论文部分内容阅读
水利是农业的命脉，农村水利建设是农村经济社会发展的基本条件。近年来，江苏省泰州市各区加大农村水利建设投入，通过农村河道疏浚、小型农田水利重点县及专项工程等农村水利工程建设，农村水利基础设施条件有了明显的改善，为保护生态环境，改善村容村貌，提高农业综合生产能力提供了有力的保障。但在实际工作中，由于受传统的思想影响和认识的偏差，不同程度地存在着重建设轻管理的问题，导致农村水利工程效益衰退，不能长久发挥效益。随着各级对农村水利投入的逐步增加，一大批农村水利工程将会陆续兴建，如何管护好已建成的农村水利基础设施，使其长期稳定地为农业、农村和农民服务，是一个亟待解决的重要课题。
一、泰州市区农村水利工程基本情况
泰州市区现有耕地面积39.4万亩。市区水系大致以老328国道及其沿线控制建筑物为界，以北属里下河水系，以南属通南水系。市区小型农田水利工程以电灌站、排涝站、圩口闸、田间硬质渠道等建筑物为主，其中：电灌站、硬质渠道主要分布在通南地区，排涝站、圩口闸主要分布在沿江圩区和里下河地区。经过多年的建设与发展，市区农村水利基础设施条件已经得到明显改善。
（一）农田灌溉条件明显改善。通过多年的小型农田水利工程、农业综合开发、土地复垦等项目的建设，市区现有小型电灌站1055座（含灌排泵站），流量208.5立方米/秒，装机容量20650千瓦；硬质渠道1287.5公里。小型农田水利工程设施的建成，健全了农田灌溉网络，改善了农田灌溉条件。目前，市区灌溉水利用系数提高到0.6，有效灌溉面积28.5万亩，旱涝保收面积24.8万亩，分别占耕地面积的72%和63%。
（二）农村河道功能基本恢复。市区现有县级河道22条、157.66公里，乡级河道180条、406.25公里，村庄河1840条、1151.72公里。2003年以来，按照省统一部署，市区共疏浚县乡河道221条（段），总长521公里，完成土方1104万方；整治村庄河道1602条，完成土方1134万方。河道疏浚后，沟通了水系，增强了引排能力和滞蓄洪水能力，累计改善灌溉面积14.83万亩、排涝面积20.72万亩，复垦土地0.19万亩，同时配套绿化植树造林83万株。
（三）防洪排涝标准显著提高。目前，市区共建成排涝站125座，流量153.63立方米/秒，装机容量3746.6千瓦；圩口闸152座，通江闸10座。沿江圩区“长流规”标准得到进一步巩固，长江沿线的堤防和小型通江建筑物基本达到抗五十年一遇洪水的防洪标准、中型建筑物达到100年一遇的防洪标准；里下河地区圩堤基本达到“四五四”标准。通南地区排涝能力基本达10年一遇标准、里下河区域排涝能力基本达5年一遇标准。
二、市区农村水利工程现行管护模式
（一）小型农田水利工程现行管护模式。
1.电灌站及田间灌排沟渠等小型建筑物。村（居）集体所有的电灌站由村集体安排人员负责运行管理，费用由受益农户分担。个人所有的工程由产权所有人负责运行管理，费用由所有人向受益农户收取。田间灌排沟渠等小型建筑物基本上以粗放式管理为主，由村（居）集体或所有人负责维修保养，但因经费不足，大部分渠道处于失管状态。
2.排涝泵站、圩口闸。市区的排涝泵站、圩口闸主要由工程所在集体负责运行管理，部分镇（街）、村（居）委托水利站进行管理，管护经费主要由镇（街）、村（居）在集体收入中支出。
（二）农村河道现行管护模式。
1.海陵区。区级河道按河段所在地由区水利分局委托乡镇水利站进行管护，乡级河道和村庄河道由各镇（街）、 村（居）负责管理，水利分局成立河道管理督查小组，对全区农村河道管护进行考核奖惩。各镇（街）、村（居）管护模式各不相同，部分委托水利站聘用河道保洁管理人员，负责农村河道管护工作；部分直接由镇（街）、村（居）聘用保洁人员，进行河道管护。管护经费来源，每年海陵区财政安排150万元左右补助款，其余由镇（街）、村（居）承担。
2.高港区。区级干河和城区河道由区江河堤防管理所通过招投标落实专业队伍管护；乡级河道和村庄河道由各镇（街）、村（居）落实管护队伍，区堤防管理所负责督查考核。管护经费上，区管的区属干河和城区河道管护经费由区财政每年纳入部门预算；乡级河道区财政按照河道长度每公里补助1000元，不足部分由镇（街）负责；村庄河道管护经费以村（居）为单位由区财政每村补助3万元，不足部分由镇（街）和村（居）负责筹集。每年高港区财政安排374万元左右用于全区农村河道的管护工作。今年，高港区结合村庄环境综合整治，以村为单位成立了专业服务机构，建立了集保安、保洁、河道管护、公共设施维护四位一体的管护模式，区财政每年拿出一般预算收入的1%，设立“村庄环境整治资金”，在各村（居）组建物业管理队伍，建立政府引导、市场运作、社会参与的多元化投入和长效化管理机制。
3.医药高新区。区级河道按河段所在地由水利分局委托乡镇水利站进行管护，乡级河道由镇（街）委托乡镇水利站进行管护，乡镇水利站通过聘用专门管护人员，成立管护队伍进行管护，村庄河道的管护主体为各村（居）委会。管护经费上，每年高新区财政安排84万元补助款，其余由镇（街）、村（居）承担。
三、市区农村水利工程管护工作存在的问题
（一）农田水利工程管护机制不健全。
建市以来，泰州市先后出台了《关于推进全市小型农田水利工程设施产权制度改革工作的意见》、《关于加强里下河圩堤管护的暂行办法》和《关于调整县级机电排灌职能部门的通知》等指导性文件，明确了管理范围和职责，实行统一管理和分级管理相结合、专业管理与群众管理相结合的办法。但在实际操作过程中，行政推动明显不足。目前，虽然各区级政府均已出台了相应管理办法及考核细则，但工作不平衡性较大。部分地区管护机制尚不健全，项目主管部门在工程建设完工、产权移交镇村之后，往往就不再过问，农田水利工程管护工作基本上由基层自行解决，导致农田水利工程管护工作出现管理上的脱节。农村水利工程管理经费投入依然不足，河道管护效果不尽如人意，部分河道的管护制度仅是虚设，没有真正落实管护经费和人员。不仅如此，水利工程管护同样出现了“招工难”问题，从事农村河道管护工作的多为老人和妇女，不仅存在安全隐患，也制约了管护水平的提升。 （二）农村水利工程效益未能充分发挥。
农村水利工程面广、量大、点多，后期管护难度较大，加之管护工作不到位，使得一些水利设施不能发挥应有的作用。一是工程完好率低。不少水利设施长期处于失管状态，致使农村小型水利工程设施老化失修、带病运行。据统计，市区小型电灌站（含灌排泵站）的完好率在49%左右，排涝站的完好率在80%左右，硬质渠的完好率在60%左右。二是使用寿命短。由于农田小型水利工程设施维修、保养不及时，致使工程设施老化加速，使用年限远低于设计年限，过早地失去其使用价值，从而造成资金的浪费。部分河道特别是高沙土地区由于后期管护不到位，出现护坡坍塌、淤积加速，淤积期缩短的问题，增加了河道疏浚的成本。三是灌溉水利用效率不高。由于渠道破损不能得到及时修复，出现漏水问题，加之部分农民群众节水意识淡薄、灌溉方式不当，造成水资源浪费，提高了农田灌溉用水成本。
（三）农村水利体系破损严重。
随着城市建设的快速扩张，以及道路等重要基础设施的不断延伸，市区农村水利体系尤其是城乡结合部的水利体系破损严重，面临点破、线断、网散的困局，造成局部农田旱灌涝排非常困难。由于农村水利工程大多归集体所有，加之来自一产的收入占市区近郊群众收入的极小一部分，农业成为“副业”，造成部分农民群众对农村水利工程缺乏爱护意识，人为损坏现象时有发生，常因机器设备被盗而无法使用。
（四）产权制度改革效果不理想。
1998年，我市进行了小型农田水利工程产权制度改革，主要通过出售、承包、租赁、股份合作等形式对电灌站及渠道进行市场化运作。但是由于改制后续配套工作不到位，监管工作缺位，使得电灌站经营管理存在不少问题。部分经营者为了尽快收回投资，舍不得投入资金维修保养，原计划从改制回收资金中提取的大修基金也没有着落，电灌站不能保证正常供水，有的甚至为了节省电费，借口有故障，不按时按量供水，引发供用水矛盾；部分经营者因经营不善，要撂挑子，故意不正常供水而引发矛盾；有的因开发园区或产业结构调整改变了灌溉面积，达不到经营者购买时的效益期望值而引发矛盾；有的是部分农户或特困户拖欠水电费，引发矛盾。村组干部认为电灌站已进行产权改革，是一种经营行为，存在着顺其自然、任其自由的想法，不肯介入处理，导致供用水矛盾激化，影响了农业生产。目前，市区仍有179座电灌站产权属个人，占总量的17%。
（五）农村水利工程管护投入不足。
近年来，各地在农村水利基础设施建设上不断加大财政支持力度，但在工程管护上投入不足。区级财政除在河道管护安排补助资金外，在农田水利工程管护上没有任何扶持，运行管理费用靠镇（街）、村（居）及受益群众筹集解决。尤其是取消“两工”制度以后，农田水利基础设施管护更加受到影响。农村排涝站、圩口闸等工程为公益性工程，不具有经济收益，管护费用全在集体收入中支出。农村电灌站虽然有一定经济收益，但不少也存在入不敷出的现象，如部分电灌站因经济发展或农业结构调整，其灌溉面积减少，泵站运行成本增加（受益农户不愿承担），造成运行管理费用收取不足。管护经费的不足，又导致农村水利工程管理力度不够，甚至无人管理，水利工程运行情况每况愈下，直接影响农民生产生活。各区在农村河道管护资金投入上参差不齐，加之近年来人员工资上涨较快，因此，相对于管护实际所需经费，部分地区的财政补助经费已明显不足。
（六）基层管理服务体系不够完善。
乡镇水利站直接服务于小型农田水利工程的建设和管理，是承担技术推广和管理服务的农田水利基层组织。但部分地区的水利站人员结构不合理，队伍整体素质不高，老化现象比较严重、后备力量不足、专业人才偏少且青黄不接，从而使基层管理服务体系职能弱化、服务缺失，严重影响了农村水利工程管护工作。另外，一些基层水利部门对工程建设的积极性很高，但在工程建设完成移交后，却因维修无经费、产权不明晰及缺乏激励机制等方面原因疏于管理，特别是一些小型水利工程长期以来处于无管理机构、无管理人员、无管理经费的“三无”状态。
四、加强市区农村水利工程管护的对策及建议
农村水利基础设施的管护工作事关民生，对于加快新农村建设、构建和谐社会，具有十分重要的意义。我们建议，切实加大公共财政对小型水利工程建设和管理的支持力度，以政府安排补助资金为引导，以集体负责和农民民主参与为主体，逐步建立起保障农村水利可持续发展的管理体系。
（一）加强行政推动，建立健全管理机制。
农村水利工程长效管理必须从行政推动、建立制度、界定职责、落实资金、考核奖惩等方面着手，建立完善各项规章制度，努力促进农村水利工程管理长效化。为保证农村水利工程管理工作顺利开展，各区要因地制宜，制订农村水利工程管护长效化管理办法，按照工程类型、规模及分级管理的原则，明确各级工程管护主体和管理内容，落实各级管理部门责任。在将农村水利工程管理工作纳入政府年度目标工作内容的同时，要进一步完善考核办法，切实加大奖惩力度，充分调动基层水利工程管理部门、人员的积极性和主动性。
（二）建立奖补机制，多渠道增加管护投入。
一是加大财政投入力度。为切实解决农村基层的实际困难，建议设立“农村水利工程管护市级奖补资金”，对集体所有的农村河道、电灌站、排涝站、圩口闸、硬质渠道等农村水利工程管护进行专项补助，建立政府引导、多元化筹集资金的投入机制。各区要落实好国家、省、市有关农田水利投入的政策，并在部门预算中安排一定的管护经费。二是建立多渠道投入机制。镇、村对于本级负责管理的工程，应在集体收入中安排管护和维修经费，保证工程的运转。同时可积极引导社会投资，按照“谁管理、谁受益”的原则，利用市场机制，将水产养殖、植树绿化等方面结合起来，通过开发利用水土资源增加投入，积极鼓励和引导社会资本用于农村水利工程管护。三是抓住国家加大农业基础设施建设投入的有利时机，积极上争项目，利用项目中的管护经费，弥补工程管护资金的不足。同时，建议省级以上财政设立农田水利工程管护专项资金，切实加大农村河道管护奖补力度。四是完善水费征管方式。在充分考虑供水成本和用水户承受能力的基础上，形成合理的小型水利工程的水费计收、使用和管理监督体系，并加强基层服务，提高水利工程的运行效益，保证水费及运行成本费的征收到位，促进水利工程管护的良性循环。 （三）明确管理主体，落实管护责任。
农村水利基础设施的管理一般划分为部门管理、乡镇管理、村级管理以及个人管理四级。各级管理主体要按照各自的职责，制订、完善各项管理规章制度，建立农村水利工程管护队伍，合理配置农村水利管理员，形成切实有效、适合不同工程类型的运行管护模式，使各类农村水利工程进入良性运行轨道。水利基础设施建成投入使用后，对工程资产要明晰产权归属，政府应适时对已经改制的小型机电泵站进行逐步回购，由集体统一管理。管理部门可采取承包、租赁、建立用水协会等多种形式，落实管理主体，明确管护责任，保证工程正常运转。有经济收益的工程可按照“谁受益、谁负担”的原则筹集工程运行管理费用，形成“责、权、利”相统一的管理模式，确保工程长久发挥效益。同时，加大对农村水利设施管理人员的培训，提高农村水利设施管理人员的业务素质。
（四）整合各方力量，形成工作合力。
农村水利工程建设涉及水利、农业综合开发、国土、交通、农工办、财政等多个部门。其建后管护也是一项系统性工程，需要各相关部门的共同努力。为整合各方资源，发挥各自优势，建议市、区政府分别成立农村水利工程管护工作领导小组，由水利部门牵头，各相关部门参与，在明确各自职责的基础上，定期召开例会，沟通情况、交流信息，共同对基层的农村水利工程管护工作进行指导、督查、考核，形成工作合力，统筹推进工作，确保各项措施落到实处。
（五）完善服务体系，全面提升管护能力。
按照“机构健全、职能明确、政策落实、队伍精干、能力提升、服务到位”的要求，全面理顺市区水利站管理体制，健全完善管理机构，核定人员编制，落实经费，优化人员结构，加快提升乡镇水利站服务能力，完善基层水利服务体系，为全面提高农村水利管护水平提供基础保障。同时，发挥基层财政所就地就近的优势，将农村水利工程管护资金纳入乡镇财政监管范围，防止虚假立项、骗取套取、挤占挪用财政资金等行为，切实提高各项财政资金的使用效益，保证强农惠农政策的有效落实。
（六）注重舆论宣传，引导群众积极参与。
水利工程管理工作必须得到全社会的大力支持和广大农民群众的积极参与才能取得实效。应充分利用多种形式，加强水利工程建设管理方面相关法律法规的宣传和教育，切实强化农民在水利工程建设管理中的主人翁意识、权利义务意识和公民道德意识，发挥广大农民群众的作用。同时，采用“一事一议”的办法，筹集一定的运行维护资金，以增强村民的成本意识。应根据实际制定一些村规民约，规范村民的行为，使维护和合理使用农村水利工程设施成为广大农民群众的自觉行动。
（作者单位：江苏省泰州市财政局）
责任编辑：洪峰
一、泰州市区农村水利工程基本情况
泰州市区现有耕地面积39.4万亩。市区水系大致以老328国道及其沿线控制建筑物为界，以北属里下河水系，以南属通南水系。市区小型农田水利工程以电灌站、排涝站、圩口闸、田间硬质渠道等建筑物为主，其中：电灌站、硬质渠道主要分布在通南地区，排涝站、圩口闸主要分布在沿江圩区和里下河地区。经过多年的建设与发展，市区农村水利基础设施条件已经得到明显改善。
（一）农田灌溉条件明显改善。通过多年的小型农田水利工程、农业综合开发、土地复垦等项目的建设，市区现有小型电灌站1055座（含灌排泵站），流量208.5立方米/秒，装机容量20650千瓦；硬质渠道1287.5公里。小型农田水利工程设施的建成，健全了农田灌溉网络，改善了农田灌溉条件。目前，市区灌溉水利用系数提高到0.6，有效灌溉面积28.5万亩，旱涝保收面积24.8万亩，分别占耕地面积的72%和63%。
（二）农村河道功能基本恢复。市区现有县级河道22条、157.66公里，乡级河道180条、406.25公里，村庄河1840条、1151.72公里。2003年以来，按照省统一部署，市区共疏浚县乡河道221条（段），总长521公里，完成土方1104万方；整治村庄河道1602条，完成土方1134万方。河道疏浚后，沟通了水系，增强了引排能力和滞蓄洪水能力，累计改善灌溉面积14.83万亩、排涝面积20.72万亩，复垦土地0.19万亩，同时配套绿化植树造林83万株。
（三）防洪排涝标准显著提高。目前，市区共建成排涝站125座，流量153.63立方米/秒，装机容量3746.6千瓦；圩口闸152座，通江闸10座。沿江圩区“长流规”标准得到进一步巩固，长江沿线的堤防和小型通江建筑物基本达到抗五十年一遇洪水的防洪标准、中型建筑物达到100年一遇的防洪标准；里下河地区圩堤基本达到“四五四”标准。通南地区排涝能力基本达10年一遇标准、里下河区域排涝能力基本达5年一遇标准。
二、市区农村水利工程现行管护模式
（一）小型农田水利工程现行管护模式。
1.电灌站及田间灌排沟渠等小型建筑物。村（居）集体所有的电灌站由村集体安排人员负责运行管理，费用由受益农户分担。个人所有的工程由产权所有人负责运行管理，费用由所有人向受益农户收取。田间灌排沟渠等小型建筑物基本上以粗放式管理为主，由村（居）集体或所有人负责维修保养，但因经费不足，大部分渠道处于失管状态。
2.排涝泵站、圩口闸。市区的排涝泵站、圩口闸主要由工程所在集体负责运行管理，部分镇（街）、村（居）委托水利站进行管理，管护经费主要由镇（街）、村（居）在集体收入中支出。
（二）农村河道现行管护模式。
1.海陵区。区级河道按河段所在地由区水利分局委托乡镇水利站进行管护，乡级河道和村庄河道由各镇（街）、 村（居）负责管理，水利分局成立河道管理督查小组，对全区农村河道管护进行考核奖惩。各镇（街）、村（居）管护模式各不相同，部分委托水利站聘用河道保洁管理人员，负责农村河道管护工作；部分直接由镇（街）、村（居）聘用保洁人员，进行河道管护。管护经费来源，每年海陵区财政安排150万元左右补助款，其余由镇（街）、村（居）承担。
2.高港区。区级干河和城区河道由区江河堤防管理所通过招投标落实专业队伍管护；乡级河道和村庄河道由各镇（街）、村（居）落实管护队伍，区堤防管理所负责督查考核。管护经费上，区管的区属干河和城区河道管护经费由区财政每年纳入部门预算；乡级河道区财政按照河道长度每公里补助1000元，不足部分由镇（街）负责；村庄河道管护经费以村（居）为单位由区财政每村补助3万元，不足部分由镇（街）和村（居）负责筹集。每年高港区财政安排374万元左右用于全区农村河道的管护工作。今年，高港区结合村庄环境综合整治，以村为单位成立了专业服务机构，建立了集保安、保洁、河道管护、公共设施维护四位一体的管护模式，区财政每年拿出一般预算收入的1%，设立“村庄环境整治资金”，在各村（居）组建物业管理队伍，建立政府引导、市场运作、社会参与的多元化投入和长效化管理机制。
3.医药高新区。区级河道按河段所在地由水利分局委托乡镇水利站进行管护，乡级河道由镇（街）委托乡镇水利站进行管护，乡镇水利站通过聘用专门管护人员，成立管护队伍进行管护，村庄河道的管护主体为各村（居）委会。管护经费上，每年高新区财政安排84万元补助款，其余由镇（街）、村（居）承担。
三、市区农村水利工程管护工作存在的问题
（一）农田水利工程管护机制不健全。
建市以来，泰州市先后出台了《关于推进全市小型农田水利工程设施产权制度改革工作的意见》、《关于加强里下河圩堤管护的暂行办法》和《关于调整县级机电排灌职能部门的通知》等指导性文件，明确了管理范围和职责，实行统一管理和分级管理相结合、专业管理与群众管理相结合的办法。但在实际操作过程中，行政推动明显不足。目前，虽然各区级政府均已出台了相应管理办法及考核细则，但工作不平衡性较大。部分地区管护机制尚不健全，项目主管部门在工程建设完工、产权移交镇村之后，往往就不再过问，农田水利工程管护工作基本上由基层自行解决，导致农田水利工程管护工作出现管理上的脱节。农村水利工程管理经费投入依然不足，河道管护效果不尽如人意，部分河道的管护制度仅是虚设，没有真正落实管护经费和人员。不仅如此，水利工程管护同样出现了“招工难”问题，从事农村河道管护工作的多为老人和妇女，不仅存在安全隐患，也制约了管护水平的提升。 （二）农村水利工程效益未能充分发挥。
农村水利工程面广、量大、点多，后期管护难度较大，加之管护工作不到位，使得一些水利设施不能发挥应有的作用。一是工程完好率低。不少水利设施长期处于失管状态，致使农村小型水利工程设施老化失修、带病运行。据统计，市区小型电灌站（含灌排泵站）的完好率在49%左右，排涝站的完好率在80%左右，硬质渠的完好率在60%左右。二是使用寿命短。由于农田小型水利工程设施维修、保养不及时，致使工程设施老化加速，使用年限远低于设计年限，过早地失去其使用价值，从而造成资金的浪费。部分河道特别是高沙土地区由于后期管护不到位，出现护坡坍塌、淤积加速，淤积期缩短的问题，增加了河道疏浚的成本。三是灌溉水利用效率不高。由于渠道破损不能得到及时修复，出现漏水问题，加之部分农民群众节水意识淡薄、灌溉方式不当，造成水资源浪费，提高了农田灌溉用水成本。
（三）农村水利体系破损严重。
随着城市建设的快速扩张，以及道路等重要基础设施的不断延伸，市区农村水利体系尤其是城乡结合部的水利体系破损严重，面临点破、线断、网散的困局，造成局部农田旱灌涝排非常困难。由于农村水利工程大多归集体所有，加之来自一产的收入占市区近郊群众收入的极小一部分，农业成为“副业”，造成部分农民群众对农村水利工程缺乏爱护意识，人为损坏现象时有发生，常因机器设备被盗而无法使用。
（四）产权制度改革效果不理想。
1998年，我市进行了小型农田水利工程产权制度改革，主要通过出售、承包、租赁、股份合作等形式对电灌站及渠道进行市场化运作。但是由于改制后续配套工作不到位，监管工作缺位，使得电灌站经营管理存在不少问题。部分经营者为了尽快收回投资，舍不得投入资金维修保养，原计划从改制回收资金中提取的大修基金也没有着落，电灌站不能保证正常供水，有的甚至为了节省电费，借口有故障，不按时按量供水，引发供用水矛盾；部分经营者因经营不善，要撂挑子，故意不正常供水而引发矛盾；有的因开发园区或产业结构调整改变了灌溉面积，达不到经营者购买时的效益期望值而引发矛盾；有的是部分农户或特困户拖欠水电费，引发矛盾。村组干部认为电灌站已进行产权改革，是一种经营行为，存在着顺其自然、任其自由的想法，不肯介入处理，导致供用水矛盾激化，影响了农业生产。目前，市区仍有179座电灌站产权属个人，占总量的17%。
（五）农村水利工程管护投入不足。
近年来，各地在农村水利基础设施建设上不断加大财政支持力度，但在工程管护上投入不足。区级财政除在河道管护安排补助资金外，在农田水利工程管护上没有任何扶持，运行管理费用靠镇（街）、村（居）及受益群众筹集解决。尤其是取消“两工”制度以后，农田水利基础设施管护更加受到影响。农村排涝站、圩口闸等工程为公益性工程，不具有经济收益，管护费用全在集体收入中支出。农村电灌站虽然有一定经济收益，但不少也存在入不敷出的现象，如部分电灌站因经济发展或农业结构调整，其灌溉面积减少，泵站运行成本增加（受益农户不愿承担），造成运行管理费用收取不足。管护经费的不足，又导致农村水利工程管理力度不够，甚至无人管理，水利工程运行情况每况愈下，直接影响农民生产生活。各区在农村河道管护资金投入上参差不齐，加之近年来人员工资上涨较快，因此，相对于管护实际所需经费，部分地区的财政补助经费已明显不足。
（六）基层管理服务体系不够完善。
乡镇水利站直接服务于小型农田水利工程的建设和管理，是承担技术推广和管理服务的农田水利基层组织。但部分地区的水利站人员结构不合理，队伍整体素质不高，老化现象比较严重、后备力量不足、专业人才偏少且青黄不接，从而使基层管理服务体系职能弱化、服务缺失，严重影响了农村水利工程管护工作。另外，一些基层水利部门对工程建设的积极性很高，但在工程建设完成移交后，却因维修无经费、产权不明晰及缺乏激励机制等方面原因疏于管理，特别是一些小型水利工程长期以来处于无管理机构、无管理人员、无管理经费的“三无”状态。
四、加强市区农村水利工程管护的对策及建议
农村水利基础设施的管护工作事关民生，对于加快新农村建设、构建和谐社会，具有十分重要的意义。我们建议，切实加大公共财政对小型水利工程建设和管理的支持力度，以政府安排补助资金为引导，以集体负责和农民民主参与为主体，逐步建立起保障农村水利可持续发展的管理体系。
（一）加强行政推动，建立健全管理机制。
农村水利工程长效管理必须从行政推动、建立制度、界定职责、落实资金、考核奖惩等方面着手，建立完善各项规章制度，努力促进农村水利工程管理长效化。为保证农村水利工程管理工作顺利开展，各区要因地制宜，制订农村水利工程管护长效化管理办法，按照工程类型、规模及分级管理的原则，明确各级工程管护主体和管理内容，落实各级管理部门责任。在将农村水利工程管理工作纳入政府年度目标工作内容的同时，要进一步完善考核办法，切实加大奖惩力度，充分调动基层水利工程管理部门、人员的积极性和主动性。
（二）建立奖补机制，多渠道增加管护投入。
一是加大财政投入力度。为切实解决农村基层的实际困难，建议设立“农村水利工程管护市级奖补资金”，对集体所有的农村河道、电灌站、排涝站、圩口闸、硬质渠道等农村水利工程管护进行专项补助，建立政府引导、多元化筹集资金的投入机制。各区要落实好国家、省、市有关农田水利投入的政策，并在部门预算中安排一定的管护经费。二是建立多渠道投入机制。镇、村对于本级负责管理的工程，应在集体收入中安排管护和维修经费，保证工程的运转。同时可积极引导社会投资，按照“谁管理、谁受益”的原则，利用市场机制，将水产养殖、植树绿化等方面结合起来，通过开发利用水土资源增加投入，积极鼓励和引导社会资本用于农村水利工程管护。三是抓住国家加大农业基础设施建设投入的有利时机，积极上争项目，利用项目中的管护经费，弥补工程管护资金的不足。同时，建议省级以上财政设立农田水利工程管护专项资金，切实加大农村河道管护奖补力度。四是完善水费征管方式。在充分考虑供水成本和用水户承受能力的基础上，形成合理的小型水利工程的水费计收、使用和管理监督体系，并加强基层服务，提高水利工程的运行效益，保证水费及运行成本费的征收到位，促进水利工程管护的良性循环。 （三）明确管理主体，落实管护责任。
农村水利基础设施的管理一般划分为部门管理、乡镇管理、村级管理以及个人管理四级。各级管理主体要按照各自的职责，制订、完善各项管理规章制度，建立农村水利工程管护队伍，合理配置农村水利管理员，形成切实有效、适合不同工程类型的运行管护模式，使各类农村水利工程进入良性运行轨道。水利基础设施建成投入使用后，对工程资产要明晰产权归属，政府应适时对已经改制的小型机电泵站进行逐步回购，由集体统一管理。管理部门可采取承包、租赁、建立用水协会等多种形式，落实管理主体，明确管护责任，保证工程正常运转。有经济收益的工程可按照“谁受益、谁负担”的原则筹集工程运行管理费用，形成“责、权、利”相统一的管理模式，确保工程长久发挥效益。同时，加大对农村水利设施管理人员的培训，提高农村水利设施管理人员的业务素质。
（四）整合各方力量，形成工作合力。
农村水利工程建设涉及水利、农业综合开发、国土、交通、农工办、财政等多个部门。其建后管护也是一项系统性工程，需要各相关部门的共同努力。为整合各方资源，发挥各自优势，建议市、区政府分别成立农村水利工程管护工作领导小组，由水利部门牵头，各相关部门参与，在明确各自职责的基础上，定期召开例会，沟通情况、交流信息，共同对基层的农村水利工程管护工作进行指导、督查、考核，形成工作合力，统筹推进工作，确保各项措施落到实处。
（五）完善服务体系，全面提升管护能力。
按照“机构健全、职能明确、政策落实、队伍精干、能力提升、服务到位”的要求，全面理顺市区水利站管理体制，健全完善管理机构，核定人员编制，落实经费，优化人员结构，加快提升乡镇水利站服务能力，完善基层水利服务体系，为全面提高农村水利管护水平提供基础保障。同时，发挥基层财政所就地就近的优势，将农村水利工程管护资金纳入乡镇财政监管范围，防止虚假立项、骗取套取、挤占挪用财政资金等行为，切实提高各项财政资金的使用效益，保证强农惠农政策的有效落实。
（六）注重舆论宣传，引导群众积极参与。
水利工程管理工作必须得到全社会的大力支持和广大农民群众的积极参与才能取得实效。应充分利用多种形式，加强水利工程建设管理方面相关法律法规的宣传和教育，切实强化农民在水利工程建设管理中的主人翁意识、权利义务意识和公民道德意识，发挥广大农民群众的作用。同时，采用“一事一议”的办法，筹集一定的运行维护资金，以增强村民的成本意识。应根据实际制定一些村规民约，规范村民的行为，使维护和合理使用农村水利工程设施成为广大农民群众的自觉行动。
（作者单位：江苏省泰州市财政局）
责任编辑：洪峰