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2007年，国务院印发实施《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，住房问题得到了中央政府前所未有的高度重视。如何贯彻落实国务院24号文，完善我国城镇住房保障体系，满足低收入阶层居民的住房需求，成为各级政府急需解决的难题。最近，我们对我国低收入群体的住房状况和支付能力进行了深入分析，提出以下完善我国城镇住房保障体系的构想和建议。
一、我国现有城镇住房保障制度主要问题
我国城镇住房制度改革以来，尤其是1998年以后，突出了住房市场化和住宅建设拉动内需的主线，而住房保障体系建设相对滞后，城镇住房保障政策没有达到预期的保障效果。
(一)城镇住房保障对象欠清晰，过度保障和保障不足并存
早期的经济适用房在供应对象上定义范围过大，既无明确的准入标准又无明确的建设标准，致使相当部分经济适用房为中高收入甚至是高收入人群获得，大量真正的城市低收入阶层并没有获得住房保障。近年，～些地区又推出了经济租用房和双限商品房来解决“夹心层”问题，这些住房面对的对象仍然不是最低收入阶层。
城镇住房保障对象不清晰的主要表现是，一方面，最低收入群体没有获得相应的住房保障，存在保障不足；另一方面，大量中等收入甚至高收入阶层通过享受经济适用房政策得到了过度保障。住房保障的对象和范围至今仍没有明确。
(二)城镇住房保障投资不足
1998年以来，房地产开发企业的经济适用房投资增长及比重逐步下降，2002年、2004年和2005年3年均为负增长，2005年同比减少6.8％；经济适用房在房地产开发投资中的占比由1999年16.56％的最高值持续下降为2007年的3.3％。政府对廉租房建设的投入也非常有限，8年来解决的住房困难户只有50万户左右。目前，国家已经开始加大廉租房投入，但大部分资金仍需要地方政府配套，恐仍难以落实。
(三)住房保障方式单纯以“砖头补贴”为主，未做适时调整
1998年以来，住房补贴的发放只存在于少数垄断行业的国有企业中，我国城镇保障住房的主要形式为新建经济适用房。这种新建保障住房的政策在住房普遍短缺的情况下是必需的，也是有效的。但从长期看，这种政策使政府直接介入住房的微观生产过程，妨碍市场机制的充分有效发挥。
新建保障住房的政策也要随着住房存量状况的改变适时调整而不能一成不变。城镇住房制度改革以来，我国城镇居民居住水平得到很大提高，城镇住房严重短缺时代基本结束。按城镇常住人口计算，2005年我国城镇人均住宅建筑面积为19.16平方米，自有化率超过80％，城镇居民的住房需求已经由单纯的数量需求进入到数量和质量并重阶段，住房已经成为城镇家庭不可或缺的资产，以“砖头补贴”为主的住房保障方式应该适时有所调整。
二、我国现有城镇住房保障制度存在问题的原因分析
(一)住房保障定义过于宽泛导致受惠群体并没有集中在最困难的低收入阶层
依据公平原则，运用公共资源补贴的阳光，应首先惠及最低收入群体，若有余力再逐步扩大到低收入群体、中等偏下收入群体。总之要从最低收人群体开始逐级扩大。总结近10年来我国住房保障制度的建设，作为主要保障方式的经济适用房的受惠对象并没有集中在最困难的低收入阶层，显然政策设计之初并不是以解决最困难群体住房问题为主要的政策目标。
应该说，现有住房保障制度是伴随我国经济体制转轨的产物，它对促进住房体制改革、减轻住房新旧体制转轨的剧烈震荡，满足城镇部分中低收入居民家庭的住房保障需求，缓解体制转轨时期政府住房保障资金短缺现象，促进适应市场经济体制下新的住房保障政策体系的形成和发展发挥了积极的作用。但随着住房市场化改革的逐步推进，我国城镇居民住房水平得到很大改善，住房自有化率超过80％，住房保障的受惠对象应逐步下降为最困难的低收入阶层。从发达国家的发展历程看，住房保障普遍经历了两个阶段：在早期的住宅紧缺阶段，住房保障顾及面很大，基本包括全部国民；在居住升级阶段，住房保障重点转向中低、尤其是低收入家庭。
(二)“二元体制”下缺乏对城镇住房存量和居民居住状况基础资料的完整分析
由于“二元体制”的存在，建设部门只统计国有土地性质上的住房存量和住房建设量，城镇住房另一重要的供给源——“城中村”并不在统计范围内。同样道理，城镇居民的居住状况也只统计到居住在国有土地性质上的住房内的居民，大部分为城镇户籍人口，进城农民并没有被考虑在内。利用国家统计局2005年1％人口调查资料分析得出，城中村住房是城市常住人口重要的住房供给源。全国城市范围内，城中村住房面积占全部城市住房面积的1/3，城中村住房解决了30％城市常住人口的住房问题，尤其成为外来人口的廉租房。城中村居住的人口中全国平均来看有1/4为外来人口，在一些大城市的城中村中外来人口甚至超过本地村民。与城市住房平均租金相比，城中村住房平均租金只有其一半的水平，部分城市例如上海、重庆等城市城中村住房平均租金只有城市住房平均租金的1/3。
此外，近20多年以来我国没有做过一次详细的住房普查，缺乏对城镇住房存量和居民居住状况基础资料的完整分析，基础资料的缺乏难以指导住房保障制度的完善。
(三)没有考虑公房出售后已形成的高住房自有化率的社会背景
20年前，我国城镇居民几乎全部都是“无产者”。大量公房出售和1998年之后房地产市场的快速发展，使得我国城镇居民的住房自有化率快速提高，今天绝大多数的城镇居民都拥有自己的住房资产，未来“买房置业”仍会是城镇居民普遍的资产积累形式。
在这种住房高自有化率的背景下，仅以收入统计而不计入住房资产的价值来确定住房保障范围显然是不妥的。
(四)中央和地方政府在住房保障事权和支出责任划分上缺乏明确的职责界定
中央政府对事关稳定与和谐社会建设的保障性住房一直都非常重视，但财政体制并没有明确提出保障性住房为中央事权，也没有明确保障性住房事权必须为地方政府承担，使得中央政府在对提供保障性住房的财政支出责任上存在软约束，实际支出规模很小，地方政府对保障房建设和供应的积极性也不高。这种中央政府和地方政府在住房保障方面的事权和财政支出责任不清，是造成近年各级政府对住房保障建设投入不足，导致保障性住房建设缓慢的主要原因。
2007年，国务院24号文明确城镇住房保障职责由中央、省、市各级政府联合负责。但该文件在财政支出责任方面只做出了定性规定，并没有量的
一、我国现有城镇住房保障制度主要问题
我国城镇住房制度改革以来，尤其是1998年以后，突出了住房市场化和住宅建设拉动内需的主线，而住房保障体系建设相对滞后，城镇住房保障政策没有达到预期的保障效果。
(一)城镇住房保障对象欠清晰，过度保障和保障不足并存
早期的经济适用房在供应对象上定义范围过大，既无明确的准入标准又无明确的建设标准，致使相当部分经济适用房为中高收入甚至是高收入人群获得，大量真正的城市低收入阶层并没有获得住房保障。近年，～些地区又推出了经济租用房和双限商品房来解决“夹心层”问题，这些住房面对的对象仍然不是最低收入阶层。
城镇住房保障对象不清晰的主要表现是，一方面，最低收入群体没有获得相应的住房保障，存在保障不足；另一方面，大量中等收入甚至高收入阶层通过享受经济适用房政策得到了过度保障。住房保障的对象和范围至今仍没有明确。
(二)城镇住房保障投资不足
1998年以来，房地产开发企业的经济适用房投资增长及比重逐步下降，2002年、2004年和2005年3年均为负增长，2005年同比减少6.8％；经济适用房在房地产开发投资中的占比由1999年16.56％的最高值持续下降为2007年的3.3％。政府对廉租房建设的投入也非常有限，8年来解决的住房困难户只有50万户左右。目前，国家已经开始加大廉租房投入，但大部分资金仍需要地方政府配套，恐仍难以落实。
(三)住房保障方式单纯以“砖头补贴”为主，未做适时调整
1998年以来，住房补贴的发放只存在于少数垄断行业的国有企业中，我国城镇保障住房的主要形式为新建经济适用房。这种新建保障住房的政策在住房普遍短缺的情况下是必需的，也是有效的。但从长期看，这种政策使政府直接介入住房的微观生产过程，妨碍市场机制的充分有效发挥。
新建保障住房的政策也要随着住房存量状况的改变适时调整而不能一成不变。城镇住房制度改革以来，我国城镇居民居住水平得到很大提高，城镇住房严重短缺时代基本结束。按城镇常住人口计算，2005年我国城镇人均住宅建筑面积为19.16平方米，自有化率超过80％，城镇居民的住房需求已经由单纯的数量需求进入到数量和质量并重阶段，住房已经成为城镇家庭不可或缺的资产，以“砖头补贴”为主的住房保障方式应该适时有所调整。
二、我国现有城镇住房保障制度存在问题的原因分析
(一)住房保障定义过于宽泛导致受惠群体并没有集中在最困难的低收入阶层
依据公平原则，运用公共资源补贴的阳光，应首先惠及最低收入群体，若有余力再逐步扩大到低收入群体、中等偏下收入群体。总之要从最低收人群体开始逐级扩大。总结近10年来我国住房保障制度的建设，作为主要保障方式的经济适用房的受惠对象并没有集中在最困难的低收入阶层，显然政策设计之初并不是以解决最困难群体住房问题为主要的政策目标。
应该说，现有住房保障制度是伴随我国经济体制转轨的产物，它对促进住房体制改革、减轻住房新旧体制转轨的剧烈震荡，满足城镇部分中低收入居民家庭的住房保障需求，缓解体制转轨时期政府住房保障资金短缺现象，促进适应市场经济体制下新的住房保障政策体系的形成和发展发挥了积极的作用。但随着住房市场化改革的逐步推进，我国城镇居民住房水平得到很大改善，住房自有化率超过80％，住房保障的受惠对象应逐步下降为最困难的低收入阶层。从发达国家的发展历程看，住房保障普遍经历了两个阶段：在早期的住宅紧缺阶段，住房保障顾及面很大，基本包括全部国民；在居住升级阶段，住房保障重点转向中低、尤其是低收入家庭。
(二)“二元体制”下缺乏对城镇住房存量和居民居住状况基础资料的完整分析
由于“二元体制”的存在，建设部门只统计国有土地性质上的住房存量和住房建设量，城镇住房另一重要的供给源——“城中村”并不在统计范围内。同样道理，城镇居民的居住状况也只统计到居住在国有土地性质上的住房内的居民，大部分为城镇户籍人口，进城农民并没有被考虑在内。利用国家统计局2005年1％人口调查资料分析得出，城中村住房是城市常住人口重要的住房供给源。全国城市范围内，城中村住房面积占全部城市住房面积的1/3，城中村住房解决了30％城市常住人口的住房问题，尤其成为外来人口的廉租房。城中村居住的人口中全国平均来看有1/4为外来人口，在一些大城市的城中村中外来人口甚至超过本地村民。与城市住房平均租金相比，城中村住房平均租金只有其一半的水平，部分城市例如上海、重庆等城市城中村住房平均租金只有城市住房平均租金的1/3。
此外，近20多年以来我国没有做过一次详细的住房普查，缺乏对城镇住房存量和居民居住状况基础资料的完整分析，基础资料的缺乏难以指导住房保障制度的完善。
(三)没有考虑公房出售后已形成的高住房自有化率的社会背景
20年前，我国城镇居民几乎全部都是“无产者”。大量公房出售和1998年之后房地产市场的快速发展，使得我国城镇居民的住房自有化率快速提高，今天绝大多数的城镇居民都拥有自己的住房资产，未来“买房置业”仍会是城镇居民普遍的资产积累形式。
在这种住房高自有化率的背景下，仅以收入统计而不计入住房资产的价值来确定住房保障范围显然是不妥的。
(四)中央和地方政府在住房保障事权和支出责任划分上缺乏明确的职责界定
中央政府对事关稳定与和谐社会建设的保障性住房一直都非常重视，但财政体制并没有明确提出保障性住房为中央事权，也没有明确保障性住房事权必须为地方政府承担，使得中央政府在对提供保障性住房的财政支出责任上存在软约束，实际支出规模很小，地方政府对保障房建设和供应的积极性也不高。这种中央政府和地方政府在住房保障方面的事权和财政支出责任不清，是造成近年各级政府对住房保障建设投入不足，导致保障性住房建设缓慢的主要原因。
2007年，国务院24号文明确城镇住房保障职责由中央、省、市各级政府联合负责。但该文件在财政支出责任方面只做出了定性规定，并没有量的