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本文是作者博士学位论文《住房获得与地方认同——基于广州市新移民的经验研究》其中的一个章节,有部分内容做了修改,笔者在写作的过程中得到了导师王宁教授的悉心指导;本文曾在2009年中国社会学年会(西安)“移民与社会发展论坛”论坛上宣读,陈绍军教授、许佳君教授、朱秀杰博士对文章提出了宝贵建议,在此一并致谢!文责自负。
基金项目:本项研究得到中山大学二期“985工程”、“公共管理与社会发展”哲学社会科学创新研究基地“市场转型与住房不平等”项目的资助。)
内容提要 本文运用政策文献分析法,对20世纪50年代中期到现在的移民政策变迁进行了历史分析。文章认为,我国政府确立的移民政策和不同时期两级政府确立的财税制度以及企业与政府间的关系有密切联系。伴随市场改革的进行,企业要求劳动力自由流动的市场逻辑正在弱化原先的户籍制度,竞争式地方政府所采取的选择性移民政策则在塑造新的地方身份秩序。市场改革前,城市福利房的获得与城市居民身份资格有关;市场改革后,城市商品房成为外来移民获得本地户籍的重要条件。住房部分产权(使用权)向住房全部产权(所有权)的转变意味着,住房从再分配制度下政府对社会成员的政治控制功能,转变为市场制度下地方政府的经济增长功能。
关键词 地方身份秩序 住房获得 住房产权 选择性 竞争式地方政府
〔中图分类号〕C911 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)06-0153-08
一、问题的缘起
关于社会秩序论题的思考在社会学研究中占据重要地位,本文讨论的是地方身份秩序,它指的是政府对社会成员关于自身地方归属的正式制度与政策安排。我国政府自1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》和与此条例相配套的粮油供给制度和城乡土地制度等共同促成了城乡二元地方身份秩序的形成。
然而,我国政府自20世纪70年代末推行的市场改革和80年代初推行的两级政府之间的财税制度改革,对原有城乡二元地方身份秩序产生了很大影响。在市场改革过程中,企业遵循劳动力自由流动的市场逻辑正在冲击、弱化甚至重新塑造社会成员的地方身份秩序;两级税制的改革促成了大量竞争式地方政府的出现,地方政府为提高本地竞争力的政治逻辑也在改变着原先的地方身份秩序。简言之,新中国自1958年确立的户籍制度关于户籍制度的研究吸引了众多学者,既有对这种制度的详细介绍(张庆五1987),也有从控制与社会差别角度来看待户籍制度的历史演变(陆益龙2003)以及户籍制度改革的现状与反思(丁水木1992;殷志静等1996;殷淑燕2000;陆益龙2002)。)在当代市场逻辑与政治逻辑双重条件下正发生着变化。与此同时,在再分配体制下,城市居民身份是获得部分产权的住房(使用权和部分收益权)的前提;在市场体制下,城市居民身份在某种程度上反而由全部产权的住房(住房使用权、所有权和控制权)来确认,这个变化意味着住房由再分配体制下中央政府和地方政府的对社会成员的政治控制功能,逐渐转变为市场体制下地方政府谋取经济利益增长的功能。
我国政府自1958年确立的户籍政策发生了哪些变化,这些变化受到哪些因素的影响,这些变化又会导致哪些方面的社会后果。本文内容分为三个部分。首先,作者将关注在市场改革之前,两级政府确立的“统收统拨”财税制度和政府与企业之间的再分配制度与城乡居民地方身份秩序形成的联系,同时还会讨论这种地方身份秩序与住房获得之间的关系。其次,文章将考察市场改革之后,企业遵循的市场逻辑如何弱化、瓦解原先户籍制度确立下的地方身份秩序,而地方政府提高本地竞争力的政治逻辑又是如何强化户籍制度。住房获得的变化(从福利住房的使用权到商品房的所有权)又是怎样从政治控制功能转变为经济增长功能。文章结尾将对全文内容进行总结,并对未来的研究领域提出新的论题。
二、户籍控制、福利分房与福利式政府
我国城乡二元地方身份秩序的正式形成,始自1958年国务院颁布的《中华人民共和国户口登记条例》,条例规定农村居民到城市除非有城市招工或招生证明,或者有城市户口登记机关的允许迁入证明,否则不准迁入,户籍制度确立了城乡居民在社会福利、工作机会等方面的具体差别。
(一)户籍制度的产生与影响:因果分析还是功能分析
关于户籍制度的缘起、维持和发展,笔者把现有观点概括为经济学范式和政治社会学范式。经济学范式又包括计划经济体制范式、“赶超战略”的制度主义经济学范式(林毅夫)和“军需经济”的生存经济学范式(许建明2004);政治社会学范式则关注国家政权建设过程中社会成员身份归属的问题(张静2001)。
本文的立场是,新中国第一代领导人既要面对当时紧张的国际环境求生存,又要根据自身的国情加快建立初步的工业化体系,求生存或谋发展的共同前提都是要优先发展工业。新中国既不能通过掠夺发展中国家来获得原始资本也没有足够的国际支援,(注:苏联政府在1956年撤除对华投资,鉴于冷战意识形态的笼罩,中国政府无法从西方资本主义国家那里获得更多的外资,但许建明指出中国政府担心外资冲击本国的“军需经济”,因此宁可付高额利息借外债也不直接引入外资(许建明2004)。)于是选择积累国内资源成为当时的主要策略。在正式讨论前,作者先要对户籍制度的缘起做因果分析,对户籍制度的维持做功能分析。(注:涂尔干(2000)指出社会分工的比较优势使效率提高是其功能,而社会分工的原因则是由于人口密度增加。)
关于户籍制度产生的原因,金观涛、刘青峰(1992)指出,新中国在农村进行的土地改革瓦解了传统农村的地主阶层和乡绅阶层,这种改革同时也断绝了农村向城市提供商品粮的可能,因为大量分散的小农经济并无能力或意愿为城市提供商品粮,城市商品粮的紧缺导致政府最终颁布粮食“统购统销”政策(金观涛、刘青峰1992)。“统购统销”政策既要保证粮食供给又要保证粮食分配,伴随后来农村人民公社化的推进,户籍制度成为当时中国政府对社会成员地方身份安排的最终选择(金观涛、刘青峰1992)。但是,户籍制度的维持和强化
和后来工业优先发展战略有密切关系,政府通过确立城乡二元地方身份秩序为工业化战略提供必要的原始积累。在城市,政府通过单位组织给成员提供工作机会和各种福利资源来获得政权的合法性,同时压低工资缩减私人消费品的比例来为工业发展提供积累(王宁2007);在农村,政府通过“统购统销”政策变相压低农产品价格和抬高工业品价格来为工业化发展提供“隐性”资本积累,而农业税则是农业为工业发展提供的“显性”积累。
(二)户籍制度的确立与城乡居民地方身份秩序的形成
户籍制度确立下的城乡地方身份秩序为当时政府推行“赶超战略”政策提供了制度保障(经济学范式),但它同时也是国家政权建设扩张下对社会成员新型地方身份秩序的重新安排(政治社会学范式)。另外,新中国在农村推行的土地改革有两个贡献,一是为农民支持新政权提供了合法性源泉,二是通过瓦解传统地主阶层进而为农民确立新型地方身份秩序提供了制度前提,这个过程由此确立了农民对中央一级政权的接纳与认可。(注:传统中国行政管理只达县级,乡村一级管理属于传统乡绅阶层势力范围。本文探讨的主要是新中国自1949年后确立的地方身份秩序论题,有人指出这种国家制度建设并未彻底根除宗族组织观念和领袖权,传统宗族权力结构中的精英分子成为新制度下的领袖,国家与农民的关系是具有意识形态色彩的现代社会契约(王朔柏、陈意新2004)。)可以说,当时的户籍制度带有较强的国家主义和意识形态色彩,农村居民要变为城市居民只有升学、招工和参军几个渠道,见图1。
以当时的劳动制度为例,企业使用劳动力遵循的是政府再分配逻辑。再分配体制下企业的预算软约束容易使企业通过招收劳动力来扩张规模,而市场体制下企业的预算硬约束让企业根据市场需求和自身情况来招收劳动者。改革前,劳动力使用、调拨、分配和管理权限受到中央政府的有效约束,这种劳动用工制度是和当时粮油供给和各种社会福利品供给制度密切相关的。“从1955年到1957年,新中国形成了这样的劳动制度:国家对每年新成长的劳动力承担起安排就业的义务,用统一招收的方式将他们分配到企业和其他机构中;对于由国家安排就业的人员,企业当局不得随意辞退,成为固定工后来它被称作‘统包统配’的劳动制度”(路风1993:74)。除此之外,我国政府自20世纪50年代后期推行的“统购统销”政策从最初的粮食管理到和城市居民日常生活相关的各种生活资料,票证成为政府干预居民消费生活的重要手段。政府在城市推行的手工业、工业的社会主义改造使得企业、市场最终在政府的控制之下。政府通过以上诸多制度政策的合力为户籍制度的实施、维持和强化提供了保障。
说明:
1再分配体制下的户籍制度按照社会成员的出生身份来确认其为城市居民或农村居民,这被称为户籍身份的先赋地位;而农村居民后天通过升学、招工和参军等有限途径把农业户籍改变为非农户籍,这被称为户籍身份的后天自致地位。
2村籍确立下的农村居民指的是市场化过程中部分富裕农村为限制外地居民加入本村来分享红利和社会福利等而设置的农村户籍制度。
(三)两级财税制度:福利分房与福利式政府
市场改革之前是社会主义公有制和计划体制的统制经济,税收方面是中央政府高度集权而地方政府部分分权的“统收统拨”的财税制度。中央政府在建国之后确立这种税收体制主要考虑到当时的国情,(注:毛泽东关于中央地方分权的观点:1,基本前提是巩固中央统一领导,放权不能危及中央领导权威;2,关心的是中国实际面临的问题;3,拒绝将这种分权制度化;4,按照事务类型(工业、农业和商业)来分权,试图在各级政府间统一分权和协作(苏力2004)。)这种两级财政体制有两个特点:1政府预算收入高度依赖于国有企业上缴的利润和税收;2财政体制高度集权,财政部负责统一财政预算编制并批准省级政府收支计划并下达转移支付额度(张闫龙2006:40~41)。然而,这种财税体制割裂了地方财政收入和财政支出之间的关系,导致了地方财政软预算软约束问题(注:这种预算软约束的特点如下:1,企业不受预算约束的经济行为扭曲了价格机制在资源配置中的作用,造成了生产效率的损失;2,企业突破预算行为的对象只有某几个上一级部门,而上级部门资源有限且还要面对其他下级部门索取,预算软化有一定限度(周雪光2005:141)。)的产生;难以调动地方理财和管理企业的积极性;地方政府接受上级指令提供必要公共服务代理人(张闫龙2006:40~41)。
市场改革前,两级政府确立的“统收统拨”财税制度和政府控制企业的再分配制度,与户籍制度确立的城乡二元地方身份秩序维持与强化关系密切。在当时,人们改变自我地方身份资格遵循的是再分配逻辑和政治控制逻辑,而这种身份又是人们获取各种消费品尤其是福利房的重要条件。再分配逻辑指人们要改变自己的地方身份资格就需要遵从中央政府集中统一调配,政治控制逻辑则指社会成员改变地方身份则要满足意识形态的要求,双重逻辑都是在中央政府集中统一领导下由地方政府来实施。地方政府通过为城市居民提供福利房为政治控制提供了重要保障,住房部分产权使得住房作为商品属性的一面被完全抹杀。
三、户籍弱化、货币买房与竞争式地方政府
我国政府自20世纪70年代末推行的市场改革有两个变化:一是中央政府与地方政府财政税收制度的变化,即改革之前的中央政府集权的“统收统拨”财政制度,改革中期的中央政府与地方政府之间确立的“财政包干”制度和1994年之后两级政府推行的“分税制”改革,两级政府税制改革从集权到分权再到集权;二是政府与企业关系的变化,即从政府直接控制企业的再分配制度到企业逐步脱离政府控制的市场制度,这种变化使得地方身份秩序的确立从最先政府控制社会成员的再分配逻辑转变为企业要求劳动力自由流动的市场逻辑。按照这两个变化,可以构造出四种类型,见图2。本小节在这里将以竞争式地方政府为切入点,讨论户籍弱化与住房获得之间的关系。
说明:
1地方分权与中央集权是以两级政府在财税制度方面来讲,从统收统拨转变为财政包干再到1994年之后的分税制。两级政府之间的税收关系成为主要影响当前很多地方政府制订外来移民政策的因素。
2再分配逻辑与市场逻辑指企业与政府之间的关系,两种逻辑的根本区别在于企业产权的归属。再分配逻辑指企业由政府直接控制,因此企业的用人制度受到再分配逻辑的直接控制,而市场逻辑则指企业成为独立经营的经济实体,企业用人制度遵循利润最大化逻辑。
3财政包干税收制度包含分权再分配与分权市场两个方面,前者指的是由地方政府控制的乡镇企业或国有企业,而后者指的是不被地方政府控制的私营、三资企业等。
(一)市场改革两个变化的后果:竞争式地方政府的显现
企业与政府之间的关系根据所有权(收益权)和使用权(控制权)可以把经济模式划分为四种类型:统制经济(所有权和控制权都在国家手中);典型资本主义(所有权和使用权在私人手中);市场社会主义(所有权在国家手中,控制权在经营者手中);国家资本主义(所有权在私人手中,控制权在国家手中)(吴玉山1999:179—180)。他从产权功能角度指出,私有化的最大功能在于企业自负盈亏(硬化预算),如果产权在名义上没有完全私有,但却达到了硬化预算,这是实质上的私有化(吴玉山1999:186—187)。乡镇企业在20世纪90年代中期之后在原先私有化基础上逐渐走向市场化,一部分国有中小企业在市场化基础上实行了私有化战略,这两类企业在逐步掌握控制权和所有权的基础上实行硬化预算,加上三资企业和各种私营企业,这些企业在获取利润的情况下尽可能降低劳动力的成本,这种市场逻辑将会逐步弱化原先户籍制度确立下的城乡地方身份秩序,粮油供给制度(注:粮食购销体制从统购统销转变为市场化经营有三种方式:压缩定购定销和扩大代购议销,粮食提价和收入补贴,粮票买卖及其价格变化(张曙光1995:10—14)。)等各种必需品供给的市场化改革也为外来移民在城市定居提供了条件。
从市场改革到1994年期间,地方政府和中央政府确立的是“分灶吃饭”的财政体制,这种改革有两个特点:1包死上解基数,超收多留,由于各省情况差别比较大,中央对不同下辖财政单位有不同包干办法;2按照企业隶属关系划分企业所得税,按照属地征收原则划分流转税,这就使得工商企业税收与地方财政关系紧密(周飞舟2006)。中央政府自20世纪80年代中叶开展的“分灶吃饭”财政包干体制导致以下后果:1地方经济发展迅速但也逐渐形成“诸侯经济”;2地方财政增长速度快但中央增长速度缓慢;3各级政府按照企业隶属关系征税,地方企业没有活力但也不会破产;4地方政府对组织财政收入不积极却把精力花费在收费摊派方面(周飞舟2007:52)。这种税收制度使中央政府汲取税收能力严重下降,(注:“财政收入在GDP中的比重,中央财政收入在总财政收入中的比重(俗称‘两个比重’)都在下降。1979年,第一个比重为28.4%,到1993年已经下降为12.6%;第二个比重也由1979年的46.8%下降为1993年的31.6%”(周飞舟2007:52)。)提高财政税收成为后来中央政府推行新税制的重要考虑因素。
社会主义再分配体制下确立的地方身份秩序服务全国一盘棋,再分配体制下的中央政府和地方政府之间的关系是预算软约束,当时居民的地方身份秩序更多带有强烈的国家主义色彩,即政府用国家富强的意识形态打破了传统的地方区域认同。中国政府颁布的户籍制度所确立的地方身份秩序的形成与当时两级政府的财税关系以及企业和政府的关系紧密,这种地方身份资格是社会成员获得各类资源的主要凭证,福利房只是其中的一部分。市场改革的重要后果是劳动力的市场化和商品化,尤其是20世纪90年代后的大量外来移民涌入大中城市,同时地方政府与中央政府财税关系的转变促使地方政府推动本地经济的发展,但在1994年分税制以后,地方政府鼓励本地企业发展的热情大大降低,而预算外资金成为本地政府拉动经济发展的重要渠道,住房商品化改革所确立的住房产权为住房买卖提供了条件,发展本地房地产业成为地方政府拉动经济增长的重要渠道。
四、总结与讨论
本文通过关注市场改革前后中央政府和地方政府之间财税体制的变化,指出中国政府外来移民政策所确立的地方身份秩序同两级财税体制变化有明显的联系。市场改革之前,中央政府与地方政府确立的“统收统拨”财政制度和政府控制企业的再分配制度的确立依靠的是户籍制度确立的城乡二元社会身份秩序,这种身份秩序成为社会成员获取各种消费品尤其是福利住房的凭证。市场改革之后,中央政府与地方政府确立的“财政包干”制度和企业逐渐获得自主经营权的市场制度正在逐步改变原有户籍制度确立下的城乡二元身份秩序。这种改变可以从两个方面来理解:首先是企业为追求利润最大化而要求劳动力自由流动的市场逻辑正在弱化原先户籍制确立的地方身份秩序;其次是地方政府从原先向上级争取资源逐步转变为相对独立的竞争单位,竞争式地方政府开始在地方政府层面显现。各级地方政府提高本地竞争力主要包括两个方面:一是扩大财政收入,分税制改革以后主要通过预算外财政和非预算收入来扩大财源,“土地财政”成为地方政府的二元财政;二是积极控制公共财政支出,尤其是针对外来移民的社会福利资源的公共财政支出。同时,地方政府关于外来移民的政策从扩大财政收入方面来讲则是积极引进中高学历技术人才和具有资产的外来移民;而在控制公共财政支出方面则是通过提高户籍门槛来限制中低外来移民获得本地户口。市场改革之前的城市福利住房的获得与城市居民身份有关;而市场改革之后的城市商品房成为外来移民获得本地户籍的重要条件,住房部分产权(使用权)向住房全部产权(所有权)的转变意味着,住房从再分配制度下政府对社会成员的政治控制转变为市场制度下地方政府的经济增长。
从更广泛的角度来看,我国移民政策的变迁不只是一个独立演变的过程,而且还会受到其它方面因素的影响,本文从住房政策和两级政府间的财税关系变化来重新审视这段变迁的制度逻辑。鉴于我国复杂的国情,尤其是各地的特殊情况,现在一些大中城市在人才接纳方面仍会坚持选择性接纳政策,设置相应的户口门槛来选择对自己城市竞争有力的人才;而对于其它中小城市来说,这种选择性接纳政策可能会稍微弱化,只要是具备长期生活下去的能力就可以在当地落户。当然,关于这些问题的思考就留到下一篇论文来探讨了。
参考文献
埃米尔
基金项目:本项研究得到中山大学二期“985工程”、“公共管理与社会发展”哲学社会科学创新研究基地“市场转型与住房不平等”项目的资助。)
内容提要 本文运用政策文献分析法,对20世纪50年代中期到现在的移民政策变迁进行了历史分析。文章认为,我国政府确立的移民政策和不同时期两级政府确立的财税制度以及企业与政府间的关系有密切联系。伴随市场改革的进行,企业要求劳动力自由流动的市场逻辑正在弱化原先的户籍制度,竞争式地方政府所采取的选择性移民政策则在塑造新的地方身份秩序。市场改革前,城市福利房的获得与城市居民身份资格有关;市场改革后,城市商品房成为外来移民获得本地户籍的重要条件。住房部分产权(使用权)向住房全部产权(所有权)的转变意味着,住房从再分配制度下政府对社会成员的政治控制功能,转变为市场制度下地方政府的经济增长功能。
关键词 地方身份秩序 住房获得 住房产权 选择性 竞争式地方政府
〔中图分类号〕C911 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)06-0153-08
一、问题的缘起
关于社会秩序论题的思考在社会学研究中占据重要地位,本文讨论的是地方身份秩序,它指的是政府对社会成员关于自身地方归属的正式制度与政策安排。我国政府自1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》和与此条例相配套的粮油供给制度和城乡土地制度等共同促成了城乡二元地方身份秩序的形成。
然而,我国政府自20世纪70年代末推行的市场改革和80年代初推行的两级政府之间的财税制度改革,对原有城乡二元地方身份秩序产生了很大影响。在市场改革过程中,企业遵循劳动力自由流动的市场逻辑正在冲击、弱化甚至重新塑造社会成员的地方身份秩序;两级税制的改革促成了大量竞争式地方政府的出现,地方政府为提高本地竞争力的政治逻辑也在改变着原先的地方身份秩序。简言之,新中国自1958年确立的户籍制度关于户籍制度的研究吸引了众多学者,既有对这种制度的详细介绍(张庆五1987),也有从控制与社会差别角度来看待户籍制度的历史演变(陆益龙2003)以及户籍制度改革的现状与反思(丁水木1992;殷志静等1996;殷淑燕2000;陆益龙2002)。)在当代市场逻辑与政治逻辑双重条件下正发生着变化。与此同时,在再分配体制下,城市居民身份是获得部分产权的住房(使用权和部分收益权)的前提;在市场体制下,城市居民身份在某种程度上反而由全部产权的住房(住房使用权、所有权和控制权)来确认,这个变化意味着住房由再分配体制下中央政府和地方政府的对社会成员的政治控制功能,逐渐转变为市场体制下地方政府谋取经济利益增长的功能。
我国政府自1958年确立的户籍政策发生了哪些变化,这些变化受到哪些因素的影响,这些变化又会导致哪些方面的社会后果。本文内容分为三个部分。首先,作者将关注在市场改革之前,两级政府确立的“统收统拨”财税制度和政府与企业之间的再分配制度与城乡居民地方身份秩序形成的联系,同时还会讨论这种地方身份秩序与住房获得之间的关系。其次,文章将考察市场改革之后,企业遵循的市场逻辑如何弱化、瓦解原先户籍制度确立下的地方身份秩序,而地方政府提高本地竞争力的政治逻辑又是如何强化户籍制度。住房获得的变化(从福利住房的使用权到商品房的所有权)又是怎样从政治控制功能转变为经济增长功能。文章结尾将对全文内容进行总结,并对未来的研究领域提出新的论题。
二、户籍控制、福利分房与福利式政府
我国城乡二元地方身份秩序的正式形成,始自1958年国务院颁布的《中华人民共和国户口登记条例》,条例规定农村居民到城市除非有城市招工或招生证明,或者有城市户口登记机关的允许迁入证明,否则不准迁入,户籍制度确立了城乡居民在社会福利、工作机会等方面的具体差别。
(一)户籍制度的产生与影响:因果分析还是功能分析
关于户籍制度的缘起、维持和发展,笔者把现有观点概括为经济学范式和政治社会学范式。经济学范式又包括计划经济体制范式、“赶超战略”的制度主义经济学范式(林毅夫)和“军需经济”的生存经济学范式(许建明2004);政治社会学范式则关注国家政权建设过程中社会成员身份归属的问题(张静2001)。
本文的立场是,新中国第一代领导人既要面对当时紧张的国际环境求生存,又要根据自身的国情加快建立初步的工业化体系,求生存或谋发展的共同前提都是要优先发展工业。新中国既不能通过掠夺发展中国家来获得原始资本也没有足够的国际支援,(注:苏联政府在1956年撤除对华投资,鉴于冷战意识形态的笼罩,中国政府无法从西方资本主义国家那里获得更多的外资,但许建明指出中国政府担心外资冲击本国的“军需经济”,因此宁可付高额利息借外债也不直接引入外资(许建明2004)。)于是选择积累国内资源成为当时的主要策略。在正式讨论前,作者先要对户籍制度的缘起做因果分析,对户籍制度的维持做功能分析。(注:涂尔干(2000)指出社会分工的比较优势使效率提高是其功能,而社会分工的原因则是由于人口密度增加。)
关于户籍制度产生的原因,金观涛、刘青峰(1992)指出,新中国在农村进行的土地改革瓦解了传统农村的地主阶层和乡绅阶层,这种改革同时也断绝了农村向城市提供商品粮的可能,因为大量分散的小农经济并无能力或意愿为城市提供商品粮,城市商品粮的紧缺导致政府最终颁布粮食“统购统销”政策(金观涛、刘青峰1992)。“统购统销”政策既要保证粮食供给又要保证粮食分配,伴随后来农村人民公社化的推进,户籍制度成为当时中国政府对社会成员地方身份安排的最终选择(金观涛、刘青峰1992)。但是,户籍制度的维持和强化
和后来工业优先发展战略有密切关系,政府通过确立城乡二元地方身份秩序为工业化战略提供必要的原始积累。在城市,政府通过单位组织给成员提供工作机会和各种福利资源来获得政权的合法性,同时压低工资缩减私人消费品的比例来为工业发展提供积累(王宁2007);在农村,政府通过“统购统销”政策变相压低农产品价格和抬高工业品价格来为工业化发展提供“隐性”资本积累,而农业税则是农业为工业发展提供的“显性”积累。
(二)户籍制度的确立与城乡居民地方身份秩序的形成
户籍制度确立下的城乡地方身份秩序为当时政府推行“赶超战略”政策提供了制度保障(经济学范式),但它同时也是国家政权建设扩张下对社会成员新型地方身份秩序的重新安排(政治社会学范式)。另外,新中国在农村推行的土地改革有两个贡献,一是为农民支持新政权提供了合法性源泉,二是通过瓦解传统地主阶层进而为农民确立新型地方身份秩序提供了制度前提,这个过程由此确立了农民对中央一级政权的接纳与认可。(注:传统中国行政管理只达县级,乡村一级管理属于传统乡绅阶层势力范围。本文探讨的主要是新中国自1949年后确立的地方身份秩序论题,有人指出这种国家制度建设并未彻底根除宗族组织观念和领袖权,传统宗族权力结构中的精英分子成为新制度下的领袖,国家与农民的关系是具有意识形态色彩的现代社会契约(王朔柏、陈意新2004)。)可以说,当时的户籍制度带有较强的国家主义和意识形态色彩,农村居民要变为城市居民只有升学、招工和参军几个渠道,见图1。
以当时的劳动制度为例,企业使用劳动力遵循的是政府再分配逻辑。再分配体制下企业的预算软约束容易使企业通过招收劳动力来扩张规模,而市场体制下企业的预算硬约束让企业根据市场需求和自身情况来招收劳动者。改革前,劳动力使用、调拨、分配和管理权限受到中央政府的有效约束,这种劳动用工制度是和当时粮油供给和各种社会福利品供给制度密切相关的。“从1955年到1957年,新中国形成了这样的劳动制度:国家对每年新成长的劳动力承担起安排就业的义务,用统一招收的方式将他们分配到企业和其他机构中;对于由国家安排就业的人员,企业当局不得随意辞退,成为固定工后来它被称作‘统包统配’的劳动制度”(路风1993:74)。除此之外,我国政府自20世纪50年代后期推行的“统购统销”政策从最初的粮食管理到和城市居民日常生活相关的各种生活资料,票证成为政府干预居民消费生活的重要手段。政府在城市推行的手工业、工业的社会主义改造使得企业、市场最终在政府的控制之下。政府通过以上诸多制度政策的合力为户籍制度的实施、维持和强化提供了保障。
说明:
1再分配体制下的户籍制度按照社会成员的出生身份来确认其为城市居民或农村居民,这被称为户籍身份的先赋地位;而农村居民后天通过升学、招工和参军等有限途径把农业户籍改变为非农户籍,这被称为户籍身份的后天自致地位。
2村籍确立下的农村居民指的是市场化过程中部分富裕农村为限制外地居民加入本村来分享红利和社会福利等而设置的农村户籍制度。
(三)两级财税制度:福利分房与福利式政府
市场改革之前是社会主义公有制和计划体制的统制经济,税收方面是中央政府高度集权而地方政府部分分权的“统收统拨”的财税制度。中央政府在建国之后确立这种税收体制主要考虑到当时的国情,(注:毛泽东关于中央地方分权的观点:1,基本前提是巩固中央统一领导,放权不能危及中央领导权威;2,关心的是中国实际面临的问题;3,拒绝将这种分权制度化;4,按照事务类型(工业、农业和商业)来分权,试图在各级政府间统一分权和协作(苏力2004)。)这种两级财政体制有两个特点:1政府预算收入高度依赖于国有企业上缴的利润和税收;2财政体制高度集权,财政部负责统一财政预算编制并批准省级政府收支计划并下达转移支付额度(张闫龙2006:40~41)。然而,这种财税体制割裂了地方财政收入和财政支出之间的关系,导致了地方财政软预算软约束问题(注:这种预算软约束的特点如下:1,企业不受预算约束的经济行为扭曲了价格机制在资源配置中的作用,造成了生产效率的损失;2,企业突破预算行为的对象只有某几个上一级部门,而上级部门资源有限且还要面对其他下级部门索取,预算软化有一定限度(周雪光2005:141)。)的产生;难以调动地方理财和管理企业的积极性;地方政府接受上级指令提供必要公共服务代理人(张闫龙2006:40~41)。
市场改革前,两级政府确立的“统收统拨”财税制度和政府控制企业的再分配制度,与户籍制度确立的城乡二元地方身份秩序维持与强化关系密切。在当时,人们改变自我地方身份资格遵循的是再分配逻辑和政治控制逻辑,而这种身份又是人们获取各种消费品尤其是福利房的重要条件。再分配逻辑指人们要改变自己的地方身份资格就需要遵从中央政府集中统一调配,政治控制逻辑则指社会成员改变地方身份则要满足意识形态的要求,双重逻辑都是在中央政府集中统一领导下由地方政府来实施。地方政府通过为城市居民提供福利房为政治控制提供了重要保障,住房部分产权使得住房作为商品属性的一面被完全抹杀。
三、户籍弱化、货币买房与竞争式地方政府
我国政府自20世纪70年代末推行的市场改革有两个变化:一是中央政府与地方政府财政税收制度的变化,即改革之前的中央政府集权的“统收统拨”财政制度,改革中期的中央政府与地方政府之间确立的“财政包干”制度和1994年之后两级政府推行的“分税制”改革,两级政府税制改革从集权到分权再到集权;二是政府与企业关系的变化,即从政府直接控制企业的再分配制度到企业逐步脱离政府控制的市场制度,这种变化使得地方身份秩序的确立从最先政府控制社会成员的再分配逻辑转变为企业要求劳动力自由流动的市场逻辑。按照这两个变化,可以构造出四种类型,见图2。本小节在这里将以竞争式地方政府为切入点,讨论户籍弱化与住房获得之间的关系。
说明:
1地方分权与中央集权是以两级政府在财税制度方面来讲,从统收统拨转变为财政包干再到1994年之后的分税制。两级政府之间的税收关系成为主要影响当前很多地方政府制订外来移民政策的因素。
2再分配逻辑与市场逻辑指企业与政府之间的关系,两种逻辑的根本区别在于企业产权的归属。再分配逻辑指企业由政府直接控制,因此企业的用人制度受到再分配逻辑的直接控制,而市场逻辑则指企业成为独立经营的经济实体,企业用人制度遵循利润最大化逻辑。
3财政包干税收制度包含分权再分配与分权市场两个方面,前者指的是由地方政府控制的乡镇企业或国有企业,而后者指的是不被地方政府控制的私营、三资企业等。
(一)市场改革两个变化的后果:竞争式地方政府的显现
企业与政府之间的关系根据所有权(收益权)和使用权(控制权)可以把经济模式划分为四种类型:统制经济(所有权和控制权都在国家手中);典型资本主义(所有权和使用权在私人手中);市场社会主义(所有权在国家手中,控制权在经营者手中);国家资本主义(所有权在私人手中,控制权在国家手中)(吴玉山1999:179—180)。他从产权功能角度指出,私有化的最大功能在于企业自负盈亏(硬化预算),如果产权在名义上没有完全私有,但却达到了硬化预算,这是实质上的私有化(吴玉山1999:186—187)。乡镇企业在20世纪90年代中期之后在原先私有化基础上逐渐走向市场化,一部分国有中小企业在市场化基础上实行了私有化战略,这两类企业在逐步掌握控制权和所有权的基础上实行硬化预算,加上三资企业和各种私营企业,这些企业在获取利润的情况下尽可能降低劳动力的成本,这种市场逻辑将会逐步弱化原先户籍制度确立下的城乡地方身份秩序,粮油供给制度(注:粮食购销体制从统购统销转变为市场化经营有三种方式:压缩定购定销和扩大代购议销,粮食提价和收入补贴,粮票买卖及其价格变化(张曙光1995:10—14)。)等各种必需品供给的市场化改革也为外来移民在城市定居提供了条件。
从市场改革到1994年期间,地方政府和中央政府确立的是“分灶吃饭”的财政体制,这种改革有两个特点:1包死上解基数,超收多留,由于各省情况差别比较大,中央对不同下辖财政单位有不同包干办法;2按照企业隶属关系划分企业所得税,按照属地征收原则划分流转税,这就使得工商企业税收与地方财政关系紧密(周飞舟2006)。中央政府自20世纪80年代中叶开展的“分灶吃饭”财政包干体制导致以下后果:1地方经济发展迅速但也逐渐形成“诸侯经济”;2地方财政增长速度快但中央增长速度缓慢;3各级政府按照企业隶属关系征税,地方企业没有活力但也不会破产;4地方政府对组织财政收入不积极却把精力花费在收费摊派方面(周飞舟2007:52)。这种税收制度使中央政府汲取税收能力严重下降,(注:“财政收入在GDP中的比重,中央财政收入在总财政收入中的比重(俗称‘两个比重’)都在下降。1979年,第一个比重为28.4%,到1993年已经下降为12.6%;第二个比重也由1979年的46.8%下降为1993年的31.6%”(周飞舟2007:52)。)提高财政税收成为后来中央政府推行新税制的重要考虑因素。
社会主义再分配体制下确立的地方身份秩序服务全国一盘棋,再分配体制下的中央政府和地方政府之间的关系是预算软约束,当时居民的地方身份秩序更多带有强烈的国家主义色彩,即政府用国家富强的意识形态打破了传统的地方区域认同。中国政府颁布的户籍制度所确立的地方身份秩序的形成与当时两级政府的财税关系以及企业和政府的关系紧密,这种地方身份资格是社会成员获得各类资源的主要凭证,福利房只是其中的一部分。市场改革的重要后果是劳动力的市场化和商品化,尤其是20世纪90年代后的大量外来移民涌入大中城市,同时地方政府与中央政府财税关系的转变促使地方政府推动本地经济的发展,但在1994年分税制以后,地方政府鼓励本地企业发展的热情大大降低,而预算外资金成为本地政府拉动经济发展的重要渠道,住房商品化改革所确立的住房产权为住房买卖提供了条件,发展本地房地产业成为地方政府拉动经济增长的重要渠道。
四、总结与讨论
本文通过关注市场改革前后中央政府和地方政府之间财税体制的变化,指出中国政府外来移民政策所确立的地方身份秩序同两级财税体制变化有明显的联系。市场改革之前,中央政府与地方政府确立的“统收统拨”财政制度和政府控制企业的再分配制度的确立依靠的是户籍制度确立的城乡二元社会身份秩序,这种身份秩序成为社会成员获取各种消费品尤其是福利住房的凭证。市场改革之后,中央政府与地方政府确立的“财政包干”制度和企业逐渐获得自主经营权的市场制度正在逐步改变原有户籍制度确立下的城乡二元身份秩序。这种改变可以从两个方面来理解:首先是企业为追求利润最大化而要求劳动力自由流动的市场逻辑正在弱化原先户籍制确立的地方身份秩序;其次是地方政府从原先向上级争取资源逐步转变为相对独立的竞争单位,竞争式地方政府开始在地方政府层面显现。各级地方政府提高本地竞争力主要包括两个方面:一是扩大财政收入,分税制改革以后主要通过预算外财政和非预算收入来扩大财源,“土地财政”成为地方政府的二元财政;二是积极控制公共财政支出,尤其是针对外来移民的社会福利资源的公共财政支出。同时,地方政府关于外来移民的政策从扩大财政收入方面来讲则是积极引进中高学历技术人才和具有资产的外来移民;而在控制公共财政支出方面则是通过提高户籍门槛来限制中低外来移民获得本地户口。市场改革之前的城市福利住房的获得与城市居民身份有关;而市场改革之后的城市商品房成为外来移民获得本地户籍的重要条件,住房部分产权(使用权)向住房全部产权(所有权)的转变意味着,住房从再分配制度下政府对社会成员的政治控制转变为市场制度下地方政府的经济增长。
从更广泛的角度来看,我国移民政策的变迁不只是一个独立演变的过程,而且还会受到其它方面因素的影响,本文从住房政策和两级政府间的财税关系变化来重新审视这段变迁的制度逻辑。鉴于我国复杂的国情,尤其是各地的特殊情况,现在一些大中城市在人才接纳方面仍会坚持选择性接纳政策,设置相应的户口门槛来选择对自己城市竞争有力的人才;而对于其它中小城市来说,这种选择性接纳政策可能会稍微弱化,只要是具备长期生活下去的能力就可以在当地落户。当然,关于这些问题的思考就留到下一篇论文来探讨了。
参考文献
埃米尔