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摘 要 本文主要通过对城市发展中的城中村的成因、影响等方面问题进行研究,借鉴深圳与日本的经验,提出了解决城中村问题的六条思路和自己对保障城中村中农民权益的一点思考。
关键词 城中村 城市 农民
中图分类号:F299文献标识码:A
一、城中村问题概述
(一)城中村问题的由来。
城中村是在急剧城市化过程中形成的、未完全转型的,具有城市及农村双重特点的区域。城中村的形成有其特殊的原因。一是城市不断地向周围扩张的过程中因为开发成本等各种因素跳过某个区域而进行发展,从而形成城中村;二是城市的快速发展,征收周边农村的耕地,耕地被征收后,当地的农民却仍然留在原居住地,并且保有一部分供他们建房居住的宅基地,村庄进入城市,形成了城中村;三是两条或多条道路两旁的区域快速发展,两个城镇首尾相接,形成了城中村;四是两个城市的外围不断扩展,发展较快两端相互联合,中间部分形成城中村。
(二)城中村问题带来的影响。
1、积极影响。
首先,城中村安置接纳了大量进城务工人员,低廉的生存成本使他们在城市可以维持生活,使区域劳动力的供给充裕,降低了城市劳动力成本及人才进入门槛。其次,城市中的农民依靠租房、开小商店等方式增加自身收入,在少地或失地的情况下能够维持正常的生活。最后,某些城市中一些城中村可以提供一些绿地,对于改变周边及城市生态环境,起到了一些积极作用。
2、消极影响。
首先,城中村是外来人员的聚集地,是流动人口的高聚集区域,因而可能成为滋生事端的温床,给社会治安带来了负面影响。其次,这一区域因为租金低廉而吸引了许多外来人口前来居住,造成居住环境不断恶化。城中村的农民为了获取租金收入,不断地违规搭建简易住房等建筑,居住空间越来越狭小。形成了所谓的“贴面楼”、“握手楼”等。再次,公共设施落后,教育医疗等条件较差,人居环境差,存在着严重的安全隐患。最后,城中村一般都处于城市规划区内,其存在影响到市容市貌,且不利于区域整体的规划与建设。
二、城中村问题难以解决的原因
(一)农民的就业问题。
农民的技能比较缺乏,因此,一旦失去土地或租房的收入,没有稳定的收入来源,就业不充分、就业渠道较少、就业稳定性差、结构性失业等问题将严重困扰着农民。
(二)城中村距离城市较近,相对低廉的居住成本使这里成为城镇外来务工人员居住的乐土。
对于他们而在言,为数不多的收入不适于城市居住,在城中村中租房则更有利于他们节约开支。就农民而言,这样使他们增收。因而,无论是城中村中的农民,还是外来人口,都希望维持这种现状。
(三)城中村的改造开发过程不仅要支付土地补偿款,还要为居民解决居住问题、教育问题、工作问题、生活保障问题、养老问题,政府在很多情况下,缺乏足够的财力对农民进行安置,更无法提供保障,因而无法根本上改变现状。
农民的失业保险、医疗保险、养老问题、子女教育问题。户籍上的村民变市民之后,如何建立起保障生活的一系列制度安排。如何使农民变为市民之后,能够有保障地生活,能够尽快地适应新的生活,是规划者必须考虑的问题。
(四)中国法律规定农村土地归集体所有,所有权由村民委员会等集体经济组织经营管理。
这就使得土地所有权主体不明确,即会产生所有权主体多元化,又会导致真正的所有权主体空缺。在城中村的改造开发过程中,在政府、开发商、农民的三方博弈中,农民明显处于劣势。自身权益是否得到保障,对于集体财产的处理,能否做到公正、透明,农民存在较大的担忧。
(五)其它学者的观点。
蓝宇蕴(2005)从社会学角度对城中村问题解决的阻力进行了分析。马洪(1996)、周晓唯(2006)等引入物理学概念,指出了城中村形成过程中的“路径依赖”给城中村改造带来的困难。谭媛媛(2005)等从文化角度指出了城中村改造的困境,认为城中村的产生及其现状是现代都市文化与传统村落文化冲突与融合的表现,它一方面反映出现代都市文化的强大威力,另一方面也折射出传统文化的顽强生命力,而这种文化顽强的生命力是改造中的一大障碍。
三、解决城中村问题的经验与思路
(一) 解决城中村问题的经验。
1、宅基地入股。深圳市在治理城中村的过程中,采取了宅基地入股的方法,即让农民分享土地升值的的利益。田厦新村最初确定的改造主导方就是深圳市田厦实业股分有限公司。田厦股东由三部分构成,持股比例基本上是三三制,其一为合作股,由999名村民共同持有,其二为集体股,由田厦村集体资产管理委员会持有;其三为募集股,由该公司法人郑稳棠等1123人持有。由田厦股份负责田厦新村的改造、开发、建设,村民以其宅基地入股。开发资金由市区两级政府出一部分,该部分主要用于补偿村民住宅建设成本和拆迁安置过渡费用,田厦股分和村民自筹一部分。田厦新村改造完成后,村民可以分配获得相应住宅,分配面积为宅基地面积的7倍。并根据各村民原商铺的位置、租金高低,可以分得相应的商业面积。其余的办公楼、酒店包括停车场等公共设施归田厦股份所有,其收益按项目持股比例进行分配,村民又可以得到一笔收益。
2、都市农业。日本农民反对将农地变为建地,引起了日本政府对都市及近效农业的重视,使得农业在都市得以保留和发展。在东京,农田和农家有20%以上分布在城市中,实现了城乡融合、城乡一体。飞速发展的经济带来了城市病,在这种情况下,都市人渴望充实的精神生活,希望有更多的休闲活动。于是观光农园、市民农园等“休闲型的都市农业”应运而生,迅速发展起来,深受都市居民的欢迎,农民也因此获得了较高的收益。
(二) 解决城中村问题的思路。
1、农民集体土地收归国有之后,农民的住房建设用地由当地政府协调,可以在原地,也可以选择别处,国家都免收土地出让金。农民住房可以由集体规划,集体建设,规划建设装修成本由政府或土地开发商负担。此外,政府或开发商还需给予农民一定的土地补偿款。以地域优势为依托,创造就业机会。要综合考虑城市的发展需求,因地制宜,围绕主导产业形成相应的产业群体,发挥主导产业的“扩散效应”,尤其是要大力发展适合村民就业的第三产业。还可以把扩大就业与社区服务结合起来,依托社区阵地,发动和组织社会力量开展社会化服务,适时开发社区就业岗位,并有扶持和培育这些岗位,以满足农民就业。
2、政府统一规划,将原有集体土地收归国有后,部分划为商业用地,通过获取土地转让金,来统一建设农民住房及农民工公寓,归农民所有。公寓建成后以略高于原有的价格统一出租给农民工居住,租金中大部分归农民所有。建立基本养老制度,建立健全新型医疗保障体系,提供教育及技术培训,创造更多的就业岗位。
3、推动城中村经济发展,最终实现一体化。对于更具农村特征,生态条件仍然较好的城中村,那么可以结合城中村的区位及自然优势,利用城市中心的扩散、幅射作用,发展乡村经济。
可以大力发展观光农业,发展生态游。可以结合本村的自然特色,发展采摘、垂钓、休闲等系列活动。促入农民增收,改善乡村环境,并逐步进行改造,最终实现一体化。另外,可以通过扶持某一产业的发展来发展城中村。
4、维持现状,加强整顿与管理。对于外来务工人员较多的”城中村”,更好的方法是进行整顿。加强该地区的环境的治理和设施建设,加强治安管理,创新管理措施,加大宣传教育的力度。逐步进行房屋的统一改造与建设。这个过程可以是持续的,缓慢的,最终就是要通过改善城中村的宜居环境,来达到整治的目的。在此过程中要充分发挥村委会的积极作用,积极宣传国家的政策,鼓励村民参与村委会的工作,使村委会的工作逐渐融入到街道居委会的工作中去。
5、农民整体进行迁移。划拨另一处土地,农民仍然从事农业生产,并给予一定的补偿费用。在城市中筹建廉租房,安置原有外来务工人员。但选择接受地不是一件容易的工作,且中国农民安土重迁的思想仍然存在,因而需得到农民的认可。
6、在政府财力许可的情况下,在城市化进程中采取一次性征地、统一安置等办法,避免一些城中村的产生。从源头上解决城中村的问题。
四、思考
城中村的问题的解决,归根结底是要给农民一个家。一个可以遮风挡雨,满足其乡土情怀的家。这个“家”的含义不仅包括了住所,还包括了给其以保障。要让他们能够居者有其屋,有稳定的工作。政府在进行规划、整顿的过程中,要公正、充分地行使政府的职权,保障城中村中的农民、外来务工人员的权益。在这样的前提下,加大教育宣传工作,在生活方式、社会意识和社会行为等方面对农民进行引导,征询农民及外来务工人员的意见。相信”城中村”的问题一定会得到妥善的解决。
(作者单位:中央民族大学经济学院08级区域经济学专业)
注释:
周涛. 深圳城中村改造:尝试以宅基地入股 投资达6亿.www.hi.baidu.com
参考文献:
[1]刘文宇.城中村改造中经济主体的博弈模型分析.消费导刊,2008(8).
[2]任军. 城中村土地问题初步研究.江苏城市规划 2008(6).
[3]李东伟.北京市城中村整治调查.四川职业技术学院学报,2008(5).
[4]王增武.辩正冲突理论对城中村改造的启示.湖北经济学院学报, 2008(1).
[5]王益峰.城市化进程中城中村失地农民市民化的反思.安徽农业大学学报,2008(2).
[6]谢志岿 ,陈红艳.城中村:中国背景下的城市化病. http://www.drcnet.com.cn,2003.
[7]李志勇 杨永春 中国城中村问题研究进展.甘肃科技,2008(7).
[8]安鹏翔. 城中村出租房屋管理的规范化问题研究.华商,2004(6).
[9]日本发展都市农业的做法. http://hi.baidu.com/2008.
[10]万举. 国家权力下的土地产权博弈——城中村问题的实质.财经问题研究,2008(5).
[11]关海玲, 陈建成 ,肖永红. 基于都市农业发展视角的城中村改造研究,经济问题.
[12]陈欣. 城中村改造中存在的问题及对策研究.现代商业工贸,2008(1).
[13]马桂平. 城中村村民就业问题与对策.郑州牧业工程高等专科学校学报,2008(5).
[14]叶鹏 ,徐晓燕. 合肥市“城中村’’和谐治理改造的策略.合肥工业大学学报(自然科学版), 2008(11).
关键词 城中村 城市 农民
中图分类号:F299文献标识码:A
一、城中村问题概述
(一)城中村问题的由来。
城中村是在急剧城市化过程中形成的、未完全转型的,具有城市及农村双重特点的区域。城中村的形成有其特殊的原因。一是城市不断地向周围扩张的过程中因为开发成本等各种因素跳过某个区域而进行发展,从而形成城中村;二是城市的快速发展,征收周边农村的耕地,耕地被征收后,当地的农民却仍然留在原居住地,并且保有一部分供他们建房居住的宅基地,村庄进入城市,形成了城中村;三是两条或多条道路两旁的区域快速发展,两个城镇首尾相接,形成了城中村;四是两个城市的外围不断扩展,发展较快两端相互联合,中间部分形成城中村。
(二)城中村问题带来的影响。
1、积极影响。
首先,城中村安置接纳了大量进城务工人员,低廉的生存成本使他们在城市可以维持生活,使区域劳动力的供给充裕,降低了城市劳动力成本及人才进入门槛。其次,城市中的农民依靠租房、开小商店等方式增加自身收入,在少地或失地的情况下能够维持正常的生活。最后,某些城市中一些城中村可以提供一些绿地,对于改变周边及城市生态环境,起到了一些积极作用。
2、消极影响。
首先,城中村是外来人员的聚集地,是流动人口的高聚集区域,因而可能成为滋生事端的温床,给社会治安带来了负面影响。其次,这一区域因为租金低廉而吸引了许多外来人口前来居住,造成居住环境不断恶化。城中村的农民为了获取租金收入,不断地违规搭建简易住房等建筑,居住空间越来越狭小。形成了所谓的“贴面楼”、“握手楼”等。再次,公共设施落后,教育医疗等条件较差,人居环境差,存在着严重的安全隐患。最后,城中村一般都处于城市规划区内,其存在影响到市容市貌,且不利于区域整体的规划与建设。
二、城中村问题难以解决的原因
(一)农民的就业问题。
农民的技能比较缺乏,因此,一旦失去土地或租房的收入,没有稳定的收入来源,就业不充分、就业渠道较少、就业稳定性差、结构性失业等问题将严重困扰着农民。
(二)城中村距离城市较近,相对低廉的居住成本使这里成为城镇外来务工人员居住的乐土。
对于他们而在言,为数不多的收入不适于城市居住,在城中村中租房则更有利于他们节约开支。就农民而言,这样使他们增收。因而,无论是城中村中的农民,还是外来人口,都希望维持这种现状。
(三)城中村的改造开发过程不仅要支付土地补偿款,还要为居民解决居住问题、教育问题、工作问题、生活保障问题、养老问题,政府在很多情况下,缺乏足够的财力对农民进行安置,更无法提供保障,因而无法根本上改变现状。
农民的失业保险、医疗保险、养老问题、子女教育问题。户籍上的村民变市民之后,如何建立起保障生活的一系列制度安排。如何使农民变为市民之后,能够有保障地生活,能够尽快地适应新的生活,是规划者必须考虑的问题。
(四)中国法律规定农村土地归集体所有,所有权由村民委员会等集体经济组织经营管理。
这就使得土地所有权主体不明确,即会产生所有权主体多元化,又会导致真正的所有权主体空缺。在城中村的改造开发过程中,在政府、开发商、农民的三方博弈中,农民明显处于劣势。自身权益是否得到保障,对于集体财产的处理,能否做到公正、透明,农民存在较大的担忧。
(五)其它学者的观点。
蓝宇蕴(2005)从社会学角度对城中村问题解决的阻力进行了分析。马洪(1996)、周晓唯(2006)等引入物理学概念,指出了城中村形成过程中的“路径依赖”给城中村改造带来的困难。谭媛媛(2005)等从文化角度指出了城中村改造的困境,认为城中村的产生及其现状是现代都市文化与传统村落文化冲突与融合的表现,它一方面反映出现代都市文化的强大威力,另一方面也折射出传统文化的顽强生命力,而这种文化顽强的生命力是改造中的一大障碍。
三、解决城中村问题的经验与思路
(一) 解决城中村问题的经验。
1、宅基地入股。深圳市在治理城中村的过程中,采取了宅基地入股的方法,即让农民分享土地升值的的利益。田厦新村最初确定的改造主导方就是深圳市田厦实业股分有限公司。田厦股东由三部分构成,持股比例基本上是三三制,其一为合作股,由999名村民共同持有,其二为集体股,由田厦村集体资产管理委员会持有;其三为募集股,由该公司法人郑稳棠等1123人持有。由田厦股份负责田厦新村的改造、开发、建设,村民以其宅基地入股。开发资金由市区两级政府出一部分,该部分主要用于补偿村民住宅建设成本和拆迁安置过渡费用,田厦股分和村民自筹一部分。田厦新村改造完成后,村民可以分配获得相应住宅,分配面积为宅基地面积的7倍。并根据各村民原商铺的位置、租金高低,可以分得相应的商业面积。其余的办公楼、酒店包括停车场等公共设施归田厦股份所有,其收益按项目持股比例进行分配,村民又可以得到一笔收益。
2、都市农业。日本农民反对将农地变为建地,引起了日本政府对都市及近效农业的重视,使得农业在都市得以保留和发展。在东京,农田和农家有20%以上分布在城市中,实现了城乡融合、城乡一体。飞速发展的经济带来了城市病,在这种情况下,都市人渴望充实的精神生活,希望有更多的休闲活动。于是观光农园、市民农园等“休闲型的都市农业”应运而生,迅速发展起来,深受都市居民的欢迎,农民也因此获得了较高的收益。
(二) 解决城中村问题的思路。
1、农民集体土地收归国有之后,农民的住房建设用地由当地政府协调,可以在原地,也可以选择别处,国家都免收土地出让金。农民住房可以由集体规划,集体建设,规划建设装修成本由政府或土地开发商负担。此外,政府或开发商还需给予农民一定的土地补偿款。以地域优势为依托,创造就业机会。要综合考虑城市的发展需求,因地制宜,围绕主导产业形成相应的产业群体,发挥主导产业的“扩散效应”,尤其是要大力发展适合村民就业的第三产业。还可以把扩大就业与社区服务结合起来,依托社区阵地,发动和组织社会力量开展社会化服务,适时开发社区就业岗位,并有扶持和培育这些岗位,以满足农民就业。
2、政府统一规划,将原有集体土地收归国有后,部分划为商业用地,通过获取土地转让金,来统一建设农民住房及农民工公寓,归农民所有。公寓建成后以略高于原有的价格统一出租给农民工居住,租金中大部分归农民所有。建立基本养老制度,建立健全新型医疗保障体系,提供教育及技术培训,创造更多的就业岗位。
3、推动城中村经济发展,最终实现一体化。对于更具农村特征,生态条件仍然较好的城中村,那么可以结合城中村的区位及自然优势,利用城市中心的扩散、幅射作用,发展乡村经济。
可以大力发展观光农业,发展生态游。可以结合本村的自然特色,发展采摘、垂钓、休闲等系列活动。促入农民增收,改善乡村环境,并逐步进行改造,最终实现一体化。另外,可以通过扶持某一产业的发展来发展城中村。
4、维持现状,加强整顿与管理。对于外来务工人员较多的”城中村”,更好的方法是进行整顿。加强该地区的环境的治理和设施建设,加强治安管理,创新管理措施,加大宣传教育的力度。逐步进行房屋的统一改造与建设。这个过程可以是持续的,缓慢的,最终就是要通过改善城中村的宜居环境,来达到整治的目的。在此过程中要充分发挥村委会的积极作用,积极宣传国家的政策,鼓励村民参与村委会的工作,使村委会的工作逐渐融入到街道居委会的工作中去。
5、农民整体进行迁移。划拨另一处土地,农民仍然从事农业生产,并给予一定的补偿费用。在城市中筹建廉租房,安置原有外来务工人员。但选择接受地不是一件容易的工作,且中国农民安土重迁的思想仍然存在,因而需得到农民的认可。
6、在政府财力许可的情况下,在城市化进程中采取一次性征地、统一安置等办法,避免一些城中村的产生。从源头上解决城中村的问题。
四、思考
城中村的问题的解决,归根结底是要给农民一个家。一个可以遮风挡雨,满足其乡土情怀的家。这个“家”的含义不仅包括了住所,还包括了给其以保障。要让他们能够居者有其屋,有稳定的工作。政府在进行规划、整顿的过程中,要公正、充分地行使政府的职权,保障城中村中的农民、外来务工人员的权益。在这样的前提下,加大教育宣传工作,在生活方式、社会意识和社会行为等方面对农民进行引导,征询农民及外来务工人员的意见。相信”城中村”的问题一定会得到妥善的解决。
(作者单位:中央民族大学经济学院08级区域经济学专业)
注释:
周涛. 深圳城中村改造:尝试以宅基地入股 投资达6亿.www.hi.baidu.com
参考文献:
[1]刘文宇.城中村改造中经济主体的博弈模型分析.消费导刊,2008(8).
[2]任军. 城中村土地问题初步研究.江苏城市规划 2008(6).
[3]李东伟.北京市城中村整治调查.四川职业技术学院学报,2008(5).
[4]王增武.辩正冲突理论对城中村改造的启示.湖北经济学院学报, 2008(1).
[5]王益峰.城市化进程中城中村失地农民市民化的反思.安徽农业大学学报,2008(2).
[6]谢志岿 ,陈红艳.城中村:中国背景下的城市化病. http://www.drcnet.com.cn,2003.
[7]李志勇 杨永春 中国城中村问题研究进展.甘肃科技,2008(7).
[8]安鹏翔. 城中村出租房屋管理的规范化问题研究.华商,2004(6).
[9]日本发展都市农业的做法. http://hi.baidu.com/2008.
[10]万举. 国家权力下的土地产权博弈——城中村问题的实质.财经问题研究,2008(5).
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[12]陈欣. 城中村改造中存在的问题及对策研究.现代商业工贸,2008(1).
[13]马桂平. 城中村村民就业问题与对策.郑州牧业工程高等专科学校学报,2008(5).
[14]叶鹏 ,徐晓燕. 合肥市“城中村’’和谐治理改造的策略.合肥工业大学学报(自然科学版), 2008(11).