论文部分内容阅读
摘 要：以农地制度为支撑的乡村水利正面临着经济基础变革带来的困境。“半工半农”成为我国小农经济的普遍现实选择。非农收入的增长使得农户分化为专业型小农、半工半农型小农和务工型小农，其对农田的偏好正在发生巨大变化。专业型小农依农田而生，半工半农型小农视农地为生存保障，而务工型小农则多视农田为投资选择之一而进行资产配置，甚至产生大规模抛荒农田的现象。小农农地偏好的变化正在加速复杂化农地的合约结构，增加水利公共品供给的治理成本，并在乡村治权弱化和小农村社体制瓦解的背景下，造成越来越严重的农田水利公共品供给困境。强化乡村治权，重建基层组织是解决这一问题的必然选择。
关键词：乡村水利；农地制度；半工半农；农户分化；治权弱化
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０12）０1－0076－06
目前我们对乡村水利的已有研究，都建立在一个共同的前提下，即作为乡村水利经济基础的农地制度安排是小农生活的基本保障，也就是说，农民对农地制度的偏好是一致的，并且认为农地是非常重要的。
然而事实上，近二十年多来，尤其是近十多年来，农地制度这一乡村水利制度安排的经济基础正在发生巨大变革。黄宗智认为，乡村社会已经是“半工半农”的收入结构[1]，农民的非农收入的占比持续提高。“半工半农”表明，乡村社会的经济基础正在发生内在变革，这对乡村社会，包括农田水利在内的公共品供给，都有着巨大影响。
本文即以豫南A镇的农田水利调查为案例，来讨论农民非农收入增长引起的经济基础变革对乡村水利公共品供给的影响。
一、农地制度与乡村水利
我国的基本国情是小农经济，人均一亩三分地，户均不足十亩。而且伴随着分家析产的财产继承制度和小农村社的土地调整制度变革，户均不足十亩田地呈现极度细碎化的耕作态势。在这种小农经济的情况下，农田水利作为准公共品需要一种有效的供给机制。
在农地普遍作为农户重要收入来源的情况下，我国一直依靠小农村社制度来化解水利公共品提供面临的交易成本问题，而且为了保证来自土地的收入来生存，农户亦有动力促成内部的合作达成。小农村社制度具有强大的内生性和历史的外生性特征，是我国小农经济演变与国家发展路径共同作用的结果。
在改革前三十年革命洗礼和改革后三十年市场侵蚀的作用下，小农村社制度所依赖的由血缘形成的家庭结构正在瓦解，而改革前后建立的“三级所有、队为基础”和以家庭联产承包经营为基础的农村基本经济体制也基本瓦解[2]。在这种情况下，乡村水利公共品供给的组织基础[3]与社会基础[4]也已经消失和正在瓦解。乡村水利原本依存的经济基础正在发生巨大变革。
现在，外出务工收入与来自农地的务农收入构成农户的两大收入来源。因此，对于农户来讲，外出务工收入与农地收入互为机会成本，当然，农户考虑这种机会成本时不仅仅会考虑直接的收入差距，而且会将未来可能面临的收益与风险预期纳入进来。由于务农收入来自农地，因此，农户选择观念主要通过土地观念的变化显示出来。
二、豫南A镇的农田水利状况
（一）概况
豫南A镇是一个较为典型的中部农业乡镇。面积100余平方公里，人口2.8万左右，其中非农业人口约2500人，下辖洋街1个居委会和12个行政村。全镇耕地6万余亩，农业人口人均2.1亩，户均不足8亩。
A镇劳动力资源丰富，劳务经济发达，是全国知名的建筑之乡和劳务输出大镇，A镇建筑劳务品牌享誉全国，国家大剧院、人民大会堂等一批国家级工程都有当地人的影子。
豫南地区地处江淮之间，为南北交界的过渡区，气候是亚热带季风气候向暖温带季风气候过渡地带，旱田兼作，以田为主，区内多丘陵。A镇水田夏稻冬油菜，旱田冬小麦夏玉米、花生等。
在近十多年来，当地的农业结构和收入结构正在发生巨大变化。首先，在农户种植方面，已经由以前的精耕细作逐渐转向粗放经营。一是当地多种植水稻、旱玉米、冬小麦等懒庄稼；二是普遍存在农田抛荒现象，近些年约占8%以上；三是前几年普遍种植的油菜由于收益太低，如今普遍不种植了，而选择在冬季晒田；四是普遍的土地出租现象，并且农户的实际耕作规模普遍达到15亩左右。其次，在农户的收入结构上，务工收入已经远远超过农业收入，成为农户收入的主要来源，由此形成“半工半农”的收入结构和作业模式。据A镇地方志，2007年和2008年，A镇人均收入分别为4142元和4854元，同比增长分别为16%和15%。笔者调查估算，2009年人均收入约5600元，其中非农收入已占到农民人均收入60%左右，这大大高于全国51%和河南省39.9%的比重。
A镇的乡村社会是一个户族的碎片化结构。碎片化的户族以五代血缘关系为单位形成日常生活与农业生产的表达与实践单位。但是，在信阳地区建国以来历史上严重的官僚主义与国家力量的打压之下，尤其在2000年后，随着村庄自身掌握资源的下降与官僚集团可占利益与权力的急速萎缩，血缘构成的结构性力量基本退出村庄政治舞台的争夺，转而外出务工，从而使血缘性力量只在血缘关系内部与村庄生活中有所表达。
（二）A镇的土地流转与农田水利公共品供给
A镇土地流转在20世纪90年代就普遍存在，而且租金不高。尤其是90年代末，大量农户因为害怕耕地荒芜或被村集体收回，倒贴钱将土地租给邻居、亲戚朋友而外出打工，当然，也存在着大量土地抛荒现象，这种情况一直持续到税改前。税改之后，虽然粮食价格持续回升，土地价值显现，但是由于外出务工收益和务工人数不断增加，使流转土地供给大量增加，因此，土地价格上升有限，不仅土地抛荒现象仍然普遍存在，而且租金依然维持在很低的水平，平均来讲约30元/亩，并多以互助换工、实物与无租金的形式存在。
在税改前后，A镇计划经济时代遗留下来的农田灌溉体系基本上瓦解为以农户为单位的个体化小水利。A镇洋河、山头和周畈三村村组用水方式统计（见表1）。
需要说明的是，在以上三村中，山头与周畈村保持集体用水方式的9个村组基本上都是因为需要从洋河提水，但是只有大功率的水泵才能提上来水，而不得不保持集体用水的。而且，两个村庄的集体用水方式瓦解大都在税费改革前后。洋河村的灌溉条件较好，因为村庄区域内水库较多，原来都基本依靠大水库提水，目前保留集体用水的10个村组都是从大水库中提水，其中有9个村组因为渠道老化而又不能及时动员进行维修，集体合作逐步瓦解(见表2）。以上三个村庄72个村民组的用水状况表明，A镇的农田水利用水基本走向个体化小水利，而仍保持集体用水的村组，或是由于地理条件限制而不得不选择集体合作，或是由于集体资产贴现而维持着集体用水。原来计划经济时期建设的农田水利体系普遍走向瓦解。
三、治权弱化与治理成本增长：集体农田水利的瓦解逻辑
A镇农田水利系统走向瓦解的主要原因在于，税改带来的乡村治权的弱化，以及2000年左右外出务工引发农地合约复杂化带来的治理成本快速增加，从而使乡村水利公共品供给面临失衡，进而走向瓦解，只保留了具备使用乡村集体资产贴现条件的村组继续维持集体用水。
乡村水利作为一种准公共品，其有效供给面临的主要问题是如何防止搭便车行为。
（一）税费改革与乡村治权弱化
在税改前的集体用水时期，主要依靠乡村组织的强大治权来边缘化搭便车现象或搭便车者。乡村组织有效治权的基础，是中央政权赋予基层组织收取农业税、“三提五统”相关费用、村庄土地调整及集体资产经营等的权利。如在20世纪90年代末期，A乡各村还普遍经营村营商店、砖窑场、面粉加工厂等集体企业；山头村在90年代的经营项目有：精米厂（1992-1997）、村营商店（20世纪80年代-2003）、面粉厂（2001-2005），而周畈村到现在还经营一个窑场，只是近年来承包给了个人。总体来讲，乡村治权的弱化是宏观的政策性因素变动造成的。
2004年，河南省启动农村税费改革，取消农业税。2005年，河南省启动乡镇机构改革。这一宏观政策变动造成的微观行为结果是，自2004年起，A镇各村不再召开村组干部会议。这样，在村民组长不能得到村两委的权威支持时，小组内部的公共事务尤其是农田水利公共品供给机制随即废止，村民小组自行解散。
据笔者统计，山头村超过1/3的组长在税改后废止。其实不仅组长失去了乡村组织权威的支持，村民小组也因失去合法性而无法再对组内的搭便车者进行有效治理。
虽然河南省并没有规定取消村民小组长，但是税改对基层组织造成的经济压力基本上扼杀了村民小组这一最基层最弱势政权组织的生存空间。同时，税改及税改后的乡镇机构改革，大大削弱了基层组织在权力与财政等方面的治理资源与手段，基层治权大大弱化，从而使基层组织不再有提供村庄公共品的内在动力，也很难在村庄公共品供给中有效治理搭便车行为。
（二）农地合约结构复杂化与治理成本增长
在税费改革和乡镇机构改革导致乡村治权弱化的同时，农民外出务工导致农民土地观念发生变革，进而使土地的合约结构复杂化，造成治理成本增长，农村水利公共品供给困境加剧。
A镇自20世纪70年代末开始大规模向外输出劳务人员，劳务经济十分发达。2000年以后，A镇向外输出人员长年保持在1万人/年以上。劳务经济发达使得种田机会成本增加，从而出现90年代末期粮食效益降低时，大量农户将农田抛荒或出租给其他农户的现象。2000年之后，国家免除农业税，增加对农户种粮补贴，随着外出务工人员的逐步增多，农田抛荒现象逐渐减少，但是租赁明显增加。山头、洋河和周畈三个村民组82户农户的土地租赁情况统计(见表3)。
在82户农户中，达成的租赁合约共40份，占农户总样本的近50%，而涉及农户超过60户，约占总样本数的75%。由此可见，当地的土地流转市场发育是非常充分的。但是，还需要注意的是，这些土地流转大部分在以兄弟和父子关系为主的五代血缘关系内部展开，约有32份，占比为80%，在邻居的地缘关系内展开的有8份合约，所占比重为20%；而外组只占4份，而且其中有3份是五代血缘关系，1份是地邻边的地缘关系。由此可推断，当地的土地租赁基本上是在血缘和地缘关系内部展开的。进一步的交易媒介的分析显示，土地租赁的需求非常复杂。其中，以货币形式进行的交换有3份，仅占7.5%，而无租金的交换达到14份，占比35%，其他大多数是以实物和换工形式存在，占比57.5%。这些不同的租金形式表述了不同的家庭需求。无租金与实物的多是兄弟与父子关系，以实物形式交换的还有是家里需要稻米的，而换工的多是家庭无劳力，出租一片地换来帮工。
在非血缘和地缘内部展开土地租赁的结果是后面看到的耕作专业化趋势。在82户统计样本中，有28户将土地出租或是抛荒，全家外出务工，占比约34%，专业务农12户，占比15%，其他半工半农有32户，占比40%。而且，三个村组的户均耕作规模都达到了10亩以上。农田的租赁市场发达和耕作的专业化趋势表明，农户对土地的观念发生了巨变（见表4）。
第一，务工型农户。这些农户多将耕地抛荒或是以极低价格出租，一般而言，那些要回来的农户会将土地出租，并不愿任其荒芜，而不愿回来的农户则无所谓，如果没有人种，田地多会荒芜。对这些预期不回乡的农户，土地对他们来说已经无所谓，抛荒报废耕作能力也没有什么。在山头村余湾组，其耕地抛荒面积达二十多亩，占全组耕作总面积的20%以上。被这些农户抛荒的土地也可能被别人捡走，但是有许多耕地即使是白捡，也没人愿意种。土地抛荒不仅对农田水系造成巨大破坏，捡田的农户也因不确定耕作年限而不愿意按田亩对村组的公共水利进行投资。而要回乡的农户则多将农田作为退路，把他们作为生存的重要保障。实际上，为了完成人生任务，父代多在儿子结婚后在家抱孙子，农户多半还是要回乡种田的；而且，打工者年纪大了，就没有工厂愿雇佣了，最终仍然是要回乡的。这是大部分纯务工农户的想法。当然，这些农户出租农田造成农田经营预期的不确定性，也在很大程度上影响了出租人与耕种人对农田水利投资的积极性。
第二，半工半农型农户。一般来讲，这部分农户对土地是很重视的，因为土地是其收入的重要来源之一，因此也基本上愿意向农地上的水利公共品进行投资。但是，这部分农户不是一成不变的，而多是随着生命周期和代际分工出现一个转换阶段。事实上,半工半农型农户多是父代种田，子代外出务工。对于那些务工收入较高的农户，农地收入对他们来讲并不很重要，这样，他们虽然种着地，但基本上是将其作为不重要的收入来源之一，因此不愿意对水利进行投资。山头村下张湾，就有几户这样的农户，死活不愿意听组长和群众共同意见，不交水费，而组长又没有办法，因为村里不闻不管，组长又没有任何强制办法，况且，群众都知道“小组瓦解单干是村里的大势所趋”。于是在2005年，全组集体合作用水瓦解。
上述情况比较普遍，在2004年税改前集体用水方式瓦解的小组中，多是由于农户对农田不在乎，而不愿意交小组的共同生产费用，这样，即使包括乡、村、组在内的基层组织能够运用乡村社会内部的资源对其进行综合治理，但由于农业收入并不重要，他们觉得无所谓。这部分人是典型的钉子户，而且多是非农收入增加分化出来的钉子户。可以说，非农收入增加大大提升了乡村组织对他们的治理成本。
第三，纯务农的专业型农户。对于这部分农户而言，土地几乎是他们的唯一收入，土地对他们是非常重要的，因此，他们非常愿意对农地进行水利投资。但是，由于土地租赁的不确定性，其投资的积极性也很有限。山头村西小湾一农户，租种耕地超过150亩，在谈到自己这方面的顾虑时，他说：“不定啥时候他们就回来了，那就得还给人家。（我）没有办法。就挑一些水源好的田（租）种呗，你能怎么办？也投资一些水利设施，推堰、挖沟什么的，都在一些租期长的田里。（不过），这很少。”
可以说，外出务工导致农户分化的结果是，大大增加了农地合约的不确定性，复杂化了其内在合约结构，并且培养出了钉子户的新群体，使合约的利益主体变得更加多元化。在这样的情况下，不仅应对预期不确定和复杂的农地合约需要大幅增加农田水利公共品的治理成本，而且，农地收入造成的农户的土地观念变革也使得新钉子户群体产生，从而进一步增加农地之上农田水利公共品供给的治理成本。事实上，与这一治理成本的高速增长相应的是，组长退出村组，乡村治权快速弱化，这使得税改前就因为农户分化和土地租赁而导致乡村治权与治理成本之间的脆弱平衡迅速被打破，因此，集体合作的农田水利体系迅速瓦解，个体水利成为A镇农户的普遍现实选择。
（三）农地观念变革与治理成本增长：豫南与荆门地区的比较分析
相关研究表明，组织条件、社会条件与农地制度对农田水利供给有重要影响[5]。下面，笔者将从自然条件、组织条件、社会条件和经济条件来对比豫南A镇与江汉平原荆门地区友好泵站（小一型）灌区的农田水利（见表5）。
首先，在自然条件方面。A镇与江汉平原都是丘陵地区，但A镇地区的水文条件较江汉平原好，在江汉平原水稻需水的伏旱季节，雨带就越过长江和大别山脉，来到豫南地区。A镇在过去十年中有两次大旱，其中一次大部分颗粒无收，而江汉平原则是“三年二头旱”。A镇的稻田产量在目前有1100斤/亩左右，明显较江汉平原1400斤/亩低。水源条件也基本相同，A镇境内主要依赖洋河水系，友好泵站灌区则依靠泵站取水的虾子湖水，两地的灌溉系统都需要建立泵站和数级提水设施。农田水利方式是建立在已有自然条件约束下的制度选择，因此，自然条件作为固定不变的前提，其对制度变迁的影响是既定的。这里更需要深入考察的是，社会性因素对农田水利制度的影响。
其次，在经济条件方面。A镇的劳务经济较荆门地区发达。A镇早在20世纪70年代末便开始大规模外出务工。2010年当地2.8万人中有1.1万人外出务工，A镇农民收入2009年达到5600元左右，与友好泵站灌区5700多元基本持平，A镇人均总收入中，非农收入占比约60%，远高于友好泵站灌区的不足50%。友好泵站灌区农户分化不明显，基本都是“半工半农”的生产与收入结构。不过，A镇收入结构的变动已使农户产生了明显分化，即有1/3的农户基本靠外出务工收入为生，有40%的农户是“半工半农”型农户，另有约不足20%的农户，基本上成为当地专业种植农户。
农户分化的结果是：A镇农户的种植规模约户均耕地15亩，而当地户均耕地不足8亩，大量的土地被低价出租给邻居、亲戚、朋友和其他的种植大户。由于农地出租供大于求，地租被压到极低的价格，平均来讲只有30元每亩（有相当一部分是实物，约合每亩四五十斤稻谷），而且全村有约200亩左右的土地被抛荒，占比10%以上，甚至有部分村组的抛荒土地在50%以上。与笔者推理的正好相同，在调查的抛荒分别占20%和50%左右的两个村组，都是外出务工户多的小组，而且这些户村的工头比较多，而组内的人又少，因此土地没有人种，除去大量抛荒，大部分被种的田都是被别人“白捡”去的。
友好泵站灌区的农户对土地的依赖要比A镇地区严重得多，“半工半农”型农户更多的是将农地作为基本保障，是重要的收入来源之一。但是，A镇分化后的农户则有相当一部分不这样认为，而仅仅将农地作为可投资的选择之一，甚至弃荒不耕也较为普遍。这说明，分化后的农户对农地的观念已经由“保命”转变为多元化。这会对农户对农地及附属公共品的投资产生巨大影响。
第三，在组织条件方面。A镇与江汉平原无异（湖北省改革推开后全面取消了小组长），村两委和乡镇都保持在“维持会”的状态，虽然河南省在2005年推行的政府机构改革中没有将小组撤消，现实中小组长基本名存实亡。在山头村，超过1/3的小组长在政府免税之前两三年，就被村两委主动撤消了，在免税之后，小组长所得的省政府补贴基本上归村两委的五个包片干部了。而且，目前由于水利条件限制而不得不选小组长维持集体灌水的三个小组，其组长近十年来也没有得到过一次小组长的补贴费用。
第四，在社会基础方面。豫南地区的户族碎片化结构具有一定的村庄整合能力。当地是碎片化的户族力量结构，但是，因为姓氏混杂居住，而且政府力量长期的压制，只表现为户族内部的仪式表达和利益实践上，在组和村的层面上表达微弱。当然，也应该看到，目前保持集体用水的村组，虽然多有地理条件之便，邻近水库，不过，组内的血缘认同也是一个重要因素。而对于那些集体用水瓦解的现象，更可能的情况是由于当地的农民分化，户族化的社会结构无法整合农户。荆门地区则表现出“分层缺乏记忆缺失”[5]，村庄内部关联度不高，社会结构整合能力差，华中乡土学派称之为原子化地区。
在两地组织条件相同，而社会基础条件豫南较好的情况下，豫南地区农田水利供给应该更好。但是，事实并非如此。根据土地租金、抛荒、白田的情况，可以看出在自然条件和水稻产量一定的情况下，豫南山头村农户由于收入结构的巨大分化，其土地观念也发生了巨大分化：
首先，那些靠外出务工生活的农户，一些因为完全可以靠务工收入支付生活支出，因此，基本对土地无所谓，免费出租、抛荒等现象基本来自这部分农户；另一些因为务工占收入的大部分，而只将农地作为投资的选择之一，因此就对可以搭便车的水利、机耕路等小组内公共品抱着投机或无所谓的态度。甚至，一些不讲理的人（如“赖球”、“赖货”等），因为可以搭便车，故意不交水费，成为部分村组水利合作瓦解的重要原因。半工半农型农户中也普遍存在这样的农户。对于以上两部分农户，农地的保障功能正在弱化，甚至对于那些主要依靠非农收入的部分农户，农地的保障功能基本消失。
其次，在半工半农型农户中，大部分则是稳定的年轻人务工，父代务农的稳定半工半务型农户。对这部分人来说，农地是基本的保障之源和未来生活的基础，非常重要，他们抱怨最多的就是政府和村里对组内的水利等公共事务不管。
最后，对专业务农型农户，在村里没有出面，组里不好合作的情况下，只有自己对农田水利进行大量投资。一是农地承包具有很强的不确定性；二是在复杂的土地合约下协调水利公共品存在的高昂交易成本；三是在村两委不管、小组长名存实亡的情况下，没有办法对农地观念变革制造出来的钉子户进行治理。因此，这些人谈到这些事情很是无奈。
事实上，农户的外出务工导致了农户土地合约的不确定性，增加了合约的复杂性，并且使合约的利益主体变得多元化，其本质上的含义是，农户的经济基础在外出务工的影响下已经发生分化，并引起农村经济基础的内在变革。在这样的情况下，要想获得更高的土地收益，并使土地顺利流转，最好的办法就是强化合约主体中集体的协调能力，增强乡村社会的组织基础。但是，在村组织的治权处于不断缩减的背景下，不合作也只能成为一种小农的理性选择。
四、结论
“半工半农”和由此导致的农户分化，正在成为我国小农经济的普遍现实，从而使以农地制度作为支撑的乡村水利正面临着经济基础变革的影响。
非农收入的增长使得农户分化为专业型小农，半工半农型小农和务工型小农，其对农田的偏好正在发生巨大变化。专业型小农依农田而生，半工半农型小农视农地为生存保障，务工型小农则多视农田为投资选择之一，进而依次进行资产配置，甚至产生大规模抛荒农田的现象。小农农地偏好的变化正在加速复杂化农地的合约结构，并且农地的普遍租赁具有不确定性，进一步复杂化了农地合约的时间结构和合约主体结构，增加水利公共品供给的治理成本。但是，在农田水利公共品供给治理成本不断增长的同时，乡村治权却在税费改革与乡镇机构改革中持续弱化，进而打破了原本就非常脆弱的农田水利公共品供给均衡，造成越来越严重的供给困境。
近年来对农田水利市场化改革的反思表明，市场化无益于农田水利供给问题的解决[6]，而以“划片承包”来改变细碎化的农地制度本身也是乡村治权作用下的制度创新，不可能改变小农经济面临高昂交易成本的本质，也不能改变小农走向个体水利的命运[7]。因此，扭转农村水利公共品供给困境的根本出路在于强化乡村治权，重建趋于瓦解的农村基本经济制度。
参考文献：
[1]黄宗智.制度化了的“半工半耕”过密型农业(上)[J].读书，2006，（2）.
[2]李昌平.农村基本经济制度瓦解是未来粮食危机主因［J］.财会研究，2010,(4).
[3]罗兴佐,贺雪峰.论乡村水利的社会基础[J].开放时代，2004,(2).
[4]罗兴佐,贺雪峰.乡村水利的组织基础[J].学海，2003,(6).
[5]贺雪峰,罗兴佐,陈涛,王习明.乡村水利与农地制度创新[J].管理世界，2003,(9).
[6]贺雪峰,郭亮.农田水利的利益主体及其成本收益分析[J].管理世界，2010,(7).
[7]贾林州,李小免.论乡村水利制度的约束条件[J].学习与实践，2011,(3).
[责任编辑：王 篆]
关键词：乡村水利；农地制度；半工半农；农户分化；治权弱化
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０12）０1－0076－06
目前我们对乡村水利的已有研究，都建立在一个共同的前提下，即作为乡村水利经济基础的农地制度安排是小农生活的基本保障，也就是说，农民对农地制度的偏好是一致的，并且认为农地是非常重要的。
然而事实上，近二十年多来，尤其是近十多年来，农地制度这一乡村水利制度安排的经济基础正在发生巨大变革。黄宗智认为，乡村社会已经是“半工半农”的收入结构[1]，农民的非农收入的占比持续提高。“半工半农”表明，乡村社会的经济基础正在发生内在变革，这对乡村社会，包括农田水利在内的公共品供给，都有着巨大影响。
本文即以豫南A镇的农田水利调查为案例，来讨论农民非农收入增长引起的经济基础变革对乡村水利公共品供给的影响。
一、农地制度与乡村水利
我国的基本国情是小农经济，人均一亩三分地，户均不足十亩。而且伴随着分家析产的财产继承制度和小农村社的土地调整制度变革，户均不足十亩田地呈现极度细碎化的耕作态势。在这种小农经济的情况下，农田水利作为准公共品需要一种有效的供给机制。
在农地普遍作为农户重要收入来源的情况下，我国一直依靠小农村社制度来化解水利公共品提供面临的交易成本问题，而且为了保证来自土地的收入来生存，农户亦有动力促成内部的合作达成。小农村社制度具有强大的内生性和历史的外生性特征，是我国小农经济演变与国家发展路径共同作用的结果。
在改革前三十年革命洗礼和改革后三十年市场侵蚀的作用下，小农村社制度所依赖的由血缘形成的家庭结构正在瓦解，而改革前后建立的“三级所有、队为基础”和以家庭联产承包经营为基础的农村基本经济体制也基本瓦解[2]。在这种情况下，乡村水利公共品供给的组织基础[3]与社会基础[4]也已经消失和正在瓦解。乡村水利原本依存的经济基础正在发生巨大变革。
现在，外出务工收入与来自农地的务农收入构成农户的两大收入来源。因此，对于农户来讲，外出务工收入与农地收入互为机会成本，当然，农户考虑这种机会成本时不仅仅会考虑直接的收入差距，而且会将未来可能面临的收益与风险预期纳入进来。由于务农收入来自农地，因此，农户选择观念主要通过土地观念的变化显示出来。
二、豫南A镇的农田水利状况
（一）概况
豫南A镇是一个较为典型的中部农业乡镇。面积100余平方公里，人口2.8万左右，其中非农业人口约2500人，下辖洋街1个居委会和12个行政村。全镇耕地6万余亩，农业人口人均2.1亩，户均不足8亩。
A镇劳动力资源丰富，劳务经济发达，是全国知名的建筑之乡和劳务输出大镇，A镇建筑劳务品牌享誉全国，国家大剧院、人民大会堂等一批国家级工程都有当地人的影子。
豫南地区地处江淮之间，为南北交界的过渡区，气候是亚热带季风气候向暖温带季风气候过渡地带，旱田兼作，以田为主，区内多丘陵。A镇水田夏稻冬油菜，旱田冬小麦夏玉米、花生等。
在近十多年来，当地的农业结构和收入结构正在发生巨大变化。首先，在农户种植方面，已经由以前的精耕细作逐渐转向粗放经营。一是当地多种植水稻、旱玉米、冬小麦等懒庄稼；二是普遍存在农田抛荒现象，近些年约占8%以上；三是前几年普遍种植的油菜由于收益太低，如今普遍不种植了，而选择在冬季晒田；四是普遍的土地出租现象，并且农户的实际耕作规模普遍达到15亩左右。其次，在农户的收入结构上，务工收入已经远远超过农业收入，成为农户收入的主要来源，由此形成“半工半农”的收入结构和作业模式。据A镇地方志，2007年和2008年，A镇人均收入分别为4142元和4854元，同比增长分别为16%和15%。笔者调查估算，2009年人均收入约5600元，其中非农收入已占到农民人均收入60%左右，这大大高于全国51%和河南省39.9%的比重。
A镇的乡村社会是一个户族的碎片化结构。碎片化的户族以五代血缘关系为单位形成日常生活与农业生产的表达与实践单位。但是，在信阳地区建国以来历史上严重的官僚主义与国家力量的打压之下，尤其在2000年后，随着村庄自身掌握资源的下降与官僚集团可占利益与权力的急速萎缩，血缘构成的结构性力量基本退出村庄政治舞台的争夺，转而外出务工，从而使血缘性力量只在血缘关系内部与村庄生活中有所表达。
（二）A镇的土地流转与农田水利公共品供给
A镇土地流转在20世纪90年代就普遍存在，而且租金不高。尤其是90年代末，大量农户因为害怕耕地荒芜或被村集体收回，倒贴钱将土地租给邻居、亲戚朋友而外出打工，当然，也存在着大量土地抛荒现象，这种情况一直持续到税改前。税改之后，虽然粮食价格持续回升，土地价值显现，但是由于外出务工收益和务工人数不断增加，使流转土地供给大量增加，因此，土地价格上升有限，不仅土地抛荒现象仍然普遍存在，而且租金依然维持在很低的水平，平均来讲约30元/亩，并多以互助换工、实物与无租金的形式存在。
在税改前后，A镇计划经济时代遗留下来的农田灌溉体系基本上瓦解为以农户为单位的个体化小水利。A镇洋河、山头和周畈三村村组用水方式统计（见表1）。
需要说明的是，在以上三村中，山头与周畈村保持集体用水方式的9个村组基本上都是因为需要从洋河提水，但是只有大功率的水泵才能提上来水，而不得不保持集体用水的。而且，两个村庄的集体用水方式瓦解大都在税费改革前后。洋河村的灌溉条件较好，因为村庄区域内水库较多，原来都基本依靠大水库提水，目前保留集体用水的10个村组都是从大水库中提水，其中有9个村组因为渠道老化而又不能及时动员进行维修，集体合作逐步瓦解(见表2）。以上三个村庄72个村民组的用水状况表明，A镇的农田水利用水基本走向个体化小水利，而仍保持集体用水的村组，或是由于地理条件限制而不得不选择集体合作，或是由于集体资产贴现而维持着集体用水。原来计划经济时期建设的农田水利体系普遍走向瓦解。
三、治权弱化与治理成本增长：集体农田水利的瓦解逻辑
A镇农田水利系统走向瓦解的主要原因在于，税改带来的乡村治权的弱化，以及2000年左右外出务工引发农地合约复杂化带来的治理成本快速增加，从而使乡村水利公共品供给面临失衡，进而走向瓦解，只保留了具备使用乡村集体资产贴现条件的村组继续维持集体用水。
乡村水利作为一种准公共品，其有效供给面临的主要问题是如何防止搭便车行为。
（一）税费改革与乡村治权弱化
在税改前的集体用水时期，主要依靠乡村组织的强大治权来边缘化搭便车现象或搭便车者。乡村组织有效治权的基础，是中央政权赋予基层组织收取农业税、“三提五统”相关费用、村庄土地调整及集体资产经营等的权利。如在20世纪90年代末期，A乡各村还普遍经营村营商店、砖窑场、面粉加工厂等集体企业；山头村在90年代的经营项目有：精米厂（1992-1997）、村营商店（20世纪80年代-2003）、面粉厂（2001-2005），而周畈村到现在还经营一个窑场，只是近年来承包给了个人。总体来讲，乡村治权的弱化是宏观的政策性因素变动造成的。
2004年，河南省启动农村税费改革，取消农业税。2005年，河南省启动乡镇机构改革。这一宏观政策变动造成的微观行为结果是，自2004年起，A镇各村不再召开村组干部会议。这样，在村民组长不能得到村两委的权威支持时，小组内部的公共事务尤其是农田水利公共品供给机制随即废止，村民小组自行解散。
据笔者统计，山头村超过1/3的组长在税改后废止。其实不仅组长失去了乡村组织权威的支持，村民小组也因失去合法性而无法再对组内的搭便车者进行有效治理。
虽然河南省并没有规定取消村民小组长，但是税改对基层组织造成的经济压力基本上扼杀了村民小组这一最基层最弱势政权组织的生存空间。同时，税改及税改后的乡镇机构改革，大大削弱了基层组织在权力与财政等方面的治理资源与手段，基层治权大大弱化，从而使基层组织不再有提供村庄公共品的内在动力，也很难在村庄公共品供给中有效治理搭便车行为。
（二）农地合约结构复杂化与治理成本增长
在税费改革和乡镇机构改革导致乡村治权弱化的同时，农民外出务工导致农民土地观念发生变革，进而使土地的合约结构复杂化，造成治理成本增长，农村水利公共品供给困境加剧。
A镇自20世纪70年代末开始大规模向外输出劳务人员，劳务经济十分发达。2000年以后，A镇向外输出人员长年保持在1万人/年以上。劳务经济发达使得种田机会成本增加，从而出现90年代末期粮食效益降低时，大量农户将农田抛荒或出租给其他农户的现象。2000年之后，国家免除农业税，增加对农户种粮补贴，随着外出务工人员的逐步增多，农田抛荒现象逐渐减少，但是租赁明显增加。山头、洋河和周畈三个村民组82户农户的土地租赁情况统计(见表3)。
在82户农户中，达成的租赁合约共40份，占农户总样本的近50%，而涉及农户超过60户，约占总样本数的75%。由此可见，当地的土地流转市场发育是非常充分的。但是，还需要注意的是，这些土地流转大部分在以兄弟和父子关系为主的五代血缘关系内部展开，约有32份，占比为80%，在邻居的地缘关系内展开的有8份合约，所占比重为20%；而外组只占4份，而且其中有3份是五代血缘关系，1份是地邻边的地缘关系。由此可推断，当地的土地租赁基本上是在血缘和地缘关系内部展开的。进一步的交易媒介的分析显示，土地租赁的需求非常复杂。其中，以货币形式进行的交换有3份，仅占7.5%，而无租金的交换达到14份，占比35%，其他大多数是以实物和换工形式存在，占比57.5%。这些不同的租金形式表述了不同的家庭需求。无租金与实物的多是兄弟与父子关系，以实物形式交换的还有是家里需要稻米的，而换工的多是家庭无劳力，出租一片地换来帮工。
在非血缘和地缘内部展开土地租赁的结果是后面看到的耕作专业化趋势。在82户统计样本中，有28户将土地出租或是抛荒，全家外出务工，占比约34%，专业务农12户，占比15%，其他半工半农有32户，占比40%。而且，三个村组的户均耕作规模都达到了10亩以上。农田的租赁市场发达和耕作的专业化趋势表明，农户对土地的观念发生了巨变（见表4）。
第一，务工型农户。这些农户多将耕地抛荒或是以极低价格出租，一般而言，那些要回来的农户会将土地出租，并不愿任其荒芜，而不愿回来的农户则无所谓，如果没有人种，田地多会荒芜。对这些预期不回乡的农户，土地对他们来说已经无所谓，抛荒报废耕作能力也没有什么。在山头村余湾组，其耕地抛荒面积达二十多亩，占全组耕作总面积的20%以上。被这些农户抛荒的土地也可能被别人捡走，但是有许多耕地即使是白捡，也没人愿意种。土地抛荒不仅对农田水系造成巨大破坏，捡田的农户也因不确定耕作年限而不愿意按田亩对村组的公共水利进行投资。而要回乡的农户则多将农田作为退路，把他们作为生存的重要保障。实际上，为了完成人生任务，父代多在儿子结婚后在家抱孙子，农户多半还是要回乡种田的；而且，打工者年纪大了，就没有工厂愿雇佣了，最终仍然是要回乡的。这是大部分纯务工农户的想法。当然，这些农户出租农田造成农田经营预期的不确定性，也在很大程度上影响了出租人与耕种人对农田水利投资的积极性。
第二，半工半农型农户。一般来讲，这部分农户对土地是很重视的，因为土地是其收入的重要来源之一，因此也基本上愿意向农地上的水利公共品进行投资。但是，这部分农户不是一成不变的，而多是随着生命周期和代际分工出现一个转换阶段。事实上,半工半农型农户多是父代种田，子代外出务工。对于那些务工收入较高的农户，农地收入对他们来讲并不很重要，这样，他们虽然种着地，但基本上是将其作为不重要的收入来源之一，因此不愿意对水利进行投资。山头村下张湾，就有几户这样的农户，死活不愿意听组长和群众共同意见，不交水费，而组长又没有办法，因为村里不闻不管，组长又没有任何强制办法，况且，群众都知道“小组瓦解单干是村里的大势所趋”。于是在2005年，全组集体合作用水瓦解。
上述情况比较普遍，在2004年税改前集体用水方式瓦解的小组中，多是由于农户对农田不在乎，而不愿意交小组的共同生产费用，这样，即使包括乡、村、组在内的基层组织能够运用乡村社会内部的资源对其进行综合治理，但由于农业收入并不重要，他们觉得无所谓。这部分人是典型的钉子户，而且多是非农收入增加分化出来的钉子户。可以说，非农收入增加大大提升了乡村组织对他们的治理成本。
第三，纯务农的专业型农户。对于这部分农户而言，土地几乎是他们的唯一收入，土地对他们是非常重要的，因此，他们非常愿意对农地进行水利投资。但是，由于土地租赁的不确定性，其投资的积极性也很有限。山头村西小湾一农户，租种耕地超过150亩，在谈到自己这方面的顾虑时，他说：“不定啥时候他们就回来了，那就得还给人家。（我）没有办法。就挑一些水源好的田（租）种呗，你能怎么办？也投资一些水利设施，推堰、挖沟什么的，都在一些租期长的田里。（不过），这很少。”
可以说，外出务工导致农户分化的结果是，大大增加了农地合约的不确定性，复杂化了其内在合约结构，并且培养出了钉子户的新群体，使合约的利益主体变得更加多元化。在这样的情况下，不仅应对预期不确定和复杂的农地合约需要大幅增加农田水利公共品的治理成本，而且，农地收入造成的农户的土地观念变革也使得新钉子户群体产生，从而进一步增加农地之上农田水利公共品供给的治理成本。事实上，与这一治理成本的高速增长相应的是，组长退出村组，乡村治权快速弱化，这使得税改前就因为农户分化和土地租赁而导致乡村治权与治理成本之间的脆弱平衡迅速被打破，因此，集体合作的农田水利体系迅速瓦解，个体水利成为A镇农户的普遍现实选择。
（三）农地观念变革与治理成本增长：豫南与荆门地区的比较分析
相关研究表明，组织条件、社会条件与农地制度对农田水利供给有重要影响[5]。下面，笔者将从自然条件、组织条件、社会条件和经济条件来对比豫南A镇与江汉平原荆门地区友好泵站（小一型）灌区的农田水利（见表5）。
首先，在自然条件方面。A镇与江汉平原都是丘陵地区，但A镇地区的水文条件较江汉平原好，在江汉平原水稻需水的伏旱季节，雨带就越过长江和大别山脉，来到豫南地区。A镇在过去十年中有两次大旱，其中一次大部分颗粒无收，而江汉平原则是“三年二头旱”。A镇的稻田产量在目前有1100斤/亩左右，明显较江汉平原1400斤/亩低。水源条件也基本相同，A镇境内主要依赖洋河水系，友好泵站灌区则依靠泵站取水的虾子湖水，两地的灌溉系统都需要建立泵站和数级提水设施。农田水利方式是建立在已有自然条件约束下的制度选择，因此，自然条件作为固定不变的前提，其对制度变迁的影响是既定的。这里更需要深入考察的是，社会性因素对农田水利制度的影响。
其次，在经济条件方面。A镇的劳务经济较荆门地区发达。A镇早在20世纪70年代末便开始大规模外出务工。2010年当地2.8万人中有1.1万人外出务工，A镇农民收入2009年达到5600元左右，与友好泵站灌区5700多元基本持平，A镇人均总收入中，非农收入占比约60%，远高于友好泵站灌区的不足50%。友好泵站灌区农户分化不明显，基本都是“半工半农”的生产与收入结构。不过，A镇收入结构的变动已使农户产生了明显分化，即有1/3的农户基本靠外出务工收入为生，有40%的农户是“半工半农”型农户，另有约不足20%的农户，基本上成为当地专业种植农户。
农户分化的结果是：A镇农户的种植规模约户均耕地15亩，而当地户均耕地不足8亩，大量的土地被低价出租给邻居、亲戚、朋友和其他的种植大户。由于农地出租供大于求，地租被压到极低的价格，平均来讲只有30元每亩（有相当一部分是实物，约合每亩四五十斤稻谷），而且全村有约200亩左右的土地被抛荒，占比10%以上，甚至有部分村组的抛荒土地在50%以上。与笔者推理的正好相同，在调查的抛荒分别占20%和50%左右的两个村组，都是外出务工户多的小组，而且这些户村的工头比较多，而组内的人又少，因此土地没有人种，除去大量抛荒，大部分被种的田都是被别人“白捡”去的。
友好泵站灌区的农户对土地的依赖要比A镇地区严重得多，“半工半农”型农户更多的是将农地作为基本保障，是重要的收入来源之一。但是，A镇分化后的农户则有相当一部分不这样认为，而仅仅将农地作为可投资的选择之一，甚至弃荒不耕也较为普遍。这说明，分化后的农户对农地的观念已经由“保命”转变为多元化。这会对农户对农地及附属公共品的投资产生巨大影响。
第三，在组织条件方面。A镇与江汉平原无异（湖北省改革推开后全面取消了小组长），村两委和乡镇都保持在“维持会”的状态，虽然河南省在2005年推行的政府机构改革中没有将小组撤消，现实中小组长基本名存实亡。在山头村，超过1/3的小组长在政府免税之前两三年，就被村两委主动撤消了，在免税之后，小组长所得的省政府补贴基本上归村两委的五个包片干部了。而且，目前由于水利条件限制而不得不选小组长维持集体灌水的三个小组，其组长近十年来也没有得到过一次小组长的补贴费用。
第四，在社会基础方面。豫南地区的户族碎片化结构具有一定的村庄整合能力。当地是碎片化的户族力量结构，但是，因为姓氏混杂居住，而且政府力量长期的压制，只表现为户族内部的仪式表达和利益实践上，在组和村的层面上表达微弱。当然，也应该看到，目前保持集体用水的村组，虽然多有地理条件之便，邻近水库，不过，组内的血缘认同也是一个重要因素。而对于那些集体用水瓦解的现象，更可能的情况是由于当地的农民分化，户族化的社会结构无法整合农户。荆门地区则表现出“分层缺乏记忆缺失”[5]，村庄内部关联度不高，社会结构整合能力差，华中乡土学派称之为原子化地区。
在两地组织条件相同，而社会基础条件豫南较好的情况下，豫南地区农田水利供给应该更好。但是，事实并非如此。根据土地租金、抛荒、白田的情况，可以看出在自然条件和水稻产量一定的情况下，豫南山头村农户由于收入结构的巨大分化，其土地观念也发生了巨大分化：
首先，那些靠外出务工生活的农户，一些因为完全可以靠务工收入支付生活支出，因此，基本对土地无所谓，免费出租、抛荒等现象基本来自这部分农户；另一些因为务工占收入的大部分，而只将农地作为投资的选择之一，因此就对可以搭便车的水利、机耕路等小组内公共品抱着投机或无所谓的态度。甚至，一些不讲理的人（如“赖球”、“赖货”等），因为可以搭便车，故意不交水费，成为部分村组水利合作瓦解的重要原因。半工半农型农户中也普遍存在这样的农户。对于以上两部分农户，农地的保障功能正在弱化，甚至对于那些主要依靠非农收入的部分农户，农地的保障功能基本消失。
其次，在半工半农型农户中，大部分则是稳定的年轻人务工，父代务农的稳定半工半务型农户。对这部分人来说，农地是基本的保障之源和未来生活的基础，非常重要，他们抱怨最多的就是政府和村里对组内的水利等公共事务不管。
最后，对专业务农型农户，在村里没有出面，组里不好合作的情况下，只有自己对农田水利进行大量投资。一是农地承包具有很强的不确定性；二是在复杂的土地合约下协调水利公共品存在的高昂交易成本；三是在村两委不管、小组长名存实亡的情况下，没有办法对农地观念变革制造出来的钉子户进行治理。因此，这些人谈到这些事情很是无奈。
事实上，农户的外出务工导致了农户土地合约的不确定性，增加了合约的复杂性，并且使合约的利益主体变得多元化，其本质上的含义是，农户的经济基础在外出务工的影响下已经发生分化，并引起农村经济基础的内在变革。在这样的情况下，要想获得更高的土地收益，并使土地顺利流转，最好的办法就是强化合约主体中集体的协调能力，增强乡村社会的组织基础。但是，在村组织的治权处于不断缩减的背景下，不合作也只能成为一种小农的理性选择。
四、结论
“半工半农”和由此导致的农户分化，正在成为我国小农经济的普遍现实，从而使以农地制度作为支撑的乡村水利正面临着经济基础变革的影响。
非农收入的增长使得农户分化为专业型小农，半工半农型小农和务工型小农，其对农田的偏好正在发生巨大变化。专业型小农依农田而生，半工半农型小农视农地为生存保障，务工型小农则多视农田为投资选择之一，进而依次进行资产配置，甚至产生大规模抛荒农田的现象。小农农地偏好的变化正在加速复杂化农地的合约结构，并且农地的普遍租赁具有不确定性，进一步复杂化了农地合约的时间结构和合约主体结构，增加水利公共品供给的治理成本。但是，在农田水利公共品供给治理成本不断增长的同时，乡村治权却在税费改革与乡镇机构改革中持续弱化，进而打破了原本就非常脆弱的农田水利公共品供给均衡，造成越来越严重的供给困境。
近年来对农田水利市场化改革的反思表明，市场化无益于农田水利供给问题的解决[6]，而以“划片承包”来改变细碎化的农地制度本身也是乡村治权作用下的制度创新，不可能改变小农经济面临高昂交易成本的本质，也不能改变小农走向个体水利的命运[7]。因此，扭转农村水利公共品供给困境的根本出路在于强化乡村治权，重建趋于瓦解的农村基本经济制度。
参考文献：
[1]黄宗智.制度化了的“半工半耕”过密型农业(上)[J].读书，2006，（2）.
[2]李昌平.农村基本经济制度瓦解是未来粮食危机主因［J］.财会研究，2010,(4).
[3]罗兴佐,贺雪峰.论乡村水利的社会基础[J].开放时代，2004,(2).
[4]罗兴佐,贺雪峰.乡村水利的组织基础[J].学海，2003,(6).
[5]贺雪峰,罗兴佐,陈涛,王习明.乡村水利与农地制度创新[J].管理世界，2003,(9).
[6]贺雪峰,郭亮.农田水利的利益主体及其成本收益分析[J].管理世界，2010,(7).
[7]贾林州,李小免.论乡村水利制度的约束条件[J].学习与实践，2011,(3).
[责任编辑：王 篆]