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摘要：支农资金“投改股”创新试点是有效转变财政投入方式、增加农民收入、壮大集体经济和紧密产业利益链的有益探索，也是一个方向性的路径措施，需要及时进行总结、提炼和完善，为中央一号文件提出的财政支农资金“整合、撬动”提供具体办法和路径，从而进一步提高财政支农资金的使用效率和效益，进一步推动现代农业健康发展。近年来，宁夏在农业支农项目资金“投改股”试点等方面进行了有益的探索，取得了一些好的经验和做法。为此，我们开展财政资金投改股机制创新研究课题，以宁夏为例，充分借鉴区外好的经验和做法，分析目前财政资金投改股在实践中存在的问题及原因，提出完善财政资金投改股机制创新的具体对策建议，为开展此项工作提供参考和借鉴。
关键词：支农资金改革；做法；建议
党的十八届三中全会提出：探索建立股权量化的制度和办法，切实给每位符合条件的成员公平参与股权量化的机会，使农民成为资产的持有者、使用者、管理者和受益者。开展财政资金“投改股”创新试点，一可改变财政资金传统投入方式，变“无偿补助”为“有偿股权”，变“一次性”投入为“可持续性”增收，有效激活和放大财政资金使用效率；二可将财政投入到农村的发展类、扶持类资金量化为村集体和农民持有的股权，既壮大村集体经济，也使广大农民有更多获得感；三可将分部门、分类别、分项目的分散资金有效整合，并引导闲散资金、自筹资金和社会资金参与农业现代化建设，充分发挥财政资金的杠杆撬动作用。
从改革脉络看，“投改股”创新试点是财政资金在“拨改投”、“无偿变有偿、资金变基金”改革基础上改革路径的延伸和措施提升，是有效转变财政投入方式、增加农民收入、壮大集体经济和紧密产业利益链的有益探索。从具体形式看，目前财政资金“投改股”主要有两种形式：一是将财政投入特色产业发展和生产性支农项目补助资金打包作股，以一定比例折算给村、社（企）和农户按股享受收益，并对贫困户给予重点倾斜照顾，让农民获得长期稳定收益；二是将财政支农资金由过去单纯的奖补改为股权投资或产权投资，模式又包括财政股权投资和财政产权投资两种。从各地实践看，近年来，重庆、贵州、江苏、海南、宁夏等省（市、区）在创新财政支农资金方式方面做了有益探索，特别是重庆市永川区将财政补助给农业企业（合作社）资金，划出一定比例以股份形式交给流转土地农民和当地集体经济组织持有，变“无偿补助”为“有偿股权”，变“企业独营”为“混合经营”，变“一方独享”为“多方共赢”的做法，有效探索财政支农资金使用由无偿到有偿、作用由资产到资本、资金持有由少数到多数、利益联结由松散到紧密的转变，实现了政府扶持、社企发展、农民增收、集体壮大的多方共赢局面，值得学习和借鉴，需及时总结提炼，为中央一号文件提出的财政支农资金“整合、撬动”和更好地惠及广大农户、特别是贫困户提供优化办法和路径，从而进一步提高财政支农资金的使用效率和效益，进一步推动现代农业健康发展和全面实现小康。
一、若干问题
当前，开展财政资金“投改股”创新试点工作中还存在一些值得关注的问题：
（一）积极性问题。开展财政资金投改股改革试点工作中一个难点是财政资金投放渠道的改变和投放方式的转换，需财政和农业部门增强改革的主动意识和创新意识。传统意义上资金直接到农业新型经营主体，资金使用分配权全部归经营主体；而通过改革，部分利益分割和监督使用权的扩大会遭到部分经营主体的抵触和不合作。因此，试点开展中既要维护集体经济组织及农户的利益，又要调动农业新型经营主体参与股权化改革的积极性，更重要的是要改变财政资金投放渠道和投放方式的“惯性”和“惰性”。
（二）机制构建问题。财政资金投改股改革试点的核心和根本要义是构建产业发展的利益联结机制，让产业化发展和一二三产业融合通过规范、合理、稳定、有效的利益联结机制惠及农民群众、壮大农村集体经济内核、规范农业新型经营主体发展，从而提升区域经济发展质量，进而总体上长远地带动农民增收。在改革试点中如利益联结机制构建不好，村集体、农户与农业新型经营主体因利益“捆绑”不好不仅置身事外，而且有抵触情绪，不仅产生不了好的效益，还会因为新型经营主体、村集体和农户之间利益分割带来大量的工作协调任务，并引发很多社会矛盾，反而起到事倍功半的后果。
（三）股权盘活问题。财政资金股权量化到个人，从严格意义上看，普遍采取的利益股（干股）而不是权利股的方式进行。随着农村人员流动的加速，量化到户的农户随时有可能迁移到城里或域外，量化股权权益有的需有序退出，而退出更需合理承接；同时，作为一种具有资产属性的股权，在继承、抵押、担保方面也有合理拓展功能的空间，进一步盘活产权的问题初步显现出来。
（四）量化边界问题。财政资金投改股改革试点中股权量化一般从产业发展的维度从流转土地的面积来界定股权量化的农户边界，贫困户可以按照建档立卡的要求来界定收益边界。但如果缺乏土地流转面积这一参照值，投改股改革试点中股权量化的农户边界界定有时成为难题，是所辖全部村民还是部分村民，是村民概念还是村集體组织成员概念，需要慎重明确厘清。
（五）演化融合问题。财政资金投改股改革试点工作需要在拓展农户所持股权权能以及农村集体产权制度改革、特别是农村集体经济组织完善以及集体经济组织成员身份界定改革的大背景下顺利展开，因此，需同时甚至超前加大有关方面的改革力度；同时，亟需进一步丰富农业新型经营主体的扶持方式和环节，以此扩展投改股的具体运作形式和内涵。
二、机制完善
当前，财政支农资金供需矛盾突出，新一轮财政扶贫又要求做到精准‘滴灌’。因此，要充分发挥财政资金的集聚效应，用最少的钱取得最大的产业扶持和扶贫效果，必须在财政资金投入使用方式上进行改革和创新。要按照“资金变资产、资产变股权、农户有股份、农民得权益”的思路，以资产股权为纽带，加快构建农业新型经营主体生产经营收益与农户增收和壮大村集体经济利益联结机制，积极盘活农业、农村、农民的资源、资金、资产，活用财政支农项目，激起经营主体活力，激发集体经济动力，激活农民积极性，推进农业农村经济提质增效。 （一）进一步梳理应用范围。财政资金投改股试点不是所有财政支农资金都适宜实施，需要认真梳理分类。从试点实践看，适应开展投改股的财政支农资金主要为经营性、生产性资金，用于支持村集体经济发展的专项资金以及产业精准到户的扶贫专项等资金。而用于农村基础设施建设的纯公益性支农资金项目、用于直接补贴到户的资金及对农业新型经营主体贷款贴息等专项资金不宜开展投改股。总的把握原则不是简单利益分割，而是激活和放大资金使用效益，促进区域经济发展，从而带动农户增收。
（二）进一步完善运行办法。要及时建立分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的财政资金股权化改革使用管理制度和运行机制。资金使用操作坚持民主管理、公開透明、分类指导和保值增值的原则，让农户从财政支农投资改股权中得到更多的实惠和可持续受益。最关键把握的原则是开展投改股试点中现阶段轻易不能改变资金的使用性质和范围。选择项目实施主体要坚持三个标准：一是有实力。择优选择从事农业规模化、集约化、产业化经营的农业新型经营主体，确保明确的发展思路、目标，具备较强的技术支撑和管理经验；二是有效益。即扶持的农业项目在可预见的未来能够实现持续盈利，确保稳定分红；三是有意愿。农业新型经营主体要具备较强的社会责任感，主动履行分红义务，真心带领农民共同发展。
（三）进一步提高实施效益。要加快推进农村集体产权制度改革步伐，加快搭建农村产权流转、交易、抵押、担保平台，进一步丰富农业新型经营主体扶持方式和环节，推进农业新型经营主体健康稳步发展；多形式探索建立农业新型经营主体与农村集体经济组织及农户更加紧密的利益联结机制，努力形成按股分红、利益共享、风险共担的利益共同体，让资产成为带动农民增收的权益保障；进一步开展第三方绩效评估，通过支农资金绩效评价、支农资金使用情况分析，强化支农资金管理，提高财政支农项目建设质量和资金使用效益。
（四）进一步扩大覆盖范围。财政资金投改股改革试点工作要在现有基础上，按照全面步入小康社会的总体要求，尽可能地覆盖农村贫困人口。要按照精准扶贫要求，设置“贫困户优先股”和“贫困户股份”，通过财政支农资金股权量化的方式，赋予建档立卡农村贫困户更加充分而有保障的财产收益权，不断拓宽农村贫困户持续稳定的增收渠道。
三、若干建议
开展财政资金“投改股”创新试点是一个方向正确、成效初现、亟待放大的工作，需要上下协同推进。
（一）国家层面设立专项并系统试点。中央一号文件明确提出要积极开展财政资金“投改股”创新试点。因此，建议国家层面要及时总结并建立完善的财政资金投改股运行办法制度，在现有财政支农专项中列出专项，逐步在细化实施方案的基础上在全国系统开展试点工作，变“点上突破”为“面上推开”，加快构建“村集体经济组织+农业新型经营主体+农户”的紧密利益联结机制，让农业财政投入更有延展性、更具公益性、更有实效性。
（二）省级层面提高支农资金整合能力。勇于打破“坛坛罐罐”，从省级层面积极推行财政支农资金多渠道、多层次、多种来源的资金整合，有效解决以往各自为政、条块分割、效率低下问题，并带动县（市、区）政府和社会金融对农业的投入，促进农业稳定发展和农民持续增收；在资金存量中进一步增加产业发展和生产性资金的股权量化比例，让农户获得更多量化利益股；建议将财政扶贫资金、壮大农村集体经济资金纳入股权量化范畴，拓宽资金来源渠道。
（三）县级层面构架村集体经济组织。构建“村集体经济组织+农业新型经营主体+农户”的紧密利益联结机制，关键要在原有村党支部、村委会的基础上加快建立完善“产权清晰、权责明确、政经分离、管理科学”的村集体经济组织架构，及时赋予村集体经济组织法人地位，在完善现代乡村治理结构的基础上确保投改股改革枢纽区和关键点的安全有效持续运作。
（本文系农业部产业政策与法规司2017年农业政策热点问题座谈会交流成果）
责任编辑：凌玉
关键词：支农资金改革；做法；建议
党的十八届三中全会提出：探索建立股权量化的制度和办法，切实给每位符合条件的成员公平参与股权量化的机会，使农民成为资产的持有者、使用者、管理者和受益者。开展财政资金“投改股”创新试点，一可改变财政资金传统投入方式，变“无偿补助”为“有偿股权”，变“一次性”投入为“可持续性”增收，有效激活和放大财政资金使用效率；二可将财政投入到农村的发展类、扶持类资金量化为村集体和农民持有的股权，既壮大村集体经济，也使广大农民有更多获得感；三可将分部门、分类别、分项目的分散资金有效整合，并引导闲散资金、自筹资金和社会资金参与农业现代化建设，充分发挥财政资金的杠杆撬动作用。
从改革脉络看，“投改股”创新试点是财政资金在“拨改投”、“无偿变有偿、资金变基金”改革基础上改革路径的延伸和措施提升，是有效转变财政投入方式、增加农民收入、壮大集体经济和紧密产业利益链的有益探索。从具体形式看，目前财政资金“投改股”主要有两种形式：一是将财政投入特色产业发展和生产性支农项目补助资金打包作股，以一定比例折算给村、社（企）和农户按股享受收益，并对贫困户给予重点倾斜照顾，让农民获得长期稳定收益；二是将财政支农资金由过去单纯的奖补改为股权投资或产权投资，模式又包括财政股权投资和财政产权投资两种。从各地实践看，近年来，重庆、贵州、江苏、海南、宁夏等省（市、区）在创新财政支农资金方式方面做了有益探索，特别是重庆市永川区将财政补助给农业企业（合作社）资金，划出一定比例以股份形式交给流转土地农民和当地集体经济组织持有，变“无偿补助”为“有偿股权”，变“企业独营”为“混合经营”，变“一方独享”为“多方共赢”的做法，有效探索财政支农资金使用由无偿到有偿、作用由资产到资本、资金持有由少数到多数、利益联结由松散到紧密的转变，实现了政府扶持、社企发展、农民增收、集体壮大的多方共赢局面，值得学习和借鉴，需及时总结提炼，为中央一号文件提出的财政支农资金“整合、撬动”和更好地惠及广大农户、特别是贫困户提供优化办法和路径，从而进一步提高财政支农资金的使用效率和效益，进一步推动现代农业健康发展和全面实现小康。
一、若干问题
当前，开展财政资金“投改股”创新试点工作中还存在一些值得关注的问题：
（一）积极性问题。开展财政资金投改股改革试点工作中一个难点是财政资金投放渠道的改变和投放方式的转换，需财政和农业部门增强改革的主动意识和创新意识。传统意义上资金直接到农业新型经营主体，资金使用分配权全部归经营主体；而通过改革，部分利益分割和监督使用权的扩大会遭到部分经营主体的抵触和不合作。因此，试点开展中既要维护集体经济组织及农户的利益，又要调动农业新型经营主体参与股权化改革的积极性，更重要的是要改变财政资金投放渠道和投放方式的“惯性”和“惰性”。
（二）机制构建问题。财政资金投改股改革试点的核心和根本要义是构建产业发展的利益联结机制，让产业化发展和一二三产业融合通过规范、合理、稳定、有效的利益联结机制惠及农民群众、壮大农村集体经济内核、规范农业新型经营主体发展，从而提升区域经济发展质量，进而总体上长远地带动农民增收。在改革试点中如利益联结机制构建不好，村集体、农户与农业新型经营主体因利益“捆绑”不好不仅置身事外，而且有抵触情绪，不仅产生不了好的效益，还会因为新型经营主体、村集体和农户之间利益分割带来大量的工作协调任务，并引发很多社会矛盾，反而起到事倍功半的后果。
（三）股权盘活问题。财政资金股权量化到个人，从严格意义上看，普遍采取的利益股（干股）而不是权利股的方式进行。随着农村人员流动的加速，量化到户的农户随时有可能迁移到城里或域外，量化股权权益有的需有序退出，而退出更需合理承接；同时，作为一种具有资产属性的股权，在继承、抵押、担保方面也有合理拓展功能的空间，进一步盘活产权的问题初步显现出来。
（四）量化边界问题。财政资金投改股改革试点中股权量化一般从产业发展的维度从流转土地的面积来界定股权量化的农户边界，贫困户可以按照建档立卡的要求来界定收益边界。但如果缺乏土地流转面积这一参照值，投改股改革试点中股权量化的农户边界界定有时成为难题，是所辖全部村民还是部分村民，是村民概念还是村集體组织成员概念，需要慎重明确厘清。
（五）演化融合问题。财政资金投改股改革试点工作需要在拓展农户所持股权权能以及农村集体产权制度改革、特别是农村集体经济组织完善以及集体经济组织成员身份界定改革的大背景下顺利展开，因此，需同时甚至超前加大有关方面的改革力度；同时，亟需进一步丰富农业新型经营主体的扶持方式和环节，以此扩展投改股的具体运作形式和内涵。
二、机制完善
当前，财政支农资金供需矛盾突出，新一轮财政扶贫又要求做到精准‘滴灌’。因此，要充分发挥财政资金的集聚效应，用最少的钱取得最大的产业扶持和扶贫效果，必须在财政资金投入使用方式上进行改革和创新。要按照“资金变资产、资产变股权、农户有股份、农民得权益”的思路，以资产股权为纽带，加快构建农业新型经营主体生产经营收益与农户增收和壮大村集体经济利益联结机制，积极盘活农业、农村、农民的资源、资金、资产，活用财政支农项目，激起经营主体活力，激发集体经济动力，激活农民积极性，推进农业农村经济提质增效。 （一）进一步梳理应用范围。财政资金投改股试点不是所有财政支农资金都适宜实施，需要认真梳理分类。从试点实践看，适应开展投改股的财政支农资金主要为经营性、生产性资金，用于支持村集体经济发展的专项资金以及产业精准到户的扶贫专项等资金。而用于农村基础设施建设的纯公益性支农资金项目、用于直接补贴到户的资金及对农业新型经营主体贷款贴息等专项资金不宜开展投改股。总的把握原则不是简单利益分割，而是激活和放大资金使用效益，促进区域经济发展，从而带动农户增收。
（二）进一步完善运行办法。要及时建立分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的财政资金股权化改革使用管理制度和运行机制。资金使用操作坚持民主管理、公開透明、分类指导和保值增值的原则，让农户从财政支农投资改股权中得到更多的实惠和可持续受益。最关键把握的原则是开展投改股试点中现阶段轻易不能改变资金的使用性质和范围。选择项目实施主体要坚持三个标准：一是有实力。择优选择从事农业规模化、集约化、产业化经营的农业新型经营主体，确保明确的发展思路、目标，具备较强的技术支撑和管理经验；二是有效益。即扶持的农业项目在可预见的未来能够实现持续盈利，确保稳定分红；三是有意愿。农业新型经营主体要具备较强的社会责任感，主动履行分红义务，真心带领农民共同发展。
（三）进一步提高实施效益。要加快推进农村集体产权制度改革步伐，加快搭建农村产权流转、交易、抵押、担保平台，进一步丰富农业新型经营主体扶持方式和环节，推进农业新型经营主体健康稳步发展；多形式探索建立农业新型经营主体与农村集体经济组织及农户更加紧密的利益联结机制，努力形成按股分红、利益共享、风险共担的利益共同体，让资产成为带动农民增收的权益保障；进一步开展第三方绩效评估，通过支农资金绩效评价、支农资金使用情况分析，强化支农资金管理，提高财政支农项目建设质量和资金使用效益。
（四）进一步扩大覆盖范围。财政资金投改股改革试点工作要在现有基础上，按照全面步入小康社会的总体要求，尽可能地覆盖农村贫困人口。要按照精准扶贫要求，设置“贫困户优先股”和“贫困户股份”，通过财政支农资金股权量化的方式，赋予建档立卡农村贫困户更加充分而有保障的财产收益权，不断拓宽农村贫困户持续稳定的增收渠道。
三、若干建议
开展财政资金“投改股”创新试点是一个方向正确、成效初现、亟待放大的工作，需要上下协同推进。
（一）国家层面设立专项并系统试点。中央一号文件明确提出要积极开展财政资金“投改股”创新试点。因此，建议国家层面要及时总结并建立完善的财政资金投改股运行办法制度，在现有财政支农专项中列出专项，逐步在细化实施方案的基础上在全国系统开展试点工作，变“点上突破”为“面上推开”，加快构建“村集体经济组织+农业新型经营主体+农户”的紧密利益联结机制，让农业财政投入更有延展性、更具公益性、更有实效性。
（二）省级层面提高支农资金整合能力。勇于打破“坛坛罐罐”，从省级层面积极推行财政支农资金多渠道、多层次、多种来源的资金整合，有效解决以往各自为政、条块分割、效率低下问题，并带动县（市、区）政府和社会金融对农业的投入，促进农业稳定发展和农民持续增收；在资金存量中进一步增加产业发展和生产性资金的股权量化比例，让农户获得更多量化利益股；建议将财政扶贫资金、壮大农村集体经济资金纳入股权量化范畴，拓宽资金来源渠道。
（三）县级层面构架村集体经济组织。构建“村集体经济组织+农业新型经营主体+农户”的紧密利益联结机制，关键要在原有村党支部、村委会的基础上加快建立完善“产权清晰、权责明确、政经分离、管理科学”的村集体经济组织架构，及时赋予村集体经济组织法人地位，在完善现代乡村治理结构的基础上确保投改股改革枢纽区和关键点的安全有效持续运作。
（本文系农业部产业政策与法规司2017年农业政策热点问题座谈会交流成果）
责任编辑：凌玉