论文部分内容阅读
近几年来国家和各级政府对环境保护重视程度不断提高，污水处理工程被提上了议事日程，排污达标被列为了政府考核的硬指标，“环境问题的一票否决权”更是体现了污水处理的战略高度。各地政府不单从政策法规的完善、监管体制的建立、合理污水处理收费体系的创建等方面进行了积极创新和改革，而且对污水处理厂建设、运营管理的模式也进行了大胆的探索和实践，加快推进了污水处理行业的产业化和市场化。
目前，国内外水业改革通行模式大致可包括作业外包、委托运营、BT、TOT、BTO、BOT、ROT、TOO、股权转让、合资合作等十种模式。其中前兩种模式不带融资性质，后八种模式都不同程度带有融资性质。就政府方和社会投资人各自承担的风险来说，基本上越靠后的模式，投资人承担的风险越大，政府承担的风险更小。笔者在本文中要探讨的是除上述十种通行模式外的创新型运作模式，即BT-STO-T（Build-transfer-Short-term operation–transfer）建设-移交-短期运营-移交。这种创新运作模式的实践为科学化规划、专业化建设、规范化管理、高效化运作目标的实现作出了新的探索。
BT-STO-T（Build-transfer-Short-term operation–transfer），即建设-移交-短期运营-移交，是BTO形式和委托运营模式的结合和变形。该模式是指民营机构与政府签约后设立项目公司（或项目机构）负责基础设施的建设，享有在一定期限内分次收回建设款的权力；工程完工后即将设施所有权（实体资产仍由民营机构占有）移交给政府方；随后政府通过签订短期（三年或五年）委托运营合同，将设施的运营和维护工作交给民营机构完成。民营机构对设施的日常运营负责，政府部门向民营机构支付污水处理服务费，委托运营合同期内的维护成本计入污水处理服务费中。委托运营期满后政府部门可以根据民营机构运营情况决定继续委托运营或者无偿收回设施运营权。
我国公用事业长期由政府主管下的国有企业或事业单位直接经营，污水处理厂运营的专业性较强，传统的模式是由政府负责投资建设，下属企业或事业单位负责管理，但普遍存在人员多、效率低，建设难、运营难、管理难,污水处理设施不能有效发挥正常功能，大部分已建污水处理设施产能未能最大化，甚至部分设施闲置等诸多难题。BT-STO-T模式是污水处理项目市场化运作的一种方式，政府通过公开招标、评标、谈判、公示、签约形式选定污水处理项目建设运营商。这实质是将企业的经营权与所有权分离，在政府掌握污水厂所有权的前提下，委托专业公司负责污水处理厂的建设、运营和维护。政府通过行政监管、合同监管两种方式，通过项目公司管理制度、建设运营商报告制度，排水检测机构定期抽检，在线水质数据监控，综合考核等监管手段管理污水处理厂建设和运营，这是符合政企分开、政事分开，市场化运营、法制化监管发展方针的。2009年以来，济南市对这种模式进行了积极的探索和实践，短短三年间共建立了13座中水处理站，通过公开竞标方式竞选多家建设运营商建设运营一个或几个污水处理站。一方面，通过公开招标竞选模式，体现了公平、公正、公开三大原则，推进了环保事业的产业化和市场化进程，同时扶持了济南市环保企业的平稳健康发展；另一方面，多家运营的方式形成了你追我赶、你有我优的竞争局面，有效推进了济南市环保事业建设管理化水平，同时政府在各站的试点运行中总结出更有利的管理模式，为下一步的实践和推广积累宝贵经验。
一、公开招标专业评标优选建设运营商
政府通过公开招标专业评标的方式选择建设运营商，一是体现了政府工作的透明度、可信度；二是通过聘请排水行业及相关专家组成评标小组，避免了与建设运营商信息能力的不对称；三是规范的招标程序运作有利于规范化管理和高效化运作；四是可以降低建设运营成本，节省的资金可以用于管网延伸建设上；污水处理厂委托运营后，政府可以将更多的精力放到企业的监管上，这也是这一模式受青睐的原因之一。
二、明确责任，保质保量
合作是实现双方互赢的最基本方式，而责任边界的划分是实现优质合作的前提和保障。BT-STO-T模式中主要通过两个步骤进行约定：一是在招标文件编制的过程中，合理考虑政府与建设运营商之间的风险分配和双方权利义务关系的界定；二是在签订委托运营合同过程中明确双方的责任和义务，如明确建设期、运营期的鉴定时间、期限，污水处理服务费计量和支付方式，污泥外运处置方式等，明确政府按照行业惯例为建设运营商承诺保证水量、水质，对于进水水质超标问题，按照超标幅度、持续时间及是否是有毒、有害物质区别对待等等。
三、灵活支付款项，用活政府资金
各地政府可以根据各自的地方财政情况，合理选择有效支付方式，因地自宜，用活资金。政府可以在招标时明确建设款是按形象进度款支付（常用方式）或是由建设运营商垫资建设（后期支付垫资利息方式，类似BT），明确委托运营期间污水处理服务费是按月支付（常用方式）还是其他支付方式等等。
四、短期运营，灵活调配
与TOT、BOT模式20-30年的特许经营期相比，委托运营期限仅为三年或五年。运营期满后政府可以有更加灵活的选择。
五、相互借鉴,提升专业管理水平
由于污水处理行业的特殊性和专业性，对工程技术人员要求较高，如何让众多的污水处理设施尽可能地发挥社会效益，需要在专业运行的基础上实施精细化管理。参与投标的环保建设运营商在污水处理设施的建设及运营管理方面具有良好的专业优势和丰富的运营经验，实现委托运营可把政府人员从繁重的设施运营管理中解脱出来，更好的谋划和履行宏观管理和监督职能。同时也在相互合作、互相监督过程中提升了政府人员的专业管理能力。
六、行政、合同监管，双管齐下
政府监管措施的合理和落实是污水处理厂建设和稳定运行的“方圆”。政府监管内容主要包括污水处理项目的建设，污水处理服务质量（水质是否达标排放及污泥是否按规定处置），设施完好率，劳动保护与安全生产，设备日常维护和维修以及公共义务的履行等等。目前，政府监管手段主要有两种，一是行政监管，依据现有法律、法规规范建设运营商的管理和运行；二是合同监管，依据双方签订的项目合同执行双方的权利和义务。采取的主要措施有：项目管理公司报告制度，排水检测机构定期抽检，环保部门不定期抽检，在线监测数据监控，建设运营商月运行数据报表、报告制度，综合考核与污水处理服务费挂钩制度等等。诸如出水水质达标，设备运行良好，工作人员定期培训、持证上岗，劳动防护、安全生产，对整改意见的落实等其他相关工作都作为综合考核量化打分。此外，对社会公共义务和责任的积极履行和承担（如接受对污水厂的参观、学习和交流等）将增加其考核得分。
七、利益相关，建设运营商升质升值
对于建设运营商来说，在满足建设要求的前提下降低建设运营成本，寻求利益最大化是企业生存和发展的目标。污水处理设备都有一定的保修期和使用寿命年限，考虑到建设后的运营，建设运营商在设备设施采购和安装上会更加考虑优质保量，在建设运营队伍管理上会更严格、更精细，这将可以有效提高污水处理项目建设质量，延长污水处理设施使用寿命，从而保证污水处理设施长期稳定达标运行。
创新管理理念，探索管理模式，我们将立足实际，不断积累和总结经验，扎实推进城市污水处理建设，促进污水处理事业可持续发展。
作者简介：
王巧俏，女，1982年生，二级建造师，山东大学环境工程学士。
联系人：王巧俏，电话：15275118408，EMAIL:qqwang82@163.com
地址：山东省济南市和平路33号3-101 邮编：250013
目前，国内外水业改革通行模式大致可包括作业外包、委托运营、BT、TOT、BTO、BOT、ROT、TOO、股权转让、合资合作等十种模式。其中前兩种模式不带融资性质，后八种模式都不同程度带有融资性质。就政府方和社会投资人各自承担的风险来说，基本上越靠后的模式，投资人承担的风险越大，政府承担的风险更小。笔者在本文中要探讨的是除上述十种通行模式外的创新型运作模式，即BT-STO-T（Build-transfer-Short-term operation–transfer）建设-移交-短期运营-移交。这种创新运作模式的实践为科学化规划、专业化建设、规范化管理、高效化运作目标的实现作出了新的探索。
BT-STO-T（Build-transfer-Short-term operation–transfer），即建设-移交-短期运营-移交，是BTO形式和委托运营模式的结合和变形。该模式是指民营机构与政府签约后设立项目公司（或项目机构）负责基础设施的建设，享有在一定期限内分次收回建设款的权力；工程完工后即将设施所有权（实体资产仍由民营机构占有）移交给政府方；随后政府通过签订短期（三年或五年）委托运营合同，将设施的运营和维护工作交给民营机构完成。民营机构对设施的日常运营负责，政府部门向民营机构支付污水处理服务费，委托运营合同期内的维护成本计入污水处理服务费中。委托运营期满后政府部门可以根据民营机构运营情况决定继续委托运营或者无偿收回设施运营权。
我国公用事业长期由政府主管下的国有企业或事业单位直接经营，污水处理厂运营的专业性较强，传统的模式是由政府负责投资建设，下属企业或事业单位负责管理，但普遍存在人员多、效率低，建设难、运营难、管理难,污水处理设施不能有效发挥正常功能，大部分已建污水处理设施产能未能最大化，甚至部分设施闲置等诸多难题。BT-STO-T模式是污水处理项目市场化运作的一种方式，政府通过公开招标、评标、谈判、公示、签约形式选定污水处理项目建设运营商。这实质是将企业的经营权与所有权分离，在政府掌握污水厂所有权的前提下，委托专业公司负责污水处理厂的建设、运营和维护。政府通过行政监管、合同监管两种方式，通过项目公司管理制度、建设运营商报告制度，排水检测机构定期抽检，在线水质数据监控，综合考核等监管手段管理污水处理厂建设和运营，这是符合政企分开、政事分开，市场化运营、法制化监管发展方针的。2009年以来，济南市对这种模式进行了积极的探索和实践，短短三年间共建立了13座中水处理站，通过公开竞标方式竞选多家建设运营商建设运营一个或几个污水处理站。一方面，通过公开招标竞选模式，体现了公平、公正、公开三大原则，推进了环保事业的产业化和市场化进程，同时扶持了济南市环保企业的平稳健康发展；另一方面，多家运营的方式形成了你追我赶、你有我优的竞争局面，有效推进了济南市环保事业建设管理化水平，同时政府在各站的试点运行中总结出更有利的管理模式，为下一步的实践和推广积累宝贵经验。
一、公开招标专业评标优选建设运营商
政府通过公开招标专业评标的方式选择建设运营商，一是体现了政府工作的透明度、可信度；二是通过聘请排水行业及相关专家组成评标小组，避免了与建设运营商信息能力的不对称；三是规范的招标程序运作有利于规范化管理和高效化运作；四是可以降低建设运营成本，节省的资金可以用于管网延伸建设上；污水处理厂委托运营后，政府可以将更多的精力放到企业的监管上，这也是这一模式受青睐的原因之一。
二、明确责任，保质保量
合作是实现双方互赢的最基本方式，而责任边界的划分是实现优质合作的前提和保障。BT-STO-T模式中主要通过两个步骤进行约定：一是在招标文件编制的过程中，合理考虑政府与建设运营商之间的风险分配和双方权利义务关系的界定；二是在签订委托运营合同过程中明确双方的责任和义务，如明确建设期、运营期的鉴定时间、期限，污水处理服务费计量和支付方式，污泥外运处置方式等，明确政府按照行业惯例为建设运营商承诺保证水量、水质，对于进水水质超标问题，按照超标幅度、持续时间及是否是有毒、有害物质区别对待等等。
三、灵活支付款项，用活政府资金
各地政府可以根据各自的地方财政情况，合理选择有效支付方式，因地自宜，用活资金。政府可以在招标时明确建设款是按形象进度款支付（常用方式）或是由建设运营商垫资建设（后期支付垫资利息方式，类似BT），明确委托运营期间污水处理服务费是按月支付（常用方式）还是其他支付方式等等。
四、短期运营，灵活调配
与TOT、BOT模式20-30年的特许经营期相比，委托运营期限仅为三年或五年。运营期满后政府可以有更加灵活的选择。
五、相互借鉴,提升专业管理水平
由于污水处理行业的特殊性和专业性，对工程技术人员要求较高，如何让众多的污水处理设施尽可能地发挥社会效益，需要在专业运行的基础上实施精细化管理。参与投标的环保建设运营商在污水处理设施的建设及运营管理方面具有良好的专业优势和丰富的运营经验，实现委托运营可把政府人员从繁重的设施运营管理中解脱出来，更好的谋划和履行宏观管理和监督职能。同时也在相互合作、互相监督过程中提升了政府人员的专业管理能力。
六、行政、合同监管，双管齐下
政府监管措施的合理和落实是污水处理厂建设和稳定运行的“方圆”。政府监管内容主要包括污水处理项目的建设，污水处理服务质量（水质是否达标排放及污泥是否按规定处置），设施完好率，劳动保护与安全生产，设备日常维护和维修以及公共义务的履行等等。目前，政府监管手段主要有两种，一是行政监管，依据现有法律、法规规范建设运营商的管理和运行；二是合同监管，依据双方签订的项目合同执行双方的权利和义务。采取的主要措施有：项目管理公司报告制度，排水检测机构定期抽检，环保部门不定期抽检，在线监测数据监控，建设运营商月运行数据报表、报告制度，综合考核与污水处理服务费挂钩制度等等。诸如出水水质达标，设备运行良好，工作人员定期培训、持证上岗，劳动防护、安全生产，对整改意见的落实等其他相关工作都作为综合考核量化打分。此外，对社会公共义务和责任的积极履行和承担（如接受对污水厂的参观、学习和交流等）将增加其考核得分。
七、利益相关，建设运营商升质升值
对于建设运营商来说，在满足建设要求的前提下降低建设运营成本，寻求利益最大化是企业生存和发展的目标。污水处理设备都有一定的保修期和使用寿命年限，考虑到建设后的运营，建设运营商在设备设施采购和安装上会更加考虑优质保量，在建设运营队伍管理上会更严格、更精细，这将可以有效提高污水处理项目建设质量，延长污水处理设施使用寿命，从而保证污水处理设施长期稳定达标运行。
创新管理理念，探索管理模式，我们将立足实际，不断积累和总结经验，扎实推进城市污水处理建设，促进污水处理事业可持续发展。
作者简介：
王巧俏，女，1982年生，二级建造师，山东大学环境工程学士。
联系人：王巧俏，电话：15275118408，EMAIL:qqwang82@163.com
地址：山东省济南市和平路33号3-101 邮编：250013