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[摘 要]当前我国是世界第5大石油生产国,第二大石油消费国,石油已成为与粮食和水资源并列,事关国家经济可持续发展与安全的重要资源。1993年以来,我国成为石油进口国,且石油净进口逐年增加,加上近年来汽车行业的飞速发展,未来石油天然气的供需矛盾还会进一步扩大。加上近10年,中国石油业发生了巨大的变化,单独的一部《石油天然气法》对于今时今日的中国显得尤为迫切。
[关键词]行政垄断 市场秩序 石油立法
改革开放以来,我国自然垄断石油行业中的反竞争行为十分突出,引起了广大消费者的強烈不满。据统计,虽然我国目前涉及石油天然气方面的现行有效的法律法规、行政规章众多,导致的现状是:数量众多却不统一,有些重要的法规缺位,可操作性差,效力层次较低。反观世界上主要油气资源国与消费国大都制定了相关法律法规,而我国能源法律体系中石油天然气法长期处于缺位状态。本文拟对我国石油行业中的垄断形成进行分析,并就如何运用立法这一手段打破垄断坚冰提出一点意见。
理论上,经济学将垄断分为三种形式,一是自然垄断;二是市场垄断即经济垄断;三是行政垄断,也就是用权利垄断资源。其中我国主要是行政垄断。行政垄断的成因很多,通常因政府支持,法律法规认可而产生,一般存在于公共事业密切相关的领域,此外在产业结构调整过程中,企业合并或并购最易产生。具体而言,行政垄断具有以下特征:一、垄断企业多为国有独资或国家绝对控股。二、垄断企业由政府直接经营或由政府控制经营者的人事权和监管权。三、垄断企业市场份额的获得来源于法律法规的合法性或行政合法性。四、市场结构以行业性寡头垄断为主。五、垄断企业之间的竞争是一种低效竞争。这些特征在我国石油天然气行业得到了充分体现。
回顾我国石油天然气行业垄断坚冰的形成的原因及危害,对于我们找寻破除之法不无裨益。
上个世纪90年代,我国经济开始由计划经济向市场经济转轨。在这个过程中,产业结构随着经济政策的演变而进行调整,但计划经济遗留下来的强制性行政管理体制和特殊的所有制形式,使我国众多产业形成了超经济因素的垄断状态——行政垄断,对市场经济的发展产生一股扭曲的力量。1998年,国家将原来分别隶属于中国石油天然气总公司和中国石油化工总公司的资产以长城为界进行重组,成立了中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司,加上1982年就成立的中国海洋石油总公司,初步形成了各自独立的上下游、内外贸、产销一体化格局。石油寡头由此诞生,南北垄断格局形成。重组后的三大集团公司“划地而治”,基本上不允许国有或国有控股企业以外的经济形式进入。2000年以后,有关部委授权两大集团公司参与清理和整顿地方加油站工作,导致两大集团不惜血本的竞相抬价收购加油站,激烈争夺零售市场以致形成高度垄断格局。
石油寡头既是市场的参与者又是市场规则的制定者,这种政府职能与企业行为交织在一起的做法严重扰乱了市场秩序,阻挠了市场经济中“看不见的手”发挥其应有的作用。正是由于缺乏竞争,这些企业便随意进行经营活动,损害消费者利益,具体主要体现在以下几个方面:(一)油价跟涨快跟跌慢。 我国国内油价受国际油价控制,国际油价涨国内便迅速跟涨;然而当国际油价下跌时,我国油价却在相当长一段时间内居高不下。2008年9月以后国际原油价持续下跌,然而我国成品油价格12月底才在一片不满的声浪中开始下降。(二)买涨不买落。我国的石油流通体制存在国际市场石油价格越高我们进口越多,价格下跌反而减少进口的怪现象。(三)民营油企生存艰难。民营油企不仅存在着作为资金、技术、人才、管理等高密度、多层面的行业风险,同时与进入竞争性市场相比,进入垄断性市场,企业在产、供、销链条各环节所遭遇的抵制和排挤都要大得多。(四)石油行业高福利。
综上所述,行政垄断危害之大突出表现在限制竞争上,导致产业结构倾斜,降低社会资源的配制效率,恶化市场竞争秩序,管制决策的非公开化极易孳生腐败,加剧社会分配不公,消费者利益严重受损,进而影响到石油市场的健康发育。从国际角度来看,行政垄断直接违背WTO规则,不利于提高我国国际竞争力。许多国家都是通过立法放弃了国有公司的垄断地位,国有石油公司和非国有企业享有平等的市场主体地位,而多头监管的体制也将通过立法废除。由此可见,石油单独立法是行业健康发展的重要保证,是规范市场的重要手段之一。
单独立法是打破石油垄断行之有效地方法,但是在此目标下我们必须应该明确以下几个问题。
首先,保证立法的公平性。目前,我国的石油天然气市场处于三巨头绝对垄断状态,在此市场环境下,很难保证立法的公平性。所以在立法中必须要避免法律成为寡头内部利益再分配的工具。
其次,确保立法的独立性。石油行业多头监管,部门利益难以进行立法协调。石油行政管辖部门自然会参与立法过程,这就很难摆脱部门利益的烙印,同时也为今后的执法埋下隐患。
再次,明确立法的目的性。2005年年初,国务院发布了 “非公36条”,明确规定民营资本可以进入石油行业,并可以在其中的非自然垄断业务环节以各种形式进行投资。但是从国际范围看,石油行业从来属于寡头竞争行业。目前的国际趋势是,各国对垄断结构的限制有了相当程度的放松,而对限制竞争的垄断行为给予了更严厉的制裁。因此,立法的目的,关键不是对三巨头进行拆分或是给其引入更多的竞争者,而第一步是要着眼于强化内部治理结构,放开价格管制,使三巨头之间真正形成竞争,这样既破坏其在国内形成的利益集团这块顽疾,又保证了其在国际舞台上的竞争力。
实践表明,《反垄断法》的实施让人们看到了打破行政垄断的曙光。但是,石油行业的垄断有其自身的复杂性,故而制定单独的一部《石油天然气法》对于今时今日的中国显得尤为迫切。只有这样二者才能合力打破这种根深蒂固的垄断,适应社会的发展。同时,也为其他行政垄断行业提供一些启示。
参考文献:
[1]吕晓兰:“自然垄断、行政垄断与我国行业收入差距”,《合作经济与科技》,2008年1月(下)
[2]张金喜. “石油业:缺乏管理的行政性垄断”,《中国乡镇企业》,2007年第9期
[3]杨中強. “21世纪世界石油市场走势及中国石油安全”,《经济纵横》,2002年第2期
[4]尚 明. 《各国反垄断法汇编》,人民法院出版社,2002年版
[关键词]行政垄断 市场秩序 石油立法
改革开放以来,我国自然垄断石油行业中的反竞争行为十分突出,引起了广大消费者的強烈不满。据统计,虽然我国目前涉及石油天然气方面的现行有效的法律法规、行政规章众多,导致的现状是:数量众多却不统一,有些重要的法规缺位,可操作性差,效力层次较低。反观世界上主要油气资源国与消费国大都制定了相关法律法规,而我国能源法律体系中石油天然气法长期处于缺位状态。本文拟对我国石油行业中的垄断形成进行分析,并就如何运用立法这一手段打破垄断坚冰提出一点意见。
理论上,经济学将垄断分为三种形式,一是自然垄断;二是市场垄断即经济垄断;三是行政垄断,也就是用权利垄断资源。其中我国主要是行政垄断。行政垄断的成因很多,通常因政府支持,法律法规认可而产生,一般存在于公共事业密切相关的领域,此外在产业结构调整过程中,企业合并或并购最易产生。具体而言,行政垄断具有以下特征:一、垄断企业多为国有独资或国家绝对控股。二、垄断企业由政府直接经营或由政府控制经营者的人事权和监管权。三、垄断企业市场份额的获得来源于法律法规的合法性或行政合法性。四、市场结构以行业性寡头垄断为主。五、垄断企业之间的竞争是一种低效竞争。这些特征在我国石油天然气行业得到了充分体现。
回顾我国石油天然气行业垄断坚冰的形成的原因及危害,对于我们找寻破除之法不无裨益。
上个世纪90年代,我国经济开始由计划经济向市场经济转轨。在这个过程中,产业结构随着经济政策的演变而进行调整,但计划经济遗留下来的强制性行政管理体制和特殊的所有制形式,使我国众多产业形成了超经济因素的垄断状态——行政垄断,对市场经济的发展产生一股扭曲的力量。1998年,国家将原来分别隶属于中国石油天然气总公司和中国石油化工总公司的资产以长城为界进行重组,成立了中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司,加上1982年就成立的中国海洋石油总公司,初步形成了各自独立的上下游、内外贸、产销一体化格局。石油寡头由此诞生,南北垄断格局形成。重组后的三大集团公司“划地而治”,基本上不允许国有或国有控股企业以外的经济形式进入。2000年以后,有关部委授权两大集团公司参与清理和整顿地方加油站工作,导致两大集团不惜血本的竞相抬价收购加油站,激烈争夺零售市场以致形成高度垄断格局。
石油寡头既是市场的参与者又是市场规则的制定者,这种政府职能与企业行为交织在一起的做法严重扰乱了市场秩序,阻挠了市场经济中“看不见的手”发挥其应有的作用。正是由于缺乏竞争,这些企业便随意进行经营活动,损害消费者利益,具体主要体现在以下几个方面:(一)油价跟涨快跟跌慢。 我国国内油价受国际油价控制,国际油价涨国内便迅速跟涨;然而当国际油价下跌时,我国油价却在相当长一段时间内居高不下。2008年9月以后国际原油价持续下跌,然而我国成品油价格12月底才在一片不满的声浪中开始下降。(二)买涨不买落。我国的石油流通体制存在国际市场石油价格越高我们进口越多,价格下跌反而减少进口的怪现象。(三)民营油企生存艰难。民营油企不仅存在着作为资金、技术、人才、管理等高密度、多层面的行业风险,同时与进入竞争性市场相比,进入垄断性市场,企业在产、供、销链条各环节所遭遇的抵制和排挤都要大得多。(四)石油行业高福利。
综上所述,行政垄断危害之大突出表现在限制竞争上,导致产业结构倾斜,降低社会资源的配制效率,恶化市场竞争秩序,管制决策的非公开化极易孳生腐败,加剧社会分配不公,消费者利益严重受损,进而影响到石油市场的健康发育。从国际角度来看,行政垄断直接违背WTO规则,不利于提高我国国际竞争力。许多国家都是通过立法放弃了国有公司的垄断地位,国有石油公司和非国有企业享有平等的市场主体地位,而多头监管的体制也将通过立法废除。由此可见,石油单独立法是行业健康发展的重要保证,是规范市场的重要手段之一。
单独立法是打破石油垄断行之有效地方法,但是在此目标下我们必须应该明确以下几个问题。
首先,保证立法的公平性。目前,我国的石油天然气市场处于三巨头绝对垄断状态,在此市场环境下,很难保证立法的公平性。所以在立法中必须要避免法律成为寡头内部利益再分配的工具。
其次,确保立法的独立性。石油行业多头监管,部门利益难以进行立法协调。石油行政管辖部门自然会参与立法过程,这就很难摆脱部门利益的烙印,同时也为今后的执法埋下隐患。
再次,明确立法的目的性。2005年年初,国务院发布了 “非公36条”,明确规定民营资本可以进入石油行业,并可以在其中的非自然垄断业务环节以各种形式进行投资。但是从国际范围看,石油行业从来属于寡头竞争行业。目前的国际趋势是,各国对垄断结构的限制有了相当程度的放松,而对限制竞争的垄断行为给予了更严厉的制裁。因此,立法的目的,关键不是对三巨头进行拆分或是给其引入更多的竞争者,而第一步是要着眼于强化内部治理结构,放开价格管制,使三巨头之间真正形成竞争,这样既破坏其在国内形成的利益集团这块顽疾,又保证了其在国际舞台上的竞争力。
实践表明,《反垄断法》的实施让人们看到了打破行政垄断的曙光。但是,石油行业的垄断有其自身的复杂性,故而制定单独的一部《石油天然气法》对于今时今日的中国显得尤为迫切。只有这样二者才能合力打破这种根深蒂固的垄断,适应社会的发展。同时,也为其他行政垄断行业提供一些启示。
参考文献:
[1]吕晓兰:“自然垄断、行政垄断与我国行业收入差距”,《合作经济与科技》,2008年1月(下)
[2]张金喜. “石油业:缺乏管理的行政性垄断”,《中国乡镇企业》,2007年第9期
[3]杨中強. “21世纪世界石油市场走势及中国石油安全”,《经济纵横》,2002年第2期
[4]尚 明. 《各国反垄断法汇编》,人民法院出版社,2002年版