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摘要：以效率为导向的服务券制度与职业技能培训服务具有价值定位上的契合性，因而职业技能培训券制度具有改善培训质量的必要性和可能性。实践中出现了持券人选择培训机构参训的积极性不高、培训机构之间竞争不足、培训质量提升受到制度性因素的约束以及培训券的供求双方“合谋”套取资金的风险等问题。完善这一制度需要提升制度的开放性，将政府在这一制度中的角色转变为“服务员”和“裁判员”，调动培训券制度中关键行动者的积极性，创新和加强职业技能培训券的监管制度，以及强化对受训劳动者的制度约束。
关键词：培训券；市场机制；开放性；政府角色
中图分类号：D633文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）05-0047-07
自1955年弗里德曼在《政府在教育中的作用》一文中首次提出教育券之后，服务券的制度设想就成为公共服务供给的工具之一，随着以政府管理和公共服务的市场化、竞争化为核心的“新公共管理运动”的兴起，服务券制度被用于教育、医疗等服务的供给。职业技能培训作为提升劳动者人力资本水平、助力产业发展的重要依托，是各国普遍重视的公共服务项目，服务券制度也成为重要的制度依托之一。在我国，为了提高职业技能培训资金的使用效率、改善培训质量，成都市、广州市等地也将服务券运用到职业技能培训服务中，形成了职业技能培训券的制度实践。
一、职业技能培训券的制度需求：基于价值定位的分析
在长期的制度实践中，服务券承载了多样化的价值功能。根据弗里德曼的设想，教育券制度是要在教育服务的需求方和供给方之间形成一个由需求方选择和供给方竞争构成的“准市场”[1]，改变服务供给方的激励机制，因而服务券的基本价值定位是效率。之后，美国社会学家詹克斯提出了“补偿性”服务券，即只针对弱势群体发放的服务券，这种制度体现的是公平价值。在此基础上，皮科克和怀斯曼又提出了“收入关联”服务券，将家庭的收入与服务券的面值相关联，使低收入家庭能获得更多的政府补贴，从而也使公平和效率的价值在服务券中得到兼顾。基于服务券制度的不同价值定位，这一制度被划分为“效率导向型、公平导向型、效率与公平兼顾型”三种运作模式[2]。虽然形成了多种实践模式，但是作为公共服务市场化供给机制的服务券专指弗里德曼提出的效率导向的服务券。事实上，公平导向和效率与公平兼顾的服务券只是借用了服务券的物理形式，从而将政府补贴的对象限定在持券人的范围内，服务的竞争性则并不在考虑的范围之内，所以效率导向型服务券是真正反映服务券在公共服务供给中制度优势的一种安排，或者说作为公共服务市场化供给的创新形式，服务券在价值导向上以追求公共服务的效率为基本价值定位。
基于这样的价值承载，在将服务券运用到不同的公共服务领域时，必须考虑特定公共服务项目的内在价值诉求是与服务券制度追求效率的价值导向相契合。如果在那些以公平普惠为基本价值诉求的公共服务领域引入服务券制度，由服务接受者凭服务券自主选择服务提供者，实际上是将政府在这些领域提供公平普惠的公共服务责任借“选择、竞争”之名推向了服务的接受者，由于不同服务接受者在公共服务的信息以及获取能力上存在很大差异，原本试图导向效率的选择、竞争等制度安排反而会造成新的不平等和“逆向转移支付”，而且与公共服务的官僚制供给相比，由于服务券安排增加了制度的交易成本，因而在提高服务效率上难度更大。所以，在服务券的适用领域方面，首要的是从价值契合的角度加以考虑，在价值考量的基础上再对技术的可行性和必要性进行分析。
职业技能培训服务是政府为提升劳动者职业能力、促使劳动者技能水平与产业发展需求相适应而提供的一项公共服务。与义务教育、公共医疗等服务不同，职业技能培训虽然属于公共服务的范畴，却不是追求普惠、均等的基本公共服务。从实践情况看，根据现有政策，职业技能培训服务主要面向的是失业人员、就业困难群体等①，而非面向社会全体职工。职业技能培训服务的最大困境在于培训效率不高，具体表现为培训内容与产业发展的需求脱节、培训师资教材等基础设施薄弱等[3]。所以，从价值定位看，目前职业技能培训服务以追求效率为主要导向，这与服务券的价值内涵是一致的，在职业技能培训服务领域引入服务券在价值上具有自洽性。这种价值上的统一说明了有必要通过引入服务券解决职业技能培训服务的效率问题，也表明在职业技能培训服务领域，服务券具有制度适应性，即职业技能培训券的制度安排具有改善培训质量的可能性。
二、职业技能培训券的制度供给：G市的设计
为了适应职业技能培训需求以及物价上涨的变化，同时将在岗职工纳入职业技能培训补贴的范围之内以更好地适应产业结构调整升级以及促进和稳定就业的需要，G市对原有的职业技能培训制度进行了调整，开始实施职业技能培训券制度。2011年1月至2015年8月，全市共发放培训券33万余张，28.67万人次通过这一制度接受了培训。
G市职业技能培训券是发放给本市户籍法定劳动年龄范围内有就业能力和培训需求的劳动者自愿参加职业技能培训的书面凭证。G市培训券的发放对象为本市户籍、法定劳动年龄范围内、有就业能力和培训需求、具备参加培训条件的以下人员：一是城镇登记失业人员；二是农村劳动力（指待转移就业的农村劳动力、在岗农民工、失业农民工、被征地农民、转产转业渔民等）；三是持《G市生源高校毕业生就业公共服务卡》的高校毕业生；四是符合当年政策性安置且未就业的随军家属；五是城镇户籍本地在职的企业职工。持券人可根据自身就业需求，自愿申领培训券选择本市范围内各定点培训机构并参加职业技能培训，培训后经审核符合补贴条件的，由资金管理部门将补贴资金拨付至定点培训机构，具体的政策要点有以下几个方面。
（一）持券劳动者自主选择培训机构参加培训
被纳入培训券制度的定点培训机构由G市人力资源和社会保障部门联合市教育部门予以认定。经认定为定点培训机构的名单，由市人力资源和社会保障局联合市教育局统一公布。目前被纳入培训券制度的培训机构有一百多家，包括公办、私营等各种类型。每位符合条件的劳动者可以累计领取6次培训券。持券劳动者可以根据自己的能力和意愿，在政策规定的培训专业（工种）范围内自主选择定点培训机构报读相关课程。 （二）培训补贴兑现方式及标准
G市职业技能培训券的兑现方式是在培训及职业资格考试结束后，由主管部门对定点培训机构给予补贴。培训结束后60天内，定点培训机构向规定的人力资源社会保障主管部门提交补贴资金申请和各项资料。主管部门经过审核后将补贴资金拨付至定点培训机构。具体的补贴标准为：如持券人无故未参训或出勤率不足80%，取消其当次培训补贴资格；持券人参训并考取职业资格证书的，按政策规定的标准给予定额补贴并全额补贴职业技能鉴定费；持券人出勤率达80%以上但考试未通过且持券人参加补考的，给予一次性补考费补贴，补贴标准为补考费用的50%；出勤率超过80%但经过两次考试均未考取职业资格证书的，给予50%的培训补贴。
（三）对培训券使用过程和效果的监管
开设培训班伊始，定点培训机构就应将培训教学计划和学员名单录入专门的信息管理系统。人力资源社会保障部门通过定期巡查、不定期抽查等形式对教学计划的落实情况和学员情况进行核验，对培训过程中形成的台账文档进行检查，并将监控结果录入信息管理系统，以此作为审核补贴资金的依据之一。G市通过社保信息系统对培训券的使用开展全程信息化管理，培训券采用实名制，其发放、使用、管理以及资金补贴都通过社保信息系统完成，借此避免仿冒和伪造培训券。同时，对资金使用和管理情况进行专项检查，向全社会公开培训券的发放使用情况，并设立举报电话，接受社会监督。
三、职业技能培训券制度的错位：张力及其制约因素
G市职业技能培训券制度的建构遵循效率导向的模式，其基本目标是通过持券人对培训机构的选择促使培训机构改善培训质量。从制度设计本身看，服务券的关键元素已经在G市职业技能培训券制度中得到了体现，但根据笔者的调研，在实践中其效果受到多方面的制约。
（一）“选择权”的实现：“消费者主权”的设想与消沉的积极性
作为职业技能培训服务的消费者，持券人可以在制度设定的范围内自行选择培训机构和培训内容，从而发挥持券人的自主性，实现其“消费者主权”。在制度设计中，可供持券人的范围是比较宽泛的，培训专业（工种）方面，既包括了与人力资源社会保障部门管理的《职业资格证书》、《专项技能证书》、《创业培训证书》等相对应的培训课程，也包括了与安监、交通、财税等部门管理的常见资格证书相对应的课程；在培训机构方面，全市共有一百余家培训机构供选择，包括公办、私营等各种类型。从职业技能培训服务供给方和供给内容的丰富程度看，持券人的选择权得到了保障，但实践中持券人积极选择的局面并没有出现，制度设想的“消费者主权”似乎也没有得到充分体现②。
萨瓦斯在分析服务券这一市场化的公共服务工具时认为，实施这一制度需要一系列理想条件，其中一条是“个人有积极性去购买该种服务”[4]（p.84），如果服务对象缺乏选择和购买服务的积极性，那么公共服务的“准市场”就无法形成，“消费者主权”以及公共服务的改善也都难以实现。在职业技能培训券制度中，服务对象制度设计的参训人员主要是就业能力较低的困难群体，包括失业人员、农民工、高校毕业生、产能过剩企业的职工等。从微观层面看，这部分劳动力的特征是职业化水平较低，具体表现为职业流动性强、职业技能水平低、职业认同弱、缺乏明确的职业规划等，这一点在农民工群体中表现得尤为明显。职业化水平不高，一方面直接导致了职业技能培训的持券人在职业生涯中的行为倾向于短期化，对职业的长远发展缺乏认识和规划，因而参加培训的积极性不高；另一方面也造成持券人的职业转换频繁，对于职业的认识仅停留在赚取工资方面，所以对培训内容的选择也并不明确。因此，持券人的“低职业化水平”这一特征导致了他们在选择、购买职业技能培训服务方面并不积极，与服务券的实施条件之间存在裂痕，这是职业技能培训券制度不能充分发挥制度效益的重要原因。
（二）“准市场”的竞争性：被制约的繁荣
竞争是包括服务券在内的所有市场化取向的公共服务供给制度能够取得成功的根本保障，只有存在足够数量并且互相竞争的服务提供者才能形成公共服务的“准市场”，从而“提高效率，即投入少产出多；迫使公营的（或私营的）垄断组织对顾客的需要做出反应；奖励革新；提高公营组织雇员的自尊心和士气”[5]（pp.4649）。在G市的职业教育培训券制度实践中，被纳入培训券制度的培训机构超过百余家，从数量上具备了形成竞争格局的条件，并且大多数属于民办性质，从而避免了公办培训机构所占比例过大而产生的不公平竞争现象。在职业技能培训券制度中，所有定点培训机构都是平等的“市场”主体，在培训券的竞争方面没有身份上的差异性和区别待遇。况且，定点培训机构之间已经具备了形成竞争关系的基本要素，只要持券人在培训机构中进行选择就会诱发培训机构的竞争性供给局面。但在实践中，培训机构之间的竞争并不明显，制约竞争的因素主要表现在以下方面。
第一，培训券制度的实施周期长，申报程序烦琐，产生了高昂的交易成本，不利于调动培训机构参与这一制度的积极性，影响了培训机构之间竞争关系的形成。就培训机构而言，通过培训券制度拿到政府支付的培训费用需要经过一个较长的周期，一般从开班到支付费用至少需要经过半年的时间，其中包括开展培训的时间（一到两个月）、开展职业技能鉴定的时间（一到两个月）、培训验收的时间（一个月）、发放补贴的时间（一个月），期间还要配合就业服务机构完成各个环节的工作以及接受其监管。并且许多培训机构对培训券的申领程序较陌生，相较于纯粹的市场行为，通过培训券制度这一“准市场”机制获得培训收益的交易成本是相对高昂的。就民办培训机构而言，如果其业务收入主要依靠政府的培训券补贴，那么半年的时间很有可能会导致其资金链断裂，影响培训机构的正常运营。所以，过长的补贴周期产生的高额交易成本在很大程度上影响了民办机构参与培训券制度的积极性，导致实际上实施这一制度的主要是政府下属的培训机构和国有企业。这使培训券制度原本设想的培训机构之间为争取生源而开展竞争的局面难以实现，极大地制约培训券发挥其制度效益。 第二，培训券制度对持券劳动者缺乏必要的约束，其权利义务不对等，在培训过程中导致参训人员的高流失率，最终损害了培训机构的积极性并影响了职业技能培训服务供给的竞争性。G市的培训券是面向符合条件的劳动者免费发放的，持券劳动者的参训行为完全依靠其自身对技能提升的真实需求，在是否参训、参训过程以及结果方面，现有的制度没有对劳动者做专门的约束和限制，这使持券劳动者退出培训的成本非常低廉，在一定程度上造成了持券人在培训券制度中只享受权利却并不承担相应的义务，从而诱发了持券人随意退出制度的机会主义行为，不利于制度的持续稳定运行。根据对当前G市培训券制度中参训人员流失情况的大致统计，如果一个培训班次开班时的参训人数是100人，在培训课程结束时能保留大约80人，流失20人，在职业技能鉴定环节大约能有60人，抛去职业技能鉴定不合格的参训人员，最终满足全额领取补贴条件的持券人大约只有40人。这种情况使培训机构不敢对培训券和政府补贴产生过多的依赖，政府的培训补贴在大多数培训机构的经营收入中所占的比重很小，这也影响了培训机构参与竞争和改进培训项目的积极性。
（三）保障培训质量：市场激励的设想与供需对接困难
职业技能培训券制度回应的主要问题是培训质量不高，针对性不强，难以与劳动者就业和产业发展相匹配，其原因主要来自两个方面：一是在培训补贴通过拨款而非竞争方式分配的情况下，培训机构缺乏足够的提高培训质量的激励；二是在传统的政府补贴模式下，培训内容由公共就业服务机构和培训机构主导设计，在缺乏参训人自主选择和用人单位参与的情况下，培训内容往往与需求偏离较多，培训效率不高[3]。职业技能培训券制度则希望通过职业技能培训服务的“准市场”形成对培训机构的激励，既能促使其改善培训质量，又能通过持券者的选择促使其在培训内容方面适应市场和产业发展的需求。从制度设计看，通过职业技能培训服务“准市场”中的消费者选择和供给者竞争行为，似乎可以实现改善培训质量的目的，但在实践中，培训需求方的“选择”和培训供给方的“竞争”十分有限、培训券制度自身的封闭性都制约了培训质量的提升。
出于职业技能在促进劳动者就业和产业转型升级中的重要作用，政府将就业困难群体的职业技能培训列为公共服务项目，但职业技能培训本身是市场化水平较高的服务行业之一，在社会中存在着大量完全市场化运作职业技能培训机构。这些培训机构作为培训服务的供给方，与需求方——劳动者和用人单位之间形成了良好的合作互动关系，市场中充分开放的互动、选择、竞争以及博弈发挥了重要作用，确保了培训服务的质量以及与需求的匹配性。在培训券制度中，政府作为出资方介入了培训服务的供求关系，为了保障资金的安全性，政府部门设置一些管理手段和环节，而这些措施一定程度上阻碍了培训券制度的开放性，制约了培训质量的提升，具体表现在以下几个方面。
第一，在行动主体上，用人单位缺位。当前培训券制度的行动主体由政府、培训机构和受训劳动者三方组成，用人单位并没有被纳入这一制度之中。“事实上，用人单位在培训供给体系中可能扮演多重角色：可以作为与政府角色一致的购买者，以补充支付的方式与政府合作购买培训订单；可以作为与培训机构角色一致的生产者，参与培训市场的供给竞争；可以作为与培训对象角色一致的消费者，享受公共就业的培训成果。”[6]特别是用人单位更熟悉培训内容与产业发展需求之间的对接，因而培训券制度中用人单位的缺位会在一定程度上导致培训内容选择上的盲目。
第二，在培训内容方面，政府补贴经费的到位程度与各类职业资格证书挂钩，即只有按照职业资格证书制度要求的工种和标准开展培训并取得证书才能获得较高额的补贴，所以在培训券制度下，培训内容的导向是职业资格证书的要求或规定。在调研中发现，无论是劳动者还是用人单位抑或是培训机构的共识均为：我国的职业资格动态性不足，职业资格标准陈旧，“认证标准偏离企业的实际需要，证书的社会认可程度不高”[7]，与产业发展的需求难以匹配，因而以此为导向的培训内容在质量上难以适应企业需要，使培训券制度的效果大打折扣。
第三，在培训结果的评价方面，培训券制度中评价培训经费效率的主要指标有是否参加培训、是否取得证书以及参训后在短期内是否稳定就业③，从保障财政支出资金安全的角度看，这些可以被行为化、易于测量的指标是合适的，但就职业技能培训本身而言，这些指标显得短期化并且与市场评价有一定距离。虽然稳定就业这一指标在一定程度上反映了培训结果的市场化效率，但是在劳动力市场中存在常态化信息不对称的背景下，培训后短时间内要实现稳定就业难度较大，况且仅靠就业状况也难以表明培训与需求相适应。总而言之，培训券制度在实施中是以政府为中心的，这导致了制度的开放性不足，使得其未能充分发挥市场激励的作用，在供求衔接方面仍存在较大的裂痕。
（四）制度伦理：公开透明的设想与“供求合谋”的风险
除有助于提升服务效率外，服务券制度受到欢迎的另一个重要原因是其将公共服务的过程透明化，在服务受众参与选择和购买服务的过程中即对政府和提供服务的机构进行了有效的监督，从而避免了补贴或者公开招标方式下可能存在的寻租风险。但是在实践中，职业技能培训券制度在保障了政府行为的公开透明之外，并没有对持券人做出有效的约束，从而产生了持券人和培训机构“合谋”套取培训资金的问题。G市的培训券是有“代金券”性质的有价凭证，依申请面向符合条件的劳动者免费发放，这给缺乏培训意愿的劳动者提供了寻租的空间。通过与培训机构合谋虚报培训资料，持券人和培训机构就有可能套取相应的培训补贴经费[6]。
针对这种风险，G市采取的措施主要是加强对培训过程的控制，确保持券劳动者参加了培训课程，同时，将职业技能鉴定的结果作为发放补贴的依据，借此证明劳动者参加了培训并且取得了效果。但是，这些控制手段都不同程度地存在不完善之处。一方面，由于监控力量有限，对所有的课堂进行严格的监控是难以做到的，培训机构与监管部门之间的信息不对称必然存在；另一方面，由于职业技能鉴定和资格证书本身就存在含金量不高的问题，以通过鉴定作为领取补贴的条件可能存在风险，而且根据当前的制度，对于没有通过鉴定的但参加培训的劳动者，也给予50%的补贴，这也是较为明显的风险点。所以，培训券制度在回应了政府寻租问题的同时，又制造了新的“供求合谋”的风险。 四、职业技能培训券制度的归位：基于开放性的完善路径
服务券是开放政府条件下政府购买服务的制度形式之一[8]，其制度优势在于通过开放的制度设计提升公共服务的供给效率，改善服务品质。就职业技能培训券而言，其开放性体现在充分发挥职业技能培训的“准市场机制”作用，落实培训供求双方的主体地位并调动市场主体的积极性。而G市职业技能培训券制度之所以出现上述的问题，最为重要的是其制度设计的开放性不足，制度实施中关键主体缺位、持券人积极性不高，管理上仍然以政府为中心，市场机制的作用发挥不充分，致使培训券制度趋于封闭，制度的向心力不足，没有形成良性循环，制约了制度优势的发挥。因此，完善培训券制度要进一步厘清制度定位，界定其中政府的职能以及市场机制发挥作用的范围和方式。
第一，将政府在培训券制度中的角色转向“服务员”和“裁判员”。培训券制度的活力源于职业技能培训发挥市场的作用，通过市场的竞争机制、激励机制、选择机制、筛选机制改善职业技能培训的效果。因而，政府的角色必须从“指挥员”转变为“服务员”和“裁判员”[9]，减少培训券制度中政府对资源配置的不必要干预，充分尊重培训市场中各方的选择权和决策权，将由谁生产职业技能培训服务、具体生产什么内容、如何生产、生产多少的问题交由“准市场”的主体自行决定。
第二，调动培训券制度中关键行动者的积极性。提升制度开放性首先要求调动各参与方的积极性，针对当前培训机构参与制度的交易成本过高、持券人参训意愿不足、企业主体缺位等问题，要从这些方面着手：一是重新梳理制度流程，简化不必要的制度环节，降低参与制度的交易成本，形成培训机构参与培训券制度的内在激励，为制度的竞争性奠定基础；二是对于职业化水平不高又缺乏培训意愿的持券劳动者，一个可行的方法是将职业指导和职业技能培训相结合，在参训之前先通过职业指导服务结合市场需求帮助劳动者明确培训需求与参训的目标，提高参训的预期收益，从而激发参训积极性；三是将企业纳入培训券制度，由企业提出技能需求有助于引导培训方向，既能提升培训经费的效率，又能进一步激发劳动者的参训积极性。
第三，创新和加强职业技能培训券的监管制度。目前培训券制度实施中的核心矛盾就是提高制度效率和加强制度监管之间的矛盾，当前，加强对制度运行过程中的监管，就要增加培训券的交易成本，从而不利于提高制度效率。这一怪圈源于目前的职业技能培训券制度中政府干预过多，市场机制的作用未能充分发挥，从而未能形成良性运行的市场自行甄别、选择和筛选机制。因而突破这一怪圈需要在两个层面加以完善：在市场层面，要完善培训券制度的市场机制，通过强化持券人的主动性，促使持券人自主、积极地选择、激励进而制约培训机构，形成市场自发的监督和制衡机制；在政策层面，需要完善监管制度，改革当前制度内监督的现状，促使监督制度开放化，使培训券制度的每个环节都能公开透明，接受来自各方的检阅，降低制度内部监督成本的同时提高监督的效率。
第四，强化对受训劳动者的制度约束。作为一项公共服务的供给手段，劳动者是培训券制度的服务对象，持券劳动者在享受制度福利这一权利的同时也应该承担相应的责任和义务。但是当前的制度并不关注持券人的义务和责任，这不利于制度的持续运行。因而在完善制度的过程中应该给予劳动者一定的约束，减少其机会主义行为，使其承担起与其权益相对应的责任。
职业技能培训券制度是政府购买职业技能培训服务的重要形式，为了实现提升培训效率的目标，这一制度要保持充分的开放性，职业技能培训服务的生产、供给均需要打破以政府为中心的行政逻辑，树立以市场需求为导向的市场逻辑，重新定位相关各方的地位作用。政府作为培训付费方，应减少对具体培训内容、培训标准、培训机构的要求，发挥市场机制在筛选和淘汰培训机构、培训内容方面的作用，转而将其功能定位于提供服务和事后裁决。同时，简化制度流程、完善供需对接、优化监管机制，调动企业、劳动者、培训机构等主体的积极性，遵循市场机制形成制度的长期良性循环。
注释：
①2014年以来，为化解产能过剩中的职工就业问题，国家鼓励从失业保险基金中抽取部分资金用于产业过剩行业在岗职工的培训。
②这种情况在其他实施培训券制度的地区也不同程度的存在。参见漆小均：《成都免费“就业培训券”遇冷》，《第一财经日报》2009年3月4日版。
③《财政部人力资源社会保障部关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》（财社〔2011〕64号）中要求职业培训补贴申请材料中须有培训人员《身份证》复印件、《登记证》复印件、职业资格证书（专项职业能力证书或培训合格证书）复印件、就业或创业证明材料、职业培训机构开具的行政事业性收费票据（或税务发票）等凭证材料。培训合格并通过职业技能鉴定取得初级以上职业资格证书，6个月内实现就业的，按职业培训补贴标准的100%给予补贴。6个月内没有实现就业的，取得初级以上职业资格证书，按职业培训补贴标准的80%给予补贴；取得专项职业能力证书或创业培训合格证书，按职业培训补贴标准的60%给予补贴。
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关键词：培训券；市场机制；开放性；政府角色
中图分类号：D633文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）05-0047-07
自1955年弗里德曼在《政府在教育中的作用》一文中首次提出教育券之后，服务券的制度设想就成为公共服务供给的工具之一，随着以政府管理和公共服务的市场化、竞争化为核心的“新公共管理运动”的兴起，服务券制度被用于教育、医疗等服务的供给。职业技能培训作为提升劳动者人力资本水平、助力产业发展的重要依托，是各国普遍重视的公共服务项目，服务券制度也成为重要的制度依托之一。在我国，为了提高职业技能培训资金的使用效率、改善培训质量，成都市、广州市等地也将服务券运用到职业技能培训服务中，形成了职业技能培训券的制度实践。
一、职业技能培训券的制度需求：基于价值定位的分析
在长期的制度实践中，服务券承载了多样化的价值功能。根据弗里德曼的设想，教育券制度是要在教育服务的需求方和供给方之间形成一个由需求方选择和供给方竞争构成的“准市场”[1]，改变服务供给方的激励机制，因而服务券的基本价值定位是效率。之后，美国社会学家詹克斯提出了“补偿性”服务券，即只针对弱势群体发放的服务券，这种制度体现的是公平价值。在此基础上，皮科克和怀斯曼又提出了“收入关联”服务券，将家庭的收入与服务券的面值相关联，使低收入家庭能获得更多的政府补贴，从而也使公平和效率的价值在服务券中得到兼顾。基于服务券制度的不同价值定位，这一制度被划分为“效率导向型、公平导向型、效率与公平兼顾型”三种运作模式[2]。虽然形成了多种实践模式，但是作为公共服务市场化供给机制的服务券专指弗里德曼提出的效率导向的服务券。事实上，公平导向和效率与公平兼顾的服务券只是借用了服务券的物理形式，从而将政府补贴的对象限定在持券人的范围内，服务的竞争性则并不在考虑的范围之内，所以效率导向型服务券是真正反映服务券在公共服务供给中制度优势的一种安排，或者说作为公共服务市场化供给的创新形式，服务券在价值导向上以追求公共服务的效率为基本价值定位。
基于这样的价值承载，在将服务券运用到不同的公共服务领域时，必须考虑特定公共服务项目的内在价值诉求是与服务券制度追求效率的价值导向相契合。如果在那些以公平普惠为基本价值诉求的公共服务领域引入服务券制度，由服务接受者凭服务券自主选择服务提供者，实际上是将政府在这些领域提供公平普惠的公共服务责任借“选择、竞争”之名推向了服务的接受者，由于不同服务接受者在公共服务的信息以及获取能力上存在很大差异，原本试图导向效率的选择、竞争等制度安排反而会造成新的不平等和“逆向转移支付”，而且与公共服务的官僚制供给相比，由于服务券安排增加了制度的交易成本，因而在提高服务效率上难度更大。所以，在服务券的适用领域方面，首要的是从价值契合的角度加以考虑，在价值考量的基础上再对技术的可行性和必要性进行分析。
职业技能培训服务是政府为提升劳动者职业能力、促使劳动者技能水平与产业发展需求相适应而提供的一项公共服务。与义务教育、公共医疗等服务不同，职业技能培训虽然属于公共服务的范畴，却不是追求普惠、均等的基本公共服务。从实践情况看，根据现有政策，职业技能培训服务主要面向的是失业人员、就业困难群体等①，而非面向社会全体职工。职业技能培训服务的最大困境在于培训效率不高，具体表现为培训内容与产业发展的需求脱节、培训师资教材等基础设施薄弱等[3]。所以，从价值定位看，目前职业技能培训服务以追求效率为主要导向，这与服务券的价值内涵是一致的，在职业技能培训服务领域引入服务券在价值上具有自洽性。这种价值上的统一说明了有必要通过引入服务券解决职业技能培训服务的效率问题，也表明在职业技能培训服务领域，服务券具有制度适应性，即职业技能培训券的制度安排具有改善培训质量的可能性。
二、职业技能培训券的制度供给：G市的设计
为了适应职业技能培训需求以及物价上涨的变化，同时将在岗职工纳入职业技能培训补贴的范围之内以更好地适应产业结构调整升级以及促进和稳定就业的需要，G市对原有的职业技能培训制度进行了调整，开始实施职业技能培训券制度。2011年1月至2015年8月，全市共发放培训券33万余张，28.67万人次通过这一制度接受了培训。
G市职业技能培训券是发放给本市户籍法定劳动年龄范围内有就业能力和培训需求的劳动者自愿参加职业技能培训的书面凭证。G市培训券的发放对象为本市户籍、法定劳动年龄范围内、有就业能力和培训需求、具备参加培训条件的以下人员：一是城镇登记失业人员；二是农村劳动力（指待转移就业的农村劳动力、在岗农民工、失业农民工、被征地农民、转产转业渔民等）；三是持《G市生源高校毕业生就业公共服务卡》的高校毕业生；四是符合当年政策性安置且未就业的随军家属；五是城镇户籍本地在职的企业职工。持券人可根据自身就业需求，自愿申领培训券选择本市范围内各定点培训机构并参加职业技能培训，培训后经审核符合补贴条件的，由资金管理部门将补贴资金拨付至定点培训机构，具体的政策要点有以下几个方面。
（一）持券劳动者自主选择培训机构参加培训
被纳入培训券制度的定点培训机构由G市人力资源和社会保障部门联合市教育部门予以认定。经认定为定点培训机构的名单，由市人力资源和社会保障局联合市教育局统一公布。目前被纳入培训券制度的培训机构有一百多家，包括公办、私营等各种类型。每位符合条件的劳动者可以累计领取6次培训券。持券劳动者可以根据自己的能力和意愿，在政策规定的培训专业（工种）范围内自主选择定点培训机构报读相关课程。 （二）培训补贴兑现方式及标准
G市职业技能培训券的兑现方式是在培训及职业资格考试结束后，由主管部门对定点培训机构给予补贴。培训结束后60天内，定点培训机构向规定的人力资源社会保障主管部门提交补贴资金申请和各项资料。主管部门经过审核后将补贴资金拨付至定点培训机构。具体的补贴标准为：如持券人无故未参训或出勤率不足80%，取消其当次培训补贴资格；持券人参训并考取职业资格证书的，按政策规定的标准给予定额补贴并全额补贴职业技能鉴定费；持券人出勤率达80%以上但考试未通过且持券人参加补考的，给予一次性补考费补贴，补贴标准为补考费用的50%；出勤率超过80%但经过两次考试均未考取职业资格证书的，给予50%的培训补贴。
（三）对培训券使用过程和效果的监管
开设培训班伊始，定点培训机构就应将培训教学计划和学员名单录入专门的信息管理系统。人力资源社会保障部门通过定期巡查、不定期抽查等形式对教学计划的落实情况和学员情况进行核验，对培训过程中形成的台账文档进行检查，并将监控结果录入信息管理系统，以此作为审核补贴资金的依据之一。G市通过社保信息系统对培训券的使用开展全程信息化管理，培训券采用实名制，其发放、使用、管理以及资金补贴都通过社保信息系统完成，借此避免仿冒和伪造培训券。同时，对资金使用和管理情况进行专项检查，向全社会公开培训券的发放使用情况，并设立举报电话，接受社会监督。
三、职业技能培训券制度的错位：张力及其制约因素
G市职业技能培训券制度的建构遵循效率导向的模式，其基本目标是通过持券人对培训机构的选择促使培训机构改善培训质量。从制度设计本身看，服务券的关键元素已经在G市职业技能培训券制度中得到了体现，但根据笔者的调研，在实践中其效果受到多方面的制约。
（一）“选择权”的实现：“消费者主权”的设想与消沉的积极性
作为职业技能培训服务的消费者，持券人可以在制度设定的范围内自行选择培训机构和培训内容，从而发挥持券人的自主性，实现其“消费者主权”。在制度设计中，可供持券人的范围是比较宽泛的，培训专业（工种）方面，既包括了与人力资源社会保障部门管理的《职业资格证书》、《专项技能证书》、《创业培训证书》等相对应的培训课程，也包括了与安监、交通、财税等部门管理的常见资格证书相对应的课程；在培训机构方面，全市共有一百余家培训机构供选择，包括公办、私营等各种类型。从职业技能培训服务供给方和供给内容的丰富程度看，持券人的选择权得到了保障，但实践中持券人积极选择的局面并没有出现，制度设想的“消费者主权”似乎也没有得到充分体现②。
萨瓦斯在分析服务券这一市场化的公共服务工具时认为，实施这一制度需要一系列理想条件，其中一条是“个人有积极性去购买该种服务”[4]（p.84），如果服务对象缺乏选择和购买服务的积极性，那么公共服务的“准市场”就无法形成，“消费者主权”以及公共服务的改善也都难以实现。在职业技能培训券制度中，服务对象制度设计的参训人员主要是就业能力较低的困难群体，包括失业人员、农民工、高校毕业生、产能过剩企业的职工等。从微观层面看，这部分劳动力的特征是职业化水平较低，具体表现为职业流动性强、职业技能水平低、职业认同弱、缺乏明确的职业规划等，这一点在农民工群体中表现得尤为明显。职业化水平不高，一方面直接导致了职业技能培训的持券人在职业生涯中的行为倾向于短期化，对职业的长远发展缺乏认识和规划，因而参加培训的积极性不高；另一方面也造成持券人的职业转换频繁，对于职业的认识仅停留在赚取工资方面，所以对培训内容的选择也并不明确。因此，持券人的“低职业化水平”这一特征导致了他们在选择、购买职业技能培训服务方面并不积极，与服务券的实施条件之间存在裂痕，这是职业技能培训券制度不能充分发挥制度效益的重要原因。
（二）“准市场”的竞争性：被制约的繁荣
竞争是包括服务券在内的所有市场化取向的公共服务供给制度能够取得成功的根本保障，只有存在足够数量并且互相竞争的服务提供者才能形成公共服务的“准市场”，从而“提高效率，即投入少产出多；迫使公营的（或私营的）垄断组织对顾客的需要做出反应；奖励革新；提高公营组织雇员的自尊心和士气”[5]（pp.4649）。在G市的职业教育培训券制度实践中，被纳入培训券制度的培训机构超过百余家，从数量上具备了形成竞争格局的条件，并且大多数属于民办性质，从而避免了公办培训机构所占比例过大而产生的不公平竞争现象。在职业技能培训券制度中，所有定点培训机构都是平等的“市场”主体，在培训券的竞争方面没有身份上的差异性和区别待遇。况且，定点培训机构之间已经具备了形成竞争关系的基本要素，只要持券人在培训机构中进行选择就会诱发培训机构的竞争性供给局面。但在实践中，培训机构之间的竞争并不明显，制约竞争的因素主要表现在以下方面。
第一，培训券制度的实施周期长，申报程序烦琐，产生了高昂的交易成本，不利于调动培训机构参与这一制度的积极性，影响了培训机构之间竞争关系的形成。就培训机构而言，通过培训券制度拿到政府支付的培训费用需要经过一个较长的周期，一般从开班到支付费用至少需要经过半年的时间，其中包括开展培训的时间（一到两个月）、开展职业技能鉴定的时间（一到两个月）、培训验收的时间（一个月）、发放补贴的时间（一个月），期间还要配合就业服务机构完成各个环节的工作以及接受其监管。并且许多培训机构对培训券的申领程序较陌生，相较于纯粹的市场行为，通过培训券制度这一“准市场”机制获得培训收益的交易成本是相对高昂的。就民办培训机构而言，如果其业务收入主要依靠政府的培训券补贴，那么半年的时间很有可能会导致其资金链断裂，影响培训机构的正常运营。所以，过长的补贴周期产生的高额交易成本在很大程度上影响了民办机构参与培训券制度的积极性，导致实际上实施这一制度的主要是政府下属的培训机构和国有企业。这使培训券制度原本设想的培训机构之间为争取生源而开展竞争的局面难以实现，极大地制约培训券发挥其制度效益。 第二，培训券制度对持券劳动者缺乏必要的约束，其权利义务不对等，在培训过程中导致参训人员的高流失率，最终损害了培训机构的积极性并影响了职业技能培训服务供给的竞争性。G市的培训券是面向符合条件的劳动者免费发放的，持券劳动者的参训行为完全依靠其自身对技能提升的真实需求，在是否参训、参训过程以及结果方面，现有的制度没有对劳动者做专门的约束和限制，这使持券劳动者退出培训的成本非常低廉，在一定程度上造成了持券人在培训券制度中只享受权利却并不承担相应的义务，从而诱发了持券人随意退出制度的机会主义行为，不利于制度的持续稳定运行。根据对当前G市培训券制度中参训人员流失情况的大致统计，如果一个培训班次开班时的参训人数是100人，在培训课程结束时能保留大约80人，流失20人，在职业技能鉴定环节大约能有60人，抛去职业技能鉴定不合格的参训人员，最终满足全额领取补贴条件的持券人大约只有40人。这种情况使培训机构不敢对培训券和政府补贴产生过多的依赖，政府的培训补贴在大多数培训机构的经营收入中所占的比重很小，这也影响了培训机构参与竞争和改进培训项目的积极性。
（三）保障培训质量：市场激励的设想与供需对接困难
职业技能培训券制度回应的主要问题是培训质量不高，针对性不强，难以与劳动者就业和产业发展相匹配，其原因主要来自两个方面：一是在培训补贴通过拨款而非竞争方式分配的情况下，培训机构缺乏足够的提高培训质量的激励；二是在传统的政府补贴模式下，培训内容由公共就业服务机构和培训机构主导设计，在缺乏参训人自主选择和用人单位参与的情况下，培训内容往往与需求偏离较多，培训效率不高[3]。职业技能培训券制度则希望通过职业技能培训服务的“准市场”形成对培训机构的激励，既能促使其改善培训质量，又能通过持券者的选择促使其在培训内容方面适应市场和产业发展的需求。从制度设计看，通过职业技能培训服务“准市场”中的消费者选择和供给者竞争行为，似乎可以实现改善培训质量的目的，但在实践中，培训需求方的“选择”和培训供给方的“竞争”十分有限、培训券制度自身的封闭性都制约了培训质量的提升。
出于职业技能在促进劳动者就业和产业转型升级中的重要作用，政府将就业困难群体的职业技能培训列为公共服务项目，但职业技能培训本身是市场化水平较高的服务行业之一，在社会中存在着大量完全市场化运作职业技能培训机构。这些培训机构作为培训服务的供给方，与需求方——劳动者和用人单位之间形成了良好的合作互动关系，市场中充分开放的互动、选择、竞争以及博弈发挥了重要作用，确保了培训服务的质量以及与需求的匹配性。在培训券制度中，政府作为出资方介入了培训服务的供求关系，为了保障资金的安全性，政府部门设置一些管理手段和环节，而这些措施一定程度上阻碍了培训券制度的开放性，制约了培训质量的提升，具体表现在以下几个方面。
第一，在行动主体上，用人单位缺位。当前培训券制度的行动主体由政府、培训机构和受训劳动者三方组成，用人单位并没有被纳入这一制度之中。“事实上，用人单位在培训供给体系中可能扮演多重角色：可以作为与政府角色一致的购买者，以补充支付的方式与政府合作购买培训订单；可以作为与培训机构角色一致的生产者，参与培训市场的供给竞争；可以作为与培训对象角色一致的消费者，享受公共就业的培训成果。”[6]特别是用人单位更熟悉培训内容与产业发展需求之间的对接，因而培训券制度中用人单位的缺位会在一定程度上导致培训内容选择上的盲目。
第二，在培训内容方面，政府补贴经费的到位程度与各类职业资格证书挂钩，即只有按照职业资格证书制度要求的工种和标准开展培训并取得证书才能获得较高额的补贴，所以在培训券制度下，培训内容的导向是职业资格证书的要求或规定。在调研中发现，无论是劳动者还是用人单位抑或是培训机构的共识均为：我国的职业资格动态性不足，职业资格标准陈旧，“认证标准偏离企业的实际需要，证书的社会认可程度不高”[7]，与产业发展的需求难以匹配，因而以此为导向的培训内容在质量上难以适应企业需要，使培训券制度的效果大打折扣。
第三，在培训结果的评价方面，培训券制度中评价培训经费效率的主要指标有是否参加培训、是否取得证书以及参训后在短期内是否稳定就业③，从保障财政支出资金安全的角度看，这些可以被行为化、易于测量的指标是合适的，但就职业技能培训本身而言，这些指标显得短期化并且与市场评价有一定距离。虽然稳定就业这一指标在一定程度上反映了培训结果的市场化效率，但是在劳动力市场中存在常态化信息不对称的背景下，培训后短时间内要实现稳定就业难度较大，况且仅靠就业状况也难以表明培训与需求相适应。总而言之，培训券制度在实施中是以政府为中心的，这导致了制度的开放性不足，使得其未能充分发挥市场激励的作用，在供求衔接方面仍存在较大的裂痕。
（四）制度伦理：公开透明的设想与“供求合谋”的风险
除有助于提升服务效率外，服务券制度受到欢迎的另一个重要原因是其将公共服务的过程透明化，在服务受众参与选择和购买服务的过程中即对政府和提供服务的机构进行了有效的监督，从而避免了补贴或者公开招标方式下可能存在的寻租风险。但是在实践中，职业技能培训券制度在保障了政府行为的公开透明之外，并没有对持券人做出有效的约束，从而产生了持券人和培训机构“合谋”套取培训资金的问题。G市的培训券是有“代金券”性质的有价凭证，依申请面向符合条件的劳动者免费发放，这给缺乏培训意愿的劳动者提供了寻租的空间。通过与培训机构合谋虚报培训资料，持券人和培训机构就有可能套取相应的培训补贴经费[6]。
针对这种风险，G市采取的措施主要是加强对培训过程的控制，确保持券劳动者参加了培训课程，同时，将职业技能鉴定的结果作为发放补贴的依据，借此证明劳动者参加了培训并且取得了效果。但是，这些控制手段都不同程度地存在不完善之处。一方面，由于监控力量有限，对所有的课堂进行严格的监控是难以做到的，培训机构与监管部门之间的信息不对称必然存在；另一方面，由于职业技能鉴定和资格证书本身就存在含金量不高的问题，以通过鉴定作为领取补贴的条件可能存在风险，而且根据当前的制度，对于没有通过鉴定的但参加培训的劳动者，也给予50%的补贴，这也是较为明显的风险点。所以，培训券制度在回应了政府寻租问题的同时，又制造了新的“供求合谋”的风险。 四、职业技能培训券制度的归位：基于开放性的完善路径
服务券是开放政府条件下政府购买服务的制度形式之一[8]，其制度优势在于通过开放的制度设计提升公共服务的供给效率，改善服务品质。就职业技能培训券而言，其开放性体现在充分发挥职业技能培训的“准市场机制”作用，落实培训供求双方的主体地位并调动市场主体的积极性。而G市职业技能培训券制度之所以出现上述的问题，最为重要的是其制度设计的开放性不足，制度实施中关键主体缺位、持券人积极性不高，管理上仍然以政府为中心，市场机制的作用发挥不充分，致使培训券制度趋于封闭，制度的向心力不足，没有形成良性循环，制约了制度优势的发挥。因此，完善培训券制度要进一步厘清制度定位，界定其中政府的职能以及市场机制发挥作用的范围和方式。
第一，将政府在培训券制度中的角色转向“服务员”和“裁判员”。培训券制度的活力源于职业技能培训发挥市场的作用，通过市场的竞争机制、激励机制、选择机制、筛选机制改善职业技能培训的效果。因而，政府的角色必须从“指挥员”转变为“服务员”和“裁判员”[9]，减少培训券制度中政府对资源配置的不必要干预，充分尊重培训市场中各方的选择权和决策权，将由谁生产职业技能培训服务、具体生产什么内容、如何生产、生产多少的问题交由“准市场”的主体自行决定。
第二，调动培训券制度中关键行动者的积极性。提升制度开放性首先要求调动各参与方的积极性，针对当前培训机构参与制度的交易成本过高、持券人参训意愿不足、企业主体缺位等问题，要从这些方面着手：一是重新梳理制度流程，简化不必要的制度环节，降低参与制度的交易成本，形成培训机构参与培训券制度的内在激励，为制度的竞争性奠定基础；二是对于职业化水平不高又缺乏培训意愿的持券劳动者，一个可行的方法是将职业指导和职业技能培训相结合，在参训之前先通过职业指导服务结合市场需求帮助劳动者明确培训需求与参训的目标，提高参训的预期收益，从而激发参训积极性；三是将企业纳入培训券制度，由企业提出技能需求有助于引导培训方向，既能提升培训经费的效率，又能进一步激发劳动者的参训积极性。
第三，创新和加强职业技能培训券的监管制度。目前培训券制度实施中的核心矛盾就是提高制度效率和加强制度监管之间的矛盾，当前，加强对制度运行过程中的监管，就要增加培训券的交易成本，从而不利于提高制度效率。这一怪圈源于目前的职业技能培训券制度中政府干预过多，市场机制的作用未能充分发挥，从而未能形成良性运行的市场自行甄别、选择和筛选机制。因而突破这一怪圈需要在两个层面加以完善：在市场层面，要完善培训券制度的市场机制，通过强化持券人的主动性，促使持券人自主、积极地选择、激励进而制约培训机构，形成市场自发的监督和制衡机制；在政策层面，需要完善监管制度，改革当前制度内监督的现状，促使监督制度开放化，使培训券制度的每个环节都能公开透明，接受来自各方的检阅，降低制度内部监督成本的同时提高监督的效率。
第四，强化对受训劳动者的制度约束。作为一项公共服务的供给手段，劳动者是培训券制度的服务对象，持券劳动者在享受制度福利这一权利的同时也应该承担相应的责任和义务。但是当前的制度并不关注持券人的义务和责任，这不利于制度的持续运行。因而在完善制度的过程中应该给予劳动者一定的约束，减少其机会主义行为，使其承担起与其权益相对应的责任。
职业技能培训券制度是政府购买职业技能培训服务的重要形式，为了实现提升培训效率的目标，这一制度要保持充分的开放性，职业技能培训服务的生产、供给均需要打破以政府为中心的行政逻辑，树立以市场需求为导向的市场逻辑，重新定位相关各方的地位作用。政府作为培训付费方，应减少对具体培训内容、培训标准、培训机构的要求，发挥市场机制在筛选和淘汰培训机构、培训内容方面的作用，转而将其功能定位于提供服务和事后裁决。同时，简化制度流程、完善供需对接、优化监管机制，调动企业、劳动者、培训机构等主体的积极性，遵循市场机制形成制度的长期良性循环。
注释：
①2014年以来，为化解产能过剩中的职工就业问题，国家鼓励从失业保险基金中抽取部分资金用于产业过剩行业在岗职工的培训。
②这种情况在其他实施培训券制度的地区也不同程度的存在。参见漆小均：《成都免费“就业培训券”遇冷》，《第一财经日报》2009年3月4日版。
③《财政部人力资源社会保障部关于进一步加强就业专项资金管理有关问题的通知》（财社〔2011〕64号）中要求职业培训补贴申请材料中须有培训人员《身份证》复印件、《登记证》复印件、职业资格证书（专项职业能力证书或培训合格证书）复印件、就业或创业证明材料、职业培训机构开具的行政事业性收费票据（或税务发票）等凭证材料。培训合格并通过职业技能鉴定取得初级以上职业资格证书，6个月内实现就业的，按职业培训补贴标准的100%给予补贴。6个月内没有实现就业的，取得初级以上职业资格证书，按职业培训补贴标准的80%给予补贴；取得专项职业能力证书或创业培训合格证书，按职业培训补贴标准的60%给予补贴。
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