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[内容提要]在哥本哈根举行的联合国气候变化大会在一片争议声中闭幕了。美国新任总统奥巴马在 会上高调提出建设一个新的机制取代美国长期不愿加入的《京都议定书》等建议。本文以“ 女王困境”类比,借助博弈工具分析奥巴马在世界气候变化问题上的战略选择,指出此战略 的实质是“强化规则,弱化行动”的模糊战略。在加入有约束性的国际气候变化机制的问题 上,美国将长期以“未加入”的身份处于“加入”的状态中,实现在不影响国内利益的前提 下收获国际声望的最优战略结果。而且鉴于分析前提的相对稳定性,这种战略选择很有可能 成为美国的长期战略,而非这一届美国政府的个别态度。
[关键词] 气候变化 国际机制 博弈 战略选择
中图分类号:D815•9 文献标识码:A 文章编号:1007-1369(2010)2-0101-10
英格兰女王伊丽莎白一世在统治初期曾经面临这样的困境:一方面,如果她结婚,那么她的 丈夫将取代她成为国王。由于亲眼目睹自己的父亲亨利八世如何将前后几位王后打入大牢或 干脆处斩,女王不愿冒险失去权力;另一方面,如果她公开宣布不打算结婚,贵族会以她没 有继承人为由煽动叛乱,同样威胁女王的统治。面对这种两难困境,1558年继位的伊丽莎白 女王,大约在1565年前后就打定主意终身不婚,但是直到1577年,她都一直在高调地进行婚 姻谈判。这种战略为女王近半个世纪的统治成功解除了后顾之忧。
喧嚣的四百年过去了,人类创造了科技革命的历史,同时也给地球制造了几乎难以承受 的负担。面对人类活动造成的全球气候变化问题,国际社会开展了一系列协调合作试图力挽 狂澜。在这些协调过程中,作为世界最大经济实体的美国被推上了风口浪尖,聚焦了全世界 目光的时任美国总统奥巴马似乎遇到了当年伊丽莎白女王的困境。
奥巴马遭遇“女王困境”
当前我们面临的共同问题是,人类活动制造了并还在继续制造超出地球承受范围的温室气体 ,使全球气候发生了变化,威胁人类可持续发展。所谓温室气体主要包括两种:二氧化碳和甲烷。其中2/3是二氧化碳,主要来自于化 石燃料的燃烧。另外有1/4归咎于甲烷气体,主要来自于农场家禽、家畜的养殖,以及煤炭 的开采和水稻的种植等方面。联合国政府间气候变 化委员会两年前的报告指出,全球气温可能在21世纪50年代后期上升4℃。 [注:Pachauri R K, Reisinger A. Eds. Climate Change 2007:Synthesis Report. Geneva,Switzerland:IPCC]这种升 温将造成冰川融化,从而引发海平面上升,直接危害沿海国家地区及岛国的生存。除此之外 ,气候变化还将带来影响广泛的飓风、洪涝、干旱等种种自然灾害,全世界没有国家能够幸 免。由于地理分布原因,自然环境承受能力的区别,各个地区的气候变化趋势是不同的:非 洲撒哈拉以南地区、中东、中亚以及东南亚受气候变化的影响将最为严重。各种气候灾害可 能造成水资源与粮食匮乏等次生灾害,威胁国家生存。这种不均匀影响又可能导致人口迁移 以及水资源、粮食纷争等可能带来混乱甚至崩溃的全球影响。
为了集合全世界的资源和力量应对这项人类共同面临的挑战,世界气象组织和联合国环境规 划署于1988年成立了联合国政府间气候变化委员会(IPCC),以提供报告和咨询的方式协调 和指导国际社会针对气候变化的行动。几乎与此同时,联合国发起气候谈判,并在1992年形 成《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC),1997年诞生的《京都议定书》是UNFCCC的补充 条款。协议确定了在减少温室气体排放方面“共同但有区分”的原则,规定了将工业化国家 与发展中国家区别对待的减排目标,基本建立起全球应对气候变化的机制,同时促进一系列 国家政策出台,从治理和减排两个方面规划了人类应对气候变化的集体行动。然而这项几乎 包含了所有工业国家的协议中,唯独少了世界上最大的经济体——美国。
美国曾于1998年签署《京都议定书》。然而早在1997年,美国 参议院就通过了“伯德•哈格尔决议”(S•RES•98),要求美国不得同意签署任何区别对 待发展中国家和工业化国家的、有具体目标和时间限制的条约,以防危害美国经济。基于此 ,当时的克林顿总统没有将这个不可能通过的协议提交国会审议。《京都议定书》上的签名 成了一个空头承诺,对美国不具约束效力。2001年,小布什政府以“减少温室气体排放将会 影响美国经济发展”和“发展中国家也应承担减排和限制温室气体的义务”这样类似的借口 再次拒绝批准协议。直到2009年,全球 190多个国家的代表聚集在丹麦首都哥本哈根,以便拟定一份范围更广、更详尽的新气候条 约取代即将到期的《京都议定书》,以求大幅削减全球的工业废气如二氧化碳的排放量,又 值美国新任总统奥巴马登上世界政治舞台,全世界都关注着美国的新态度,期待美国能够加 入世界气候机制,承担起他在国际社会应负的责任。
如此,奥巴马总统的面前就出现了与伊丽莎白女王相似的难题。一方面,在美国国内,如果 奥巴马如众多国家所期望的同意加入以《京都议定书》为基础的行动框架,此协议也不会在 参议院获得批准。美国长期拒绝《京都议定书》的原因是保护美国经济发展,其核心是保护 既得利益集团的经济利益。如果美国按《京都议定书》要求履行减排义务,美国发达的石油 和汽车工业将付出代价。这些高碳排放量的产业在美国政策制定过程中形成了强大的利益集 团,决不会对危及自己的决议坐视不理。2006年,加州州长施瓦辛格签署了美国最积极的碳 排放管理规定,这一规定一出台立刻受到了来自石油水泥等行业巨头的批评。可以想象,一 旦类似的政策在全国推行,将会遭到怎样的反对和抵制。奥巴马的执政将举步维艰,甚至任 期满后的连选连任也将受到威胁。另一方面,在国际社会,拒绝《京都议定书》的 美国已经成了国际社会的坏榜样,遭受了各方尤其是发展中国家的指责。其行为被认为是逃 避责任的,直接破坏了美国的大国形象。在气候问题上的政治影响在外溢效应的作用下,给 美国的外交实践制造了一根软肋,导致在其他国际问题上,美国的合作诚意和信誉都容易受 到怀疑。如果再次拒绝机制约束,奥巴马总统在外交上难免会被这种不信任与负面形象束手 束脚。
这就是哥本哈根会议之前摆在奥巴马总统面前的困境:如果在会议上积极加入减排机制,做 出进一步承诺,可能会被国内利益集团指责危害美国经济利益,危及执政基础;如果他坚持 前几任总统的消极态度,可能会导致会议努力失败,进一步受到国际社会指责,有损声望。 奥巴马的战略选择似乎面临左右为难的挑战。
奥巴马的“气候博弈”
表面上看起来,这似乎是一个在奥巴马总统、美国国内利益集团和国际社会之间展开的三方 博弈。事实上,这其中国际社会的战略选择能力相当弱。一方面,国际社会中各种力量的选 择千差万别,很难被看作一个单一的行为体衡量其战略选择及收益;另一方面,即使有一个 能够代表国际社会参与博弈的行为体,它也面临着战略反射周期过长调整不灵活的尴尬局面 ,难以进行有效分析。
因此,下面我们要建立一个奥巴马总统和美国国内利益集团之间的博弈模型。在这里,总统 在联合国气候变化大会上可以做出两种选择:加入继承《京都议定书》思想的国际气候变化 机制或不加入现有机制,分别简化为“加入”与“不加入”。美国国内利益集团参与博弈的 战略选择包含很多方面,包括是否通过政府决议的立法手段,是否真正配合政府工作目标及 是否提供支持等经济手段,以及最重要的是否在总统任职到期时连选延长总统任期。为了有 效分析,将国会作为美国利益集团的代表,把它视为一个理性行为体参与这场博弈。其战略 选择可以集中在最主要的矛盾上,简化为在现任总统任职到期时“连选”或“不连选”。由 于美国的两党执政体制,民主党人奥巴马总统需要争取的是本党以及动摇不定的中间派选民 的支持,共和党中的多数必然反对其连任,无论他加入气候机制与否。在战略选择的过程中 ,奥巴马 总统的获利表现为:如果能够连任总统,他的收益是+4,如果不能连任,则为-4;如果他 加入减排机制,将获得国际声望,当然,虚无的声望无法与总统的权力价值等同,因此收益 +2,如果不加入机制,则声望受损,收益-2。同样,利益集团在美国坚决拒绝加入减排机制 的情况下,收益为+4,如果美国加入机制,则经济利益受损,收益为-4;如果总统加入机 制而利益集团马上转向支持其他候选人,则可能重新选出有利于自身利益的新总统,收益+2 ,如果总统不加入机制利益集团支持总统连任,则减少了与其他候选人战略对接的风险,收 益仍然+2;对于利益集团来说,与之相反的另外两种战略选择收益-2。如此,我们可以得 出如下图所示的收益矩阵:
表面看来,这场博弈的纳什均衡出现在矩阵的右上角。然而在这个均衡位置上,双方收益都 是负值,即双方利益同时受损。如果双方处在信息完全封闭的情况下,同时做出选择,极有 可能产生这样双双受损的结局。现实中,利益集团的战略选择在实践上滞后与总统的选择, 并且会随着总统的选择进行调整。先做决定的奥巴马总统在无法保证战略协调的情况下,会 假设对方将选择最优战略,然后据此做出自己的最优反应,形成非合作解。为了使论述更直 观,我们将上面的博弈标准式转化为扩展式:
奥巴马总统在做决策前,要先预测国内利益集团的战略,而利益集团的选择是根据总统 的战略调整的。如果总统选择加入机制,则利益集团必然选择损失较小的B战略;如果总统 选择不加入,利益集团会相应选择收益较大的C战略。通过比较B战略与C战略中总统的收益 ,可以看出奥巴马总统的必然选择是C(2,6)。所以,像打定“不婚”主意的女王一样, 奥巴马总统不会在哥本哈根会议上加入现有的气候变化应对机制。从克林顿到小布什,美国 的近几任总统也都在同样的位置做出了同样的战略选择。
奥巴马的“气候战略”新思路
在这场博弈的结果中,我们可以看出,C战略虽然是奥巴马总统的最优选择,但此时的 收益并非最大,在不至于影响博弈另一方战略选择的前提下依然有调整空间。在这个问题上 与他的前任相比较,奥巴马总统的明智之处在于将自己置于一种“动态的状态”之中。和女 王的婚事一样,选择“积极加入国际机制”的战略和真正加入其中付诸行动并不是同步,中 间存在时间差。当这场游戏的玩家没有明确表示“拒绝”的时候,他可以永远以“未加入的 身份”处在“加入”的过程之中。这样模糊的战略为“鱼与熊掌兼得”创造了条件。
奥巴马竞选总统时就把气候变化方面的立法作为他以后工作的重点目标之一,并提出“ 绿色倡议”。上任后不久,他也确实一改布什政府对待气候问题的消极态度,任命气候 问题特使、把经济刺激计划中数量可观的资金用于开发清洁能源,提出《清洁能源与安全 法案》,把减排问题提高到立法关注层面,信誓旦旦地要重塑美国在气候变化问题上的领导 者形象。这一系列举动给了国际社会极大期待,所有国家都期望着在哥本哈根会议上美国的 态度能较从前有所转变,积极加入到减排框架中来。哥本哈根会议上,奥巴马总统明确美国 在节能减排方面的最新承诺:到2020年以前,美国的温室气体排放将在2005年基础上减少17 %,直到2050年前,相对于2005年减少83%。[注:Remarks by President Obama at the Morning Plenary Session of the Unite d Nations Climate Change Conference. Bella Center, Copenhagen, Denmark, December18,2009]然而这个目标事实上只是个数字游戏:大多数参会国家选择1990年温室气体排放量 为减排的基准,如果按照这一基准换算,美国暂定的这个目标大约仅相当于减排了4%,实在 难以让与会国家满意。从国内的《清洁能源法案》国会搁浅到哥本哈根会议的虚高表态,奥 巴马总统的新思路和美国的领导形象颇有些似是而非,名不副实。奥巴马总统的战略转变相 较于前任,仅仅表现在态度与口号上而已,并未转向。奥巴马依然牢牢站在C战略上从未考 虑过真正加入具有约束性的国际气候机制,他所作的努力就像女王十几年的婚姻谈判一样, 其意义就在于这种状态的存在于延续本身,永远不会带来大家想要的结果。
首先,高调倡导建设新的机制,掌握道德制高点。奥巴马意识到拒绝《京都议定书》造成了 美国在国际社会上的被动处境,表示美国愿意接受机制约束,但不是现有的机 制,而是一个全新的、健全的协议。在这个协议中,所有国家自由选择和制定自己的目标和 时间表。协议将涵盖关于减排、融资及透明等问题,并包含明确的目标和核实机制。奥巴马 总统找到了一件合手的工具——制度。“以制度和法律的方式寻求到的利益聚合点,可 以在 国际政治与国内政治层面上获得更高的正当性。这种正当性进而会具有重要的政治后果。”[注:[美]罗伯特•基欧汉.霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争.苏长和,信 强,何曜译,上海世纪出版集团,2006]显然,美国深知制度并非反映权利的附属品,而就是权力本身。先发制人高调提出合作 方案后,美国就从一个诚恳的合作者一跃成为合作的领导者。大家的注意力会被转移到他对 推动机制建设的程序性主张和行为上,而忽略他作为这个机制的参与者在机制运作过程中真 正贡献了多少。此外,不同于从前的被动局面,一个积极的机制倡导者占据了道德的高点, 当方案看似可行的时候,它可以轻易给挑战者(在这里可能是对其提出“额外”要求的国家 )扣上“破坏合作进程”的帽子。在外交活动中,有时候不仅仅可以依靠合作达到目标,将 合作模式制度化也是相当精明的选择。
其次,热衷监督机制,设置重重前提条件。奥巴马总统会议发言许下了很多令人神往的承诺 ,然而这些承诺大多伴随一个前提:只有在就减排、融资和透明度问题达成更广泛协议的前 提下,才能被提上日程。这几乎就是一个逻辑陷阱。在现有机制不被认可新的机制尚未有雏 形的情况下,所谓监督机制只是镜中月水中花。当前国际社会尤其是发展中国家与美国争论 的焦点主要集中在两点:美国的减排力度不够,对发展中国家的资金和技术支持不足。而这 两点恰恰就是奥巴马总统反复强调的“减排”和“融资”。在这两方面尚能否达成“更广泛 协议”的重要条件就是美国的承诺。于是,奥巴马总统给谈判出了这样一道难题:如果我不 做出承诺并履行就无法达成协议,如果不达成协议我就不履行承诺。循环往复,无辜的美国 永远都没有错。
最后,利用模糊战略,削弱承诺约束力。奥巴马总统掷地有声的减排目标虽然已被看穿是一 场数字游戏,但依旧是美国第一次明确提出的目标。但即使是这样一个目标也仅仅是总统“ 愿望”,尚未获得国会批准,未必能够被执行。类似的谈判技巧在哥本哈根会议上得到了充 分运用。奥巴马总统在大会发言中重申了国务卿克林顿在之前所作的承诺:美国将和其他国 家一起,到2020年为发展中国家应对气候变化每年筹集1000亿美元。且不说这个承诺所附加 的前提条件,就其本身而言,总统和国务卿同时“忽略”了一个问题:美国将在其中承担多 少份额?由于这个漏洞,无论美国实际出资多少都可以完美兑现他的承诺,至于究竟能不能 实现预期成果,那完全要取决于其他国家的“配合态度”。哥本哈根会议最终达成的协议与 美国的模糊战略有异曲同工之处。该协议再次表达了将全球气候变暖控制在2摄氏度以内的 愿望,而没有规定各国须承担的具体减排责任与实施办法,甚至没有说明它将在何时被发展 为具有普遍约束力的国际条约。美国在稍后发表的声明中说:“尽管没有一个国家对协议的 条文完全满意,但它仍然是一个历史性的和具有重要意义的进步,它为下一步的发展奠定了 基础”。[注:柳洪杰.哥本哈根大会结束 成果有限引发不满.中国日报网,2009-12-20.http ://www.chinadaily.com.cn/hqgj/2009-12/20/content_9203855.htm]没错,美国就将在这一步又一步的过程中名利双收。
在应对全球气候变化的问题上,奥巴马总统将美国定位为机制领袖。但这个领袖更像是个精 神领袖:大力宣传制度化精神,竭力创设完美的机制,并愿意对参与者进行严格的监督。只 有在具体执行需要付出的时候,这个高高在上的领袖消失不见了。这种“强化机制、弱化行 动”本质与美国从前的战略选择并无区别,都坚守着与博弈另一方的收益底线以保证产生合 作结果。奥巴马总统的战略新发展就在于向着更优的方向进行了战略微调,在坚决反对加入 减排机制的选择之上,做出了“正在”积极准备加入的姿态,相对从前消极的态度收获了国 际声望,几乎实现了收益的最大化。
美国的“气候战略”将相对稳定
奥巴马总统以新机制诉求为核心的气候战略选择一经出台,立刻引起国际社会广泛反响。参 与气候变化谈判的主要国家和团体都将根据美国的战略选择调整自己的战略,以追求尽可能 大的收益,其中部分发展中国家对此强烈抨击,他们不能接受美国的意见,坚持“京都议定 书”作为下一阶段达成气候变化协议的基础是“没有商量余地的”,而另外一些国家则表示 可以接受美国的提议,例如在这一问题上首次站在美国一边的欧盟。欧盟发言人卡尔• 法 肯伯格(Karl Falkenberg)说,“我们不太可能看到美国加入‘京都议定书’,但我们正在 与美国合作,寻求一个它能加入的法律框架,这将要求中国等排放大国参与进来。” ② [注:贺娇.美国威胁摈弃“京都议定书”另起炉灶.人民网,2009 -10-30.http://env.people.com.cn/GB/10186405.html]另 外,受气候变化威胁最严重的地区则表示,他们对机制需求的迫切性可能胜过机制内容。小 岛国联盟的格林纳达籍发言人德斯玛•威廉姆斯(Dessima Williams)说:“我们面临紧急 情况,我们希望得到承诺,我们没有制造问题。任何当下正在运行的机制都是我们想要维护 的。国家行动很重要,但国际框架是不可取代的。”② 对于很多国家来说,有效执行现有 机制的收益优于创建新的机制,而创建新机制又大大优于没有机制。于是,赞成美国的战略 虽然不是最优选择,但至少避免了最劣。于是,相对于过去拒绝“京都议定书”的强硬态度 ,新的战略选择明显提高了总统的收益。对于奥巴马总统来说,这条路线也就有延续下去的 必要性。
奥巴马之后呢?未来的美国总统们对待气候变化问题的态度会向什么方向发展?这个问题的 答案主要取决于未来美国在这个问题上面临的环境与今天将有哪些差异,奥巴马总统选择这 种战略的前提在未来会否发生变化。
首先,美国能够与世界周旋有两个前提条件:第一,气候变化对美国来说尚未火烧眉毛。坐 在一条眼看就要沉没的漏船上的人们决不会有时间争论各自付出的多少。只有船出现了裂纹 ,但短期内还不足以沉没的时候,船上的人们才会就修补问题谁应承担更多义务展开分毫不 让的争执。由于气候变化对地球各地区影响的不均匀,对于美国来说,这就是一条才开始出 现裂纹的船,生死攸关的时刻远未到来,他还有时间为自己再多争取一点儿利益。第二,美 国是世界上独一无二的超级大国。在国际交往合作占主流的情况下,美国是一个占有优势的 行为体,再加上没有一个权威可以有效约束它的行为。所以美国有能力选择他自己想要选择 的战略而不必受其他行为体的限制。气候变化是一个紧迫但缓慢的过程,国际力量对比也是 相对稳定的。因此,这两个前提在相当一段时间内,都是存在的。
其次,满足这两个前提之后,奥巴马总统做出目前的战略选择是基于以下原因:第一,美国 的民主政治体制使在任总统需要对选民负责,受国会制衡。因此,其战略决策必须先在国内 取得协调,才能够顺利推行。这是前文所描述的博弈模型能够说明问题的基础。第二,美国 国内存在实力强大的利益集团认为国际减排机制威胁了自己的利益。奥巴马总统目前在国内 推行的一系列减排措施都有一个共同的目标,就是将减排与增效结合起来。不是对气候变化 的被动应对,而是通过促进技术革新的方式,建立更新、更强大的产业竞争优势。不仅不损 害,反而带动主流企业、利益集团新的收益增长。当科技进步实现这个目标的时候,美国国 内利益集团与国际气候问题不再存在矛盾,美国总统的困境也就消失了。但短期内,这还只 是个美好的设想。与之相比,美国的政治体制则更加稳定几乎不可撼动的。
综上,未来美国的每一位总统在面对国际气候变化谈判的时候,都将面临与今天的奥巴马相 似的困境。直到世界发生改变,要么气候恶化到不可收拾直接威胁美国的国家安全,要么科 技进步到足以协调减排行动和企业利益。否则,美国不会加入我们所倡导的以现有原则为基 础的国际气候机制。坚守自己的利益,以积极的姿态,站在“领袖”的高度,运用机制的权 力,斡旋于谈判过程之中,保持自己“正在加入”的状态将是美国长期的战略选择。
(责任编辑:张业亮)
[关键词] 气候变化 国际机制 博弈 战略选择
中图分类号:D815•9 文献标识码:A 文章编号:1007-1369(2010)2-0101-10
英格兰女王伊丽莎白一世在统治初期曾经面临这样的困境:一方面,如果她结婚,那么她的 丈夫将取代她成为国王。由于亲眼目睹自己的父亲亨利八世如何将前后几位王后打入大牢或 干脆处斩,女王不愿冒险失去权力;另一方面,如果她公开宣布不打算结婚,贵族会以她没 有继承人为由煽动叛乱,同样威胁女王的统治。面对这种两难困境,1558年继位的伊丽莎白 女王,大约在1565年前后就打定主意终身不婚,但是直到1577年,她都一直在高调地进行婚 姻谈判。这种战略为女王近半个世纪的统治成功解除了后顾之忧。
喧嚣的四百年过去了,人类创造了科技革命的历史,同时也给地球制造了几乎难以承受 的负担。面对人类活动造成的全球气候变化问题,国际社会开展了一系列协调合作试图力挽 狂澜。在这些协调过程中,作为世界最大经济实体的美国被推上了风口浪尖,聚焦了全世界 目光的时任美国总统奥巴马似乎遇到了当年伊丽莎白女王的困境。
奥巴马遭遇“女王困境”
当前我们面临的共同问题是,人类活动制造了并还在继续制造超出地球承受范围的温室气体 ,使全球气候发生了变化,威胁人类可持续发展。所谓温室气体主要包括两种:二氧化碳和甲烷。其中2/3是二氧化碳,主要来自于化 石燃料的燃烧。另外有1/4归咎于甲烷气体,主要来自于农场家禽、家畜的养殖,以及煤炭 的开采和水稻的种植等方面。联合国政府间气候变 化委员会两年前的报告指出,全球气温可能在21世纪50年代后期上升4℃。 [注:Pachauri R K, Reisinger A. Eds. Climate Change 2007:Synthesis Report. Geneva,Switzerland:IPCC]这种升 温将造成冰川融化,从而引发海平面上升,直接危害沿海国家地区及岛国的生存。除此之外 ,气候变化还将带来影响广泛的飓风、洪涝、干旱等种种自然灾害,全世界没有国家能够幸 免。由于地理分布原因,自然环境承受能力的区别,各个地区的气候变化趋势是不同的:非 洲撒哈拉以南地区、中东、中亚以及东南亚受气候变化的影响将最为严重。各种气候灾害可 能造成水资源与粮食匮乏等次生灾害,威胁国家生存。这种不均匀影响又可能导致人口迁移 以及水资源、粮食纷争等可能带来混乱甚至崩溃的全球影响。
为了集合全世界的资源和力量应对这项人类共同面临的挑战,世界气象组织和联合国环境规 划署于1988年成立了联合国政府间气候变化委员会(IPCC),以提供报告和咨询的方式协调 和指导国际社会针对气候变化的行动。几乎与此同时,联合国发起气候谈判,并在1992年形 成《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC),1997年诞生的《京都议定书》是UNFCCC的补充 条款。协议确定了在减少温室气体排放方面“共同但有区分”的原则,规定了将工业化国家 与发展中国家区别对待的减排目标,基本建立起全球应对气候变化的机制,同时促进一系列 国家政策出台,从治理和减排两个方面规划了人类应对气候变化的集体行动。然而这项几乎 包含了所有工业国家的协议中,唯独少了世界上最大的经济体——美国。
美国曾于1998年签署《京都议定书》。然而早在1997年,美国 参议院就通过了“伯德•哈格尔决议”(S•RES•98),要求美国不得同意签署任何区别对 待发展中国家和工业化国家的、有具体目标和时间限制的条约,以防危害美国经济。基于此 ,当时的克林顿总统没有将这个不可能通过的协议提交国会审议。《京都议定书》上的签名 成了一个空头承诺,对美国不具约束效力。2001年,小布什政府以“减少温室气体排放将会 影响美国经济发展”和“发展中国家也应承担减排和限制温室气体的义务”这样类似的借口 再次拒绝批准协议。直到2009年,全球 190多个国家的代表聚集在丹麦首都哥本哈根,以便拟定一份范围更广、更详尽的新气候条 约取代即将到期的《京都议定书》,以求大幅削减全球的工业废气如二氧化碳的排放量,又 值美国新任总统奥巴马登上世界政治舞台,全世界都关注着美国的新态度,期待美国能够加 入世界气候机制,承担起他在国际社会应负的责任。
如此,奥巴马总统的面前就出现了与伊丽莎白女王相似的难题。一方面,在美国国内,如果 奥巴马如众多国家所期望的同意加入以《京都议定书》为基础的行动框架,此协议也不会在 参议院获得批准。美国长期拒绝《京都议定书》的原因是保护美国经济发展,其核心是保护 既得利益集团的经济利益。如果美国按《京都议定书》要求履行减排义务,美国发达的石油 和汽车工业将付出代价。这些高碳排放量的产业在美国政策制定过程中形成了强大的利益集 团,决不会对危及自己的决议坐视不理。2006年,加州州长施瓦辛格签署了美国最积极的碳 排放管理规定,这一规定一出台立刻受到了来自石油水泥等行业巨头的批评。可以想象,一 旦类似的政策在全国推行,将会遭到怎样的反对和抵制。奥巴马的执政将举步维艰,甚至任 期满后的连选连任也将受到威胁。另一方面,在国际社会,拒绝《京都议定书》的 美国已经成了国际社会的坏榜样,遭受了各方尤其是发展中国家的指责。其行为被认为是逃 避责任的,直接破坏了美国的大国形象。在气候问题上的政治影响在外溢效应的作用下,给 美国的外交实践制造了一根软肋,导致在其他国际问题上,美国的合作诚意和信誉都容易受 到怀疑。如果再次拒绝机制约束,奥巴马总统在外交上难免会被这种不信任与负面形象束手 束脚。
这就是哥本哈根会议之前摆在奥巴马总统面前的困境:如果在会议上积极加入减排机制,做 出进一步承诺,可能会被国内利益集团指责危害美国经济利益,危及执政基础;如果他坚持 前几任总统的消极态度,可能会导致会议努力失败,进一步受到国际社会指责,有损声望。 奥巴马的战略选择似乎面临左右为难的挑战。
奥巴马的“气候博弈”
表面上看起来,这似乎是一个在奥巴马总统、美国国内利益集团和国际社会之间展开的三方 博弈。事实上,这其中国际社会的战略选择能力相当弱。一方面,国际社会中各种力量的选 择千差万别,很难被看作一个单一的行为体衡量其战略选择及收益;另一方面,即使有一个 能够代表国际社会参与博弈的行为体,它也面临着战略反射周期过长调整不灵活的尴尬局面 ,难以进行有效分析。
因此,下面我们要建立一个奥巴马总统和美国国内利益集团之间的博弈模型。在这里,总统 在联合国气候变化大会上可以做出两种选择:加入继承《京都议定书》思想的国际气候变化 机制或不加入现有机制,分别简化为“加入”与“不加入”。美国国内利益集团参与博弈的 战略选择包含很多方面,包括是否通过政府决议的立法手段,是否真正配合政府工作目标及 是否提供支持等经济手段,以及最重要的是否在总统任职到期时连选延长总统任期。为了有 效分析,将国会作为美国利益集团的代表,把它视为一个理性行为体参与这场博弈。其战略 选择可以集中在最主要的矛盾上,简化为在现任总统任职到期时“连选”或“不连选”。由 于美国的两党执政体制,民主党人奥巴马总统需要争取的是本党以及动摇不定的中间派选民 的支持,共和党中的多数必然反对其连任,无论他加入气候机制与否。在战略选择的过程中 ,奥巴马 总统的获利表现为:如果能够连任总统,他的收益是+4,如果不能连任,则为-4;如果他 加入减排机制,将获得国际声望,当然,虚无的声望无法与总统的权力价值等同,因此收益 +2,如果不加入机制,则声望受损,收益-2。同样,利益集团在美国坚决拒绝加入减排机制 的情况下,收益为+4,如果美国加入机制,则经济利益受损,收益为-4;如果总统加入机 制而利益集团马上转向支持其他候选人,则可能重新选出有利于自身利益的新总统,收益+2 ,如果总统不加入机制利益集团支持总统连任,则减少了与其他候选人战略对接的风险,收 益仍然+2;对于利益集团来说,与之相反的另外两种战略选择收益-2。如此,我们可以得 出如下图所示的收益矩阵:
表面看来,这场博弈的纳什均衡出现在矩阵的右上角。然而在这个均衡位置上,双方收益都 是负值,即双方利益同时受损。如果双方处在信息完全封闭的情况下,同时做出选择,极有 可能产生这样双双受损的结局。现实中,利益集团的战略选择在实践上滞后与总统的选择, 并且会随着总统的选择进行调整。先做决定的奥巴马总统在无法保证战略协调的情况下,会 假设对方将选择最优战略,然后据此做出自己的最优反应,形成非合作解。为了使论述更直 观,我们将上面的博弈标准式转化为扩展式:
奥巴马总统在做决策前,要先预测国内利益集团的战略,而利益集团的选择是根据总统 的战略调整的。如果总统选择加入机制,则利益集团必然选择损失较小的B战略;如果总统 选择不加入,利益集团会相应选择收益较大的C战略。通过比较B战略与C战略中总统的收益 ,可以看出奥巴马总统的必然选择是C(2,6)。所以,像打定“不婚”主意的女王一样, 奥巴马总统不会在哥本哈根会议上加入现有的气候变化应对机制。从克林顿到小布什,美国 的近几任总统也都在同样的位置做出了同样的战略选择。
奥巴马的“气候战略”新思路
在这场博弈的结果中,我们可以看出,C战略虽然是奥巴马总统的最优选择,但此时的 收益并非最大,在不至于影响博弈另一方战略选择的前提下依然有调整空间。在这个问题上 与他的前任相比较,奥巴马总统的明智之处在于将自己置于一种“动态的状态”之中。和女 王的婚事一样,选择“积极加入国际机制”的战略和真正加入其中付诸行动并不是同步,中 间存在时间差。当这场游戏的玩家没有明确表示“拒绝”的时候,他可以永远以“未加入的 身份”处在“加入”的过程之中。这样模糊的战略为“鱼与熊掌兼得”创造了条件。
奥巴马竞选总统时就把气候变化方面的立法作为他以后工作的重点目标之一,并提出“ 绿色倡议”。上任后不久,他也确实一改布什政府对待气候问题的消极态度,任命气候 问题特使、把经济刺激计划中数量可观的资金用于开发清洁能源,提出《清洁能源与安全 法案》,把减排问题提高到立法关注层面,信誓旦旦地要重塑美国在气候变化问题上的领导 者形象。这一系列举动给了国际社会极大期待,所有国家都期望着在哥本哈根会议上美国的 态度能较从前有所转变,积极加入到减排框架中来。哥本哈根会议上,奥巴马总统明确美国 在节能减排方面的最新承诺:到2020年以前,美国的温室气体排放将在2005年基础上减少17 %,直到2050年前,相对于2005年减少83%。[注:Remarks by President Obama at the Morning Plenary Session of the Unite d Nations Climate Change Conference. Bella Center, Copenhagen, Denmark, December18,2009]然而这个目标事实上只是个数字游戏:大多数参会国家选择1990年温室气体排放量 为减排的基准,如果按照这一基准换算,美国暂定的这个目标大约仅相当于减排了4%,实在 难以让与会国家满意。从国内的《清洁能源法案》国会搁浅到哥本哈根会议的虚高表态,奥 巴马总统的新思路和美国的领导形象颇有些似是而非,名不副实。奥巴马总统的战略转变相 较于前任,仅仅表现在态度与口号上而已,并未转向。奥巴马依然牢牢站在C战略上从未考 虑过真正加入具有约束性的国际气候机制,他所作的努力就像女王十几年的婚姻谈判一样, 其意义就在于这种状态的存在于延续本身,永远不会带来大家想要的结果。
首先,高调倡导建设新的机制,掌握道德制高点。奥巴马意识到拒绝《京都议定书》造成了 美国在国际社会上的被动处境,表示美国愿意接受机制约束,但不是现有的机 制,而是一个全新的、健全的协议。在这个协议中,所有国家自由选择和制定自己的目标和 时间表。协议将涵盖关于减排、融资及透明等问题,并包含明确的目标和核实机制。奥巴马 总统找到了一件合手的工具——制度。“以制度和法律的方式寻求到的利益聚合点,可 以在 国际政治与国内政治层面上获得更高的正当性。这种正当性进而会具有重要的政治后果。”[注:[美]罗伯特•基欧汉.霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争.苏长和,信 强,何曜译,上海世纪出版集团,2006]显然,美国深知制度并非反映权利的附属品,而就是权力本身。先发制人高调提出合作 方案后,美国就从一个诚恳的合作者一跃成为合作的领导者。大家的注意力会被转移到他对 推动机制建设的程序性主张和行为上,而忽略他作为这个机制的参与者在机制运作过程中真 正贡献了多少。此外,不同于从前的被动局面,一个积极的机制倡导者占据了道德的高点, 当方案看似可行的时候,它可以轻易给挑战者(在这里可能是对其提出“额外”要求的国家 )扣上“破坏合作进程”的帽子。在外交活动中,有时候不仅仅可以依靠合作达到目标,将 合作模式制度化也是相当精明的选择。
其次,热衷监督机制,设置重重前提条件。奥巴马总统会议发言许下了很多令人神往的承诺 ,然而这些承诺大多伴随一个前提:只有在就减排、融资和透明度问题达成更广泛协议的前 提下,才能被提上日程。这几乎就是一个逻辑陷阱。在现有机制不被认可新的机制尚未有雏 形的情况下,所谓监督机制只是镜中月水中花。当前国际社会尤其是发展中国家与美国争论 的焦点主要集中在两点:美国的减排力度不够,对发展中国家的资金和技术支持不足。而这 两点恰恰就是奥巴马总统反复强调的“减排”和“融资”。在这两方面尚能否达成“更广泛 协议”的重要条件就是美国的承诺。于是,奥巴马总统给谈判出了这样一道难题:如果我不 做出承诺并履行就无法达成协议,如果不达成协议我就不履行承诺。循环往复,无辜的美国 永远都没有错。
最后,利用模糊战略,削弱承诺约束力。奥巴马总统掷地有声的减排目标虽然已被看穿是一 场数字游戏,但依旧是美国第一次明确提出的目标。但即使是这样一个目标也仅仅是总统“ 愿望”,尚未获得国会批准,未必能够被执行。类似的谈判技巧在哥本哈根会议上得到了充 分运用。奥巴马总统在大会发言中重申了国务卿克林顿在之前所作的承诺:美国将和其他国 家一起,到2020年为发展中国家应对气候变化每年筹集1000亿美元。且不说这个承诺所附加 的前提条件,就其本身而言,总统和国务卿同时“忽略”了一个问题:美国将在其中承担多 少份额?由于这个漏洞,无论美国实际出资多少都可以完美兑现他的承诺,至于究竟能不能 实现预期成果,那完全要取决于其他国家的“配合态度”。哥本哈根会议最终达成的协议与 美国的模糊战略有异曲同工之处。该协议再次表达了将全球气候变暖控制在2摄氏度以内的 愿望,而没有规定各国须承担的具体减排责任与实施办法,甚至没有说明它将在何时被发展 为具有普遍约束力的国际条约。美国在稍后发表的声明中说:“尽管没有一个国家对协议的 条文完全满意,但它仍然是一个历史性的和具有重要意义的进步,它为下一步的发展奠定了 基础”。[注:柳洪杰.哥本哈根大会结束 成果有限引发不满.中国日报网,2009-12-20.http ://www.chinadaily.com.cn/hqgj/2009-12/20/content_9203855.htm]没错,美国就将在这一步又一步的过程中名利双收。
在应对全球气候变化的问题上,奥巴马总统将美国定位为机制领袖。但这个领袖更像是个精 神领袖:大力宣传制度化精神,竭力创设完美的机制,并愿意对参与者进行严格的监督。只 有在具体执行需要付出的时候,这个高高在上的领袖消失不见了。这种“强化机制、弱化行 动”本质与美国从前的战略选择并无区别,都坚守着与博弈另一方的收益底线以保证产生合 作结果。奥巴马总统的战略新发展就在于向着更优的方向进行了战略微调,在坚决反对加入 减排机制的选择之上,做出了“正在”积极准备加入的姿态,相对从前消极的态度收获了国 际声望,几乎实现了收益的最大化。
美国的“气候战略”将相对稳定
奥巴马总统以新机制诉求为核心的气候战略选择一经出台,立刻引起国际社会广泛反响。参 与气候变化谈判的主要国家和团体都将根据美国的战略选择调整自己的战略,以追求尽可能 大的收益,其中部分发展中国家对此强烈抨击,他们不能接受美国的意见,坚持“京都议定 书”作为下一阶段达成气候变化协议的基础是“没有商量余地的”,而另外一些国家则表示 可以接受美国的提议,例如在这一问题上首次站在美国一边的欧盟。欧盟发言人卡尔• 法 肯伯格(Karl Falkenberg)说,“我们不太可能看到美国加入‘京都议定书’,但我们正在 与美国合作,寻求一个它能加入的法律框架,这将要求中国等排放大国参与进来。” ② [注:贺娇.美国威胁摈弃“京都议定书”另起炉灶.人民网,2009 -10-30.http://env.people.com.cn/GB/10186405.html]另 外,受气候变化威胁最严重的地区则表示,他们对机制需求的迫切性可能胜过机制内容。小 岛国联盟的格林纳达籍发言人德斯玛•威廉姆斯(Dessima Williams)说:“我们面临紧急 情况,我们希望得到承诺,我们没有制造问题。任何当下正在运行的机制都是我们想要维护 的。国家行动很重要,但国际框架是不可取代的。”② 对于很多国家来说,有效执行现有 机制的收益优于创建新的机制,而创建新机制又大大优于没有机制。于是,赞成美国的战略 虽然不是最优选择,但至少避免了最劣。于是,相对于过去拒绝“京都议定书”的强硬态度 ,新的战略选择明显提高了总统的收益。对于奥巴马总统来说,这条路线也就有延续下去的 必要性。
奥巴马之后呢?未来的美国总统们对待气候变化问题的态度会向什么方向发展?这个问题的 答案主要取决于未来美国在这个问题上面临的环境与今天将有哪些差异,奥巴马总统选择这 种战略的前提在未来会否发生变化。
首先,美国能够与世界周旋有两个前提条件:第一,气候变化对美国来说尚未火烧眉毛。坐 在一条眼看就要沉没的漏船上的人们决不会有时间争论各自付出的多少。只有船出现了裂纹 ,但短期内还不足以沉没的时候,船上的人们才会就修补问题谁应承担更多义务展开分毫不 让的争执。由于气候变化对地球各地区影响的不均匀,对于美国来说,这就是一条才开始出 现裂纹的船,生死攸关的时刻远未到来,他还有时间为自己再多争取一点儿利益。第二,美 国是世界上独一无二的超级大国。在国际交往合作占主流的情况下,美国是一个占有优势的 行为体,再加上没有一个权威可以有效约束它的行为。所以美国有能力选择他自己想要选择 的战略而不必受其他行为体的限制。气候变化是一个紧迫但缓慢的过程,国际力量对比也是 相对稳定的。因此,这两个前提在相当一段时间内,都是存在的。
其次,满足这两个前提之后,奥巴马总统做出目前的战略选择是基于以下原因:第一,美国 的民主政治体制使在任总统需要对选民负责,受国会制衡。因此,其战略决策必须先在国内 取得协调,才能够顺利推行。这是前文所描述的博弈模型能够说明问题的基础。第二,美国 国内存在实力强大的利益集团认为国际减排机制威胁了自己的利益。奥巴马总统目前在国内 推行的一系列减排措施都有一个共同的目标,就是将减排与增效结合起来。不是对气候变化 的被动应对,而是通过促进技术革新的方式,建立更新、更强大的产业竞争优势。不仅不损 害,反而带动主流企业、利益集团新的收益增长。当科技进步实现这个目标的时候,美国国 内利益集团与国际气候问题不再存在矛盾,美国总统的困境也就消失了。但短期内,这还只 是个美好的设想。与之相比,美国的政治体制则更加稳定几乎不可撼动的。
综上,未来美国的每一位总统在面对国际气候变化谈判的时候,都将面临与今天的奥巴马相 似的困境。直到世界发生改变,要么气候恶化到不可收拾直接威胁美国的国家安全,要么科 技进步到足以协调减排行动和企业利益。否则,美国不会加入我们所倡导的以现有原则为基 础的国际气候机制。坚守自己的利益,以积极的姿态,站在“领袖”的高度,运用机制的权 力,斡旋于谈判过程之中,保持自己“正在加入”的状态将是美国长期的战略选择。
(责任编辑:张业亮)