论文部分内容阅读
【摘要】“省直管县”财政体制实施以来，在增强县级财力、提高财政资金利用效率、缓解县级资金调度压力、调动地方政府积极性方面对县域经济发展产生了积极影响。2009年7月1日，甘肃省陇南市宕昌县开始推行“省直管县”的财政体制，经过几年的探索实践，总结出一些有益经验。本文以宕昌县国库为视角，通过调研“省直管县”财政改革中存在的问题，提出相关对策建议。
【关键词】省直管县 存在问题 对策建议
2009年7月1日，根据甘肃省财政体制改革要求，宕昌县开始推行“省直管县”的财政体制，明确了县财政划归省财政直接管理，各类财政资金补助、资金划拨等均由省财政直接和县财政结算。“省直管县”对基层财政资金运作带来了重大的影响，就国库层面而言，改革使基层国库资金运行变化明显。
一、“省直管县”给国库工作带来的挑战
“省直管县”财政改革在缓解县级财政困难、强化地方支出的保障能力、提高县级经济的发展能力、促进县域经济快速发展方面取得了明显效果。但是，作为履行央行经理国库职责的基层国库部门，对目前“省直管县”财政改革存在着诸多困惑和困难。
（一）角色定位模糊导致相关业务监督缺位
一方面改革后省对县的财政管理有鞭长莫及的缺陷，需要基层国库充分发挥监督职能担起监管的重任；另一方面，改革后县级财政自主权扩大，在财政预算编制相对滞后的情况下，为促进财政资金的合理有效使用，国库监督职能的履行显得尤为重要。在目前的操作中，由县财政与省财政直接办理结算，省财政将指标文件发至县级职能部门，但这些资金使用是否符合国家政策监督乏力。而《国家金库条例》及实施细则仅对国库的基本职责和权限作了原则性规定，对监督的职责分工与范围界定不够具体，行使监督职能的具体依据和手段难以实施。因此，尽管国库部门对国家预算资金的收支有监督职责，但实际上是监而难管，流于形式，基本上还停留在对预算收支的柜面监督的层面上，无法对财政库款使用的合规性进行监督，监管的内容和方式有待深化。
（二）增加了基层国库管理难度
一是“省直管县”财政体制的落实，直接影响到人民银行国家金库一级管理一级的现状，从核算方式、上下级对账等工作方面都需相应的变化，这与人民银行目前的分级管理体制不相匹配，也相应增加了中心支库国库管理的难度。二是按“省管县”的财政体制管理模式，省级财政与县级财政的收支直接“对接”，使县级财政资金流动性加快，从而对县支库的核算质量、人员素质和管理工作提出了新的要求。三是财政体制的调整，使市级对县级财政的监督和指导职能明显弱化。而国库仍然实行逐级监督的模式，这样就增加了监督的难度。同时由于实行“省直管县”后，各类项目资金到位比较及时，而项目未开展，可能存在挪用项目资金转移收入用于其他项目的情况，必然增加了国库监督的难度。如果转移支付项目资金增多，国库监督责任将更为繁重。
（三）机构人员配置影响国库工作质效的提高
改革后财政收支比较频繁，需要基层国库提高服务效率，确保各项收入及时准确入库、资金划拨能够及时到位，尤其是工资性支出和专项补助资金能够及时到账。但目前基层央行国库会计部门是国库、会计两项职能合一，从事国库业务人员少，兼职多，人员结构参差不齐，在当前国库业务量每年以30%以上速度增长的情况下，国库部门人员却难于增加，日常核算工作国库工作人员疲于应付。
（四）国库统计基础薄弱影响区域财政和货币政策的协调
人民银行国库作为连接财政政策和货币政策的桥梁，理应在制定地方经济政策中发挥其应有的作用。然而目前就财政政策而言，省财政对县域经济发展的扶持补助多以转移支付形式下拨到县，其中和项目配套的专项转移支付占绝大部分，但省专项财政资金项目计划的制定、下发绕过了基层国库部门，人民银行对财政扶持项目的数量和规模难于掌握，国库统计工作作用难于发挥，从而影响区域货币政策制定的针对性和作用力，为有关部门制定、修正财政政策和货币政策提供高效的信息服务和决策参考能力受到制约，财政政策和货币政策难于在基层形成合力，使两种经济调控政策在基层的落实效力大打折扣。
二、“省直管县”中对国库职能发挥的建议
根据“省直管县”体制改革的要求，基层国库部门要履行经理国家金库的职责，需要与时俱进，积极适应改革、参与改革，在改革中有所作为，充分履行经理国库的法定职责。
（一）加强法制建设、强化国库职能
新《预算法》已经颁布实施，配合財税体制改革的要求，县级政府、财政的职能会不断加强，基层国库的各项工作量也将同时增加。为更好地适应改革的需要，应按照《预算法》规定精神履行好人民银行经理国库的职责，确保国库资金安全。
（二）改进监管手段、提高监督效能
一是加强对财政支出的监督，要防止“省直管县”后财权扩大出现违规行为，堵住各类开支漏洞，着力提高国库资金的使用效益；二是基层国库部门要加强对国库资金进出关口的监管，特别是要加强专项拨款的管理，预防国库资金的体外循环和流失，防范话化解国库资金风险。
（三）加强和完善统计分析、当好决策参谋
一是要进一步建立和完善国库统计分析指标体系，针对“省直管县”财政改革对县域经济的影响，相应地设置、补充和完善新的指标，进一步优化国库统计数据库，对财政预算收支的金额、结构投向等方面能够进行纵向和横向分析，从而为地方政府经济决策当好参谋；二是充分利用现有国库会计核算系统和统计分析系统资源，采用较为科学的分析方法，加强对财政体制改革后新增国库资金流量和流向的分析，及时反馈财政体制改革的效应。
（四）做好沟通协调、提升理财水平
要树立科学的理财观念，及时与财政部门沟通协调，做到相互理解、相互支持、相互配合。树立发展意识，增强服务的主动性，提高服务意识和服务水平，减少国库库存资金余额，提高国库资金的周转率，提升理财水平，促进地方经济发展。
课题组组长：陈志杰
课题组成员：陈志杰 陈永梅 朱茜骏
【关键词】省直管县 存在问题 对策建议
2009年7月1日，根据甘肃省财政体制改革要求，宕昌县开始推行“省直管县”的财政体制，明确了县财政划归省财政直接管理，各类财政资金补助、资金划拨等均由省财政直接和县财政结算。“省直管县”对基层财政资金运作带来了重大的影响，就国库层面而言，改革使基层国库资金运行变化明显。
一、“省直管县”给国库工作带来的挑战
“省直管县”财政改革在缓解县级财政困难、强化地方支出的保障能力、提高县级经济的发展能力、促进县域经济快速发展方面取得了明显效果。但是，作为履行央行经理国库职责的基层国库部门，对目前“省直管县”财政改革存在着诸多困惑和困难。
（一）角色定位模糊导致相关业务监督缺位
一方面改革后省对县的财政管理有鞭长莫及的缺陷，需要基层国库充分发挥监督职能担起监管的重任；另一方面，改革后县级财政自主权扩大，在财政预算编制相对滞后的情况下，为促进财政资金的合理有效使用，国库监督职能的履行显得尤为重要。在目前的操作中，由县财政与省财政直接办理结算，省财政将指标文件发至县级职能部门，但这些资金使用是否符合国家政策监督乏力。而《国家金库条例》及实施细则仅对国库的基本职责和权限作了原则性规定，对监督的职责分工与范围界定不够具体，行使监督职能的具体依据和手段难以实施。因此，尽管国库部门对国家预算资金的收支有监督职责，但实际上是监而难管，流于形式，基本上还停留在对预算收支的柜面监督的层面上，无法对财政库款使用的合规性进行监督，监管的内容和方式有待深化。
（二）增加了基层国库管理难度
一是“省直管县”财政体制的落实，直接影响到人民银行国家金库一级管理一级的现状，从核算方式、上下级对账等工作方面都需相应的变化，这与人民银行目前的分级管理体制不相匹配，也相应增加了中心支库国库管理的难度。二是按“省管县”的财政体制管理模式，省级财政与县级财政的收支直接“对接”，使县级财政资金流动性加快，从而对县支库的核算质量、人员素质和管理工作提出了新的要求。三是财政体制的调整，使市级对县级财政的监督和指导职能明显弱化。而国库仍然实行逐级监督的模式，这样就增加了监督的难度。同时由于实行“省直管县”后，各类项目资金到位比较及时，而项目未开展，可能存在挪用项目资金转移收入用于其他项目的情况，必然增加了国库监督的难度。如果转移支付项目资金增多，国库监督责任将更为繁重。
（三）机构人员配置影响国库工作质效的提高
改革后财政收支比较频繁，需要基层国库提高服务效率，确保各项收入及时准确入库、资金划拨能够及时到位，尤其是工资性支出和专项补助资金能够及时到账。但目前基层央行国库会计部门是国库、会计两项职能合一，从事国库业务人员少，兼职多，人员结构参差不齐，在当前国库业务量每年以30%以上速度增长的情况下，国库部门人员却难于增加，日常核算工作国库工作人员疲于应付。
（四）国库统计基础薄弱影响区域财政和货币政策的协调
人民银行国库作为连接财政政策和货币政策的桥梁，理应在制定地方经济政策中发挥其应有的作用。然而目前就财政政策而言，省财政对县域经济发展的扶持补助多以转移支付形式下拨到县，其中和项目配套的专项转移支付占绝大部分，但省专项财政资金项目计划的制定、下发绕过了基层国库部门，人民银行对财政扶持项目的数量和规模难于掌握，国库统计工作作用难于发挥，从而影响区域货币政策制定的针对性和作用力，为有关部门制定、修正财政政策和货币政策提供高效的信息服务和决策参考能力受到制约，财政政策和货币政策难于在基层形成合力，使两种经济调控政策在基层的落实效力大打折扣。
二、“省直管县”中对国库职能发挥的建议
根据“省直管县”体制改革的要求，基层国库部门要履行经理国家金库的职责，需要与时俱进，积极适应改革、参与改革，在改革中有所作为，充分履行经理国库的法定职责。
（一）加强法制建设、强化国库职能
新《预算法》已经颁布实施，配合財税体制改革的要求，县级政府、财政的职能会不断加强，基层国库的各项工作量也将同时增加。为更好地适应改革的需要，应按照《预算法》规定精神履行好人民银行经理国库的职责，确保国库资金安全。
（二）改进监管手段、提高监督效能
一是加强对财政支出的监督，要防止“省直管县”后财权扩大出现违规行为，堵住各类开支漏洞，着力提高国库资金的使用效益；二是基层国库部门要加强对国库资金进出关口的监管，特别是要加强专项拨款的管理，预防国库资金的体外循环和流失，防范话化解国库资金风险。
（三）加强和完善统计分析、当好决策参谋
一是要进一步建立和完善国库统计分析指标体系，针对“省直管县”财政改革对县域经济的影响，相应地设置、补充和完善新的指标，进一步优化国库统计数据库，对财政预算收支的金额、结构投向等方面能够进行纵向和横向分析，从而为地方政府经济决策当好参谋；二是充分利用现有国库会计核算系统和统计分析系统资源，采用较为科学的分析方法，加强对财政体制改革后新增国库资金流量和流向的分析，及时反馈财政体制改革的效应。
（四）做好沟通协调、提升理财水平
要树立科学的理财观念，及时与财政部门沟通协调，做到相互理解、相互支持、相互配合。树立发展意识，增强服务的主动性，提高服务意识和服务水平，减少国库库存资金余额，提高国库资金的周转率，提升理财水平，促进地方经济发展。
课题组组长：陈志杰
课题组成员：陈志杰 陈永梅 朱茜骏