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摘要：传统行政管理方式具有浓厚的管制色彩，其突出表现是以行政权力为本位，以全能性，管制性，封闭性，强制性为特征，其弊端是不言而喻的。从法治视野审视，也为了建设和谐社会的需要，行政管理方式创新就是要推动行政管理方式从“管制型”、“全能型”、“封闭型”向“服务型”、“有限型”、“开放型”转变，通过转变行政管理观念，建设有限政府，推进电子政务，尽量采取柔和的管理方式等措施，推进行政法治与行政善治，以便能更好的解决社会矛盾，推进和谐社会的建设。
关键词：行政管理；方式创新；社会矛盾；和谐社会
一、传统行政管理方式
（一）传统行政管理方式的特征
1.全能性
计划经济体制下，我国政府是以“全能的管制者”来定位自己的，他除了承擔任何一个政府都必须承担的经典职能外，还承揽了许多本不属于政府职能范畴的事务。在计划经济体制下，政府通过这种全能的管理方式，排斥了市场，做了许多市场可以做，甚至做得更好的事情，比如：计划配置资源；价格管制等。同时这种全能的管理方式也僭越了企业的自主权利，干涉了本来应该由企业自主决定的权利，比如：厂址的选择，企业内部机构配置，企业的产供销三大活动等。
2.强制性
计划经济基础上的政府是管制型政府，它具有全能主义的职能结构，要求一切行政听指挥。由此决定了在行政管理方式上的强制倾向。
这种强制性表现在行政管理方式，就是不仅具有支配行政相对人的力量，而且还具有强制其服从的力量。行政机关在行政法律关系中处于主导者，管理者和支配者的地位，而行政相对人在行政法律关系中则处从属者，被管理者和支配者的地位。行政机关是以国家的名义参加法律关系并以国家强制力保证其职权的行使，如果行政相对人不予服从和配合，或者拒不履行行政主体的决定或者命令，就会导致强制执行[1]。
3.管制性
传统的行政管理方式主要包括行政命令，行政处罚，行政强制，行政征收等，这些管制性的行政行为受到了管理者的青睐和推崇，行政管制成为被经常运用的行政管理方式。这些行政行为的一个共同特点就是对行政相对人和社会事务进行管制，以保障国家和社会公共利益，维护社会秩序。行政管理方式上的这种管制性源于我国在计划经济体制下形成的管制行政。管制行政以政府为中心，以“便于管理”为原则，以“命令”与“强制”为手段，从时间和空间两个维度严格限定一切社会组织和公民个人的行为方向与活动空间，剥夺了社会，企业和公民自由选择的权利和机会[2]。
4.封闭性
在计划经济体制下，我国政府公共行政体系基本上是自我封闭的，从行政决策的形成到政策法规的执行，从行政资源的配置到行政产品的输出，都是在封闭的不可见状态下进行的，在这种状态下，行政主体和行政相对人缺乏沟通的机会，即使是面对不利于自己的行政决定，行政相对人也无法有效的参与其中并就行政活动的结果表达自己的意见和理由，更不用说对结果产生积极影响了。加之行政主体往往强调行政行为的强制性和管制目的，更增添了行政相对人对行政行为的抵触和反感情绪，致使双方难以建立和形成信任与合作关系。
（二）传统行政管理方式的弊端
1.影响了政府本位职能的履行。政府从本质上来说，是接受公民的委托为社会大众提供服务的机构，而传统的政府机构，由于存在“权力无限”的理念，政府的管理涉入到社会生活的很多方面。超越政府本位职能，过多的进行社会管理，导致政府耗费了很多的资源和时间，而影响了本位只能的履行。
2.传统行政管理过分强调行政主体优益性和强制行政，与之对应的外部行政法律关系被设计为是对管理主体与被管理主体之间关系的调整，相对人是没有主体性的行政管理客体，并且这种关系被简约化为命令与服从关系。同时，行政主体往往以维护范围，边界本来就想当模糊的公共利益为目的实施行政管理，在这样一种单向的管理，控制和强制的过程中，相对人丧失了与行政主体协商，参与辩论和自我维护的机会。代表公共利益的单向度的，强制性，管制性的性横权力所展现出来的行政管理方式，常常以或潜在地以牺牲个人利益，侵害相对人权利为代价[3]。
二、行政管理方式创新的必要性
（一）创新行政管理方式是适应和谐社会建设之需要
社会主义和谐社会是坚持以人为本、以科学发展观为指导的社会，其基本的特征是：民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐发展的社会。而在传统的行政管理方式下，由于过分的强调强制性，管制性，使得相对人的利益得不到很好的保护，社会生活中存在着很多的矛盾，这与和谐社会的要求是相背离的。因此，为了更好的适应建设和谐社会的目标，创新行政管理方式是必然的选择[4]。
（二）创新行政管理方式是应对WTO挑战的必然要求
①加入WTO，行政管理具有权利和义务相统一的要求。WTO规则的实施确立了各成员的权利义务，并通过建立贸易政策审议机制和争端解决机制，监督各成员有关贸易的法律，法规，规章和政策措施的制定与实施，力求提供一个开放，公开，统一的多边贸易体制框架。这些义务是针对我国政府的，如果在行使WTO给予我国的权利的同时，各级政府行政管理机关不履行相应的义务，就会对国家整体利益造成损害。因此，WTO规定的权利义务统一性要求行政管理体制必须创新。
②加入WTO，行政管理具有透明性的要求。WTO透明性规定要求政府行政管理依据的法律文件和办事程序必须公开透明。程序方面透明，要求行政管理政务公开，包括公开办事所需要的条件"期限"环节及所有流程等等。这些都要求行政管理必须由过去的更多地习惯于“暗箱操作”的，透明度较低的管理模式向“阳光管理”模式转变，政府行政管理的行为方式要有根本性的转变[5]。
（三）创新行政管理方式是促进政民关系复位的途径
传统行政管理方式是一种自上而下的单向过程，置行政相对人于行政管理的客体地位；制裁性手段的普遍化运用，置相对人于被管制，被强制，被处罚的境地——在这种关系中，政府，公民之间的关系都是单向度的。如要将我国宪法中确立的人民主权原则这样一种政治观念和宪政原则具体化为“政府是人民的政府，人民政府为人民”的生活方式，则行政管理方式的创新将是绝好的传导棒。变先前的强制，单向，权力性的行政管理方式，为协商，沟通，示范，提倡，指导，奖励等方式，政府于人民的这种双向互动的关系就意味着权力关系由官本位向民本位的变革，公民也在这种柔性，双向，人性化的管理中实实在在的感受到政府服务者的姿态。所以，创新行政管理方式有利于促进政民关系的改善和复位。 三、行政管理方式创新的思路
（一）转变行政价值观念
具体说来，转变行政价值观念主要体现在：
①从管制到民主。传统的行政管理方式比较单一，政府享有较高的行政权力，且行政命令具有无所不包的特点，以实现对社会的管理职能。由于这种管理方式高度的控制性和僵化性，社会主体大多被控制在特定的社会位置上。随着现代公共行政的发展，这种管制的手段已不再符合现在公共行政的要求，因此我们必须从管制转向民主，从本质上来说，行政主体的管理权是基于行政相对人的委托，二者之间并非是统治与被统治的关系，而应是一种服务关系[6]。
②从全能到有限。社会主义经济运行的主体是社会，国家是逐渐走向衰亡的。但在现实中，社会主义国家产生之时遭到资本主义列强的包围和扼杀。因此，为了巩固无产阶级专政，国家的作用反而得到强化，为调配资源以达到按比例发展，国家计划取代了市场作用，结果形成了政府统制经济的模式——政府完全取代了市场。但是，我国现在处于由计划经济向市场经济逐步转轨变型时期，在这一时期，曾经取代市场的“全能统制型”政府必须放弃，取而代之的应该是行使有限职能的政府[7]。
③从封闭走向开放。传统的行政管理具有强制性的特点，以政府为单一中心，在整个行政管理方式上采取封闭行政，全凭政府主体的意志和能力，以命令与服从，强制与被动接受强制的形式实施行政公务。在行政体制改革确立建设服务型政府目标之后，其内涵当然得包括有限政府。基于这样一种对政府的理性认识，也由于现代公共权力的多中心，思想文化的多元化，资源配置的形式也变得日益多样，政府与公民的关系也逐渐发生变化，由命令与服从向支持、合作的伙伴关系转变。这种互动与合作的伙伴关系表征着在观念上要对传统的行政管理方式进行改造，要求行政管理从封闭走向开放。通过贯彻公开，开放理念，改变传统行政管理方式单向命令，强制的主导风格，兼采私法的平等，契约，协商精神。
（二）推行电子政务，以技术创新推动行政管理方式创新
实现电子政务建设的推广，第一，可以改变传统政府部门各为其政、等级区分严格的情形，使传统政府部门间的界限减弱，各部门的工作模式实现重新规划；第二，推广电子政务，公民可以不受时间、地点的限制，随时随地获取政府提供的在线服务。传统的政府服务方式，公民往往要趁工作时间到政府机构的工作场地获取服务，还需排队、询问相关事宜，甚至有时先到一个政府机构询问之后发现无法再次获取服务，还要到另外一个政府机构获取服务，需耗费很多的时间和精力。电子政务的推广，公民只需在网上就可以获取政府各部门一站式的服务，不仅政府机构提高了工作的效率，社会公众也节省了获取服务的时间。
（三）建设“有限政府”
由于传统政府“权力无限”本位的引导，导致传统政府承担的社会职能涵盖社会生活很多的方面，由此导致许多本应由社会本身解决的问题，责任落到了政府肩上，使得政府责任加重。在我国政府管理方式创新的改革中，地方政府应注重培养社会的调节能力，将一些社会本身可以自己解决的问题交由社会本身去解决，对于一些由社会自身调节比较困难的问题，一些复杂的社会矛盾，则应由政府提供必要的支持和管理，这样不仅可以减轻政府的负担，还可以使得社会的责任感和自理能力不断增强。
（四）尽量采取行政指导、行政合同等比较柔和的行政方式
政府想要拓展行政作用的空间、转变职能必然向管理方式更加柔和、多样、弹性化的方向发展。传统政府管理的方式带有强制性、单一性、僵硬性的特点，不利于提供社会服务，解决社会矛盾，由此引起一些非强制性的管理方式的发展，比如通过行政合同、行政指导、行政奖励等方式进行行政管理。传统的管理方式暴露的强制、粗暴、单向的弊端日益凸显，行政管理方式向柔和、多样、弹性化的方向发展是大势所趋。新型行政管理方式融入了更多的人文关怀，体现了政府对行政相对人的保障与尊重，行政管理方式更加柔和、多樣、弹性化，行政管理主体与行政相对人更多的协商、沟通，可以较好的提高行政相对人的积极性，更多的减少管理成本，提高行政相对人的服从率。
（作者单位：河南广播电视大学人文与公共管理学院）
参考文献
[1]徐邦友著.中国政府传统行政的逻辑[M].中国经济出版社，2005.105-106.
[2]滕盛勒.加入WTO行政管理体制必须创新[J].入世对策.2003，（3）：42-44.
[3]崔卓兰，卢护峰.非强制行政的价值分析[J].社会科学战线，2006，（3）：246-253.
[4]陶学荣，陶睿著.中国行政体制改革研究[M].人民出版社，2006.123-123.
[5]张志坚著.行政管理体制改革的新思路[M].中国人民大学出版社，2008.48-50.
[6]燕继荣著.服务型政府建设：政府再造七项战略[M].中国人民大学出版社，2009.35-36.
[7]刘靖华，姜宪利等著.中国政府管理创新（施政卷）[M].中国社会科学出版社，2004.191-192.
关键词：行政管理；方式创新；社会矛盾；和谐社会
一、传统行政管理方式
（一）传统行政管理方式的特征
1.全能性
计划经济体制下，我国政府是以“全能的管制者”来定位自己的，他除了承擔任何一个政府都必须承担的经典职能外，还承揽了许多本不属于政府职能范畴的事务。在计划经济体制下，政府通过这种全能的管理方式，排斥了市场，做了许多市场可以做，甚至做得更好的事情，比如：计划配置资源；价格管制等。同时这种全能的管理方式也僭越了企业的自主权利，干涉了本来应该由企业自主决定的权利，比如：厂址的选择，企业内部机构配置，企业的产供销三大活动等。
2.强制性
计划经济基础上的政府是管制型政府，它具有全能主义的职能结构，要求一切行政听指挥。由此决定了在行政管理方式上的强制倾向。
这种强制性表现在行政管理方式，就是不仅具有支配行政相对人的力量，而且还具有强制其服从的力量。行政机关在行政法律关系中处于主导者，管理者和支配者的地位，而行政相对人在行政法律关系中则处从属者，被管理者和支配者的地位。行政机关是以国家的名义参加法律关系并以国家强制力保证其职权的行使，如果行政相对人不予服从和配合，或者拒不履行行政主体的决定或者命令，就会导致强制执行[1]。
3.管制性
传统的行政管理方式主要包括行政命令，行政处罚，行政强制，行政征收等，这些管制性的行政行为受到了管理者的青睐和推崇，行政管制成为被经常运用的行政管理方式。这些行政行为的一个共同特点就是对行政相对人和社会事务进行管制，以保障国家和社会公共利益，维护社会秩序。行政管理方式上的这种管制性源于我国在计划经济体制下形成的管制行政。管制行政以政府为中心，以“便于管理”为原则，以“命令”与“强制”为手段，从时间和空间两个维度严格限定一切社会组织和公民个人的行为方向与活动空间，剥夺了社会，企业和公民自由选择的权利和机会[2]。
4.封闭性
在计划经济体制下，我国政府公共行政体系基本上是自我封闭的，从行政决策的形成到政策法规的执行，从行政资源的配置到行政产品的输出，都是在封闭的不可见状态下进行的，在这种状态下，行政主体和行政相对人缺乏沟通的机会，即使是面对不利于自己的行政决定，行政相对人也无法有效的参与其中并就行政活动的结果表达自己的意见和理由，更不用说对结果产生积极影响了。加之行政主体往往强调行政行为的强制性和管制目的，更增添了行政相对人对行政行为的抵触和反感情绪，致使双方难以建立和形成信任与合作关系。
（二）传统行政管理方式的弊端
1.影响了政府本位职能的履行。政府从本质上来说，是接受公民的委托为社会大众提供服务的机构，而传统的政府机构，由于存在“权力无限”的理念，政府的管理涉入到社会生活的很多方面。超越政府本位职能，过多的进行社会管理，导致政府耗费了很多的资源和时间，而影响了本位只能的履行。
2.传统行政管理过分强调行政主体优益性和强制行政，与之对应的外部行政法律关系被设计为是对管理主体与被管理主体之间关系的调整，相对人是没有主体性的行政管理客体，并且这种关系被简约化为命令与服从关系。同时，行政主体往往以维护范围，边界本来就想当模糊的公共利益为目的实施行政管理，在这样一种单向的管理，控制和强制的过程中，相对人丧失了与行政主体协商，参与辩论和自我维护的机会。代表公共利益的单向度的，强制性，管制性的性横权力所展现出来的行政管理方式，常常以或潜在地以牺牲个人利益，侵害相对人权利为代价[3]。
二、行政管理方式创新的必要性
（一）创新行政管理方式是适应和谐社会建设之需要
社会主义和谐社会是坚持以人为本、以科学发展观为指导的社会，其基本的特征是：民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐发展的社会。而在传统的行政管理方式下，由于过分的强调强制性，管制性，使得相对人的利益得不到很好的保护，社会生活中存在着很多的矛盾，这与和谐社会的要求是相背离的。因此，为了更好的适应建设和谐社会的目标，创新行政管理方式是必然的选择[4]。
（二）创新行政管理方式是应对WTO挑战的必然要求
①加入WTO，行政管理具有权利和义务相统一的要求。WTO规则的实施确立了各成员的权利义务，并通过建立贸易政策审议机制和争端解决机制，监督各成员有关贸易的法律，法规，规章和政策措施的制定与实施，力求提供一个开放，公开，统一的多边贸易体制框架。这些义务是针对我国政府的，如果在行使WTO给予我国的权利的同时，各级政府行政管理机关不履行相应的义务，就会对国家整体利益造成损害。因此，WTO规定的权利义务统一性要求行政管理体制必须创新。
②加入WTO，行政管理具有透明性的要求。WTO透明性规定要求政府行政管理依据的法律文件和办事程序必须公开透明。程序方面透明，要求行政管理政务公开，包括公开办事所需要的条件"期限"环节及所有流程等等。这些都要求行政管理必须由过去的更多地习惯于“暗箱操作”的，透明度较低的管理模式向“阳光管理”模式转变，政府行政管理的行为方式要有根本性的转变[5]。
（三）创新行政管理方式是促进政民关系复位的途径
传统行政管理方式是一种自上而下的单向过程，置行政相对人于行政管理的客体地位；制裁性手段的普遍化运用，置相对人于被管制，被强制，被处罚的境地——在这种关系中，政府，公民之间的关系都是单向度的。如要将我国宪法中确立的人民主权原则这样一种政治观念和宪政原则具体化为“政府是人民的政府，人民政府为人民”的生活方式，则行政管理方式的创新将是绝好的传导棒。变先前的强制，单向，权力性的行政管理方式，为协商，沟通，示范，提倡，指导，奖励等方式，政府于人民的这种双向互动的关系就意味着权力关系由官本位向民本位的变革，公民也在这种柔性，双向，人性化的管理中实实在在的感受到政府服务者的姿态。所以，创新行政管理方式有利于促进政民关系的改善和复位。 三、行政管理方式创新的思路
（一）转变行政价值观念
具体说来，转变行政价值观念主要体现在：
①从管制到民主。传统的行政管理方式比较单一，政府享有较高的行政权力，且行政命令具有无所不包的特点，以实现对社会的管理职能。由于这种管理方式高度的控制性和僵化性，社会主体大多被控制在特定的社会位置上。随着现代公共行政的发展，这种管制的手段已不再符合现在公共行政的要求，因此我们必须从管制转向民主，从本质上来说，行政主体的管理权是基于行政相对人的委托，二者之间并非是统治与被统治的关系，而应是一种服务关系[6]。
②从全能到有限。社会主义经济运行的主体是社会，国家是逐渐走向衰亡的。但在现实中，社会主义国家产生之时遭到资本主义列强的包围和扼杀。因此，为了巩固无产阶级专政，国家的作用反而得到强化，为调配资源以达到按比例发展，国家计划取代了市场作用，结果形成了政府统制经济的模式——政府完全取代了市场。但是，我国现在处于由计划经济向市场经济逐步转轨变型时期，在这一时期，曾经取代市场的“全能统制型”政府必须放弃，取而代之的应该是行使有限职能的政府[7]。
③从封闭走向开放。传统的行政管理具有强制性的特点，以政府为单一中心，在整个行政管理方式上采取封闭行政，全凭政府主体的意志和能力，以命令与服从，强制与被动接受强制的形式实施行政公务。在行政体制改革确立建设服务型政府目标之后，其内涵当然得包括有限政府。基于这样一种对政府的理性认识，也由于现代公共权力的多中心，思想文化的多元化，资源配置的形式也变得日益多样，政府与公民的关系也逐渐发生变化，由命令与服从向支持、合作的伙伴关系转变。这种互动与合作的伙伴关系表征着在观念上要对传统的行政管理方式进行改造，要求行政管理从封闭走向开放。通过贯彻公开，开放理念，改变传统行政管理方式单向命令，强制的主导风格，兼采私法的平等，契约，协商精神。
（二）推行电子政务，以技术创新推动行政管理方式创新
实现电子政务建设的推广，第一，可以改变传统政府部门各为其政、等级区分严格的情形，使传统政府部门间的界限减弱，各部门的工作模式实现重新规划；第二，推广电子政务，公民可以不受时间、地点的限制，随时随地获取政府提供的在线服务。传统的政府服务方式，公民往往要趁工作时间到政府机构的工作场地获取服务，还需排队、询问相关事宜，甚至有时先到一个政府机构询问之后发现无法再次获取服务，还要到另外一个政府机构获取服务，需耗费很多的时间和精力。电子政务的推广，公民只需在网上就可以获取政府各部门一站式的服务，不仅政府机构提高了工作的效率，社会公众也节省了获取服务的时间。
（三）建设“有限政府”
由于传统政府“权力无限”本位的引导，导致传统政府承担的社会职能涵盖社会生活很多的方面，由此导致许多本应由社会本身解决的问题，责任落到了政府肩上，使得政府责任加重。在我国政府管理方式创新的改革中，地方政府应注重培养社会的调节能力，将一些社会本身可以自己解决的问题交由社会本身去解决，对于一些由社会自身调节比较困难的问题，一些复杂的社会矛盾，则应由政府提供必要的支持和管理，这样不仅可以减轻政府的负担，还可以使得社会的责任感和自理能力不断增强。
（四）尽量采取行政指导、行政合同等比较柔和的行政方式
政府想要拓展行政作用的空间、转变职能必然向管理方式更加柔和、多样、弹性化的方向发展。传统政府管理的方式带有强制性、单一性、僵硬性的特点，不利于提供社会服务，解决社会矛盾，由此引起一些非强制性的管理方式的发展，比如通过行政合同、行政指导、行政奖励等方式进行行政管理。传统的管理方式暴露的强制、粗暴、单向的弊端日益凸显，行政管理方式向柔和、多样、弹性化的方向发展是大势所趋。新型行政管理方式融入了更多的人文关怀，体现了政府对行政相对人的保障与尊重，行政管理方式更加柔和、多樣、弹性化，行政管理主体与行政相对人更多的协商、沟通，可以较好的提高行政相对人的积极性，更多的减少管理成本，提高行政相对人的服从率。
（作者单位：河南广播电视大学人文与公共管理学院）
参考文献
[1]徐邦友著.中国政府传统行政的逻辑[M].中国经济出版社，2005.105-106.
[2]滕盛勒.加入WTO行政管理体制必须创新[J].入世对策.2003，（3）：42-44.
[3]崔卓兰，卢护峰.非强制行政的价值分析[J].社会科学战线，2006，（3）：246-253.
[4]陶学荣，陶睿著.中国行政体制改革研究[M].人民出版社，2006.123-123.
[5]张志坚著.行政管理体制改革的新思路[M].中国人民大学出版社，2008.48-50.
[6]燕继荣著.服务型政府建设：政府再造七项战略[M].中国人民大学出版社，2009.35-36.
[7]刘靖华，姜宪利等著.中国政府管理创新（施政卷）[M].中国社会科学出版社，2004.191-192.