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摘要2010年郑州菜农被城管人员殴打一案更是引发了广大网民的热议以及政府相关部门对此类问题的思考。本文通过对一系列城管暴力执法现象的分析，探寻问题的产生原因，并结合我国国情从法律的角度为城管的合理执法提供有效途径，以求实现城市管理的优化。
关键词城管执法 暴力执法 成因 法律对策
中图分类号：D922 文献标识码：A
所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权，从 1997 年开始，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，各地在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权的试点工作。豍行政处罚权的集中也导致了矛盾的集中，近年来城管与小商贩之间的矛盾冲突愈发激烈，鉴于此，本文通过对城管暴力执法现象的分析，试图找出问题产生的根本原因，并结合发达国家城市管理的先进经验以及我国的现实国情寻求解决途径。
一、城管暴力执法的表现
2010年10月9日，河南省中牟县郑庵镇贾庄村的张全会和老伴陈桂香又一次驾着毛驴长途跋涉来到郑州建业菜市场南门附近卖红薯和胡萝卜，两位老人对于周围的居民来说已经不陌生了，因为老人带来的蔬菜新鲜又便宜。但是由于建业菜市场的管理费用过高，老人无力支付，所以只能选择在菜市场对面卖菜。恰逢一辆执法车经过，从车上跳下一位中年人，冲着张老汉说：“又是你这个老头，咋又来了？”说着把驴车上的红薯和胡萝卜摔在地上。张全会老人试图阻止城管人员摔菜，但该执法人员转身冲着张老汉的脸连扇几耳光，将老人的帽子都打掉了。这次暴力执法的过程很快在网络上传播开，并且引起了网友的广泛关注，网友纷纷谴责城管执法人员对一个年迈老者的暴力行为。据了解，张全会老人和老伴赶毛驴八个小时来城里卖菜是为了给瘫痪在家的大儿子赚钱买药，而因为菜市场内摊位费过高老人才不得不选择摆摊经营。打人的执法人员名叫张国选，是众邦物业服务有限公司的员工，众邦公司称他们并没有执法权，只是配合未来路办事处执法中队执法，而未来路办事处执法中队仅有执法人员16人。周围的居民反映，这已经是本月内郑州市发生的第四起城管暴力执法的案件了，市民们对于城管的执法方式都有很大的意见。张全会老人被打事件经媒体报道后，金水区委、区政府成立联合调查组。2010年11月11日，郑州市众邦物业服务有限公司对报道中涉及的本公司人员张国选予以辞退，并通过媒体向两位老人道歉。公安机关继续调查取证，视情节作出进一步处理。12日，未来路派出所经对郑州市众邦物业服务有限公司工作人员张国选调查取证后，决定依法对其行政拘留10日，并处以500元罚款。当天下午，未来路街道办事处组织相关人员再次对两位老人进行慰问，并告知派出所处理结果。13日，金水区委、区政府作出进一步处理决定：对金水区城市管理执法局分管副局长顾吉安、未来路街道办事处党工委委员任景刚停止职务，接受市、区两级纪检监察部门进一步调查。
二、城管暴力执法现象的成因
（一）城市管理相应的法律制度不健全。
按照国务院国发[2002]l7号文件要求， 目前在城管范围比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及 4 个部门(系统)：建设行政主管部门(包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等)的全部行政处罚权，工商行政管理部门的对无照商贩的行政处罚权，环境保护行政主管部门的对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权，公安部门的对侵占道路行为的行政处罚权。豎除了《行政处罚法》中对于集中行使行政处罚权的规定外，尚无统一的法律法规对于城市管理的方式、方法进行规定，这样导致了城管执法人员在执法过程中缺乏必要的法律依据，同时也缺少了相应的法律法规对其执法过程进行必要的规制和监督。制度的缺失在一定程度上导致执法人员粗暴执法、野蛮执法。
（二）城管队伍整体素质偏低，法律意识与服务意识淡薄。
正如郑州菜农被打一案中所凸现出的问题一样，目前我国城管队伍鱼龙混杂，除了少部分执法人员系公务员，大多数执法人员缺乏职业培训，甚至一些执法人员为短期的合同工，文化素质的低下与专业技能的缺乏使得城管人员在执法过程中往往忽略法治社会的基本要求，以暴治乱，导致执法人员与小摊贩之间的矛盾升级，也使得民众对于城管队伍的反感情绪更加明显。与此同时，城管执法服务意识差，城管在执法过程中没有意识到自己是一个服务人员，相反却以一个占有优势地位的管理者的身份出现。在面对小摊贩及身处弱势的群体时没有同情心，而是把他们当作乱民对待，认为他们影响了市容，那么在执法的过程中难免带有偏见和个人的情绪。豏郑州菜农张全会老人拖着年迈之躯与老伴赶路8个小时到郑州卖菜，只为给儿子赚钱买药，确属困难情况，而以张国选为首的执法人员却在未进行任何调查了解的情况下，粗暴地掀翻老人的地摊，并殴打老人，这明显表现出其素质的低下以及在行使公权力时所抱有的官本位思想。这样的问题屡见不鲜，在很多城市都经常上演这一幕：城管执法人员在不进行任何调查与劝导的情况下就将小摊贩的生存工具全部没收，扬长而去，在执法过程中只注重到了公权而对底层群众的生存权却置之不理。
（三）城管执法目标考核制度不合理。
城管执法效果主要以处罚小摊贩的数量与市容市貌的整洁作为城管执法人员工作的标准，但是这样的考核标准是不合理的，主要体现为：第一，单一的考核方法使得部分城管人员在执法过程中忽视对具体问题的具体分析，忽视了市容市貌与城市居民生活便利程度之间的利益权衡，更忽视了小摊贩的生存状况。第二，对处理数量的追求极大程度上导致了城市管理的执法质量降低，小摊贩与城管执法人员之间打起了“游击战”，当城管来执法的时候，小摊贩们就迅速撤離到执法人员不能发现的位置，待城管执法人员离开后又重新出现，因此城管执法所获得的市容市貌的整洁也是短暂的。第三，城管执法考核制度中缺少了民众对于城管执法满意度的考察，城市管理的根本目的在于为市民提供一个良好的城市环境，为市民服务，因此，城市管理的好与坏应当由市民作出评价，而现有考核制度中这一部分缺失。
三、减少和防止城管暴力执法的对策探究
（一）完善城市管理相应立法。
在西方国家，立法者并不寄望于执法者的品质，也正是由于这种对于人的品质的担忧促使立法者尽可能地通过客观手段不断完善法律，使得无论何种品质的人都要在制度的约束下按章出牌、无漏洞可钻。虽然各地城市管理中存在一定数量的地域性问题，但权力来源不明确、自由裁量权过大、执法中忽视程序合法等问题已经严重影响到城市管理的有效实施。鉴于此类问题，应当在立法中明确授以城管执法部门行政处罚权，出台更加科学细致且具有可操作性的关于城市管理的法律法规，对于城管执法部门的权限加以限制，促进行政处罚的公开公正，防止出现“执法自由裁量权的错位”。在程序方面，城管首先应当明确所适用的行政处罚程序，对于适用简易程序的，应当告知当事人享有陈述权及申辩权，并将行政处罚决定书当场交给当事人。同时应融入更多的人道主义、人性关怀的因素，在管理理念上实现由“以堵为主”向“以疏为主”的转型，兼顾平衡各方利益。豐且针对城管暴力执法的问题，应该严格依照我国民法、刑法、公务员法、国家赔偿法等法律规范处理，对城管执法人员违法执法给人民群众造成的损失应该进行民事赔偿或者国家赔偿，涉嫌犯罪的执法人员应追究刑事责任。
（二）切实抓好城管综合执法队伍的建设。
1、完善录用制度。
应当通过公务员选拔制度为城管综合执法队伍选取执法人员，从而取代以短期合同工出现的执法人员。在录用阶段要严格遵循公平公正的原则，择优录取，有一定法律基础的人才应当优先录取，并依照《中华人民共和国公务员法》中的相关规定加以规范。
2、定期加强对执法人员的职业能力培训。
除了进行必要的法律知识培训，强化执法人员依法行政的观念和意识，提高依法行政的自觉性，增强依法管理社会各项事务的能力外，在城管执法的过程中，执法不仅仅是城管工作人员的事，还涉及到很多人际关系、社会心理，城管执法人员的一言一行都会对于社会产生一定的影响，甚至会成为导致社会不稳定的潜藏因素，所以对城管执法人员的心理素质培训也是十分必要的。
3、严格绩效考核制度。
主要考察城管执法的质量以及辖区居民的满意度，建立淘汰机制，使优者上，劣者下，把不合格的人员清理出去，使城管人员获得工作的危机意识和上进意识，形成对城管人员的强力约束机制。建立优胜劣汰的良好机制，对责任心强，执法水平高和政绩突出者，要大胆启用，委以重任；对违法执法者要严格处理，对暴力执法者要追究责任，依法进行惩处。豑
（三）借鉴国外城市管理的先进经验。
在城管执法人员与小摊贩之间矛盾日益激烈的今天，我们在完善本国制度的同时，更应该借鉴其他国家在城市管理方面的先进经验。
泰国的登记准则与放任自流相结合的管理理念，即在一定的地段设置一定数量的摊位卖给小摊贩，他们买到摊位就可以经营了，还有一些地段可以不加限制，可以自由摆摊，这种登记与放任的方式既可以维护摊贩的利益也可以维护市容市貌。
上海市首先开放摊禁，堵疏结合。2007 年公布了《上海市城市公共域设摊管理导则》，其原则为：标本兼治，重在治本，堵疏结合，因势利导，条块结合，以块为主，差别管理，分类整治。将道路分为三个区域：严禁区域，即禁止任何形式的乱设摊行为；严控区域，即禁止设置临时摊贩集中点，但对居民日常生活需要的小型修理摊酌情疏导，规定设置方位（不得占用道路或人行道）的路边摊，仅向修车、修鞋等小型修理从业开放；控制区域，即设置临时性集中疏导点（简易集市）引导摊贩入点经营，一般不得占用道路或人行道。豒
上述地区的实践经验表明：城管执法应当将执法置于管理与服务之中，执法人员应当摆正心态，提高服务意识。其次，应当正确处理“疏”与“堵”的关系，过去的执法经验已经证明单纯的依靠对小商贩的围堵是不能够彻底解决问题的，正确的做法是“疏堵结合”，在适当的区域允许小商贩自主经营，一方面可以解决小商贩的生计问题，另一方面也方便了市民的日常生活，且未对城市环境造成破坏性影响，可謂一举多得。□
（作者单位：中南财经政法大学）
注释：
1丁雪峰.城管执法及其改革意义.载中共银川市委党校学报.2009年第11期.
2贺煜、夏丹.城市执法研究.载金卡工程·经济与法.2009年第9期.
3唐翠蓉.城管执法模式初探.载法制与社会.2010年第10期.
4李婷.当前我国城市管理执法暴力问题研究.载法制与社会.2008年第9期.
5隋宜径.论城管暴力执法的防范与治理.载法制与经济.2009年第9期.
6裴蓁.和谐城管下设摊治理的法制困境及其破解——城市管理综合执法难点与对策.载上海城市管理职业技术学院学报.2007年第4期.
关键词城管执法 暴力执法 成因 法律对策
中图分类号：D922 文献标识码：A
所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权，从 1997 年开始，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，各地在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权的试点工作。豍行政处罚权的集中也导致了矛盾的集中，近年来城管与小商贩之间的矛盾冲突愈发激烈，鉴于此，本文通过对城管暴力执法现象的分析，试图找出问题产生的根本原因，并结合发达国家城市管理的先进经验以及我国的现实国情寻求解决途径。
一、城管暴力执法的表现
2010年10月9日，河南省中牟县郑庵镇贾庄村的张全会和老伴陈桂香又一次驾着毛驴长途跋涉来到郑州建业菜市场南门附近卖红薯和胡萝卜，两位老人对于周围的居民来说已经不陌生了，因为老人带来的蔬菜新鲜又便宜。但是由于建业菜市场的管理费用过高，老人无力支付，所以只能选择在菜市场对面卖菜。恰逢一辆执法车经过，从车上跳下一位中年人，冲着张老汉说：“又是你这个老头，咋又来了？”说着把驴车上的红薯和胡萝卜摔在地上。张全会老人试图阻止城管人员摔菜，但该执法人员转身冲着张老汉的脸连扇几耳光，将老人的帽子都打掉了。这次暴力执法的过程很快在网络上传播开，并且引起了网友的广泛关注，网友纷纷谴责城管执法人员对一个年迈老者的暴力行为。据了解，张全会老人和老伴赶毛驴八个小时来城里卖菜是为了给瘫痪在家的大儿子赚钱买药，而因为菜市场内摊位费过高老人才不得不选择摆摊经营。打人的执法人员名叫张国选，是众邦物业服务有限公司的员工，众邦公司称他们并没有执法权，只是配合未来路办事处执法中队执法，而未来路办事处执法中队仅有执法人员16人。周围的居民反映，这已经是本月内郑州市发生的第四起城管暴力执法的案件了，市民们对于城管的执法方式都有很大的意见。张全会老人被打事件经媒体报道后，金水区委、区政府成立联合调查组。2010年11月11日，郑州市众邦物业服务有限公司对报道中涉及的本公司人员张国选予以辞退，并通过媒体向两位老人道歉。公安机关继续调查取证，视情节作出进一步处理。12日，未来路派出所经对郑州市众邦物业服务有限公司工作人员张国选调查取证后，决定依法对其行政拘留10日，并处以500元罚款。当天下午，未来路街道办事处组织相关人员再次对两位老人进行慰问，并告知派出所处理结果。13日，金水区委、区政府作出进一步处理决定：对金水区城市管理执法局分管副局长顾吉安、未来路街道办事处党工委委员任景刚停止职务，接受市、区两级纪检监察部门进一步调查。
二、城管暴力执法现象的成因
（一）城市管理相应的法律制度不健全。
按照国务院国发[2002]l7号文件要求， 目前在城管范围比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及 4 个部门(系统)：建设行政主管部门(包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等)的全部行政处罚权，工商行政管理部门的对无照商贩的行政处罚权，环境保护行政主管部门的对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权，公安部门的对侵占道路行为的行政处罚权。豎除了《行政处罚法》中对于集中行使行政处罚权的规定外，尚无统一的法律法规对于城市管理的方式、方法进行规定，这样导致了城管执法人员在执法过程中缺乏必要的法律依据，同时也缺少了相应的法律法规对其执法过程进行必要的规制和监督。制度的缺失在一定程度上导致执法人员粗暴执法、野蛮执法。
（二）城管队伍整体素质偏低，法律意识与服务意识淡薄。
正如郑州菜农被打一案中所凸现出的问题一样，目前我国城管队伍鱼龙混杂，除了少部分执法人员系公务员，大多数执法人员缺乏职业培训，甚至一些执法人员为短期的合同工，文化素质的低下与专业技能的缺乏使得城管人员在执法过程中往往忽略法治社会的基本要求，以暴治乱，导致执法人员与小摊贩之间的矛盾升级，也使得民众对于城管队伍的反感情绪更加明显。与此同时，城管执法服务意识差，城管在执法过程中没有意识到自己是一个服务人员，相反却以一个占有优势地位的管理者的身份出现。在面对小摊贩及身处弱势的群体时没有同情心，而是把他们当作乱民对待，认为他们影响了市容，那么在执法的过程中难免带有偏见和个人的情绪。豏郑州菜农张全会老人拖着年迈之躯与老伴赶路8个小时到郑州卖菜，只为给儿子赚钱买药，确属困难情况，而以张国选为首的执法人员却在未进行任何调查了解的情况下，粗暴地掀翻老人的地摊，并殴打老人，这明显表现出其素质的低下以及在行使公权力时所抱有的官本位思想。这样的问题屡见不鲜，在很多城市都经常上演这一幕：城管执法人员在不进行任何调查与劝导的情况下就将小摊贩的生存工具全部没收，扬长而去，在执法过程中只注重到了公权而对底层群众的生存权却置之不理。
（三）城管执法目标考核制度不合理。
城管执法效果主要以处罚小摊贩的数量与市容市貌的整洁作为城管执法人员工作的标准，但是这样的考核标准是不合理的，主要体现为：第一，单一的考核方法使得部分城管人员在执法过程中忽视对具体问题的具体分析，忽视了市容市貌与城市居民生活便利程度之间的利益权衡，更忽视了小摊贩的生存状况。第二，对处理数量的追求极大程度上导致了城市管理的执法质量降低，小摊贩与城管执法人员之间打起了“游击战”，当城管来执法的时候，小摊贩们就迅速撤離到执法人员不能发现的位置，待城管执法人员离开后又重新出现，因此城管执法所获得的市容市貌的整洁也是短暂的。第三，城管执法考核制度中缺少了民众对于城管执法满意度的考察，城市管理的根本目的在于为市民提供一个良好的城市环境，为市民服务，因此，城市管理的好与坏应当由市民作出评价，而现有考核制度中这一部分缺失。
三、减少和防止城管暴力执法的对策探究
（一）完善城市管理相应立法。
在西方国家，立法者并不寄望于执法者的品质，也正是由于这种对于人的品质的担忧促使立法者尽可能地通过客观手段不断完善法律，使得无论何种品质的人都要在制度的约束下按章出牌、无漏洞可钻。虽然各地城市管理中存在一定数量的地域性问题，但权力来源不明确、自由裁量权过大、执法中忽视程序合法等问题已经严重影响到城市管理的有效实施。鉴于此类问题，应当在立法中明确授以城管执法部门行政处罚权，出台更加科学细致且具有可操作性的关于城市管理的法律法规，对于城管执法部门的权限加以限制，促进行政处罚的公开公正，防止出现“执法自由裁量权的错位”。在程序方面，城管首先应当明确所适用的行政处罚程序，对于适用简易程序的，应当告知当事人享有陈述权及申辩权，并将行政处罚决定书当场交给当事人。同时应融入更多的人道主义、人性关怀的因素，在管理理念上实现由“以堵为主”向“以疏为主”的转型，兼顾平衡各方利益。豐且针对城管暴力执法的问题，应该严格依照我国民法、刑法、公务员法、国家赔偿法等法律规范处理，对城管执法人员违法执法给人民群众造成的损失应该进行民事赔偿或者国家赔偿，涉嫌犯罪的执法人员应追究刑事责任。
（二）切实抓好城管综合执法队伍的建设。
1、完善录用制度。
应当通过公务员选拔制度为城管综合执法队伍选取执法人员，从而取代以短期合同工出现的执法人员。在录用阶段要严格遵循公平公正的原则，择优录取，有一定法律基础的人才应当优先录取，并依照《中华人民共和国公务员法》中的相关规定加以规范。
2、定期加强对执法人员的职业能力培训。
除了进行必要的法律知识培训，强化执法人员依法行政的观念和意识，提高依法行政的自觉性，增强依法管理社会各项事务的能力外，在城管执法的过程中，执法不仅仅是城管工作人员的事，还涉及到很多人际关系、社会心理，城管执法人员的一言一行都会对于社会产生一定的影响，甚至会成为导致社会不稳定的潜藏因素，所以对城管执法人员的心理素质培训也是十分必要的。
3、严格绩效考核制度。
主要考察城管执法的质量以及辖区居民的满意度，建立淘汰机制，使优者上，劣者下，把不合格的人员清理出去，使城管人员获得工作的危机意识和上进意识，形成对城管人员的强力约束机制。建立优胜劣汰的良好机制，对责任心强，执法水平高和政绩突出者，要大胆启用，委以重任；对违法执法者要严格处理，对暴力执法者要追究责任，依法进行惩处。豑
（三）借鉴国外城市管理的先进经验。
在城管执法人员与小摊贩之间矛盾日益激烈的今天，我们在完善本国制度的同时，更应该借鉴其他国家在城市管理方面的先进经验。
泰国的登记准则与放任自流相结合的管理理念，即在一定的地段设置一定数量的摊位卖给小摊贩，他们买到摊位就可以经营了，还有一些地段可以不加限制，可以自由摆摊，这种登记与放任的方式既可以维护摊贩的利益也可以维护市容市貌。
上海市首先开放摊禁，堵疏结合。2007 年公布了《上海市城市公共域设摊管理导则》，其原则为：标本兼治，重在治本，堵疏结合，因势利导，条块结合，以块为主，差别管理，分类整治。将道路分为三个区域：严禁区域，即禁止任何形式的乱设摊行为；严控区域，即禁止设置临时摊贩集中点，但对居民日常生活需要的小型修理摊酌情疏导，规定设置方位（不得占用道路或人行道）的路边摊，仅向修车、修鞋等小型修理从业开放；控制区域，即设置临时性集中疏导点（简易集市）引导摊贩入点经营，一般不得占用道路或人行道。豒
上述地区的实践经验表明：城管执法应当将执法置于管理与服务之中，执法人员应当摆正心态，提高服务意识。其次，应当正确处理“疏”与“堵”的关系，过去的执法经验已经证明单纯的依靠对小商贩的围堵是不能够彻底解决问题的，正确的做法是“疏堵结合”，在适当的区域允许小商贩自主经营，一方面可以解决小商贩的生计问题，另一方面也方便了市民的日常生活，且未对城市环境造成破坏性影响，可謂一举多得。□
（作者单位：中南财经政法大学）
注释：
1丁雪峰.城管执法及其改革意义.载中共银川市委党校学报.2009年第11期.
2贺煜、夏丹.城市执法研究.载金卡工程·经济与法.2009年第9期.
3唐翠蓉.城管执法模式初探.载法制与社会.2010年第10期.
4李婷.当前我国城市管理执法暴力问题研究.载法制与社会.2008年第9期.
5隋宜径.论城管暴力执法的防范与治理.载法制与经济.2009年第9期.
6裴蓁.和谐城管下设摊治理的法制困境及其破解——城市管理综合执法难点与对策.载上海城市管理职业技术学院学报.2007年第4期.