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随着人口老龄化的加速，老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安已成为社会建设的重要内容。相比发达地区，欠发达地区受经济条件、地理位置、人文环境等因素的影响，人口老龄化及养老服务业发展呈现不同特点，因此，探讨破解欠发达地区养老服务业可持续发展问题是应对人口老龄化的重要一环。
一、欠发达地区养老服务业可持续发展的成功探索
相比发达地区，因人口老龄化程度更大、养老服务供需矛盾更突出，欠发达地区养老形势日趋严峻。按照党的十九大报告“兜底线、织密网、建机制”的要求，欠发达地区养老服务业可持续发展做了许多有效探索。
1.加大政府扶持力度，保基本、兜底线、建机制。首先，把养老服务业发展列为社会发展指标体系，同步实施，同步考核，部分地区将发展养老服务业经费纳入省、市、县财政预算，确保“有钱办事”。其次，坚持政府主导，采取公建民营、民办公助等形式新建、改建各种养老服务机构，鼓励以独资、合资、合作、联营、参股等方式运营。最后，增加养老服务补贴范围和数额，给予符合条件的社会养老机构一次性建设补助、日常运营补贴、贷款贴息补助、购买服务补贴，健全老年人补贴制度，对纳入最低生活保障、建档立卡的贫困老年人和经评估确定为轻、中、重度的失能失智老年人，分档补助养老津贴。
2.鼓励社会力量兴建、运营养老机构。首先，建立由企事业单位、集体组织、社会组织、慈善机构及个人等多种投资主体共存，以居家养老为基础、村居服务为依托、养老中介为纽带、公办养老机构为示范、民办养老机构为导向、农村区域性中心敬老院为延伸的城乡养老社会化服务体系。其次，利用社区卫生服务站平台，探索建立社区卫生服务型的养老机构，既满足社会对托老机构的需求，又实现医疗机构非卫生渠道的床位扩张和社区卫生服务功能的完善，为老人提供力所能及的服务。最后，在城镇建设社区老年服务中心，组建社区老年娱乐活动中心、配餐中心、洗浴中心和日托中心等服务组织，提供菜单式服务，真正使有需要服务的老年人不出家门、社区就能享受到服务。
3.健全监管机制、激励机制，推动养老机构提质增效。定期开展养老服务业消防、基础设施、食品卫生、内部管理、卫生防疫全面检查，形成监督检查、抽样暗访常态化。实施养老机构星级差别化管理，建立星级评定管理与财政奖补、项目申报挂钩的管理机制，奖优罚劣，打造精品养老院、特色养老院品牌。社会力量投资兴办养老机构，在水电气和有线电视、通信设施的使用上给予优惠和优先照顾，同时给予税费减免。民政部门与人力资源和社会保障、卫生等部门合作，制定岗位专业标准和操作规范，实行职业资格和技术等级管理认证制度，不断提高养老服务的整体水平。
二、欠发达地区养老服务业可持续发展面临的问题
1.政府规划、扶持、监管弱化。在建设阶段，融资不足，缺乏长期规划。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，城市养老设施要达到人均不少于0.1平方米。养老服务项目相对商业开发项目，因投资回报率低，地方政府安排建设用地缺乏积极性，部分养老机构建设用地得不到滿足，且用地选址空间较小。部分欠发达地区缺乏地方养老专项资金，仅靠预算外补助资金投入、产业扶持不够，尤其在农村养老服务建设中“缺位”，仅为“五保户”等特定群体提供财政支持，承担最低限度的养老服务责任，很难发挥政府兜底的主体功能。在运营阶段，政府监管不够，基层民政部门负责养老服务事务在编在岗人员较少，养老服务监管涉及民政、卫生、市场、消防等多个部门，各部门权责不清，协调困难，部分养老机构长期脱离政府监管，造成底数不清，情况不明，存在养老机构套取补贴现象，民政监管部门普遍缺乏强制处罚手段，安全风险较大。评估机制缺失，失能老人、半失能老人鉴别困难、数量不清，政府补贴很难到位，分级医护体系缺失，导致医疗、养老资源的浪费闲置。
2.养老服务设施简陋，存在安全隐患。养老机构规模以中、小型为主，多是传统的养老院、老年公寓， 居住拥挤，整体规划设计落后，设施简陋，功能单一，仅限于满足简单的端茶、洗衣、送饭等生活照料，集养老、医疗、康复、娱乐等一体的养老综合体缺乏，更缺少一批优质养老服务品牌。因建设营运成本高、利润率低，养老机构发展动力不足，服务呈同质化现象，许多民办养老院定位是单纯的养老护理，对投资建设个性化养老机构的热情不高。安全隐患突出，有少数养老机构没有消防安全设备，属于无证经营，还有的不符合国家环保、卫生防疫等标准。
3.护理人员缺少，能力素质有差距。欠发达地区养老专业护理人员缺少已成为90%养老机构服务品质提升的障碍，且护理人员年龄偏大，缺乏专业培训，流动性较强，其原因在于养老机构环境艰苦、待遇不高，工作强度相对较大。同时受传统思想影响，人们对养老服务工作存在认识偏差，因此老年人入住养老院后生活质量下降，导致机构养老难以推广，进而影响其利润和发展。医养结合产业是养老和医疗的深度融合，然而同时掌握养老和医疗服务技能的复合型人才更是缺乏，难以适应不同收入群体的养老需求。
4.缺少因地制宜的养老服务模式创新。首先，机构养老呈低端供给，专业配套服务匮乏，助餐和日托是最为需要的服务项目，只有少量养老机构嵌入社区兼顾开展。其次，社区养老服务简单化，缺乏专业性、系统性和针对性，部分社区缺少养老配套设施，仅借助居委会房产，依靠政府行政化手段推动，致使政府购买养老服务分布不均，社区养老床位、康复器材等资源浪费。截至2018年底，全国共有社区养老照料机构和设施4.5万个（其中农村2.6万个），社区互助型养老服务设施9.1万个（其中农村8.2万个）。最后，部分养老企业管理和运营模式不清晰，产业链整合度偏低，“互联网+”养老、智慧型养老、老年饭桌等创新型服务不足，养老服务中的精神慰藉、临终关怀等全方位护理服务缺乏，许多老人缺乏归属感、安全感、尊严感。
5.城乡养老服务发展更加不平衡。一方面，农村缺乏可持续发展的养老服务体系，大部分村民对社会养老服务的认可度和认知度较低，致使政府在农村的养老服务项目开展不畅，而农村居住分散，老人收入较低，参与商业保险较少，养老服务成本高，难以形成规模效益，社会资本不愿投入。另一方面，城市公共服务较齐全，养老服务业发展更能够享受诸如水电气及税费减免，老人受教育程度和收入水平相对较高，能够采集及时有效信息，便于养老机构嵌入社区，开展如老年饭桌、智慧养老等服务。据统计，从全国看农村养老服务设施不及城市的1/10，欠发达地区养老产业城乡之间发展不平衡更加严峻。 三、欠发达地区养老服务业可持续发展的对策建议
1.加强政府规划与管理。政府不仅是社会养老服务的组织者，更是服务制度的完善者、实施者与评估者，在社会养老服务开展过程中发挥着重要作用。一是政府应对城市街道及农村社区养老服务统一规划，明确本地养老服务设施空间布局，完善基本养老服务的市、县、乡三级网络建设，对经济困难的失能、空巢、失独等特殊群体，发挥其兜底保障作用，设置养老服务专项资金，通过政府购买服务、财政补贴等方式，加大扶持力度。二是强化民政、市场等部门监管处罚力度，尤其是养老机构“设立许可”改为“备案登记”后，政府对养老机构的管理将从“严进”转为“宽进、严管”。三是建立相关协会，搭建管理平台，或引入第三方评估机构，按照《养老机构等级划分与评定》标准，与政府相关部门联合行使监管职能，促进养老服务规范化和标准化。
2.激发市场活力，增加多层次的有效供给。一是发挥民间资本的作用，探索与当地经济社会发展水平相适应的养老模式与机制，采用合同外包、委托等形式，鼓励更多市场主体参与经营形式多样的养老服务;倡导社会捐赠，促进企业和慈善力量合作开展养老服务;引进省内外民办养老机构开展连锁经营，促进区域养老服务开放合作。二是依托社区发展多样化的养老服务，新建小区和老旧小区改造要把养老服务作为重要配套，建立社区养老信息服务平台，为老人提供助餐、助医、助洁等便民服务。三是引导社会资本利用闲置学校、厂房、商业场所开展养老服务，降低社会组织参与养老服务的成本。
3.重視人才培养和引进。政府及养老机构应加大医师、康复师、护理师的培养和引进力度，培训下岗工人和农民工、志愿者，充实养老服务队伍，派人外出进修或到先进省市学习、考察，掌握先进理念，聘请老师对服务人员通过集中培训、现场指导等方式进行各类服务技能培训，也可采取以老带新、手指口述等在岗传帮带形式，培养一批适应养老服务需求的专业人才，也为养老机构向居家服务延伸奠定基础。
4.开展多样化养老服务模式创新。加强产业融合，构建集医院、康复院、护理院、社区医院相结合的一体化体系，推动医社一体、医社合作、医院与养老机构合作，将医疗护理、康复延伸到社区、居家。把养老机构当作“蓄水池”，将其服务嵌入到社区、居家，就近提供日托、全托及居家上门服务，打造“没有围墙的养老院”。建立智慧化养老服务平台，发展“互联网+”养老服务，并与政府监管平台联网，打造机构养老以外的“虚拟床位”，促进机构与居家养老服务融合发展。
5.统筹城乡养老服务发展。借助实施乡村振兴战略的契机，必须尽快制定精准务实的农村养老服务发展专项规划及配套政策，通过加强对农村老龄工作的调研、摸底以及信息库建设，对农村老人施以分类管理、精准帮扶。加强对养老服务的资金支持和统筹规划，确保城乡养老服务全覆盖。依据农村居住分散、居家习惯等特点，政府应引导社会组织介入，发展“养老大院”运营模式，或者依托乡土熟人社会特点，兴建老人互助托管中心。引导城市养老资源利用农村敬老院发展农村养老服务中心，促进城乡养老服务合作运营，形成创新性、可持续的社会养老服务模式。
作者系中共安徽省宿州市委党校副教授
责任编辑：张 莙
一、欠发达地区养老服务业可持续发展的成功探索
相比发达地区，因人口老龄化程度更大、养老服务供需矛盾更突出，欠发达地区养老形势日趋严峻。按照党的十九大报告“兜底线、织密网、建机制”的要求，欠发达地区养老服务业可持续发展做了许多有效探索。
1.加大政府扶持力度，保基本、兜底线、建机制。首先，把养老服务业发展列为社会发展指标体系，同步实施，同步考核，部分地区将发展养老服务业经费纳入省、市、县财政预算，确保“有钱办事”。其次，坚持政府主导，采取公建民营、民办公助等形式新建、改建各种养老服务机构，鼓励以独资、合资、合作、联营、参股等方式运营。最后，增加养老服务补贴范围和数额，给予符合条件的社会养老机构一次性建设补助、日常运营补贴、贷款贴息补助、购买服务补贴，健全老年人补贴制度，对纳入最低生活保障、建档立卡的贫困老年人和经评估确定为轻、中、重度的失能失智老年人，分档补助养老津贴。
2.鼓励社会力量兴建、运营养老机构。首先，建立由企事业单位、集体组织、社会组织、慈善机构及个人等多种投资主体共存，以居家养老为基础、村居服务为依托、养老中介为纽带、公办养老机构为示范、民办养老机构为导向、农村区域性中心敬老院为延伸的城乡养老社会化服务体系。其次，利用社区卫生服务站平台，探索建立社区卫生服务型的养老机构，既满足社会对托老机构的需求，又实现医疗机构非卫生渠道的床位扩张和社区卫生服务功能的完善，为老人提供力所能及的服务。最后，在城镇建设社区老年服务中心，组建社区老年娱乐活动中心、配餐中心、洗浴中心和日托中心等服务组织，提供菜单式服务，真正使有需要服务的老年人不出家门、社区就能享受到服务。
3.健全监管机制、激励机制，推动养老机构提质增效。定期开展养老服务业消防、基础设施、食品卫生、内部管理、卫生防疫全面检查，形成监督检查、抽样暗访常态化。实施养老机构星级差别化管理，建立星级评定管理与财政奖补、项目申报挂钩的管理机制，奖优罚劣，打造精品养老院、特色养老院品牌。社会力量投资兴办养老机构，在水电气和有线电视、通信设施的使用上给予优惠和优先照顾，同时给予税费减免。民政部门与人力资源和社会保障、卫生等部门合作，制定岗位专业标准和操作规范，实行职业资格和技术等级管理认证制度，不断提高养老服务的整体水平。
二、欠发达地区养老服务业可持续发展面临的问题
1.政府规划、扶持、监管弱化。在建设阶段，融资不足，缺乏长期规划。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，城市养老设施要达到人均不少于0.1平方米。养老服务项目相对商业开发项目，因投资回报率低，地方政府安排建设用地缺乏积极性，部分养老机构建设用地得不到滿足，且用地选址空间较小。部分欠发达地区缺乏地方养老专项资金，仅靠预算外补助资金投入、产业扶持不够，尤其在农村养老服务建设中“缺位”，仅为“五保户”等特定群体提供财政支持，承担最低限度的养老服务责任，很难发挥政府兜底的主体功能。在运营阶段，政府监管不够，基层民政部门负责养老服务事务在编在岗人员较少，养老服务监管涉及民政、卫生、市场、消防等多个部门，各部门权责不清，协调困难，部分养老机构长期脱离政府监管，造成底数不清，情况不明，存在养老机构套取补贴现象，民政监管部门普遍缺乏强制处罚手段，安全风险较大。评估机制缺失，失能老人、半失能老人鉴别困难、数量不清，政府补贴很难到位，分级医护体系缺失，导致医疗、养老资源的浪费闲置。
2.养老服务设施简陋，存在安全隐患。养老机构规模以中、小型为主，多是传统的养老院、老年公寓， 居住拥挤，整体规划设计落后，设施简陋，功能单一，仅限于满足简单的端茶、洗衣、送饭等生活照料，集养老、医疗、康复、娱乐等一体的养老综合体缺乏，更缺少一批优质养老服务品牌。因建设营运成本高、利润率低，养老机构发展动力不足，服务呈同质化现象，许多民办养老院定位是单纯的养老护理，对投资建设个性化养老机构的热情不高。安全隐患突出，有少数养老机构没有消防安全设备，属于无证经营，还有的不符合国家环保、卫生防疫等标准。
3.护理人员缺少，能力素质有差距。欠发达地区养老专业护理人员缺少已成为90%养老机构服务品质提升的障碍，且护理人员年龄偏大，缺乏专业培训，流动性较强，其原因在于养老机构环境艰苦、待遇不高，工作强度相对较大。同时受传统思想影响，人们对养老服务工作存在认识偏差，因此老年人入住养老院后生活质量下降，导致机构养老难以推广，进而影响其利润和发展。医养结合产业是养老和医疗的深度融合，然而同时掌握养老和医疗服务技能的复合型人才更是缺乏，难以适应不同收入群体的养老需求。
4.缺少因地制宜的养老服务模式创新。首先，机构养老呈低端供给，专业配套服务匮乏，助餐和日托是最为需要的服务项目，只有少量养老机构嵌入社区兼顾开展。其次，社区养老服务简单化，缺乏专业性、系统性和针对性，部分社区缺少养老配套设施，仅借助居委会房产，依靠政府行政化手段推动，致使政府购买养老服务分布不均，社区养老床位、康复器材等资源浪费。截至2018年底，全国共有社区养老照料机构和设施4.5万个（其中农村2.6万个），社区互助型养老服务设施9.1万个（其中农村8.2万个）。最后，部分养老企业管理和运营模式不清晰，产业链整合度偏低，“互联网+”养老、智慧型养老、老年饭桌等创新型服务不足，养老服务中的精神慰藉、临终关怀等全方位护理服务缺乏，许多老人缺乏归属感、安全感、尊严感。
5.城乡养老服务发展更加不平衡。一方面，农村缺乏可持续发展的养老服务体系，大部分村民对社会养老服务的认可度和认知度较低，致使政府在农村的养老服务项目开展不畅，而农村居住分散，老人收入较低，参与商业保险较少，养老服务成本高，难以形成规模效益，社会资本不愿投入。另一方面，城市公共服务较齐全，养老服务业发展更能够享受诸如水电气及税费减免，老人受教育程度和收入水平相对较高，能够采集及时有效信息，便于养老机构嵌入社区，开展如老年饭桌、智慧养老等服务。据统计，从全国看农村养老服务设施不及城市的1/10，欠发达地区养老产业城乡之间发展不平衡更加严峻。 三、欠发达地区养老服务业可持续发展的对策建议
1.加强政府规划与管理。政府不仅是社会养老服务的组织者，更是服务制度的完善者、实施者与评估者，在社会养老服务开展过程中发挥着重要作用。一是政府应对城市街道及农村社区养老服务统一规划，明确本地养老服务设施空间布局，完善基本养老服务的市、县、乡三级网络建设，对经济困难的失能、空巢、失独等特殊群体，发挥其兜底保障作用，设置养老服务专项资金，通过政府购买服务、财政补贴等方式，加大扶持力度。二是强化民政、市场等部门监管处罚力度，尤其是养老机构“设立许可”改为“备案登记”后，政府对养老机构的管理将从“严进”转为“宽进、严管”。三是建立相关协会，搭建管理平台，或引入第三方评估机构，按照《养老机构等级划分与评定》标准，与政府相关部门联合行使监管职能，促进养老服务规范化和标准化。
2.激发市场活力，增加多层次的有效供给。一是发挥民间资本的作用，探索与当地经济社会发展水平相适应的养老模式与机制，采用合同外包、委托等形式，鼓励更多市场主体参与经营形式多样的养老服务;倡导社会捐赠，促进企业和慈善力量合作开展养老服务;引进省内外民办养老机构开展连锁经营，促进区域养老服务开放合作。二是依托社区发展多样化的养老服务，新建小区和老旧小区改造要把养老服务作为重要配套，建立社区养老信息服务平台，为老人提供助餐、助医、助洁等便民服务。三是引导社会资本利用闲置学校、厂房、商业场所开展养老服务，降低社会组织参与养老服务的成本。
3.重視人才培养和引进。政府及养老机构应加大医师、康复师、护理师的培养和引进力度，培训下岗工人和农民工、志愿者，充实养老服务队伍，派人外出进修或到先进省市学习、考察，掌握先进理念，聘请老师对服务人员通过集中培训、现场指导等方式进行各类服务技能培训，也可采取以老带新、手指口述等在岗传帮带形式，培养一批适应养老服务需求的专业人才，也为养老机构向居家服务延伸奠定基础。
4.开展多样化养老服务模式创新。加强产业融合，构建集医院、康复院、护理院、社区医院相结合的一体化体系，推动医社一体、医社合作、医院与养老机构合作，将医疗护理、康复延伸到社区、居家。把养老机构当作“蓄水池”，将其服务嵌入到社区、居家，就近提供日托、全托及居家上门服务，打造“没有围墙的养老院”。建立智慧化养老服务平台，发展“互联网+”养老服务，并与政府监管平台联网，打造机构养老以外的“虚拟床位”，促进机构与居家养老服务融合发展。
5.统筹城乡养老服务发展。借助实施乡村振兴战略的契机，必须尽快制定精准务实的农村养老服务发展专项规划及配套政策，通过加强对农村老龄工作的调研、摸底以及信息库建设，对农村老人施以分类管理、精准帮扶。加强对养老服务的资金支持和统筹规划，确保城乡养老服务全覆盖。依据农村居住分散、居家习惯等特点，政府应引导社会组织介入，发展“养老大院”运营模式，或者依托乡土熟人社会特点，兴建老人互助托管中心。引导城市养老资源利用农村敬老院发展农村养老服务中心，促进城乡养老服务合作运营，形成创新性、可持续的社会养老服务模式。
作者系中共安徽省宿州市委党校副教授
责任编辑：张 莙