践的推进始于2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》明确提出：“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。2005年初，在泉州市工商机关开展行政指导并取得成功的基础上，福建省工商系统开始全面推行行政指导，经过反复摸索，形成了一套较为成熟的做法，被称为“泉州经验”。泉州市工商机关在行政指导的过程中，确立了服务行政理念，突出了服务功能，以指导、劝告、建议、疏通等非强制性手段弥补了行政强制手段的不足，改变了工商部门“不是收费就是处罚”的负面形象，解决了许多困扰监管的老问题。其后，“泉州经验”在全国工商税务行业广泛推广，并自2007年开始逐步向农林、城管等其他部门推广。自2009年起，诸如北京、上海、成都、苏州等市政府亦开始普遍推广行政指导。
与日、韩等实行行政指导的国家不同，我国自2005年开始试点的行政指导有着浓厚的中国特色。它并没有首先在决策部门实行，而是主要集中于行政管理窗口部门。就目前的治理实践而言，各地基层政府部门主要在重大项目辅导、服务发展建议、行政监管劝勉、执法事项提示、轻微问题警示、违法行为纠错、重大案件回访等七个方面适用行政指导。其重点并不是在宏观上为相对人提供战略指导，而主要是侧重于在微观管理中，突出行政管理部门的服务功能，以劝告、疏导等方式来弥补强制执法的不足，从而缓解具体管理中行政机关与行政相对人之间的紧张关系。
我国行政指导之所以在实践中迥异于日、韩等国，其原因在于：一方面，对社会经济活动的密切介入与管理以及对占国家主体地位的国有经济的所有者身份，已经赋予了我国政府足够的权力来实现对社会发展的指导、调控与监管。因此在宏观的产业战略、企业决策方面，我国政府目前并不是十分迫切需要通过新的行政指导来完成对行政相对人的指导与管理。另一方面，在微观管理活动中，由于一些政府管理部门权力过大且缺乏监督，因此形成了简单粗暴、滥用强制执法权的工作作风。在社会转型时期，这种动辄诉诸强制执法的管理方式，往往影响了政府与人民群众的关系，并造成一些不稳定、不和谐的社会因素。因此，恰恰是在行政管理窗口部门，才迫切需要以行政指导取代过度强制执法，以柔性执法化解官民矛盾。
以上分析说明，我国的行政指导实践，其本质不是为了利用弹性执法来扩大政府治理权力，而是通过指导尽可能地取代强制执法，从而强化对行政管理权力的约束，推动政府部门由管理为主向服务为主的治理模式转型。
二、行政指导实践中存在的主要问题
在近几年的实践中，我国行政管理窗口部门的行政指导已经充分体现出柔性、和谐、灵活的特点，但也暴露出一些亟待解决的问题。这些问题主要包括：
(一)行政指导权的设立程序缺乏规范。我国行政指导在工商、城管等部门的实践；主要依靠的是同级人民政府或上级主管机关的推动。在目前为止的行政指导权的设立(通过一定程序决定哪个部门在哪些情况下有行政指导的权力)程序中，其制定者、参与者均为政府管理机关，要么是上级部门立章程，要么是政法委牵头。行政指导的实行条件、实施范围以及具体程序，一般都由同级政府或上级主管部门订立的相关的暂行办法或暂行条例来完成。比如目前广泛实行行政指导的工商管理部门，其行政指导基本上依据的是省级工商管理部门制订的《行政指导暂行办法》和市级工商管理部门制订的《行政指导操作规程》。
目前，在我国行政指导权的设立程序中，行政相对人和地方人大的缺位现象比较严重。一方面，在各地行政指导的试行中，尚没有采取过听证制度的范例，亦很少征求行政相对人意见。这种行政相对人的缺位导致行政指导权设立程序中公众参与的不足与浓厚的官本位色彩。另一方面，人大在行政指导权设立程序中的缺位，则带来了对行政指导外部监督的缺失。更为重要的是，人大的缺位，导致了行政指导权威性、合法性的不足。目前我国行政指导直接的合法性依据多为效力较低的政府文件，而缺乏明确的法律、法规授权。这不仅使行政指导在规范性与执行力上存在不足之处，而且使行政指导的问责难以进入司法渠道，从而使相对人难以得到有效救济。
(二)行政指导的实际操作缺乏量化标准。随着行政指导由窗口单位向街头一线治理机关的推广，其在实际操作中缺乏客观量化标准、过于依靠主观裁量的缺陷已经成为目前行政指导实践中比较明显的弊病之一。笔者认为，尽管自2007年以来，各地在城管等街头执法的一线部门中推行行政指导的主旨是“在可以指导也可以强制的范围内，尽量通过非强制的行政指导来取代强制执法”，从而避免矛盾激化，减少暴力对抗、维护社会稳定，但就结果而言，并不令人满意。其原因在于，在高度情境化