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摘 要：随着澜沧江—湄公河国际航运合作不断深化，进入澜沧江对外开放水域的缔约国船舶逐渐增多。由于监管依据存在开放性偏大、操作性不强等原因，我国海事管理机关对澜沧江对外开放水域外轮防污染监管面临着诸多问题。本文梳理了澜沧江对外开放水域外轮防污染监管的依据，分析了外轮防污染监管困难的原因，提出了4条对策。
关键词：澜沧江；对外开放水域；商船通航协定；外轮防污染监管；对策
澜沧江—湄公河发源于唐古拉山脉北麓，流经6个国家和10多个重要城市，经过流域各国逾200年的共同努力，目前已成为一条重要的国际通航河流。与其相衔接的有4条铁路、10多条高等级公路与河流，水路联运中转极为便利，是中国云南及大西南与下游国家联通的一条便捷客货运输通道。随着“一带一路”倡议及“中国—中南半岛国际经济合作走廊”建设不断深入，澜沧江—湄公河的国际航运优势不断显现，澜沧江—湄公河上游国际运输船舶不断增多。截至2018年，从事澜沧江—湄公河上游国际运输的中国籍船舶达110多艘，老挝、缅甸、泰国籍船舶约200艘。这些外国籍船舶普遍吨位小、技术标准低、船况差等，导致澜沧江对外开放水域船舶防污染监管形势严峻。澜沧江—湄公河一江连六国，澜沧江处于上游，一旦船舶造成水域污染，影响的不仅仅是国内生态环境，更多的是下游国家。因此，有效加强船舶污染水域环境监管，保护沿江生态，既是澜沧江—湄公河国际航运健康长效发展的保障，也是中国作为大国的责任，对“一带一路”倡议实施也具有重要意义。
1 澜沧江对外开放水域外轮防污染监管的依据
1）《中老緬泰澜沧江—湄公河商船通航协定》及其6个备忘录附则（以下简称协定及其附则）和澜沧江—湄公河商船通航协调联合委员会（以下简称中老缅泰航联委）的会议纪要。协定及其附则建立了澜沧江—湄公河海事行政管理方面的统一实体法规则，对协调海事行政法律冲突、确保澜沧江—湄公河海事行政管理高效统一发挥了积极作用。但协定及其附则并未确立横向私法关系的统一实体法规则与冲突法规则，四国也没有其他协商途径。更重要的是，协定及其附则存在规定缺漏、开放性偏大、责任不明确、操作性不强等问题。中老缅泰航联委先后召开16次大会，第16次会议纪要有“各成员国加强管理，装备油水分离器、污水舱或其他措施”的要求，这些要求已涵盖在协定及其附则中，无最新、更强的要求。
2）《云南省西双版纳傣族自治州澜沧江流域保护条例》第十八条第六项规定“禁止航行船只直接排放生产生活污水、污物和废油等”，第二十一条规定“在澜沧江流域运输有毒有害物质的船只，应当配备防渗、防溢、防漏设施”。追责条款为第四十五条（四）“违反第十八条第二、六、八项、第二十一条规定之一的，由海事部门责令改正，处2 000元以上1万元以下罚款；情节严重的，处1万元以上5万元以下罚款”。该依据对外国籍船舶是否适用，需根据法律冲突规范选择。
3）《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》第五条规定“外国籍船舶防治污染的结构、设备、器材应当符合中华人民共和国缔结或者加入的有关国际公约，经船旗国政府或者其认可的船舶检验机构检验，并保持良好的技术状态。”由此可见，《防治船舶污染内河水域环境管理规定》仅适用于中国籍船舶（见表1）。
由表1可见，协定及其附则中有关船舶防污染监管的表述基本是静态的、技术性的条款。
2存在问题
澜沧江对外开放水域中国籍船舶防污染监管主要依据《中华人民共和国防治内河船舶污染水域环境管理规定》及船舶技术检验规则等，要求严格全面、责任明确，监管易行、效果明显。但澜沧江对外开放水域外轮防污染监管的主要依据是协定及其附则，存在内外不统一、规定缺漏、开放性偏大、责任不明确、操作性不强等问题，与中国籍船舶防止污染监管的依据存在很大差异。首先，协定及其附则中防止船舶造成污染的技术检验、发证等方面需要遵守缔约国的颁布或认可的技术规范或标准。缔约国间没有船舶技术标准或规范及船舶基本信息互通机制，导致现场监管操作困难。其次，协定及其附则缺乏明确的法律责任条款，部分条款中“鼓励”“通过协商”“尽可能”等措辞使得开放性规则灵活有余而约束力、可操作性大为不足。第三，协定及其附则中技术性条款近20年未经更新或修订，难以适应现时生态保护需求。最后，因国轮外轮监管要求差异，一些国内船东选择到其他缔约国注册船舶，从而逃避国内更加严格的监管，不利于澜沧江—湄公河航运的健康发展。
3 监管对策
针对上述问题，为确保澜沧江对外开放水域内外籍船舶的防污染监管取得实效、达到保护澜沧江—湄公河全流域环境的目的，通过分析，本文提出以下对策。
一是在保证协定持续有效的基础上，先易后难逐步推进协定及其谅解备忘录附则的修订完善，明确船舶防污染技术条款及法律责任条款，让统一性条款逐步取代不统一的技术条款，提高监管可操作性。
二是发挥航联委职能作用，将船舶防污染监管中发现的问题，提交航联委协商，形成案例，统一指导各国对外轮的防污染监管工作。
三是建立船舶信息和技术规范或标准互通机制，确保缔约国能够及时掌握彼此船舶信息、技术规范或标准，在没有统一规范或标准的情况下确保监管具有可操作。
四是根据协定第八条“缔约一方的船舶及其船员和旅客在缔约另一方境内停留和通过期间，应遵守共同航行规则及该缔约另一方的法律和法规，特别是有关海关、移民、环境保护、生态平衡以及公共秩序和国家安全的法律和法规”，海事管理部门应当依据《云南省西双版纳傣族自治州澜沧江流域保护条例》，对外轮擅自排放污染物等动态违法行为开展防污染现场监管并追究其法律责任。
参考文献
[1] 朴键一、李志斐.水运合作管理：澜沧江—湄公河区域关系构建新议题[J].东南亚研究，2013（5）.
[2] 龚永寿.基于事故树的澜沧江航运监管体系研究[J].电子技术与软件工程，2015（11）：163—164.
[3] 周新.“一带一路”战略下澜沧江—湄公河货运法律冲突研究[J].法学杂志，2017（2）：37—47.
[4] 衡晓周.澜沧江—湄公河商船通航协定与安全类国际海事公约的比较[J].世界海运，2017（2）：19—21.
作者简介：
衡晓周，澜沧江海事局安监处副处长，工程师，18616988276
关键词：澜沧江；对外开放水域；商船通航协定；外轮防污染监管；对策
澜沧江—湄公河发源于唐古拉山脉北麓，流经6个国家和10多个重要城市，经过流域各国逾200年的共同努力，目前已成为一条重要的国际通航河流。与其相衔接的有4条铁路、10多条高等级公路与河流，水路联运中转极为便利，是中国云南及大西南与下游国家联通的一条便捷客货运输通道。随着“一带一路”倡议及“中国—中南半岛国际经济合作走廊”建设不断深入，澜沧江—湄公河的国际航运优势不断显现，澜沧江—湄公河上游国际运输船舶不断增多。截至2018年，从事澜沧江—湄公河上游国际运输的中国籍船舶达110多艘，老挝、缅甸、泰国籍船舶约200艘。这些外国籍船舶普遍吨位小、技术标准低、船况差等，导致澜沧江对外开放水域船舶防污染监管形势严峻。澜沧江—湄公河一江连六国，澜沧江处于上游，一旦船舶造成水域污染，影响的不仅仅是国内生态环境，更多的是下游国家。因此，有效加强船舶污染水域环境监管，保护沿江生态，既是澜沧江—湄公河国际航运健康长效发展的保障，也是中国作为大国的责任，对“一带一路”倡议实施也具有重要意义。
1 澜沧江对外开放水域外轮防污染监管的依据
1）《中老緬泰澜沧江—湄公河商船通航协定》及其6个备忘录附则（以下简称协定及其附则）和澜沧江—湄公河商船通航协调联合委员会（以下简称中老缅泰航联委）的会议纪要。协定及其附则建立了澜沧江—湄公河海事行政管理方面的统一实体法规则，对协调海事行政法律冲突、确保澜沧江—湄公河海事行政管理高效统一发挥了积极作用。但协定及其附则并未确立横向私法关系的统一实体法规则与冲突法规则，四国也没有其他协商途径。更重要的是，协定及其附则存在规定缺漏、开放性偏大、责任不明确、操作性不强等问题。中老缅泰航联委先后召开16次大会，第16次会议纪要有“各成员国加强管理，装备油水分离器、污水舱或其他措施”的要求，这些要求已涵盖在协定及其附则中，无最新、更强的要求。
2）《云南省西双版纳傣族自治州澜沧江流域保护条例》第十八条第六项规定“禁止航行船只直接排放生产生活污水、污物和废油等”，第二十一条规定“在澜沧江流域运输有毒有害物质的船只，应当配备防渗、防溢、防漏设施”。追责条款为第四十五条（四）“违反第十八条第二、六、八项、第二十一条规定之一的，由海事部门责令改正，处2 000元以上1万元以下罚款；情节严重的，处1万元以上5万元以下罚款”。该依据对外国籍船舶是否适用，需根据法律冲突规范选择。
3）《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》第五条规定“外国籍船舶防治污染的结构、设备、器材应当符合中华人民共和国缔结或者加入的有关国际公约，经船旗国政府或者其认可的船舶检验机构检验，并保持良好的技术状态。”由此可见，《防治船舶污染内河水域环境管理规定》仅适用于中国籍船舶（见表1）。
由表1可见，协定及其附则中有关船舶防污染监管的表述基本是静态的、技术性的条款。
2存在问题
澜沧江对外开放水域中国籍船舶防污染监管主要依据《中华人民共和国防治内河船舶污染水域环境管理规定》及船舶技术检验规则等，要求严格全面、责任明确，监管易行、效果明显。但澜沧江对外开放水域外轮防污染监管的主要依据是协定及其附则，存在内外不统一、规定缺漏、开放性偏大、责任不明确、操作性不强等问题，与中国籍船舶防止污染监管的依据存在很大差异。首先，协定及其附则中防止船舶造成污染的技术检验、发证等方面需要遵守缔约国的颁布或认可的技术规范或标准。缔约国间没有船舶技术标准或规范及船舶基本信息互通机制，导致现场监管操作困难。其次，协定及其附则缺乏明确的法律责任条款，部分条款中“鼓励”“通过协商”“尽可能”等措辞使得开放性规则灵活有余而约束力、可操作性大为不足。第三，协定及其附则中技术性条款近20年未经更新或修订，难以适应现时生态保护需求。最后，因国轮外轮监管要求差异，一些国内船东选择到其他缔约国注册船舶，从而逃避国内更加严格的监管，不利于澜沧江—湄公河航运的健康发展。
3 监管对策
针对上述问题，为确保澜沧江对外开放水域内外籍船舶的防污染监管取得实效、达到保护澜沧江—湄公河全流域环境的目的，通过分析，本文提出以下对策。
一是在保证协定持续有效的基础上，先易后难逐步推进协定及其谅解备忘录附则的修订完善，明确船舶防污染技术条款及法律责任条款，让统一性条款逐步取代不统一的技术条款，提高监管可操作性。
二是发挥航联委职能作用，将船舶防污染监管中发现的问题，提交航联委协商，形成案例，统一指导各国对外轮的防污染监管工作。
三是建立船舶信息和技术规范或标准互通机制，确保缔约国能够及时掌握彼此船舶信息、技术规范或标准，在没有统一规范或标准的情况下确保监管具有可操作。
四是根据协定第八条“缔约一方的船舶及其船员和旅客在缔约另一方境内停留和通过期间，应遵守共同航行规则及该缔约另一方的法律和法规，特别是有关海关、移民、环境保护、生态平衡以及公共秩序和国家安全的法律和法规”，海事管理部门应当依据《云南省西双版纳傣族自治州澜沧江流域保护条例》，对外轮擅自排放污染物等动态违法行为开展防污染现场监管并追究其法律责任。
参考文献
[1] 朴键一、李志斐.水运合作管理：澜沧江—湄公河区域关系构建新议题[J].东南亚研究，2013（5）.
[2] 龚永寿.基于事故树的澜沧江航运监管体系研究[J].电子技术与软件工程，2015（11）：163—164.
[3] 周新.“一带一路”战略下澜沧江—湄公河货运法律冲突研究[J].法学杂志，2017（2）：37—47.
[4] 衡晓周.澜沧江—湄公河商船通航协定与安全类国际海事公约的比较[J].世界海运，2017（2）：19—21.
作者简介：
衡晓周，澜沧江海事局安监处副处长，工程师，18616988276