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改革开放以来，浙江省民用航空事业发展迅猛，已成为人们公务出行、旅游考察、探亲访友的重要交通工具。但在发展过程中，由于现行民用航空消费维权管理体制机制不顺和法律法规不完善，还存在种种矛盾和问题，其中民用航班延误问题已上升为全国十大消费投诉热点问题之一，影响了社会主义和谐社会的构建。如何运用工商职能。协同有关部门加强民用航空消费维权，特别是航班延误的消费维权监管，我们在对全省7个机场分局深入调研的基础上，对航班延误的肯定、原因进行了实证分析，并提出了对策和建议。
一、全省民航市场的概况与管理
(一)浙江航空市场的发展。浙江民航事业始于上世纪50年代。1956年在杭州笕桥机场筹建中国民航杭州站，揭开了浙江省民用航空业的序幕。随着经济的发展和人们物质生活的需要，浙江先后新建了宁波、温州、舟山3个运输机场，改(扩)建了义乌、黄岩、衢州等3个军民合用机场，形成了以杭州为中心。通往北京、广州、成都、乌鲁木齐、哈尔滨、深圳等地和香港、澳门地区及日本、韩国、新加坡、泰国的航空网络，使浙江成为名副其实的航空运输大省。2000年12月30日，新建的浙江省内规模最大的4E级民用机场——杭州萧山机场正式通航，从而揭开了浙江民航事业崭新的一页。近几年来，浙江省航空旅客吞吐量每年以约20％的速度递增。2006年浙江民航旅客吞吐量达到1680万人次，连续多年在华东地区排名第二，全国排名第六，其中，温州永强机场旅客吞吐量首次突破300万人次大关；杭州萧山国际机场和宁波栎社国际机场旅客吞吐量分别达到980万人次和298万人次；义乌机场旅客吞吐量首次突破30万人次。
(二)航空市场工商监管的演进。解放以来中央政府成立了各级民航管理部门，对所属企业和市场代行国有资产所有者职能，实行垄断经营和管理。随着改革开放的不断深入，民航管理体制改革的步伐加快，政企分开、打破垄断、提高效益，改善服务等已成为新时期民航体制改革的既定目标。民航总局直属的9家航空公司进行联合重组，形成3大航空集团。解除隶属关系，实行政企分开，开展行业管理。但在实际运行过程中仍无法完全摆脱隶属关系的痕迹，“老子”与“儿子”的关系，“运动员”与“裁判员”的关系不同程度地存在，加强监管特别是维护消费者合法权益的监管，有时也显得软弱无力。在这一大背景下，工商部门作为社会主义统一大市场的综合监管执法部门，开始尝试对这一未涉行业领域的维权监管。全国工商系统进驻航空领域实施监管最早的是北京市工商局。从我省的航空市场监管情况看，机构设置还不健全，维权监管还不到位。全省7个民航机场中，除杭州萧山国际机场于2001年1月成立了机构为正处级，编制人员25名的杭州市工商局机场分局外，宁波、温州、义乌等六家机场均未建立统一的工商驻场机构，致使民航市场秩序比较混乱，消费维权比较薄弱，不同程度地出现了诸如机场商品价格一盒方便面30元的价格奇高，邮政快递走私贩私猖獗，机票代理销售商业贿赂的普遍，霸王条款的不平等损害消费者利益，特别是民用航班事故性延误问题的频发等问题，给消费者出行和生活带来了严重的困扰和不便，强烈要求有关部门给予关注，加强监管与协调，以缓解这一矛盾和问题。
二、航班延误的界定及原因分析
(一)天气原因造成航班延误。诸如大雾、雷雨、风暴、跑道积雪、结冰、低能见度等，都属于危及飞行安全的恶劣天气。
(二)空管原因造成的航班延误。空管的诠释为空中交通管制。即是对所有的飞行活动进行控制和管理，包括飞机在地面的开车、拖行、滑行、起飞和降落以及在空中的飞行。
(三)航空公司自身原因造成的航班延误。主要是飞行计划的调配，飞行机组自身的因素和飞机机械故障等原因造成的航班延误，但突出的还是飞机机械故障。航空公司为了占有市场往往采用“机组停飞机不停”战术，因此，当一个航班由于机械故障发生了航班延误就会造成一连串的航班延误。
(四)地面服务原因造成的航班延误。有些航空公司面对某个航班机票销售率低，可能要亏损的情况，为了减少损失在未征得消费者同意的情况下，不顾消费者的正当权益，采取，“拼班”、“改机型”等手段，甚至取消航班：还有的航空公司为了追求自身利益最大化，采取机票超售，使得已购买机票的旅客到机场办理乘机手续时，因“溢出”无法按时乘机。
(五)旅客自身的原因造成航班延误。有的旅客结伴而行或团队外出由于没有弄清到机场的时间或地面行程时间估计不足出发太晚或交通堵塞等未按时到机场登机等。
据民航权威部门统计：2006年航班延误中，有46％是主观原因造成的，航空公司自身的原因造成航班延误又占39.2％。
三、航班延误投诉的原因分析
(一)告知不及时。从现行制度上讲，每位旅客在购买机票时都留有联系电话，航空部门航班延误，可在第一时间通知旅客。当然，有些情况发生比较突然，来不及通知；有些却是服务的瑕疵，没有想到要通知：更有甚者是从自身利益考虑根本不想通知，剥夺了消费者的“知情权”。
(二)解释不到位。一般机场将航班延误的信息通过候机大厅或者登机口的液晶屏向旅客告之，内容比较简单“因天气原因航班延误”或“因飞机故障航班延误”。从调查情况看，有些登机口的值机人员确实不清楚详细的航班延误原因及何时起飞，真正知情的是空管中心和航空公司的驻埸代表，但他们都不在面对旅客的第一线：有些值机人员和航空公司代表有不同的答复，让旅客摸不着头脑：更有甚者怕丢失客源，根本不想把真情告诉旅客，剥夺了消费者的“选择权”。
(三)服务不周全。2006年中消协组织的历时1个月覆盖，10个省市的民航服务消费体验调查活动结果显示，在航班延误时，没有做到周全热情的后续服务，不仅延误的解释简单敷衍。而且饮料、延误餐送的不及时，质量又差，从而使矛盾进一步激化。
(四)赔偿不透明。2004年6月民航总局在千呼万唤中，总算出台了《航空延误经济赔偿指导意见》，尽管有很多不完善的地方，无疑也是个进步，但全国大大小小20多家航空公司，至今仅深圳航空公司一家在《深航顾客服务指南》中对外公开了航班延误经济赔偿的具体标准。
四、航班延误投诉的特点
(一)季节性。每年的七、八、九三个月，天气变化无常，经常出现局部雷暴、台风等异常天气，容易引发航班延误。从全省七个机场调查情况看，这个季节受理的投诉，占总投诉 的60％以上。
(二)群体性。国内航班大多是波音或空客系列，一般可乘坐150多位旅客。较小的麦道系列，也有近百人，航班延误投诉的群体性特别突出。
(三)时效性。人们选择乘坐飞机就是图个快。从心理学角度来说，成人的忍耐力一般在2～3小时。超过期限，都会有本能的反映，一旦引起投诉，沟通和解决都比较困难，甚至会发生过激争执。
(四)流动性。民航运输是由飞机在长距离的空中实施，一个航班一般的距离在800～1000公里以上，经常出现异地投诉。如北京到温州航班出现延误，在北京投诉未得到满意结果，到温州会继续投诉。
五、航班延误投诉处置困难的原因
(一)法规不一致维权艰难。目前，工商部门受理和调处航班延误投诉的主要法律依据是《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国民用航空法》。这两部法律分别于1993和1995年颁布，部分条款已经滞后和不适应，加之，这两部法律侧重不同，也给维权带来困难。《消法》主要侧重消费者权益保护，对消费者拥有的知情权，选择权、索赔权虽有明确规定，但对航空消费中航班延误等特殊消费的维权没有明确规定。《民航法》主要侧重国家领空主权、权利、安全保障，对航空运输中因延误造成损失承运人应承担的责任也作了规定。但比较原则，操作性不强。2004年6月民航总局公布的《航空延误经济赔偿指导意见》，由于不够完善，没有起到应有的作用。如《指导意见》中“非自身原因”可免责，那么，“非自身原因”谁来界定，若民航可以自己认定，消费者的平等地位如何保证?航班延误时航空公司与消费者是两个对立的主体，消费者又是弱势群体，航空公司可以享受独家决断的优势，既显失公平，也有悖于《消法》。所以，《指导意见》公布后，航班延误投诉非但没有下降，反而猛增。
(二)体制不配套信息滞后。在一般人的眼中机场就是民航，其实不然。2005年民航体制改革后，原省民航局已变为副厅级的安全监督办公室，主要负责飞行安全的监督工作；航空公司主要负责用飞机运送旅客：机场公司主要负责涉及飞机起降的一切后勤保障：空管中心负责空中的指挥调度，油料公司专门负责提供飞机的燃料。而这4个单位是完全不隶属的独立法人的企事业单位，他们之间仅仅是相互配合协同来完成旅客的运送任务，利益上是又联系又独立。航班延误的信息来源于空管中’心，更直接来源于航空公司，而旅客看到显示屏或告示牌上的延误信息，是由机场地服公司提供，信息滞后很自然，而登机口的服务人员是机场公司人员，对究竟什么原因延误，何时可以起飞确实无法回答。真正知道的是航空公司的驻场代表，而面对群体询问，驻场代表一般不会主动当面向旅客解释，因为岗位和职责没有要求他必须来回答询问。这种信息滞后和渠道不畅就成为消费纠纷的导火线。
(三)协同不畅通矛盾升级。机场内的4个国有企业，都是互不隶属独立法人，又没有一个专门协同机构或机制，正常时各自按职责运转，但非正常情况时，就出现以自身利益为重，相互推诿扯皮的现象。一延误后的就餐、供水、供冷(暖)、住宿决定权由航空公司驻场代表掌握，而保障和供应又需要机场公司来实施，衔接不好，及时周到的服务难以落实。而涉及经济赔偿，主要由航空公司来支付，驻场代表又无权决定，需要请示总公司、而旅客的要求往往和航空公司总部的意见有距离，驻场代表无法协调，一面是投诉的旅客，另一面是上级领导，夹在中间左右为难，有时会一走了之，激化矛盾。机场公司虽然有专门的投诉受理机构，值班领导也因为主要责任在航空公司，很少到现场第一线，候机楼“群龙无首”加剧了矛盾升级。
(四)经营缺诚信作风霸道。不论是民航总局的文件和规定，还是航空公司、机场公司的具体操作行为，垄断企业的特征十分明显。如《指导意见》中“赔偿标准、方式由各_航空公司自定”的规定，实在霸道，根本没有把弱势群体的权益放在眼里。航空公司和机场公司更是看不到随着民营资本和国外航空进入民航带来的潜在危机，经营理念落后，服务缺乏诚信。航空公司为了追求利润，可以不讲企业信誉，随意调整航班、合并航班、取消航班。机场公司更不管“客座率”，只管按架次收取起降费，按航班收取服务费，“你愿飞不飞”。当飞机延误发生纠纷时，工作人员采用停电、停水、停冷来驱赶旅客。
(五)原因难界定赔偿困难。一个航班的实现是多个部门和环节相互配合和协同来完成的。除去不可抗拒的因素外，哪个环节出现问题都可能造成航班延误。那么航班延误的真正原因谁来界定?消费者无能力来举证。航空公司界定缺乏公信力，难道是民航总局?在我国，民航总局既是航空市场的管理者，又是行业主管部门，一方面作为行业主管部门对屡犯众怒的航班延误也是深恶痛绝，要采取“正点行动”，出台航班延误严惩的措施，另一方面作为业务主管部门制定任何政策和规定，都会考虑所属航空公司的利益和承受力，这种“犹抱琵琶半遮面”的角色使消费者的经济赔偿很难落实。
六、国外航空公司航班延误处置经验的借鉴
(一)信息及时透明。不论是美国还是欧洲的航空公司出现航班延误后，都会尽力在第一时间通知旅客，并告知预计延误的时间。北欧的航空公司在空中还继续与延误的旅客保持联系，帮助旅客转签航班，联系酒店，尽力减小航班延误给旅客带来的损失。
(二)航班延误后续服务主动细微。航班延误了，各航空公司知道给旅客的行程带来了变化，会主动提供电话、电传等免费服务，提供的餐饮和住宿档次都是比较高的；一些航空公司在航班的目的地组织专门的接待人员，帮助转签航班，联系酒店，最后还发给一张调查表，对航空公司的服务态度，工作效率和食宿的质量主动征询旅客意见，使旅客既有一个宣泄的渠道，又感觉受到尊重。
(三)规章完备执行严格。航空公司各种规章比较完备，旅客对自己的权利和义务知晓度比较高。遇到航班延误或取消，航空公司，会严格按照规定处理和赔偿，旅客不去交涉也可以得到，如果旅客要求超出规定范围，再争吵也没用。虽然也会有人抱怨，但很少有争吵、罢机等过激行为，因为这样非但解决不了问题，还带来取消登机资格，强制驱离等麻烦。
七、民航市场监管的对策和建议
(一)健全机构，加强领导。在航空消费维权中，因航班延误等消费维权补偿问题发生纠纷以后该找谁来主持公道，是当前民航部门处置航班延误的最大难题。工商部门、消协组织介入调解工作，有利于以第三人的角色得到旅客的信任。并有利于与旅 客_的沟通。作为具有市场监管和消费维权重要职能的工商机关应该在全国率先设立省级的专门监管航空市场的机构，同时在全省7个机场的所在地设立分支机构(分局、所、队)，实行统一领导，实现监管无盲点，确实履行好民航企业注册、航空消费维权、开展缉私查验、户外广告监控等工商监管重要职责。
(二)完善法规，依法行政。《消费者权益保护法》、《民用航空法》都已实施了十多年，有些条款与现行的实际不相适应，《消费者权益保护法》应对消费者航空领域拥有知情权、选择权、索赔权，进一步细化和明确，特别是对非自身原因造成延误的界定，要明确专门的界定部门，要改变由民航自行界定，一家说了算的这种显失公正的局面。《民用航空法》应增加旅客在航空领域权益受损后处理程序、责任认定、界定机构，赔偿范围，进一步突出消费权益保护的地位。同时省人大应对现有的《浙江省实施＜中华人民共和国消费者权益保护法＞办法》进行细化和完善；使消费者的权益和民航的合法利益都得到进一步保护，使工商部门调处航班延误投诉有法可依。
(三)借用媒体，加强监督。省工商局、省消保委联手省民航安全监督办和新闻媒体，在电视、电台和报刊杂志开设《航空维权》专题、专栏、专版，充分发挥新闻媒体宣传和监督作用，开展对航空公司及机场的诚信及文明教育。通过对部分维权过激的典型案例进行分析，引导航空公司及机，场加大对自，身文明的建设力度，开展首问负责制及服务承诺制，防止因旅客“知情权”或机场服务不到位发生的罢乘、堵塞安检通道等事件的发生。及时发布航空消费警示，提醒旅客注意气候和航班动态，合理安排出行时间，特别在航班出现延误时，进行实况滚动播报，让消费者和航空公司都能早了解、早准备、早通知、早安排、早解释，把矛盾化解在萌芽阶段，进一步规范航班延误的后续服务。
(四)建立机制，加强协调。近年来，杭州萧山国际机场与香港国际机场的战略合作，以及机场二期工程和航空物流园区的筹划实施，预示着航空市场在浙江将会越来越大，消费者的维权意识也随着普法教育的深入会越来越高。我们建议应尽快建立由浙江民航安全监督办公室和萧山国际机场有限公司牵头，省工商局和省消保委指导的，在全省境内经营航空业务24家中外航空公司参加的省消费维权组织，统一指导全省航空消费维权工作。同时，7个机场成立消保分委或成立由机场公司牵头，工商部门指导；机场公安、航空公司、油料保障部门参加机场管委会或联席会议，制息调处航班延误处置的预案；建立联络员制度，保持定期联系，交流消情况，形成默契和互动，进一步规范和落实航班延误的后续服务，努力降低航班延误的投诉及提高投诉处置满意率。
(五)统一标准，规范调解。一民航总局公布《航空延误经济补偿指导意见》后，全国民航航班延误赔偿标准仍然混乱，暗箱操作严重。为改变这一状况，建议由浙江民航安全监督办公室和萧山国际机场有限公司牵头，省工商局和省消保委指导，全省7个，机场公司和24家进入浙江境内营运，的航空公司参加，共同签署细化的、统一的、可操作的《浙江省航空维权协议》，明确航班延误后续服务内容、投诉受理范围、统一赔偿标准、规范操作程序。
(六)建立首席协调员，统一指挥后续服务。航班延误的后勤保障除航空公司外，还涉及空管、油料、地服、餐饮、汽运、宾馆、供水供电等七八个部门，一旦发生航班延误后，各个部门必须严格执行《浙江省航空维权协议》，听从机场管委会统一指挥和调配。为了使航班延误后续服务更加规范，我们建议建立首席协讽员机制，在候机楼逸派一位个人修养高，形象好，具有良好的业务知识，熟悉相关法律法规，外语熟练同时具备上佳的沟通能力的首席协调员，全权负责处理航班延误后的一切向题，与消费者保持良好的沟通渠道，彻底改变“先主管后经理最后老总出马，才能控制局面”的“费工费时”被动局面。
(七)建立预备基金制度，快速兑现延误赔偿。预备基金由各航空公司和机场公司等相关单位按比例支付，统一由机场管委会掌管。一旦按规定程序确认属赔偿范围，经财务核定，从预备基金直接支出，立即现场兑付，以维护消费者的合法权益。
一、全省民航市场的概况与管理
(一)浙江航空市场的发展。浙江民航事业始于上世纪50年代。1956年在杭州笕桥机场筹建中国民航杭州站，揭开了浙江省民用航空业的序幕。随着经济的发展和人们物质生活的需要，浙江先后新建了宁波、温州、舟山3个运输机场，改(扩)建了义乌、黄岩、衢州等3个军民合用机场，形成了以杭州为中心。通往北京、广州、成都、乌鲁木齐、哈尔滨、深圳等地和香港、澳门地区及日本、韩国、新加坡、泰国的航空网络，使浙江成为名副其实的航空运输大省。2000年12月30日，新建的浙江省内规模最大的4E级民用机场——杭州萧山机场正式通航，从而揭开了浙江民航事业崭新的一页。近几年来，浙江省航空旅客吞吐量每年以约20％的速度递增。2006年浙江民航旅客吞吐量达到1680万人次，连续多年在华东地区排名第二，全国排名第六，其中，温州永强机场旅客吞吐量首次突破300万人次大关；杭州萧山国际机场和宁波栎社国际机场旅客吞吐量分别达到980万人次和298万人次；义乌机场旅客吞吐量首次突破30万人次。
(二)航空市场工商监管的演进。解放以来中央政府成立了各级民航管理部门，对所属企业和市场代行国有资产所有者职能，实行垄断经营和管理。随着改革开放的不断深入，民航管理体制改革的步伐加快，政企分开、打破垄断、提高效益，改善服务等已成为新时期民航体制改革的既定目标。民航总局直属的9家航空公司进行联合重组，形成3大航空集团。解除隶属关系，实行政企分开，开展行业管理。但在实际运行过程中仍无法完全摆脱隶属关系的痕迹，“老子”与“儿子”的关系，“运动员”与“裁判员”的关系不同程度地存在，加强监管特别是维护消费者合法权益的监管，有时也显得软弱无力。在这一大背景下，工商部门作为社会主义统一大市场的综合监管执法部门，开始尝试对这一未涉行业领域的维权监管。全国工商系统进驻航空领域实施监管最早的是北京市工商局。从我省的航空市场监管情况看，机构设置还不健全，维权监管还不到位。全省7个民航机场中，除杭州萧山国际机场于2001年1月成立了机构为正处级，编制人员25名的杭州市工商局机场分局外，宁波、温州、义乌等六家机场均未建立统一的工商驻场机构，致使民航市场秩序比较混乱，消费维权比较薄弱，不同程度地出现了诸如机场商品价格一盒方便面30元的价格奇高，邮政快递走私贩私猖獗，机票代理销售商业贿赂的普遍，霸王条款的不平等损害消费者利益，特别是民用航班事故性延误问题的频发等问题，给消费者出行和生活带来了严重的困扰和不便，强烈要求有关部门给予关注，加强监管与协调，以缓解这一矛盾和问题。
二、航班延误的界定及原因分析
(一)天气原因造成航班延误。诸如大雾、雷雨、风暴、跑道积雪、结冰、低能见度等，都属于危及飞行安全的恶劣天气。
(二)空管原因造成的航班延误。空管的诠释为空中交通管制。即是对所有的飞行活动进行控制和管理，包括飞机在地面的开车、拖行、滑行、起飞和降落以及在空中的飞行。
(三)航空公司自身原因造成的航班延误。主要是飞行计划的调配，飞行机组自身的因素和飞机机械故障等原因造成的航班延误，但突出的还是飞机机械故障。航空公司为了占有市场往往采用“机组停飞机不停”战术，因此，当一个航班由于机械故障发生了航班延误就会造成一连串的航班延误。
(四)地面服务原因造成的航班延误。有些航空公司面对某个航班机票销售率低，可能要亏损的情况，为了减少损失在未征得消费者同意的情况下，不顾消费者的正当权益，采取，“拼班”、“改机型”等手段，甚至取消航班：还有的航空公司为了追求自身利益最大化，采取机票超售，使得已购买机票的旅客到机场办理乘机手续时，因“溢出”无法按时乘机。
(五)旅客自身的原因造成航班延误。有的旅客结伴而行或团队外出由于没有弄清到机场的时间或地面行程时间估计不足出发太晚或交通堵塞等未按时到机场登机等。
据民航权威部门统计：2006年航班延误中，有46％是主观原因造成的，航空公司自身的原因造成航班延误又占39.2％。
三、航班延误投诉的原因分析
(一)告知不及时。从现行制度上讲，每位旅客在购买机票时都留有联系电话，航空部门航班延误，可在第一时间通知旅客。当然，有些情况发生比较突然，来不及通知；有些却是服务的瑕疵，没有想到要通知：更有甚者是从自身利益考虑根本不想通知，剥夺了消费者的“知情权”。
(二)解释不到位。一般机场将航班延误的信息通过候机大厅或者登机口的液晶屏向旅客告之，内容比较简单“因天气原因航班延误”或“因飞机故障航班延误”。从调查情况看，有些登机口的值机人员确实不清楚详细的航班延误原因及何时起飞，真正知情的是空管中心和航空公司的驻埸代表，但他们都不在面对旅客的第一线：有些值机人员和航空公司代表有不同的答复，让旅客摸不着头脑：更有甚者怕丢失客源，根本不想把真情告诉旅客，剥夺了消费者的“选择权”。
(三)服务不周全。2006年中消协组织的历时1个月覆盖，10个省市的民航服务消费体验调查活动结果显示，在航班延误时，没有做到周全热情的后续服务，不仅延误的解释简单敷衍。而且饮料、延误餐送的不及时，质量又差，从而使矛盾进一步激化。
(四)赔偿不透明。2004年6月民航总局在千呼万唤中，总算出台了《航空延误经济赔偿指导意见》，尽管有很多不完善的地方，无疑也是个进步，但全国大大小小20多家航空公司，至今仅深圳航空公司一家在《深航顾客服务指南》中对外公开了航班延误经济赔偿的具体标准。
四、航班延误投诉的特点
(一)季节性。每年的七、八、九三个月，天气变化无常，经常出现局部雷暴、台风等异常天气，容易引发航班延误。从全省七个机场调查情况看，这个季节受理的投诉，占总投诉 的60％以上。
(二)群体性。国内航班大多是波音或空客系列，一般可乘坐150多位旅客。较小的麦道系列，也有近百人，航班延误投诉的群体性特别突出。
(三)时效性。人们选择乘坐飞机就是图个快。从心理学角度来说，成人的忍耐力一般在2～3小时。超过期限，都会有本能的反映，一旦引起投诉，沟通和解决都比较困难，甚至会发生过激争执。
(四)流动性。民航运输是由飞机在长距离的空中实施，一个航班一般的距离在800～1000公里以上，经常出现异地投诉。如北京到温州航班出现延误，在北京投诉未得到满意结果，到温州会继续投诉。
五、航班延误投诉处置困难的原因
(一)法规不一致维权艰难。目前，工商部门受理和调处航班延误投诉的主要法律依据是《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国民用航空法》。这两部法律分别于1993和1995年颁布，部分条款已经滞后和不适应，加之，这两部法律侧重不同，也给维权带来困难。《消法》主要侧重消费者权益保护，对消费者拥有的知情权，选择权、索赔权虽有明确规定，但对航空消费中航班延误等特殊消费的维权没有明确规定。《民航法》主要侧重国家领空主权、权利、安全保障，对航空运输中因延误造成损失承运人应承担的责任也作了规定。但比较原则，操作性不强。2004年6月民航总局公布的《航空延误经济赔偿指导意见》，由于不够完善，没有起到应有的作用。如《指导意见》中“非自身原因”可免责，那么，“非自身原因”谁来界定，若民航可以自己认定，消费者的平等地位如何保证?航班延误时航空公司与消费者是两个对立的主体，消费者又是弱势群体，航空公司可以享受独家决断的优势，既显失公平，也有悖于《消法》。所以，《指导意见》公布后，航班延误投诉非但没有下降，反而猛增。
(二)体制不配套信息滞后。在一般人的眼中机场就是民航，其实不然。2005年民航体制改革后，原省民航局已变为副厅级的安全监督办公室，主要负责飞行安全的监督工作；航空公司主要负责用飞机运送旅客：机场公司主要负责涉及飞机起降的一切后勤保障：空管中心负责空中的指挥调度，油料公司专门负责提供飞机的燃料。而这4个单位是完全不隶属的独立法人的企事业单位，他们之间仅仅是相互配合协同来完成旅客的运送任务，利益上是又联系又独立。航班延误的信息来源于空管中’心，更直接来源于航空公司，而旅客看到显示屏或告示牌上的延误信息，是由机场地服公司提供，信息滞后很自然，而登机口的服务人员是机场公司人员，对究竟什么原因延误，何时可以起飞确实无法回答。真正知道的是航空公司的驻场代表，而面对群体询问，驻场代表一般不会主动当面向旅客解释，因为岗位和职责没有要求他必须来回答询问。这种信息滞后和渠道不畅就成为消费纠纷的导火线。
(三)协同不畅通矛盾升级。机场内的4个国有企业，都是互不隶属独立法人，又没有一个专门协同机构或机制，正常时各自按职责运转，但非正常情况时，就出现以自身利益为重，相互推诿扯皮的现象。一延误后的就餐、供水、供冷(暖)、住宿决定权由航空公司驻场代表掌握，而保障和供应又需要机场公司来实施，衔接不好，及时周到的服务难以落实。而涉及经济赔偿，主要由航空公司来支付，驻场代表又无权决定，需要请示总公司、而旅客的要求往往和航空公司总部的意见有距离，驻场代表无法协调，一面是投诉的旅客，另一面是上级领导，夹在中间左右为难，有时会一走了之，激化矛盾。机场公司虽然有专门的投诉受理机构，值班领导也因为主要责任在航空公司，很少到现场第一线，候机楼“群龙无首”加剧了矛盾升级。
(四)经营缺诚信作风霸道。不论是民航总局的文件和规定，还是航空公司、机场公司的具体操作行为，垄断企业的特征十分明显。如《指导意见》中“赔偿标准、方式由各_航空公司自定”的规定，实在霸道，根本没有把弱势群体的权益放在眼里。航空公司和机场公司更是看不到随着民营资本和国外航空进入民航带来的潜在危机，经营理念落后，服务缺乏诚信。航空公司为了追求利润，可以不讲企业信誉，随意调整航班、合并航班、取消航班。机场公司更不管“客座率”，只管按架次收取起降费，按航班收取服务费，“你愿飞不飞”。当飞机延误发生纠纷时，工作人员采用停电、停水、停冷来驱赶旅客。
(五)原因难界定赔偿困难。一个航班的实现是多个部门和环节相互配合和协同来完成的。除去不可抗拒的因素外，哪个环节出现问题都可能造成航班延误。那么航班延误的真正原因谁来界定?消费者无能力来举证。航空公司界定缺乏公信力，难道是民航总局?在我国，民航总局既是航空市场的管理者，又是行业主管部门，一方面作为行业主管部门对屡犯众怒的航班延误也是深恶痛绝，要采取“正点行动”，出台航班延误严惩的措施，另一方面作为业务主管部门制定任何政策和规定，都会考虑所属航空公司的利益和承受力，这种“犹抱琵琶半遮面”的角色使消费者的经济赔偿很难落实。
六、国外航空公司航班延误处置经验的借鉴
(一)信息及时透明。不论是美国还是欧洲的航空公司出现航班延误后，都会尽力在第一时间通知旅客，并告知预计延误的时间。北欧的航空公司在空中还继续与延误的旅客保持联系，帮助旅客转签航班，联系酒店，尽力减小航班延误给旅客带来的损失。
(二)航班延误后续服务主动细微。航班延误了，各航空公司知道给旅客的行程带来了变化，会主动提供电话、电传等免费服务，提供的餐饮和住宿档次都是比较高的；一些航空公司在航班的目的地组织专门的接待人员，帮助转签航班，联系酒店，最后还发给一张调查表，对航空公司的服务态度，工作效率和食宿的质量主动征询旅客意见，使旅客既有一个宣泄的渠道，又感觉受到尊重。
(三)规章完备执行严格。航空公司各种规章比较完备，旅客对自己的权利和义务知晓度比较高。遇到航班延误或取消，航空公司，会严格按照规定处理和赔偿，旅客不去交涉也可以得到，如果旅客要求超出规定范围，再争吵也没用。虽然也会有人抱怨，但很少有争吵、罢机等过激行为，因为这样非但解决不了问题，还带来取消登机资格，强制驱离等麻烦。
七、民航市场监管的对策和建议
(一)健全机构，加强领导。在航空消费维权中，因航班延误等消费维权补偿问题发生纠纷以后该找谁来主持公道，是当前民航部门处置航班延误的最大难题。工商部门、消协组织介入调解工作，有利于以第三人的角色得到旅客的信任。并有利于与旅 客_的沟通。作为具有市场监管和消费维权重要职能的工商机关应该在全国率先设立省级的专门监管航空市场的机构，同时在全省7个机场的所在地设立分支机构(分局、所、队)，实行统一领导，实现监管无盲点，确实履行好民航企业注册、航空消费维权、开展缉私查验、户外广告监控等工商监管重要职责。
(二)完善法规，依法行政。《消费者权益保护法》、《民用航空法》都已实施了十多年，有些条款与现行的实际不相适应，《消费者权益保护法》应对消费者航空领域拥有知情权、选择权、索赔权，进一步细化和明确，特别是对非自身原因造成延误的界定，要明确专门的界定部门，要改变由民航自行界定，一家说了算的这种显失公正的局面。《民用航空法》应增加旅客在航空领域权益受损后处理程序、责任认定、界定机构，赔偿范围，进一步突出消费权益保护的地位。同时省人大应对现有的《浙江省实施＜中华人民共和国消费者权益保护法＞办法》进行细化和完善；使消费者的权益和民航的合法利益都得到进一步保护，使工商部门调处航班延误投诉有法可依。
(三)借用媒体，加强监督。省工商局、省消保委联手省民航安全监督办和新闻媒体，在电视、电台和报刊杂志开设《航空维权》专题、专栏、专版，充分发挥新闻媒体宣传和监督作用，开展对航空公司及机场的诚信及文明教育。通过对部分维权过激的典型案例进行分析，引导航空公司及机，场加大对自，身文明的建设力度，开展首问负责制及服务承诺制，防止因旅客“知情权”或机场服务不到位发生的罢乘、堵塞安检通道等事件的发生。及时发布航空消费警示，提醒旅客注意气候和航班动态，合理安排出行时间，特别在航班出现延误时，进行实况滚动播报，让消费者和航空公司都能早了解、早准备、早通知、早安排、早解释，把矛盾化解在萌芽阶段，进一步规范航班延误的后续服务。
(四)建立机制，加强协调。近年来，杭州萧山国际机场与香港国际机场的战略合作，以及机场二期工程和航空物流园区的筹划实施，预示着航空市场在浙江将会越来越大，消费者的维权意识也随着普法教育的深入会越来越高。我们建议应尽快建立由浙江民航安全监督办公室和萧山国际机场有限公司牵头，省工商局和省消保委指导的，在全省境内经营航空业务24家中外航空公司参加的省消费维权组织，统一指导全省航空消费维权工作。同时，7个机场成立消保分委或成立由机场公司牵头，工商部门指导；机场公安、航空公司、油料保障部门参加机场管委会或联席会议，制息调处航班延误处置的预案；建立联络员制度，保持定期联系，交流消情况，形成默契和互动，进一步规范和落实航班延误的后续服务，努力降低航班延误的投诉及提高投诉处置满意率。
(五)统一标准，规范调解。一民航总局公布《航空延误经济补偿指导意见》后，全国民航航班延误赔偿标准仍然混乱，暗箱操作严重。为改变这一状况，建议由浙江民航安全监督办公室和萧山国际机场有限公司牵头，省工商局和省消保委指导，全省7个，机场公司和24家进入浙江境内营运，的航空公司参加，共同签署细化的、统一的、可操作的《浙江省航空维权协议》，明确航班延误后续服务内容、投诉受理范围、统一赔偿标准、规范操作程序。
(六)建立首席协调员，统一指挥后续服务。航班延误的后勤保障除航空公司外，还涉及空管、油料、地服、餐饮、汽运、宾馆、供水供电等七八个部门，一旦发生航班延误后，各个部门必须严格执行《浙江省航空维权协议》，听从机场管委会统一指挥和调配。为了使航班延误后续服务更加规范，我们建议建立首席协讽员机制，在候机楼逸派一位个人修养高，形象好，具有良好的业务知识，熟悉相关法律法规，外语熟练同时具备上佳的沟通能力的首席协调员，全权负责处理航班延误后的一切向题，与消费者保持良好的沟通渠道，彻底改变“先主管后经理最后老总出马，才能控制局面”的“费工费时”被动局面。
(七)建立预备基金制度，快速兑现延误赔偿。预备基金由各航空公司和机场公司等相关单位按比例支付，统一由机场管委会掌管。一旦按规定程序确认属赔偿范围，经财务核定，从预备基金直接支出，立即现场兑付，以维护消费者的合法权益。