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摘要：弥勒县西一镇政府债务构成复杂、性质多样、总额巨大、偿还困难，严重地影响了农村社会的稳定，制约了镇政权正常运行和农村的经济发展，并且已经成为了新农村建设的“绊脚石”，如何化解这些问题，使镇政府能够彻底甩掉负债包袱，轻装上阵，全心全力投入农村经济发展和社会主义新农村建设，是我们财政必须面对和值得思考的问题。本文重点浅谈了西一镇债务存在的问题及化解对策。
关键词：乡镇债务；问题；对策
中图分类号：F830.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）01-0-02
一、西一镇债务的现状及特点
西一镇地处弥勒县西部，是集“老、少、山、穷”为一体的贫困山区，是名扬中外的民族歌舞“阿细跳月”的故乡之一、“阿细祭火”的发源地，全镇总面积345平方公里，辖10个村民委员会，45个自然村。全镇有6935户，总人口26，848人，其中，农业人口占97.14%，非农业人口占2.86%，居住着彝、汉、苗、傣等民族同胞，其中彝族支系阿细人为主的少数民族占94%。全镇耕地面积40，427亩，主要粮食作物以玉米为主，经济作物以烤烟为主。镇内山脉纵横交错，属典型的喀斯特地质地貌。森林面积31万亩，覆盖率达68%。据统计，截止2012年12月底，全镇共清理核实政府债务60笔，本息共计418万元，2006年至2012年期间共化解债务142万元。至今实有债务数276万元，占2010年西一镇财政收入873万元中的32%，而支出1，573万元，可想而知可用财力是多少。债务问题不但严重制约了西一镇当地经济的发展，甚至影响基层组织正常运转，加大了财政运行风险。
西一镇债务主要有以下四个特点：一是普遍负债，包袱沉重。债务覆盖面广，政府最多，站所其次，10个村委员会及村组存在不同程度的负债，负债最多的达30多万元，最少的有数2万元。二是时空跨度大，累计时间长。西一镇的债务大多集中在上世纪90年代，少部分在80年代末期形成的债务，延续至今，其间由于政府领导已经多次换届，有的债务人已经不在、债权关系十分复杂。三是债务构成复杂，涉及面广。西一镇债务的主要构成多种多样，涉及领域甚广。主要有：发展乡镇企业，修建村级学校，实施普九教育，修路、文化卫生基础设施等公益事业，垫付农业税费，化解农村基金会借款，欠财政周转金，办公经费超支等。四是债务性质多样，利息较高。西一镇政府债务构成复杂、性质多样，有向信用社、农村合作基金会借款，有向上级财政、借款，还有大量的集资借款、个人借款。而这些集资借款和个人借款利息较高，关系也复杂，债务的消化十分困难。
二、西一镇债务的问题及成因
西一镇债务的形成，既是经济发展的需要，也有体制上的原因，还有历史原因和“形象、政绩工程”造成的浪费，等等。具体而言，有以下几个方面的原因：
（一）财源薄弱，镇财力不足
由于农业比重较大，财源单一，西一地方财政收入少，是典型的“吃饭型”财政，不少的财政收入主要靠农业税收。农村税费改革后，随着“三提五统”、农业特产税、农业税和各种摊派收入的全部取消，部分财源严重萎缩，仅靠转移支付度日，面临的困难很大。
（二）财政体制不完善，财权与事权划分不清晰
从分税制改革后，由于财政体制的不完善，政府的事权和财权严重不适应。在财权已经大大缩小的情况下，包括人员、办公经费、经济发展和社会稳定等方面的支出却不断增加，财政收支矛盾日趋突出。结合本地实际，执行“统收统支加激励”和“分税制”并轨运行的财政体制，虽然基本确保了乡镇政府正常的运转，但要缓解乡镇历史债务，还存财力不足的困难。
（三）缺少社会投资，基础设施建设负债
镇政府在进行农村基础设施建设时，对社会和民众的力量考虑不足，没有充分吸收民间的资本投入，加之西一的民间资本很弱，而是将本来可由非政府机构投资并通过收费取得经济效益的设施，如：道路、水利基础设施等项目建设，在超出镇经济承受能力的情况下，全部揽到乡镇政府的“怀中”，举债投资，导致以政府为主体的投资规模越扩大，负债规模就越下不来。
（四）公益事业投资和公共经费支出形成的债务
由于镇财力有限，对农村建设等公益事业投资也只有负债进行。同时本来核定经费就少，乡镇机构事多，开支把关不严，会议费、办公经费等，巨大的公共开支数额都已成为乡镇的沉重包袱，使乡镇财力仅能保证“吃饭”，无力分身解债。
（五）社会事业项目资金配套形成的债务
近年来，国家对农村的投资力度不断加大，对镇政府投资于农村建设的硬性指标也越来越多，如：用于村活动场所、道路、公房、水利等建设硬性增长比例，造成支出基数越滚越大。另外，“村村通公路”、“村村通自来水”、“村村通电视”以及农村合作医疗、卫生室等，都有严格的标准和要求，都需要镇政府给予一定规模的配套、补助，虽然这都是便民、利民、惠民的英明政策，但同时也增加了乡镇政府的债务负担。
（六）其他原因形成的债务
一方面，受社会不良风气影响，以前少数镇政府领导为了追求政绩，不顾家底、超前负债搞“形象工程”、“面子工程”等造成的债务。另一方面，目前实行的干部政绩考核机制有些不科学、不完善。镇主要领导的任期时限不长，导致现任乡镇主要领导对前任或者历史积累债务的化解缺乏积极性，片面追求个人任期内政绩工作，这也造成乡镇债务“雪球”越滚越大的原因之一。
三、化解债务的对策
西一镇债务成因的复杂性决定了化解债务的艰巨性和长期性，彻底化解债务必须结合当地实际，采取综合性、全方位的措施。近几年来，弥勒县出台了有关清理债务、化解债务、遏制新债等政策，加强了对乡镇债务管理力度。同时，积极探索债务化解的新思路，但任重道远，效果也不明显。笔者认为真正化解债务，应该从以下考虑： （一）培育财源，壮大经济，增强偿债能力
发展是硬道理，只有发展壮大西一镇经济，积极培育新兴财源，是解决乡镇债务问题的治本之策，西一镇政府有了较强的经济实力，不但可以有能力清偿旧债，还可以降低乡镇财务运行风险，遏制债务规模的继续扩大，防止新的乡镇债务的发生。在如何壮大传统产业、培育新财源建设方面，笔者认为：一是继续抓好传统强势产业，大力提高质量。农业是基础，特别烤烟、玉米尤其重要，西一的地貌地形比较适合种植树烤烟、玉米，特色是发展优质核桃、金银花种植。一定要抓好抓实，从烤烟以前数量取胜向质量取胜转变。用工业管理理念经营农业，积极调整农业产业结构，大力发展适销、对路、优质、绿色、有机、品牌农产品。逐步放弃粗放管理，采取精细化管理，以促农民增收。二是借“弥勒休闲旅游度假”大搞建设的契机，依托紧靠湖泉生态园、石蒙高速公路入口、东南亚民族生态园等区位优势。把西一镇政府初步拟定在西一阿基尖石头，石蒙高速公路弥勒入口处建设物流、集贸易的新市场的设想变为现实，真正利用盘活土地资源，发展物流，提高收入。三是培育新财源，大力支持建设西一阿基方解石厂、其他矿产资源开采，走石材加工产业化道路。依托西一石材资源优势，大力发展相关产业，如目前方解石开采，深加工等。笔者认为招商引资到现在，昆明一家相当有实力的企业在西一方解石开采生意红火，规划在西一阿基建设方解石厂，这样一来解决了多少当地就业问题，也有收入稳固的财源（据初步测算每年可以增加1000万元财政收入）。四是坚持城乡互动，大力推进西一政府搬迁。坚持以城带乡、以乡促城、西一地处城乡结合部，紧靠湖泉生态园、石蒙高速公路入口、东南亚民族生态园的资源优势、特色优势、规模优势的情况，转变发展方式，把西一政府搬迁到阿基尖石头，加快推进建设物流中心，发展经济，增强经济，意义非常重大。
（二）勇于探索，坚持创新，稳妥推进乡镇财政体制改革
扎实推进乡镇财政体制改革，对理顺事权财权关系，促进乡镇经济的持续、快速发展，化解乡镇债务都有重要的现实意义。所以，要在深入调查研究，科学测算的基础上，规范统一的县乡财政体制模式。按不同情况进行转移支付，对乡镇多给，少取。要改变事多，而经费无法保证的尴尬局面。这样既防止负债，又保证了乡村基层政权的正常运行。基层稳定，上层才更安全稳定，这是和谐社会所要求的。
（三）结合乡镇机构改革及国家事业单位改革整合人员，提高工作效率，减少财政支出
加快和完善乡镇机构改革、事业单位改革步伐，全面推进乡镇机构及事业单位及用人制度改革，建立与现在相适应、能够满足公共需要、科学合理、精简高效的现化事业组织体系，精简压缩财政供养事业单位规模，减轻财政负担。紧紧围绕为基层人民服务，落实工作高效这个科学发展观的要求，结合目前乡镇机构改革机会，以及前不久国家出台事业单位改革相关政策，笔者认为该撤销要撤销、该合并要合并、彻底改变有的部门工作忙不过来，而有的闲得无聊，待遇基本一样。这样既提高效率又减轻了财政负担。
（四）确实加强“村财镇代管”工作，规范农村财务管理
加强农村财务管理是有效控制债务新增的有效途径。进一步加强农村财务管理，管好用好村集体资金，提高农村经济管理水平和经济效益，这是时代最迫切的要求。弥勒在这方面一直做得比较好，也走在红河州前列，但是立足实际，还需要确确实实把“村财乡代管”工作抓好，抓紧，特别需要配备一批负责任、专业财会人员。
（五）加强“乡财县管”的工作
在保持乡镇资金所有权、财务审批权不变的前提下，加强“乡财县管”，对经济欠发达、财政收入规模小的如西一镇实行由县财政统一管理其财政收支。加强对乡镇政府资金使用的事前监督，实行县级财政统收统拨，确保资金按预算用途支付，确保超收的财政收入主要用于偿还债务。从这点来说，当前改革中不应该把已经上划的财政所下放。
（六）加大对农村公益等建设项目资金到位力度
要求县级各部门在安排农村公益事业和支农惠农项目时，应足额安排资金，不得留有资金缺口，不得要求项目实施地的乡镇安排配套资金，不使乡镇在为民办实事中又添“工作债”。如果做不到，乡镇宁愿少干或是不干，防止负债。要干就好好地干。
（七）建立防止乡镇债务反弹、化解乡镇债务的长效机制
彻底化解乡镇债务是一项长期性的、十分艰巨的工作。因此，必须建立长效机制。建议如下：一是加强宣传，更新观念，大力倡导“偿债也是政绩”的新从政观，抛弃新官不理旧账的落后思想，从而树立了正确的政绩观。二是加强对现有债务管理，明确债务责任主体，本着“谁负债、谁化解”的原则，明确责任，区别解决，逐年解决。必要的时候付之于法律手段进行解决。三是加强监督检查，严格控制政府性负债建设行为。县上应当及时组织纪检监察、财政、农业、审计等部门对乡镇债务情况进行实地检查和会诊，发现问题，及时纠正，对检查出的问题追究相关责任人的法律责任，坚决避免旧债未除，又添新债情况的出现。没有资金保证的项目，政府不得负债建设。县财政部门要及时、准确地掌握政府性负债情况，同时把乡镇政府性债务纳入乡镇主要领导任期经济责任审计的范围，建立责任追究制度，从机制上防止乡镇举债。四是着力完善政府性债务偿还机制。凡属于政府性债务必须由财政部门统一管理，彻底扭转目前多头举债、分散使用、财政兜底的局面。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源。同时县财政每年预算安排一定资金对以前认定过的债务进行偿还。
关键词：乡镇债务；问题；对策
中图分类号：F830.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）01-0-02
一、西一镇债务的现状及特点
西一镇地处弥勒县西部，是集“老、少、山、穷”为一体的贫困山区，是名扬中外的民族歌舞“阿细跳月”的故乡之一、“阿细祭火”的发源地，全镇总面积345平方公里，辖10个村民委员会，45个自然村。全镇有6935户，总人口26，848人，其中，农业人口占97.14%，非农业人口占2.86%，居住着彝、汉、苗、傣等民族同胞，其中彝族支系阿细人为主的少数民族占94%。全镇耕地面积40，427亩，主要粮食作物以玉米为主，经济作物以烤烟为主。镇内山脉纵横交错，属典型的喀斯特地质地貌。森林面积31万亩，覆盖率达68%。据统计，截止2012年12月底，全镇共清理核实政府债务60笔，本息共计418万元，2006年至2012年期间共化解债务142万元。至今实有债务数276万元，占2010年西一镇财政收入873万元中的32%，而支出1，573万元，可想而知可用财力是多少。债务问题不但严重制约了西一镇当地经济的发展，甚至影响基层组织正常运转，加大了财政运行风险。
西一镇债务主要有以下四个特点：一是普遍负债，包袱沉重。债务覆盖面广，政府最多，站所其次，10个村委员会及村组存在不同程度的负债，负债最多的达30多万元，最少的有数2万元。二是时空跨度大，累计时间长。西一镇的债务大多集中在上世纪90年代，少部分在80年代末期形成的债务，延续至今，其间由于政府领导已经多次换届，有的债务人已经不在、债权关系十分复杂。三是债务构成复杂，涉及面广。西一镇债务的主要构成多种多样，涉及领域甚广。主要有：发展乡镇企业，修建村级学校，实施普九教育，修路、文化卫生基础设施等公益事业，垫付农业税费，化解农村基金会借款，欠财政周转金，办公经费超支等。四是债务性质多样，利息较高。西一镇政府债务构成复杂、性质多样，有向信用社、农村合作基金会借款，有向上级财政、借款，还有大量的集资借款、个人借款。而这些集资借款和个人借款利息较高，关系也复杂，债务的消化十分困难。
二、西一镇债务的问题及成因
西一镇债务的形成，既是经济发展的需要，也有体制上的原因，还有历史原因和“形象、政绩工程”造成的浪费，等等。具体而言，有以下几个方面的原因：
（一）财源薄弱，镇财力不足
由于农业比重较大，财源单一，西一地方财政收入少，是典型的“吃饭型”财政，不少的财政收入主要靠农业税收。农村税费改革后，随着“三提五统”、农业特产税、农业税和各种摊派收入的全部取消，部分财源严重萎缩，仅靠转移支付度日，面临的困难很大。
（二）财政体制不完善，财权与事权划分不清晰
从分税制改革后，由于财政体制的不完善，政府的事权和财权严重不适应。在财权已经大大缩小的情况下，包括人员、办公经费、经济发展和社会稳定等方面的支出却不断增加，财政收支矛盾日趋突出。结合本地实际，执行“统收统支加激励”和“分税制”并轨运行的财政体制，虽然基本确保了乡镇政府正常的运转，但要缓解乡镇历史债务，还存财力不足的困难。
（三）缺少社会投资，基础设施建设负债
镇政府在进行农村基础设施建设时，对社会和民众的力量考虑不足，没有充分吸收民间的资本投入，加之西一的民间资本很弱，而是将本来可由非政府机构投资并通过收费取得经济效益的设施，如：道路、水利基础设施等项目建设，在超出镇经济承受能力的情况下，全部揽到乡镇政府的“怀中”，举债投资，导致以政府为主体的投资规模越扩大，负债规模就越下不来。
（四）公益事业投资和公共经费支出形成的债务
由于镇财力有限，对农村建设等公益事业投资也只有负债进行。同时本来核定经费就少，乡镇机构事多，开支把关不严，会议费、办公经费等，巨大的公共开支数额都已成为乡镇的沉重包袱，使乡镇财力仅能保证“吃饭”，无力分身解债。
（五）社会事业项目资金配套形成的债务
近年来，国家对农村的投资力度不断加大，对镇政府投资于农村建设的硬性指标也越来越多，如：用于村活动场所、道路、公房、水利等建设硬性增长比例，造成支出基数越滚越大。另外，“村村通公路”、“村村通自来水”、“村村通电视”以及农村合作医疗、卫生室等，都有严格的标准和要求，都需要镇政府给予一定规模的配套、补助，虽然这都是便民、利民、惠民的英明政策，但同时也增加了乡镇政府的债务负担。
（六）其他原因形成的债务
一方面，受社会不良风气影响，以前少数镇政府领导为了追求政绩，不顾家底、超前负债搞“形象工程”、“面子工程”等造成的债务。另一方面，目前实行的干部政绩考核机制有些不科学、不完善。镇主要领导的任期时限不长，导致现任乡镇主要领导对前任或者历史积累债务的化解缺乏积极性，片面追求个人任期内政绩工作，这也造成乡镇债务“雪球”越滚越大的原因之一。
三、化解债务的对策
西一镇债务成因的复杂性决定了化解债务的艰巨性和长期性，彻底化解债务必须结合当地实际，采取综合性、全方位的措施。近几年来，弥勒县出台了有关清理债务、化解债务、遏制新债等政策，加强了对乡镇债务管理力度。同时，积极探索债务化解的新思路，但任重道远，效果也不明显。笔者认为真正化解债务，应该从以下考虑： （一）培育财源，壮大经济，增强偿债能力
发展是硬道理，只有发展壮大西一镇经济，积极培育新兴财源，是解决乡镇债务问题的治本之策，西一镇政府有了较强的经济实力，不但可以有能力清偿旧债，还可以降低乡镇财务运行风险，遏制债务规模的继续扩大，防止新的乡镇债务的发生。在如何壮大传统产业、培育新财源建设方面，笔者认为：一是继续抓好传统强势产业，大力提高质量。农业是基础，特别烤烟、玉米尤其重要，西一的地貌地形比较适合种植树烤烟、玉米，特色是发展优质核桃、金银花种植。一定要抓好抓实，从烤烟以前数量取胜向质量取胜转变。用工业管理理念经营农业，积极调整农业产业结构，大力发展适销、对路、优质、绿色、有机、品牌农产品。逐步放弃粗放管理，采取精细化管理，以促农民增收。二是借“弥勒休闲旅游度假”大搞建设的契机，依托紧靠湖泉生态园、石蒙高速公路入口、东南亚民族生态园等区位优势。把西一镇政府初步拟定在西一阿基尖石头，石蒙高速公路弥勒入口处建设物流、集贸易的新市场的设想变为现实，真正利用盘活土地资源，发展物流，提高收入。三是培育新财源，大力支持建设西一阿基方解石厂、其他矿产资源开采，走石材加工产业化道路。依托西一石材资源优势，大力发展相关产业，如目前方解石开采，深加工等。笔者认为招商引资到现在，昆明一家相当有实力的企业在西一方解石开采生意红火，规划在西一阿基建设方解石厂，这样一来解决了多少当地就业问题，也有收入稳固的财源（据初步测算每年可以增加1000万元财政收入）。四是坚持城乡互动，大力推进西一政府搬迁。坚持以城带乡、以乡促城、西一地处城乡结合部，紧靠湖泉生态园、石蒙高速公路入口、东南亚民族生态园的资源优势、特色优势、规模优势的情况，转变发展方式，把西一政府搬迁到阿基尖石头，加快推进建设物流中心，发展经济，增强经济，意义非常重大。
（二）勇于探索，坚持创新，稳妥推进乡镇财政体制改革
扎实推进乡镇财政体制改革，对理顺事权财权关系，促进乡镇经济的持续、快速发展，化解乡镇债务都有重要的现实意义。所以，要在深入调查研究，科学测算的基础上，规范统一的县乡财政体制模式。按不同情况进行转移支付，对乡镇多给，少取。要改变事多，而经费无法保证的尴尬局面。这样既防止负债，又保证了乡村基层政权的正常运行。基层稳定，上层才更安全稳定，这是和谐社会所要求的。
（三）结合乡镇机构改革及国家事业单位改革整合人员，提高工作效率，减少财政支出
加快和完善乡镇机构改革、事业单位改革步伐，全面推进乡镇机构及事业单位及用人制度改革，建立与现在相适应、能够满足公共需要、科学合理、精简高效的现化事业组织体系，精简压缩财政供养事业单位规模，减轻财政负担。紧紧围绕为基层人民服务，落实工作高效这个科学发展观的要求，结合目前乡镇机构改革机会，以及前不久国家出台事业单位改革相关政策，笔者认为该撤销要撤销、该合并要合并、彻底改变有的部门工作忙不过来，而有的闲得无聊，待遇基本一样。这样既提高效率又减轻了财政负担。
（四）确实加强“村财镇代管”工作，规范农村财务管理
加强农村财务管理是有效控制债务新增的有效途径。进一步加强农村财务管理，管好用好村集体资金，提高农村经济管理水平和经济效益，这是时代最迫切的要求。弥勒在这方面一直做得比较好，也走在红河州前列，但是立足实际，还需要确确实实把“村财乡代管”工作抓好，抓紧，特别需要配备一批负责任、专业财会人员。
（五）加强“乡财县管”的工作
在保持乡镇资金所有权、财务审批权不变的前提下，加强“乡财县管”，对经济欠发达、财政收入规模小的如西一镇实行由县财政统一管理其财政收支。加强对乡镇政府资金使用的事前监督，实行县级财政统收统拨，确保资金按预算用途支付，确保超收的财政收入主要用于偿还债务。从这点来说，当前改革中不应该把已经上划的财政所下放。
（六）加大对农村公益等建设项目资金到位力度
要求县级各部门在安排农村公益事业和支农惠农项目时，应足额安排资金，不得留有资金缺口，不得要求项目实施地的乡镇安排配套资金，不使乡镇在为民办实事中又添“工作债”。如果做不到，乡镇宁愿少干或是不干，防止负债。要干就好好地干。
（七）建立防止乡镇债务反弹、化解乡镇债务的长效机制
彻底化解乡镇债务是一项长期性的、十分艰巨的工作。因此，必须建立长效机制。建议如下：一是加强宣传，更新观念，大力倡导“偿债也是政绩”的新从政观，抛弃新官不理旧账的落后思想，从而树立了正确的政绩观。二是加强对现有债务管理，明确债务责任主体，本着“谁负债、谁化解”的原则，明确责任，区别解决，逐年解决。必要的时候付之于法律手段进行解决。三是加强监督检查，严格控制政府性负债建设行为。县上应当及时组织纪检监察、财政、农业、审计等部门对乡镇债务情况进行实地检查和会诊，发现问题，及时纠正，对检查出的问题追究相关责任人的法律责任，坚决避免旧债未除，又添新债情况的出现。没有资金保证的项目，政府不得负债建设。县财政部门要及时、准确地掌握政府性负债情况，同时把乡镇政府性债务纳入乡镇主要领导任期经济责任审计的范围，建立责任追究制度，从机制上防止乡镇举债。四是着力完善政府性债务偿还机制。凡属于政府性债务必须由财政部门统一管理，彻底扭转目前多头举债、分散使用、财政兜底的局面。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源。同时县财政每年预算安排一定资金对以前认定过的债务进行偿还。