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【摘要】中国的房地产调控政策经历了多年的演变，正逐步从“一刀切”向“一城一策”转变。但现阶段房地产调控政策缺乏有效的宏观调控的上位法，调控目标和工具也存在相应的不足，进一步影响了最终调控效果的有效发挥。
【关键词】房地产;调控;分析;思考
【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.
房地产业是中国经济的重要增长点，在国民经济中占有举足轻重的地位，但在快速发展的同时，也存在一些问题。虽然我国的房地产调控政策经过多年演变，正在持续起效，但现行的房地产调控政策缺乏宏观上的立法指导，调控目的、手段也缺乏更高层次调控规律的指引，最终影响调控效果。本文对房地产调控进行分析评述，从宏观调控法的角度探讨我国房地产调控政策的完善路径，按照法律法规引导行业发展方向，实现宏观良性发展。
1、房地产调控现状分析
1.1房地产宏观调控立法缺失
二十世纪九十年代初期，随着福利性住房分配制度逐渐被商品住房所取代，房地产市场形成和发展至今已约三十余年，其中历经多次调控。目前，构成我国房地产市场调控主力的是非法律性政策和地方规范性文件，如“国八条”“国十一条”“三条红线”“三次两集中”等等，这些文件对房地产行业的发展具有一定影响，但影响深度远不及专项的法律法规。例 如，现在一、二线城市严格执行的限购政策，其法律渊源是基于《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》中规定的“各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施”，但该规范性文件在立法层次上并不高。除此之外，中央性规范文件远远少于地方性规范文件，这些都客观体现出我国房地产行业市场调控相关法律的缺失。但不可否认，宏观调控政策往往是紧急的和临时的，体制机制的深层次问题无法真正解决房地产调控政策的实施，无论是中央的“按城政策分级指导”，还是地方“一城一策”，都必须运用更科学、更全面的法律制度实现对房地产行业的市场调控。
1.2贯彻房地产调控目标力度不强
自2017年“房住不炒”理念提出后，各地房地产调控都会围绕“稳地价、稳房价、稳预期”的目标，始终强调住房要突出“住”的功能。随着社会经济发展和城市化进程加快，我国房地产业发展也是日新月异，由于房地产业产业链很长，对相关产业发展起到了非常重要带动作用，房地产业对地方GDP贡献举足轻重，尤其是与地方政府的财政密切相关。城市发展需要资金，这就加大了地方政府对房地产业的依赖，导致政府处在两难境地，一方面希望通过高地价来增加地方财政收入，另一方面过高的地价必然会推动房价节节攀升，影响民生福祉。因此，地方政府的调控在主观上还是会有一定保守，在行动上还是会有一定的滞后，可能会引发“政策在上，对策在下”等各种不正常现象，阻碍调控政策的落实。
1.3房地产调控工具不足
当房地产市场出现突然变化，如房价、成交量、投资规模、开工数等市场指标过量或减少时，政府应利用各种政策工具对市场进行干預。短期成效正是政府对房市的干预，使房市恢复到了稳定的运行轨迹。房地产市场分为土地供应市场和房屋交易市场（含租赁市场）两部分，中间环节是房屋建设。房地产调控政策涵盖了房地产开发的全过程，包括保障性住房建设、土地供应、交易或控股税负调整、住房信贷政策变化、增加租赁住房供应、限购限价、销售等所有常见的现行监管政策制度。当前调控政策主要集中在土地供应和房价两个方面，缺乏其他工具来解决，对土地和房价还不能进行有效调控。例如，缺乏能严格监管开发企业按土地出让合同约定开工建设的工具，未能及时收回未开发土地，导致某些城市的土地囤积屡禁不止。另外，由于各地在交易环节以调控为目的的限价，一二手房的价格经常出现倒挂，导致部分开发商为了自身利益，违规搭售（租）高价车位、增加装修费用等，甚至还会出现变相收费情况。这说明现有的调控工具无法根据市场反应及时调整，对市场乱象处理不够迅速，不利于房地产市场平稳健康发展。
2、完善房地产调控的思考
2.1正确理解房地产的投资性质
首先，要正视房地产的投资性。“房住不炒”是广大老百所期待的目标，然而无论调控目的如何调整，房地产本身的投资性也无法回避。房地产作为自由市场形成时，受到需求供给原则的制衡，必然会发现住房不足，过度投资和投机不可避免。因此，单纯利用行政和金融手段抑制住房投资和投机性需求是不能完全实现的。
其次，购买行为本质上是消费、投资和投机的结合，很难通过合同和数据分析来明确界定和区分这三个属性。例如，买房是一种消费属性，出租赚取租金收入是一种投资属性，期望房价上涨产生利润可看作是一种投机属性。对普通消费者来说，房地产是刚性住房需求;对于中产阶级来说，房地产是投资保值的首选;对于富人来说，房地产，尤其是稀缺的房地产，既是投资也是保值，更是地位的象征。既然消费、投资、投机这三个属性无法明确区分，与其机械性限购抑制过度投资和投机性需求，面对住房需求的合理性，面对投资的属性，从不同的角度引导思考，形成一个合理的供应。
2.2建立以城市规划为调控的基本原则
由于我国幅员辽阔，不同地区经济发展水平不同，不同地区房地产市场发展不平衡。一二线城市房价普遍上涨，三四线城市有价无市。在房地产市场发展初期，地方政府无法摆脱城市人口数量和发展速度、城市更新进度、住房需求状况等自身实际情况。由于房地产项目建设容易获批，部分四五线城市空置房屋较多，未完工的楼盘层出不穷，浪费社会资源，也损害了地方政府未来的财政收入和可持续发展。
房地产市场调节在更深的层面上，本质上是调节常住居民的流入和流出。房地产调控政策应将长期城市规划确立为调控的基本原则，在对未来需求进行理性预测的基础上，制定合适的“一城一策”。比如北京、上海等大城市发布了未来20年的城市总体规划，各项详细指标明确了城市未来发展的方向，尤其是城市发展的上限。这些封顶指标的出台，有助于规范城市的混乱发展，遏制城市盲目扩张。北京和上海的城市总体规划公告也是其他城市发布总体规划的参考资料，尤其是中小城市面临资源匮乏、产业薄弱、转型困难等问题，更应考虑自身未来发展，制定适合未来长期发展的总体规划。通过总体规划，具体提出城市未来发展指标和实施路径，合理有效利用城市建设用地，防止出现住房供过于求、资源配置不足和不良情况的发生，不能满足居民的合理需求。 2.3完善房地产调控相关法律法规
首先，要从商法角度制定有关房地产调控政策的法律。房地产调控涉及中央到地方多个行政部门，是关系国家和社会保障的重要经济部门，需要多方协调。我国现行的房地产法没有一部全面规范房地产调控政策的法律，房地产调控政策分散在各级政府的规范性文件中。迄今为止，还没有更高级别的房地产市场宏观调控法律，以法律的形式明确规定了房地产市场调控目的、调控手段和调控方式。当房地产调控政策涉及千家万户的时候，就需要明确的、高水平的立法，严格规范调控工具。
其次，协调中央与地方在房地产市场宏观调控法实施中的权利义务分配。在中央的政策指导下，各地政府根据自身实际，定并实施了“一城一策”。但在现行的房地产市场调控政策中，中央和地方的职责范围不明确，权责划分不明确，往往是中央下发政令，地方各级政府遵循政策，基本上是完善和执行某些规定的。因此，需要对地方政府的权利和义务进行分配，以保护购房者的合法权益。
最后，对现有的房地产调控政策进行梳理。包括国务院各部门和地方各级人民政府直属机构发布的法规、政策文件，废止或修改不符合财产保护制度、不合理限制居民房地产交易的法规和政策文件。《国务院办公厅关于开展涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作的通知》 第一条清理范围明确表明：“清理的重点是，有违平等保护各种所有制经济主体财产所有权、使用权、经营权、收益权等各类产权的规定，不当限制企业生产经营、企业和居民不动产交易等民事主体财产权利行使的规定”，也就是说规章、规范性文件的主要内容与有关产权保护的法律、行政法规不一致的，将予以修改或废止。“不当”不是法律术语，很难建立标准，在全国房地产市场调控中，除部分一、二线城市继续保持严格调控政策外，其他地区调控方向和调控方式亟待梳理，与法律、行政法规规定不相一致的，与规范性文件精神不相符合的，与城市现行发展不相匹配的调控政策、调控手段，需要整改或废止，促使各级政府在调控政策导向上趋于协调，更大程度上发挥宏观调控作用。
2.4减少住房非居住属性
现在的住房除居住属性外，附加有户籍、教育、金融等大量非居住功能，有相关比例房屋关非用于居住，社会对住房需求大幅增加，导致住房资源配置不合理，偏离了住房本来的居住属性，这也就是价格快速上涨、需要政策调控的主要原因之一。楼市调控的核心目的，就是要让房屋回归居住属性。因此政府应该制定相关政策，还原住房“居住”的原本属性，减少老百姓对住房需求，从而稳定住房价格，达到预期目标。
3、丰富相关的宏观调控工具
3.1推进落实住房保障体系
针对各类需求要实行差别化调控政策，应加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。一是各地政府要提供積极政策支持，扩大“共有产权住房”的供应量，优化共有产权比例调节机制，个人出资比例可由购房者根据家庭支付能力自由选择，充分满足首套刚需。二是不断落实“租购并举”的长效机制，尽快出台相关的法律法规和操作细则，增加租赁住房供应，解决房租上涨和基本住房需求，保障购房者和租户的基本利益，让大家更省心更安心。三是推进“租购同权”落地，让租房者也能更多享受到就近入学等公共服务权益，给租房者带来更多的安全感和认同感，让租房成为“更好的选择”。
3.2尽快促进全国房地产交易和不动产登记信息联网
从房地产投资性质来看，限购政策逐步放宽是为了拉动合理需求，也是振兴房地产市场的有利机制。目前，各地的限购政策都不同，分别有本地户口、外地户口、社保、可购套数等各种条件的要求，导致同一购房人在不同的城市所享受首套的购房资格和条件尽不相同。应尽快归集共享全国房地产交易和不动产登记信息，探索制定统一的首次购房标准，使购房人不论在任何城市购房，通过全国联网信息核查确定是首次的均可受到购房保障，不受任何限制。但只要在任一城市享受过了，就不再重复享受，这样购房人就会谨慎使用首次购房资格，避免投资投机者在炒房的同时还享受着政府的优惠政策和财政补贴。各地可自行对二套住房改善、多套房购买进行“一城一策”精细化监管，通过细化标准、区别对待，实行差别化“购房”调控。对于多套房、豪宅等可视为投资产品，增加附加手段，实行限购、限售、限贷等政策，有效规范投资活动。
3.3持续规范销售行为和整顿市场秩序
房地产市场信息要公开透明，从土地出让到开发建设，从预售许可到交易登记等环节，地方政府应主动公开。对于新建商品房开盘尽可能采取公开摇号的方式防止房地产开发企业（销售企业）炒作和加价行为，从而稳定购房者预期。房地产市场主管部门应加强监督管理，定期联合相关职能部门对于房地产开发企业、中介机构、租赁机构进行持续整顿，为房地产市场平稳健康发展营造良好的市场环境。
结语：
我国的房地产市场不仅巨大，而且包含涉及多方利益，尤其是千家万户的基本利益。在房地产调控政策方面，需要中央到地方的政策措施，但更重要的是通过立法建立我国房地产宏观调控体系。通过法律规范房地产宏观调控的原则、调控目的和调控手段，为中央和地方因地制宜采取不同调控措施提供法律依据。这让公众增加了房地产宏观调控措施实施的可预见性，了解调控工具的具体情况，避免因某些政策一夜之间出台而导致市场紧张的事件频繁发生。
参考文献：
[1]刘洪玉.“一城一策”：“因城施策”升级版[J].人民论坛，2019年06月下.
[2]《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作的有关通知》.国发办[2011]1号
[3]朱庄瑞.经济新常态背景下我国房地产市场长效机制建设研究[J].现代管理科学，2016（10）：39-41.
【关键词】房地产;调控;分析;思考
【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.
房地产业是中国经济的重要增长点，在国民经济中占有举足轻重的地位，但在快速发展的同时，也存在一些问题。虽然我国的房地产调控政策经过多年演变，正在持续起效，但现行的房地产调控政策缺乏宏观上的立法指导，调控目的、手段也缺乏更高层次调控规律的指引，最终影响调控效果。本文对房地产调控进行分析评述，从宏观调控法的角度探讨我国房地产调控政策的完善路径，按照法律法规引导行业发展方向，实现宏观良性发展。
1、房地产调控现状分析
1.1房地产宏观调控立法缺失
二十世纪九十年代初期，随着福利性住房分配制度逐渐被商品住房所取代，房地产市场形成和发展至今已约三十余年，其中历经多次调控。目前，构成我国房地产市场调控主力的是非法律性政策和地方规范性文件，如“国八条”“国十一条”“三条红线”“三次两集中”等等，这些文件对房地产行业的发展具有一定影响，但影响深度远不及专项的法律法规。例 如，现在一、二线城市严格执行的限购政策，其法律渊源是基于《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》中规定的“各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施”，但该规范性文件在立法层次上并不高。除此之外，中央性规范文件远远少于地方性规范文件，这些都客观体现出我国房地产行业市场调控相关法律的缺失。但不可否认，宏观调控政策往往是紧急的和临时的，体制机制的深层次问题无法真正解决房地产调控政策的实施，无论是中央的“按城政策分级指导”，还是地方“一城一策”，都必须运用更科学、更全面的法律制度实现对房地产行业的市场调控。
1.2贯彻房地产调控目标力度不强
自2017年“房住不炒”理念提出后，各地房地产调控都会围绕“稳地价、稳房价、稳预期”的目标，始终强调住房要突出“住”的功能。随着社会经济发展和城市化进程加快，我国房地产业发展也是日新月异，由于房地产业产业链很长，对相关产业发展起到了非常重要带动作用，房地产业对地方GDP贡献举足轻重，尤其是与地方政府的财政密切相关。城市发展需要资金，这就加大了地方政府对房地产业的依赖，导致政府处在两难境地，一方面希望通过高地价来增加地方财政收入，另一方面过高的地价必然会推动房价节节攀升，影响民生福祉。因此，地方政府的调控在主观上还是会有一定保守，在行动上还是会有一定的滞后，可能会引发“政策在上，对策在下”等各种不正常现象，阻碍调控政策的落实。
1.3房地产调控工具不足
当房地产市场出现突然变化，如房价、成交量、投资规模、开工数等市场指标过量或减少时，政府应利用各种政策工具对市场进行干預。短期成效正是政府对房市的干预，使房市恢复到了稳定的运行轨迹。房地产市场分为土地供应市场和房屋交易市场（含租赁市场）两部分，中间环节是房屋建设。房地产调控政策涵盖了房地产开发的全过程，包括保障性住房建设、土地供应、交易或控股税负调整、住房信贷政策变化、增加租赁住房供应、限购限价、销售等所有常见的现行监管政策制度。当前调控政策主要集中在土地供应和房价两个方面，缺乏其他工具来解决，对土地和房价还不能进行有效调控。例如，缺乏能严格监管开发企业按土地出让合同约定开工建设的工具，未能及时收回未开发土地，导致某些城市的土地囤积屡禁不止。另外，由于各地在交易环节以调控为目的的限价，一二手房的价格经常出现倒挂，导致部分开发商为了自身利益，违规搭售（租）高价车位、增加装修费用等，甚至还会出现变相收费情况。这说明现有的调控工具无法根据市场反应及时调整，对市场乱象处理不够迅速，不利于房地产市场平稳健康发展。
2、完善房地产调控的思考
2.1正确理解房地产的投资性质
首先，要正视房地产的投资性。“房住不炒”是广大老百所期待的目标，然而无论调控目的如何调整，房地产本身的投资性也无法回避。房地产作为自由市场形成时，受到需求供给原则的制衡，必然会发现住房不足，过度投资和投机不可避免。因此，单纯利用行政和金融手段抑制住房投资和投机性需求是不能完全实现的。
其次，购买行为本质上是消费、投资和投机的结合，很难通过合同和数据分析来明确界定和区分这三个属性。例如，买房是一种消费属性，出租赚取租金收入是一种投资属性，期望房价上涨产生利润可看作是一种投机属性。对普通消费者来说，房地产是刚性住房需求;对于中产阶级来说，房地产是投资保值的首选;对于富人来说，房地产，尤其是稀缺的房地产，既是投资也是保值，更是地位的象征。既然消费、投资、投机这三个属性无法明确区分，与其机械性限购抑制过度投资和投机性需求，面对住房需求的合理性，面对投资的属性，从不同的角度引导思考，形成一个合理的供应。
2.2建立以城市规划为调控的基本原则
由于我国幅员辽阔，不同地区经济发展水平不同，不同地区房地产市场发展不平衡。一二线城市房价普遍上涨，三四线城市有价无市。在房地产市场发展初期，地方政府无法摆脱城市人口数量和发展速度、城市更新进度、住房需求状况等自身实际情况。由于房地产项目建设容易获批，部分四五线城市空置房屋较多，未完工的楼盘层出不穷，浪费社会资源，也损害了地方政府未来的财政收入和可持续发展。
房地产市场调节在更深的层面上，本质上是调节常住居民的流入和流出。房地产调控政策应将长期城市规划确立为调控的基本原则，在对未来需求进行理性预测的基础上，制定合适的“一城一策”。比如北京、上海等大城市发布了未来20年的城市总体规划，各项详细指标明确了城市未来发展的方向，尤其是城市发展的上限。这些封顶指标的出台，有助于规范城市的混乱发展，遏制城市盲目扩张。北京和上海的城市总体规划公告也是其他城市发布总体规划的参考资料，尤其是中小城市面临资源匮乏、产业薄弱、转型困难等问题，更应考虑自身未来发展，制定适合未来长期发展的总体规划。通过总体规划，具体提出城市未来发展指标和实施路径，合理有效利用城市建设用地，防止出现住房供过于求、资源配置不足和不良情况的发生，不能满足居民的合理需求。 2.3完善房地产调控相关法律法规
首先，要从商法角度制定有关房地产调控政策的法律。房地产调控涉及中央到地方多个行政部门，是关系国家和社会保障的重要经济部门，需要多方协调。我国现行的房地产法没有一部全面规范房地产调控政策的法律，房地产调控政策分散在各级政府的规范性文件中。迄今为止，还没有更高级别的房地产市场宏观调控法律，以法律的形式明确规定了房地产市场调控目的、调控手段和调控方式。当房地产调控政策涉及千家万户的时候，就需要明确的、高水平的立法，严格规范调控工具。
其次，协调中央与地方在房地产市场宏观调控法实施中的权利义务分配。在中央的政策指导下，各地政府根据自身实际，定并实施了“一城一策”。但在现行的房地产市场调控政策中，中央和地方的职责范围不明确，权责划分不明确，往往是中央下发政令，地方各级政府遵循政策，基本上是完善和执行某些规定的。因此，需要对地方政府的权利和义务进行分配，以保护购房者的合法权益。
最后，对现有的房地产调控政策进行梳理。包括国务院各部门和地方各级人民政府直属机构发布的法规、政策文件，废止或修改不符合财产保护制度、不合理限制居民房地产交易的法规和政策文件。《国务院办公厅关于开展涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作的通知》 第一条清理范围明确表明：“清理的重点是，有违平等保护各种所有制经济主体财产所有权、使用权、经营权、收益权等各类产权的规定，不当限制企业生产经营、企业和居民不动产交易等民事主体财产权利行使的规定”，也就是说规章、规范性文件的主要内容与有关产权保护的法律、行政法规不一致的，将予以修改或废止。“不当”不是法律术语，很难建立标准，在全国房地产市场调控中，除部分一、二线城市继续保持严格调控政策外，其他地区调控方向和调控方式亟待梳理，与法律、行政法规规定不相一致的，与规范性文件精神不相符合的，与城市现行发展不相匹配的调控政策、调控手段，需要整改或废止，促使各级政府在调控政策导向上趋于协调，更大程度上发挥宏观调控作用。
2.4减少住房非居住属性
现在的住房除居住属性外，附加有户籍、教育、金融等大量非居住功能，有相关比例房屋关非用于居住，社会对住房需求大幅增加，导致住房资源配置不合理，偏离了住房本来的居住属性，这也就是价格快速上涨、需要政策调控的主要原因之一。楼市调控的核心目的，就是要让房屋回归居住属性。因此政府应该制定相关政策，还原住房“居住”的原本属性，减少老百姓对住房需求，从而稳定住房价格，达到预期目标。
3、丰富相关的宏观调控工具
3.1推进落实住房保障体系
针对各类需求要实行差别化调控政策，应加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。一是各地政府要提供積极政策支持，扩大“共有产权住房”的供应量，优化共有产权比例调节机制，个人出资比例可由购房者根据家庭支付能力自由选择，充分满足首套刚需。二是不断落实“租购并举”的长效机制，尽快出台相关的法律法规和操作细则，增加租赁住房供应，解决房租上涨和基本住房需求，保障购房者和租户的基本利益，让大家更省心更安心。三是推进“租购同权”落地，让租房者也能更多享受到就近入学等公共服务权益，给租房者带来更多的安全感和认同感，让租房成为“更好的选择”。
3.2尽快促进全国房地产交易和不动产登记信息联网
从房地产投资性质来看，限购政策逐步放宽是为了拉动合理需求，也是振兴房地产市场的有利机制。目前，各地的限购政策都不同，分别有本地户口、外地户口、社保、可购套数等各种条件的要求，导致同一购房人在不同的城市所享受首套的购房资格和条件尽不相同。应尽快归集共享全国房地产交易和不动产登记信息，探索制定统一的首次购房标准，使购房人不论在任何城市购房，通过全国联网信息核查确定是首次的均可受到购房保障，不受任何限制。但只要在任一城市享受过了，就不再重复享受，这样购房人就会谨慎使用首次购房资格，避免投资投机者在炒房的同时还享受着政府的优惠政策和财政补贴。各地可自行对二套住房改善、多套房购买进行“一城一策”精细化监管，通过细化标准、区别对待，实行差别化“购房”调控。对于多套房、豪宅等可视为投资产品，增加附加手段，实行限购、限售、限贷等政策，有效规范投资活动。
3.3持续规范销售行为和整顿市场秩序
房地产市场信息要公开透明，从土地出让到开发建设，从预售许可到交易登记等环节，地方政府应主动公开。对于新建商品房开盘尽可能采取公开摇号的方式防止房地产开发企业（销售企业）炒作和加价行为，从而稳定购房者预期。房地产市场主管部门应加强监督管理，定期联合相关职能部门对于房地产开发企业、中介机构、租赁机构进行持续整顿，为房地产市场平稳健康发展营造良好的市场环境。
结语：
我国的房地产市场不仅巨大，而且包含涉及多方利益，尤其是千家万户的基本利益。在房地产调控政策方面，需要中央到地方的政策措施，但更重要的是通过立法建立我国房地产宏观调控体系。通过法律规范房地产宏观调控的原则、调控目的和调控手段，为中央和地方因地制宜采取不同调控措施提供法律依据。这让公众增加了房地产宏观调控措施实施的可预见性，了解调控工具的具体情况，避免因某些政策一夜之间出台而导致市场紧张的事件频繁发生。
参考文献：
[1]刘洪玉.“一城一策”：“因城施策”升级版[J].人民论坛，2019年06月下.
[2]《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作的有关通知》.国发办[2011]1号
[3]朱庄瑞.经济新常态背景下我国房地产市场长效机制建设研究[J].现代管理科学，2016（10）：39-41.