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[摘 要]建设服务型政府,是中国政府为适应社会主义市场经济的发展,继续深入推进政府职能转变的新阶段。在经济不断发展、市场不断完善的情况下,县级政府应当深化和细化对政府公共服务职责的认识,转变政府职能工作。
[关键词]县级;政府;服务;政府职能
[中图分类号]C936 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2010)1-2-0048-02
党的十七大提出了加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求,并提出要加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制。以大部制为核心内容的国务院机构改革方案其主旨就是要建立服务型政府,而服务型政府则是我国行政体制改革的核心目标。
建设服务型政府,是中国政府为适应社会主义市场经济的发展,继续深入推进政府职能转变的新阶段。在经济不断发展、市场不断完善的情况下,县级政府应当深化和细化对政府公共服务职能的认识,转变政府职能工作,把为人民服务落到实处。
1 公共服务型政府的基本内涵
公共服务型政府的基本内涵可以定义为为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务,以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求,在此基础上形成政府治理的制度安排。
在改革攻坚阶段,准确把握公共服务型政府的本质内容很重要。以公共服务体制为重点,建设公共服务型政府涉及中央、地方的公共服务分工体制、公共财政体制、事业机构改革乃至整个社会体制、政治体制的完善,是一场深刻的“政府革命”。它不是简单地对现有政府管理体制的修修补补,不是单纯地对现有行政管理体制的增增减减,也不是一般性政府职能调整,而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的、以人为本的现代政府模式。
改革开放30多年来,我国逐步形成了一个经济建设型政府模式。政府长期主导资源配置,并将掌握的资源主要运用在经济领域,这使政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色。
经济建设型政府有几个严重的误区:一是政府长期作为经济发展的主体力量,起主导作用;二是解决不了政府、国有企业与国有商业银行的结构性矛盾,致使政企分开一直是改革中的一大难点;三是重视经济建设的投入回报,严重忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益;四是不恰当地把一些本应该由政府提供的公共产品和公共服务推向市场、推向社会。实践证明,经济与社会发展失衡、区域经济发展失衡、经济发展和生态环境失衡等,都与这种政府模式有直接、内在的联系。
从经济建设型政府转向公共服务型政府,是我国市场化改革进程的必然选择。我国要实现经济持续快速增长,必须实现经济增长方式由政府主导型向市场主导型的转变。应当强调指出的是,公共服务型政府是对经济建设型政府的一种“扬弃”:公共服务型政府并不否定“以经济建设为中心”,而是抛弃了政府把主要精力用来直接投资搞建设的做法,主张政府主要为作为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境,以实现经济社会协调发展。公共服务型政府反映了政府管理的本质内容。我国正处在经济社会全面转型的关键时期,政府管理对建立稳定的经济、社会秩序十分重要。管物、管人、管事既不是政府存在的理由,也不是政府存在的目的,政府管理的本质是提供良好的服务。建设公共服务型政府强调从管理的本质上改变管理方式和管理手段。
2 服务型政府提供的基本性公共服务
服务型政府,已经成为体现当代我国政府类型的经典表述。过去曾经提及的有限政府、责任政府、透明政府、法治政府仍然有存在的必要,但是它们的含义应当根据公共服务来确定。将我国政府确定为服务型政府,说明公共服务已经成为我国政府的核心职能和主要特征,政府改革、政府工作和政府绩效评价都应当围绕服务型政府的要求进行。
(1)为企业、社会提供经济性公共服务。即通过有效的宏观经济调控和管理、严格规范的市场监管、及时公开地向全社会提供经济信息、提供最基本的基础设施等,为经济发展创造良好的市场环境。
(2)着眼于最突出的社会矛盾,提供最紧迫的社会性公共产品和公共服务。比如,建立和完善从中央到地方的就业工作服务体系,提供基本的公共教育、公共医疗和社会保障等实现人的全面发展。
(3)我国是一个经济转轨的大国,政府为社会直接提供的最重要的产品不是直接投资,而是制度性的公共服务。比如建立健全现代产权制度、加快农村土地制度改革、建设一个良好有效的金融制度、建设有利于公平竞争的法律制度环境等,可以为人们对经济社会的发展带来长远的预期。
3 规范县级政府的服务功能,必须解决四层权力关系
针对确保市场经济主体性地位的县政府职能层次,必然在区分以下四层关系的基础上进行规范。即要区分县政府与上级政府(省、中央)的权力关系,与下级政府(乡镇)的权力关系,与社会和市场的关系,与人大的权力关系。
(1)县政府与上级政府(省、中央)的权力关系。应根据事权与财权相匹配的原则,重新确认市县政府适当的财权范围,禁止上级政府随意调整税收分配,如要调整,则须按法律程序由相应人大作出决议;禁止地方政府进行投资建设;完善财政转移支付制度。上述规范必须用法律的形式规定下来,这就需要修改或重新制定地方政府组织法。
(2)县政府与下级政府(乡镇)的权力关系。各地乡镇情况差别很大,不宜一刀切,但总的趋势应该是弱化乡镇职能,保留适当的服务职能,这一精神亦应体现在相应的地方政府组织法中。
(3)县政府与社会和市场的关系。必须在地方政府组织法中明确地方政府的职能应定位在社会管理(维护社会公共秩序)、必要的市场监督和提供公共服务(包括公共产品和社会救济)三方面,其职能的基本性质和目的是服务,这同时也是地方政府组织法立法追求的最终目标。
(4)县政府与人大的权力关系。服务型政府必然是民主政府,因此必须确认人大与市县政府的委托代理关系。实践中,由于人大的缺位,或者说这种委托代理链条的断裂,市县政府职能错位带来的副作用被成倍放大,有些市县人大甚至沦为政府招商引资搞创收的工具。此外,由于人大职能的弱化,财政不统一,预算监督乏力,导致公共利益部门化,部门利益个人化,个人利益权力化,寻租腐败现象日益增多,这与建设服务型政府的目标更是相去甚远。因此,必须在地方政府组织法中强化人大对政府的监督职能,尤其是预算监督职能。
4 结束语
笔者认为,解决我国当前县政府诸多问题的对策应当是转变职能,建设服务型政府。重点应放在强化市场配置资源的基础性作用,兼顾公众参与公共治理的政府管制制度改革上。为此,必须厉行行政法治,通过建立有关法律制度,实现市县政府的职能转变,同时在市县政府的公共管理活动中,建立公众参与的行政程序法律制度。
参考文献:
[1][法]狄骥.宪法论[M].钱克新,译.北京:商务印书馆,1962.
[2]陈新民.公法学札记[M].北京:中国政法大学出版社,2001.
[关键词]县级;政府;服务;政府职能
[中图分类号]C936 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2010)1-2-0048-02
党的十七大提出了加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求,并提出要加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制。以大部制为核心内容的国务院机构改革方案其主旨就是要建立服务型政府,而服务型政府则是我国行政体制改革的核心目标。
建设服务型政府,是中国政府为适应社会主义市场经济的发展,继续深入推进政府职能转变的新阶段。在经济不断发展、市场不断完善的情况下,县级政府应当深化和细化对政府公共服务职能的认识,转变政府职能工作,把为人民服务落到实处。
1 公共服务型政府的基本内涵
公共服务型政府的基本内涵可以定义为为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务,以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求,在此基础上形成政府治理的制度安排。
在改革攻坚阶段,准确把握公共服务型政府的本质内容很重要。以公共服务体制为重点,建设公共服务型政府涉及中央、地方的公共服务分工体制、公共财政体制、事业机构改革乃至整个社会体制、政治体制的完善,是一场深刻的“政府革命”。它不是简单地对现有政府管理体制的修修补补,不是单纯地对现有行政管理体制的增增减减,也不是一般性政府职能调整,而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的、以人为本的现代政府模式。
改革开放30多年来,我国逐步形成了一个经济建设型政府模式。政府长期主导资源配置,并将掌握的资源主要运用在经济领域,这使政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色。
经济建设型政府有几个严重的误区:一是政府长期作为经济发展的主体力量,起主导作用;二是解决不了政府、国有企业与国有商业银行的结构性矛盾,致使政企分开一直是改革中的一大难点;三是重视经济建设的投入回报,严重忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益;四是不恰当地把一些本应该由政府提供的公共产品和公共服务推向市场、推向社会。实践证明,经济与社会发展失衡、区域经济发展失衡、经济发展和生态环境失衡等,都与这种政府模式有直接、内在的联系。
从经济建设型政府转向公共服务型政府,是我国市场化改革进程的必然选择。我国要实现经济持续快速增长,必须实现经济增长方式由政府主导型向市场主导型的转变。应当强调指出的是,公共服务型政府是对经济建设型政府的一种“扬弃”:公共服务型政府并不否定“以经济建设为中心”,而是抛弃了政府把主要精力用来直接投资搞建设的做法,主张政府主要为作为微观经济主体的企业创造良好的经济社会环境,以实现经济社会协调发展。公共服务型政府反映了政府管理的本质内容。我国正处在经济社会全面转型的关键时期,政府管理对建立稳定的经济、社会秩序十分重要。管物、管人、管事既不是政府存在的理由,也不是政府存在的目的,政府管理的本质是提供良好的服务。建设公共服务型政府强调从管理的本质上改变管理方式和管理手段。
2 服务型政府提供的基本性公共服务
服务型政府,已经成为体现当代我国政府类型的经典表述。过去曾经提及的有限政府、责任政府、透明政府、法治政府仍然有存在的必要,但是它们的含义应当根据公共服务来确定。将我国政府确定为服务型政府,说明公共服务已经成为我国政府的核心职能和主要特征,政府改革、政府工作和政府绩效评价都应当围绕服务型政府的要求进行。
(1)为企业、社会提供经济性公共服务。即通过有效的宏观经济调控和管理、严格规范的市场监管、及时公开地向全社会提供经济信息、提供最基本的基础设施等,为经济发展创造良好的市场环境。
(2)着眼于最突出的社会矛盾,提供最紧迫的社会性公共产品和公共服务。比如,建立和完善从中央到地方的就业工作服务体系,提供基本的公共教育、公共医疗和社会保障等实现人的全面发展。
(3)我国是一个经济转轨的大国,政府为社会直接提供的最重要的产品不是直接投资,而是制度性的公共服务。比如建立健全现代产权制度、加快农村土地制度改革、建设一个良好有效的金融制度、建设有利于公平竞争的法律制度环境等,可以为人们对经济社会的发展带来长远的预期。
3 规范县级政府的服务功能,必须解决四层权力关系
针对确保市场经济主体性地位的县政府职能层次,必然在区分以下四层关系的基础上进行规范。即要区分县政府与上级政府(省、中央)的权力关系,与下级政府(乡镇)的权力关系,与社会和市场的关系,与人大的权力关系。
(1)县政府与上级政府(省、中央)的权力关系。应根据事权与财权相匹配的原则,重新确认市县政府适当的财权范围,禁止上级政府随意调整税收分配,如要调整,则须按法律程序由相应人大作出决议;禁止地方政府进行投资建设;完善财政转移支付制度。上述规范必须用法律的形式规定下来,这就需要修改或重新制定地方政府组织法。
(2)县政府与下级政府(乡镇)的权力关系。各地乡镇情况差别很大,不宜一刀切,但总的趋势应该是弱化乡镇职能,保留适当的服务职能,这一精神亦应体现在相应的地方政府组织法中。
(3)县政府与社会和市场的关系。必须在地方政府组织法中明确地方政府的职能应定位在社会管理(维护社会公共秩序)、必要的市场监督和提供公共服务(包括公共产品和社会救济)三方面,其职能的基本性质和目的是服务,这同时也是地方政府组织法立法追求的最终目标。
(4)县政府与人大的权力关系。服务型政府必然是民主政府,因此必须确认人大与市县政府的委托代理关系。实践中,由于人大的缺位,或者说这种委托代理链条的断裂,市县政府职能错位带来的副作用被成倍放大,有些市县人大甚至沦为政府招商引资搞创收的工具。此外,由于人大职能的弱化,财政不统一,预算监督乏力,导致公共利益部门化,部门利益个人化,个人利益权力化,寻租腐败现象日益增多,这与建设服务型政府的目标更是相去甚远。因此,必须在地方政府组织法中强化人大对政府的监督职能,尤其是预算监督职能。
4 结束语
笔者认为,解决我国当前县政府诸多问题的对策应当是转变职能,建设服务型政府。重点应放在强化市场配置资源的基础性作用,兼顾公众参与公共治理的政府管制制度改革上。为此,必须厉行行政法治,通过建立有关法律制度,实现市县政府的职能转变,同时在市县政府的公共管理活动中,建立公众参与的行政程序法律制度。
参考文献:
[1][法]狄骥.宪法论[M].钱克新,译.北京:商务印书馆,1962.
[2]陈新民.公法学札记[M].北京:中国政法大学出版社,2001.