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摘 要：外商直接投资对中国经济增长起到显著的推动作用，但也带来在特定行业的垄断、经济安全等负面影响。从制度转型的角度，人们应关注它对地方政府管理变革的影响，从而全面评价其作用。外商直接投资促进了地方政府管理理性化水平的提高，促进政府效率的提高。它是推动地方政府管理变革的国际化动力。
关键词：外商直接投资；地方政府；管理变革；国际化
中图分类号：D67
文献标识码：A
文章编号：1009—3060(2006)0l—0119—06
中国加入WTO以后，外商直接投资(For— eign Direct lnvestment以下简称FDI)成为政府官 员、学界、商人等讨论的一个热点话题。由于外资 对中国经济增长、外贸出口、工业技术进步、产业 结构的升级、就业等方面产生明显的影响，因而有 人主张大幅度吸收外资，发挥比较优势，融入国际 产业链条。另一方面，由于跨国公司对中国特定 行业垄断、经济安全、对中国政府经济调控能力、 技术创新等方面带来不利影响，因而有人提出中 国“开放过度论”。美籍华人著名经济学家黄亚生 认为：中国大量引进FDI是其经济存在某些本质 弱点的标志。(1)这个观点已引起了学界的广泛讨 沦。本文从FDI对中国地方政府管理变革的溢出 效应出发，力图全面评价其作用。
一、研究逻辑
经济学家迈耶(GeraldM．Meier)在《老一代 发展经济学家和新一代发展经济学家》中，提出 新一代发展经济学家(根据他的分类，属于第三 代发展经济学)的主要任务之一就是关注制度的 影响。他说：“要理解不同国家取得广义‘发展， 的不同经验，更充分地鉴别组织和制度的作用是 必要的。……这些都是新一代发展经济学家研 究日程上的重要问题。”把制度纳入到解释发展 的一个主要变量主要归结于新制度经济学的开 拓，提高了经济学对制度的分析能力，并逐步揭 开了被新古典主义认为是“黑箱”的成分。经验 也表现，制度核心是长期成功的经济发展的 根本。
转型经济学(transition economics)对制度的 关注来源于“华盛顿共识”的失败。华盛顿共识 的核心内容有：(1)价格自由化；(2)紧缩的货币 政策和平衡预算以稳定宏观经济；(3)国有企业 私有化以引进利润最大化行为。这些政策建议 在实践中的失败导致了转型经济学的发生了革 命性的变化。比若尔•罗兰在《转型与经济学》 中认为变革的方向是“大大强化了制度学派的观 点，强调成功的资本主义经济由各种制度支撑的 重要性”。转型经济学主要关注的内容有：关注 制度之间的互动互补关系，制度与环境之间的关 系；要理解转型，人们必须理解大规模制度变迁 的动态过程(如制度是如何演化的，为什么转型 如罗纳德•H•科斯(Ronald H．Coase)所指出： 交易成本依赖于一国的制度，如法律制度、政治 制度、社会制度以及教育文化等诸方面的制度。
本文从制度转型的角度来研究FDI的作用。 尽管从理论上说，中国的经济制度和政治制度存 在着差异，但在计划经济体制下，两者之间运行 机制是一致的，都是以命令——控制的行政机制 为主。从计划经济体制向市场经济体制转型的 本质上是建立一套现代市场经济制度，所以转型 的关键是把政治一经济一体化制度分离，充分发 挥市场机制在经济生活中的主导地位。在这个 意义上，转型就是政府管理的变革。
大体上说，中国的政府管理分为中央政府和 地方政府管理两类。傅军、黄亚生等人都关注到 FDI进入中国与它所采取的分权化政策联系在一 起的。中国之所以能够采取分权化策略推进经济 转型，这与中央计划遗产的组织机构类型相关。钱 颖一、许成钢比较了中国与东欧中央计划组织形式 上的差异。苏联经济是由专业化部门或职能部门 主导生产活动。这一系统被称之为“条条”，象U 型等级机构。中国经济主要以区域原则组织起来 的，被称为块块。它是一个非集中化的结构，很像 国家会陷入无效率的制度结构的困境。罗兰把 该路径的转型研究概括为“渐进——制度”学派。
制度的基本含义是一套规则，包括正式的或 非正式的两种形式。本文关注的是正式制度，包 括经济制度和政治制度。经济制度主要用于协 调生产、交换和分配的所有经济活动，主要包括 产权制度和契约制度。与经济制度紧密相关是 交易成本问题，包括谈判、监管和执行的成本。 政治制度包括国家的结构和政治过程。它们能 够制定并执行经济制度，特别是经济政策及其行 政执行力。一个社会的交易成本的构成不仅仅 是来源于经济制度，而且也来源于政治制度。诚 M型，比如经济特区例子。1980年中国正式建 立四个经济特区，在经济的其他部分仍然是计划经 济的情况下，M型组织使经济特区的地方政府能 够对各行业的经营活动进行协调。后来，特区政府 管理变革的经验推广到全国。
从外资统计数据来看，中国实际利用外资是 按地区和部门分别统计的。1983年，在中国实 际利用外资总额中，各省市合计占33．1％，部门 合计占66．9％。随着分权化政策的实行，如地区 优惠政策，各省市所占的比重不断上升，到1996 年提高到88．0％，到1999年提高到97，7％。地 方政府在吸收FDI上发挥主要作用。
本文的分析逻辑是评判FDI的作用必须从 经济发展和经济转型两个维度来看，制度是两个 理论流派关注的共同主题。中国计划经济体制 向市场经济体制转型是一个发展与转型交杂在 一起的动态过程。在计划经济体制的运行模式 里，政治一经济制度一体化，转型的实质是两者 的分离，所以FDI对发展和转型的影响集中体现 在政府管理的变革上。在分权化背景下，地方政 府是推动制度变革的主要行动者之一。因此，需 要关注FDI对地方政府管理变革的影响。从地方政府管理变革的动力系统来说，可以分为国内 政治、经济、社会、文化的变化以及政治精英的推 动；源自地方政府在参与全球化中国际因素的推 动。从分析的角度看，两者是可以区分的，但在 实践中却是交杂在一起的。国际化因素包括参 与全球市场活动、文化交流等方面，本文把国际 化因素限定在吸引FDI上，并没有涉及到“走出 去”投资、对外贸易、文化等方面。
二、FDI对中国地方政府管理变革的影响
1978年以来，中国吸收FDI呈现出明显的阶 段性、区域分布不均衡、行业分布差异性等特征。 目前流行的解释是主要原因来自中央政府的推 动。根据殷华方、鲁明泓对中央政府和地方政策 的有效性检验：“第一层为税收优惠和外汇资金， 其中税收优惠的系数为0．810，外汇资金的系数 为0．76l，表明某一地区的税收优惠和外汇资金 的分值每增加1分，流入该地区的外商直接投资 分别增加0．819％和0．761％。因此，税收优惠和 外汇资金方面的政策支持对吸引外资很重要。” “除资金筹措外，各地方政府出台的各种物资供 应、外汇收支、行政管理等政策无一通过显著性 检验，这些政策甚至在某种意义上起相反作用， 因此，地方政府政策几乎没有影响力。”这种观 点不足之处在于：由于他们依赖全国总的数据检 验，各个地区在相同优惠政策框架下，吸收FDI 量上的差异并没有关注，换言之，对地方政府利 用优惠政策的能力没有进行分析。其次，缺乏时 间性的检验，在不同时期内，中央政府政策的有 效性是不同。对外开放的初期，优惠政策的影响 非常显著，到加人WTO以后，中央政府政策效应 开始逐步下降。如为推进我国“西部大开发”战 略，中央政府在中西部吸收FDI上制定相应的政 策措施，但政策效应并没有体现出来。
从1979—1984年，FDI主要集中在四个经济 特区，其影响集中体现在对社会主义市场经济体 制的初步探索，地方政府开始运用市场调节手段 来管理经济。所有制结构的突破成为整个市场 经济体制逐步建立的一个必不可少的基础。特 区政府也在探索通过市场调节手段来管理外资 企业。换言之，FDI培育了地方政府运用市场手 段管理经济的能力。
1984年到1992年，FDI在区域上开始逐步 扩大，相应的地方政府管理部门也建立起来。兹 威格(Zweig)把这些部门称之为“联结机构” (1inkageagents)。由于FDI对经济增长、出口 贸易、技术进步和管理经验传播等方面效应的初 步显现，逐步提高了这些部门(如经济特区、经济 技术开发区、对外贸易合作部门、工商管理部门、 海关等)在政府机构中的地位。它们的地位上 升，与传统计划经济活动相关部门的地位下降是 联系在一起的。对外开放政策嵌入(embedded) 政府管理体制内，这些机构和人员与FDI的利益 联系在一起。因为此时的对外开放还是在计划 经济体制下进行的，这些机构通过强化管理FDI 活动，获得权力、影响力和各种利益。他们成为推进对外开放进程的一支重要的体制内力量。 体制内力量的成长保证了对外开放政策不因国 内外政治因素的干扰而改变。
这些机构和人员在与外商接触、交往过程中 提高了对外交流能力、了解了国际规则和发达市场 经济体制运行的方式。由于外商主要来自发达市 场经济体制的国家和地区，他们把现代市场经济运 行的方式、企业管理经验、企业经营行为的规则和 规范等也传播给联结机构及其人员。其结果是提 高这些机构和人员遵守法制和提高效率的意识，提 升了它们运用市场调节手段管理经济的能力和水 平，从而大大提高了地方政府的理性化水平。地方 领导干部交流日益制度化为政府管理的知识扩散 提供了一个路径。一是在地方政府内部，联结机构 的领导与其他部门的交流，把这些知识扩散到其他 部门，带动了地方政府管理水平的提高。二是这些 机构的领导提拔交流到其他地区，促进管理知识在 地方政府间传播。
以经济建设为中心的发展战略确立和中央 与地方关系的调整，地方政府领导人开始积极推 动地方经济发展。国有企业改革的困境、民营企 业的发展不顺利，导致地方政府领导人开始寻求 通过吸收FDI来推动地方经济发展。FDI能够 带来地方经济的快速发展(表2：广东、上海工业 产值在全国总产值所占比例的比较和排名)。上 海的排名下降与广东的排名上升，主要原因是因 为广东的对外开放和吸收了大量FDI的结果。
1992年邓小平同志的“南巡”讲话以后，中 国的对外开放进入到一个新的阶段，对FDI管 制的区域和行业都在放松。1994年中国进行的 分税制改革，地方政府发展经济的热情高涨，地 方利益化趋势得到强化。经济发达地区的领导 由于经济发展的政绩而得到提拔和晋升。这些 成为激励地方政府吸收FDI的动力，但同时也 带来经济条块分割，学者用“蜂窝经济、经济封 建主义”等词汇来描述。山事实上，这已形成“一 个国家，31个经济体”的中国特殊经济布局。黄 亚生指出：“中国具有分散性的经济结构，在这 种经济结构下，每一个地区都具有运营的自主 性和财务的自主性，就像是一个企业中的利润 核心。”
地方政府为吸收FDI形成了政府间的竞争。 地方政府竞争在全球各地都是普遍存在的。“政 府竞争”(competitivegovernments)是指“市场经 济各区域经济体中的政府围绕着吸引具有流动 性的要素展开竞争，以增强各区域经济体自己的 竞争优势。”山，它可以分为纵向竞争和横向竞 争。纵向竞争是指一个层级的政府机构与上级 机构之间的竞争，它是政府间关系的一个主要内 容。横向竞争是指处于不同地域上的政府之间 相互竞争。
近年来，学者开始运用博弈论(game theo— ry)来解释地方政府间竞争。有两种假设：一个 假设是地方政府间为吸引FDI的竞争能够促进 地方公共产品供给、政府效能提高，它关注竞争 的正面意义。另一个假设是地方政府间为吸引 FDI带来“恶性”竞争，导致“囚犯困境”(prison— er，sdilemma)局面出现，竞相降低税率、降低环 境保护标准和劳工保护标准，它关注竞争的负面 意义。
黄亚生非常准确地指出了FDI在中国的分 布类型主要受到了“企业的政治性主从次序、政治制度和法律制度将经济效率最高的私人企业 边缘化、严重的市场分割”等因素共同作用的结 果。FDI可以在中国各地区间形成自由流动。 1992年以来，中国各级地方政府都把“招商引 资”(初期主要是外资，近年来也包括民间资本) 作为推动地方经济发展的一个主要手段，从而 造成了“开发区热”、“招商引资大战”等，进一步 强化了地区垄断和地方保护主义。在吸收FDI 竞争中，地方政府利用控制的资源和制定政策 的权力，在税收、土地、环境保护、劳工标准等方 面制定了“激励政策”(incentives—based Compe— tition)。这些都符合“竞争的负面性”假设。
本文认为地方政府间竞争是推动地方政府 管理改革的主要动力之一。竞争带来的正面或 负面影响是由地方政府间竞争框架不完善造成 的。负面影响主要源自地方政府领导人政绩考 核标准的不科学、中央与地方政府管理权限不清 晰、地方政府责任机制缺失等。
从正面的角度看，地方政府间竞争促进了地 方政府管理制度的转型。在FDI的研究文献里， 对地方政府竞争正面的评论主要有：跨国公司对 投资区位的选择关注的是宏观经济和政治条件， 政治和宏观经济的稳定、市场准入、市场规模、长 期投资的收益、基础设施、人力资源、金融资源 等；而激励政策对其区位选择影响不大。所以， 地方政府间竞争能够促成地方政府对上述公共 产品增加投入，从而提高当地居民的生活福利、 吸引更多的FDI，形成多赢的格局。在中国转型 的背景下，FDI对地方政府管理变革所带来的积 极意义往往被其他现象所掩盖了。
其原因除了上述指出的“与FDI活动相关政 府机构自身理性化程度提高”之外，主要来自政 府间竞争导致地方政府效率的提高。政府间竞 争带来了先进的政府管理知识在各个区域内扩 散，提高地方政府的学习能力。经济发达地区的 政府管理成为其他地区学习的榜样，各类考察、 学习等活动把发达地区的政府管理经验扩散到 全国。近年来，中央政府强化了经济发达地区与 欠发达地区的干部交流制度，进一步促进了管理 知识的传播和扩散。由于中国对外开放程度的 加深，地方政府纷纷组织领导干部出国培训、学 习、考察，吸纳国际先进政府管理的理念、经验 等，对于提高地方政府管理效率起到一定程度的 促进作用。同时，各级和各类开发区管理委员会 采取新型组织设计和运行模式，以市场友好为组 织运行的目标，强化“亲商”氛围，避免旧体制对 吸收FDI造成的障碍。对于这些管理委员会而 言，改进效率，提高绩效的动力在于吸收FDI可 以进行量化比较。它对提高政府管理能力具有 相当强的激励。
加入WTO以后，中国已承诺建立一个公开、 透明的FDI管制框架。地方政府间的竞争将从 优惠政策转向以制度运行质量为基础的新一轮 竞赛。2001年以来，FDI继续集中东部沿海地区 说明了地方政府管理能力和水平仍然是影响FDI 流向重要因素。中西部、东北地区应把地方政府 改革作为吸收FDI的一个主要政策选择。但是 FDI对地方政府管理变革的影响力出现了下降 的趋势。
有关中国吸收FDI政策的争论有可能继续 下去。从制度转型的角度看，FDI对提高地方政 府管理的科学化和理性化水平具有相当大的影 响，尽管存在着负效应，但其正面意义应当纳入 引起决策者的关注。但是，FDI仅仅是在政府管 理层面上产生了积极意义，对中国政治民主化进 程是否产生显著的影响，还需要进一步研究。本 文的结论是进一步完善地方政府吸收FDI竞争 的制度框架，充分发挥FDI在制度转型中的积极 作用，控制其负面影响。
关键词：外商直接投资；地方政府；管理变革；国际化
中图分类号：D67
文献标识码：A
文章编号：1009—3060(2006)0l—0119—06
中国加入WTO以后，外商直接投资(For— eign Direct lnvestment以下简称FDI)成为政府官 员、学界、商人等讨论的一个热点话题。由于外资 对中国经济增长、外贸出口、工业技术进步、产业 结构的升级、就业等方面产生明显的影响，因而有 人主张大幅度吸收外资，发挥比较优势，融入国际 产业链条。另一方面，由于跨国公司对中国特定 行业垄断、经济安全、对中国政府经济调控能力、 技术创新等方面带来不利影响，因而有人提出中 国“开放过度论”。美籍华人著名经济学家黄亚生 认为：中国大量引进FDI是其经济存在某些本质 弱点的标志。(1)这个观点已引起了学界的广泛讨 沦。本文从FDI对中国地方政府管理变革的溢出 效应出发，力图全面评价其作用。
一、研究逻辑
经济学家迈耶(GeraldM．Meier)在《老一代 发展经济学家和新一代发展经济学家》中，提出 新一代发展经济学家(根据他的分类，属于第三 代发展经济学)的主要任务之一就是关注制度的 影响。他说：“要理解不同国家取得广义‘发展， 的不同经验，更充分地鉴别组织和制度的作用是 必要的。……这些都是新一代发展经济学家研 究日程上的重要问题。”把制度纳入到解释发展 的一个主要变量主要归结于新制度经济学的开 拓，提高了经济学对制度的分析能力，并逐步揭 开了被新古典主义认为是“黑箱”的成分。经验 也表现，制度核心是长期成功的经济发展的 根本。
转型经济学(transition economics)对制度的 关注来源于“华盛顿共识”的失败。华盛顿共识 的核心内容有：(1)价格自由化；(2)紧缩的货币 政策和平衡预算以稳定宏观经济；(3)国有企业 私有化以引进利润最大化行为。这些政策建议 在实践中的失败导致了转型经济学的发生了革 命性的变化。比若尔•罗兰在《转型与经济学》 中认为变革的方向是“大大强化了制度学派的观 点，强调成功的资本主义经济由各种制度支撑的 重要性”。转型经济学主要关注的内容有：关注 制度之间的互动互补关系，制度与环境之间的关 系；要理解转型，人们必须理解大规模制度变迁 的动态过程(如制度是如何演化的，为什么转型 如罗纳德•H•科斯(Ronald H．Coase)所指出： 交易成本依赖于一国的制度，如法律制度、政治 制度、社会制度以及教育文化等诸方面的制度。
本文从制度转型的角度来研究FDI的作用。 尽管从理论上说，中国的经济制度和政治制度存 在着差异，但在计划经济体制下，两者之间运行 机制是一致的，都是以命令——控制的行政机制 为主。从计划经济体制向市场经济体制转型的 本质上是建立一套现代市场经济制度，所以转型 的关键是把政治一经济一体化制度分离，充分发 挥市场机制在经济生活中的主导地位。在这个 意义上，转型就是政府管理的变革。
大体上说，中国的政府管理分为中央政府和 地方政府管理两类。傅军、黄亚生等人都关注到 FDI进入中国与它所采取的分权化政策联系在一 起的。中国之所以能够采取分权化策略推进经济 转型，这与中央计划遗产的组织机构类型相关。钱 颖一、许成钢比较了中国与东欧中央计划组织形式 上的差异。苏联经济是由专业化部门或职能部门 主导生产活动。这一系统被称之为“条条”，象U 型等级机构。中国经济主要以区域原则组织起来 的，被称为块块。它是一个非集中化的结构，很像 国家会陷入无效率的制度结构的困境。罗兰把 该路径的转型研究概括为“渐进——制度”学派。
制度的基本含义是一套规则，包括正式的或 非正式的两种形式。本文关注的是正式制度，包 括经济制度和政治制度。经济制度主要用于协 调生产、交换和分配的所有经济活动，主要包括 产权制度和契约制度。与经济制度紧密相关是 交易成本问题，包括谈判、监管和执行的成本。 政治制度包括国家的结构和政治过程。它们能 够制定并执行经济制度，特别是经济政策及其行 政执行力。一个社会的交易成本的构成不仅仅 是来源于经济制度，而且也来源于政治制度。诚 M型，比如经济特区例子。1980年中国正式建 立四个经济特区，在经济的其他部分仍然是计划经 济的情况下，M型组织使经济特区的地方政府能 够对各行业的经营活动进行协调。后来，特区政府 管理变革的经验推广到全国。
从外资统计数据来看，中国实际利用外资是 按地区和部门分别统计的。1983年，在中国实 际利用外资总额中，各省市合计占33．1％，部门 合计占66．9％。随着分权化政策的实行，如地区 优惠政策，各省市所占的比重不断上升，到1996 年提高到88．0％，到1999年提高到97，7％。地 方政府在吸收FDI上发挥主要作用。
本文的分析逻辑是评判FDI的作用必须从 经济发展和经济转型两个维度来看，制度是两个 理论流派关注的共同主题。中国计划经济体制 向市场经济体制转型是一个发展与转型交杂在 一起的动态过程。在计划经济体制的运行模式 里，政治一经济制度一体化，转型的实质是两者 的分离，所以FDI对发展和转型的影响集中体现 在政府管理的变革上。在分权化背景下，地方政 府是推动制度变革的主要行动者之一。因此，需 要关注FDI对地方政府管理变革的影响。从地方政府管理变革的动力系统来说，可以分为国内 政治、经济、社会、文化的变化以及政治精英的推 动；源自地方政府在参与全球化中国际因素的推 动。从分析的角度看，两者是可以区分的，但在 实践中却是交杂在一起的。国际化因素包括参 与全球市场活动、文化交流等方面，本文把国际 化因素限定在吸引FDI上，并没有涉及到“走出 去”投资、对外贸易、文化等方面。
二、FDI对中国地方政府管理变革的影响
1978年以来，中国吸收FDI呈现出明显的阶 段性、区域分布不均衡、行业分布差异性等特征。 目前流行的解释是主要原因来自中央政府的推 动。根据殷华方、鲁明泓对中央政府和地方政策 的有效性检验：“第一层为税收优惠和外汇资金， 其中税收优惠的系数为0．810，外汇资金的系数 为0．76l，表明某一地区的税收优惠和外汇资金 的分值每增加1分，流入该地区的外商直接投资 分别增加0．819％和0．761％。因此，税收优惠和 外汇资金方面的政策支持对吸引外资很重要。” “除资金筹措外，各地方政府出台的各种物资供 应、外汇收支、行政管理等政策无一通过显著性 检验，这些政策甚至在某种意义上起相反作用， 因此，地方政府政策几乎没有影响力。”这种观 点不足之处在于：由于他们依赖全国总的数据检 验，各个地区在相同优惠政策框架下，吸收FDI 量上的差异并没有关注，换言之，对地方政府利 用优惠政策的能力没有进行分析。其次，缺乏时 间性的检验，在不同时期内，中央政府政策的有 效性是不同。对外开放的初期，优惠政策的影响 非常显著，到加人WTO以后，中央政府政策效应 开始逐步下降。如为推进我国“西部大开发”战 略，中央政府在中西部吸收FDI上制定相应的政 策措施，但政策效应并没有体现出来。
从1979—1984年，FDI主要集中在四个经济 特区，其影响集中体现在对社会主义市场经济体 制的初步探索，地方政府开始运用市场调节手段 来管理经济。所有制结构的突破成为整个市场 经济体制逐步建立的一个必不可少的基础。特 区政府也在探索通过市场调节手段来管理外资 企业。换言之，FDI培育了地方政府运用市场手 段管理经济的能力。
1984年到1992年，FDI在区域上开始逐步 扩大，相应的地方政府管理部门也建立起来。兹 威格(Zweig)把这些部门称之为“联结机构” (1inkageagents)。由于FDI对经济增长、出口 贸易、技术进步和管理经验传播等方面效应的初 步显现，逐步提高了这些部门(如经济特区、经济 技术开发区、对外贸易合作部门、工商管理部门、 海关等)在政府机构中的地位。它们的地位上 升，与传统计划经济活动相关部门的地位下降是 联系在一起的。对外开放政策嵌入(embedded) 政府管理体制内，这些机构和人员与FDI的利益 联系在一起。因为此时的对外开放还是在计划 经济体制下进行的，这些机构通过强化管理FDI 活动，获得权力、影响力和各种利益。他们成为推进对外开放进程的一支重要的体制内力量。 体制内力量的成长保证了对外开放政策不因国 内外政治因素的干扰而改变。
这些机构和人员在与外商接触、交往过程中 提高了对外交流能力、了解了国际规则和发达市场 经济体制运行的方式。由于外商主要来自发达市 场经济体制的国家和地区，他们把现代市场经济运 行的方式、企业管理经验、企业经营行为的规则和 规范等也传播给联结机构及其人员。其结果是提 高这些机构和人员遵守法制和提高效率的意识，提 升了它们运用市场调节手段管理经济的能力和水 平，从而大大提高了地方政府的理性化水平。地方 领导干部交流日益制度化为政府管理的知识扩散 提供了一个路径。一是在地方政府内部，联结机构 的领导与其他部门的交流，把这些知识扩散到其他 部门，带动了地方政府管理水平的提高。二是这些 机构的领导提拔交流到其他地区，促进管理知识在 地方政府间传播。
以经济建设为中心的发展战略确立和中央 与地方关系的调整，地方政府领导人开始积极推 动地方经济发展。国有企业改革的困境、民营企 业的发展不顺利，导致地方政府领导人开始寻求 通过吸收FDI来推动地方经济发展。FDI能够 带来地方经济的快速发展(表2：广东、上海工业 产值在全国总产值所占比例的比较和排名)。上 海的排名下降与广东的排名上升，主要原因是因 为广东的对外开放和吸收了大量FDI的结果。
1992年邓小平同志的“南巡”讲话以后，中 国的对外开放进入到一个新的阶段，对FDI管 制的区域和行业都在放松。1994年中国进行的 分税制改革，地方政府发展经济的热情高涨，地 方利益化趋势得到强化。经济发达地区的领导 由于经济发展的政绩而得到提拔和晋升。这些 成为激励地方政府吸收FDI的动力，但同时也 带来经济条块分割，学者用“蜂窝经济、经济封 建主义”等词汇来描述。山事实上，这已形成“一 个国家，31个经济体”的中国特殊经济布局。黄 亚生指出：“中国具有分散性的经济结构，在这 种经济结构下，每一个地区都具有运营的自主 性和财务的自主性，就像是一个企业中的利润 核心。”
地方政府为吸收FDI形成了政府间的竞争。 地方政府竞争在全球各地都是普遍存在的。“政 府竞争”(competitivegovernments)是指“市场经 济各区域经济体中的政府围绕着吸引具有流动 性的要素展开竞争，以增强各区域经济体自己的 竞争优势。”山，它可以分为纵向竞争和横向竞 争。纵向竞争是指一个层级的政府机构与上级 机构之间的竞争，它是政府间关系的一个主要内 容。横向竞争是指处于不同地域上的政府之间 相互竞争。
近年来，学者开始运用博弈论(game theo— ry)来解释地方政府间竞争。有两种假设：一个 假设是地方政府间为吸引FDI的竞争能够促进 地方公共产品供给、政府效能提高，它关注竞争 的正面意义。另一个假设是地方政府间为吸引 FDI带来“恶性”竞争，导致“囚犯困境”(prison— er，sdilemma)局面出现，竞相降低税率、降低环 境保护标准和劳工保护标准，它关注竞争的负面 意义。
黄亚生非常准确地指出了FDI在中国的分 布类型主要受到了“企业的政治性主从次序、政治制度和法律制度将经济效率最高的私人企业 边缘化、严重的市场分割”等因素共同作用的结 果。FDI可以在中国各地区间形成自由流动。 1992年以来，中国各级地方政府都把“招商引 资”(初期主要是外资，近年来也包括民间资本) 作为推动地方经济发展的一个主要手段，从而 造成了“开发区热”、“招商引资大战”等，进一步 强化了地区垄断和地方保护主义。在吸收FDI 竞争中，地方政府利用控制的资源和制定政策 的权力，在税收、土地、环境保护、劳工标准等方 面制定了“激励政策”(incentives—based Compe— tition)。这些都符合“竞争的负面性”假设。
本文认为地方政府间竞争是推动地方政府 管理改革的主要动力之一。竞争带来的正面或 负面影响是由地方政府间竞争框架不完善造成 的。负面影响主要源自地方政府领导人政绩考 核标准的不科学、中央与地方政府管理权限不清 晰、地方政府责任机制缺失等。
从正面的角度看，地方政府间竞争促进了地 方政府管理制度的转型。在FDI的研究文献里， 对地方政府竞争正面的评论主要有：跨国公司对 投资区位的选择关注的是宏观经济和政治条件， 政治和宏观经济的稳定、市场准入、市场规模、长 期投资的收益、基础设施、人力资源、金融资源 等；而激励政策对其区位选择影响不大。所以， 地方政府间竞争能够促成地方政府对上述公共 产品增加投入，从而提高当地居民的生活福利、 吸引更多的FDI，形成多赢的格局。在中国转型 的背景下，FDI对地方政府管理变革所带来的积 极意义往往被其他现象所掩盖了。
其原因除了上述指出的“与FDI活动相关政 府机构自身理性化程度提高”之外，主要来自政 府间竞争导致地方政府效率的提高。政府间竞 争带来了先进的政府管理知识在各个区域内扩 散，提高地方政府的学习能力。经济发达地区的 政府管理成为其他地区学习的榜样，各类考察、 学习等活动把发达地区的政府管理经验扩散到 全国。近年来，中央政府强化了经济发达地区与 欠发达地区的干部交流制度，进一步促进了管理 知识的传播和扩散。由于中国对外开放程度的 加深，地方政府纷纷组织领导干部出国培训、学 习、考察，吸纳国际先进政府管理的理念、经验 等，对于提高地方政府管理效率起到一定程度的 促进作用。同时，各级和各类开发区管理委员会 采取新型组织设计和运行模式，以市场友好为组 织运行的目标，强化“亲商”氛围，避免旧体制对 吸收FDI造成的障碍。对于这些管理委员会而 言，改进效率，提高绩效的动力在于吸收FDI可 以进行量化比较。它对提高政府管理能力具有 相当强的激励。
加入WTO以后，中国已承诺建立一个公开、 透明的FDI管制框架。地方政府间的竞争将从 优惠政策转向以制度运行质量为基础的新一轮 竞赛。2001年以来，FDI继续集中东部沿海地区 说明了地方政府管理能力和水平仍然是影响FDI 流向重要因素。中西部、东北地区应把地方政府 改革作为吸收FDI的一个主要政策选择。但是 FDI对地方政府管理变革的影响力出现了下降 的趋势。
有关中国吸收FDI政策的争论有可能继续 下去。从制度转型的角度看，FDI对提高地方政 府管理的科学化和理性化水平具有相当大的影 响，尽管存在着负效应，但其正面意义应当纳入 引起决策者的关注。但是，FDI仅仅是在政府管 理层面上产生了积极意义，对中国政治民主化进 程是否产生显著的影响，还需要进一步研究。本 文的结论是进一步完善地方政府吸收FDI竞争 的制度框架，充分发挥FDI在制度转型中的积极 作用，控制其负面影响。