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在现有体制及政策背景下，如何通过扶贫主体的角度协调和优化乡村治理结构？如何突破现实困境及构建相应的协同治理路径，以更好地实现东部山区脱贫攻坚、脱贫巩固及推进乡村治理现代化？鉴于此，笔者赴青海东部贫困山区进行了广泛和深入的调研，以期对青海东部贫困山区乡村治理以及脱贫攻坚工作的完善提供参考。
一、当前青海东部山区精准扶贫的多元治理格局
近年来，青海东部贫困山区的扶贫也出现了多元协同治理的新变化。一是区（县）政府各部门是青海东部山区各定点扶贫单位。以下派第一书记、乡镇驻村干部、对口联系贫困户干部、村支“两委”等通过扶贫资金、项目扶贫、合作社产业开发等形式参与扶贫，政府系统集中了较多的扶贫资源及扶贫骨干投入扶贫工作，贫困户在土地流转、技能培训，外出务工补贴、种养殖、教育、医疗、生态、社会保障兜底等扶贫资金补贴，基础设施配套、公共服务保障，政府扶贫小额无息贷款等方面均获得较为稳定的收益。二是社会组织是当前社会扶贫的代表，各类商会作为社会组织介入扶贫工作是较有代表性的，如甘肃商会等社会组织在乐都区达拉乡马圈村开展扶贫，为脱贫致富发挥了重要作用。三是以公司为代表的市场主体也参与到青海东部贫困山区的扶贫工作中。当前主要通过“龙头企业+合作社+村民”的形式带动脱贫，政府通过扶持龙头企业，龙头企业通过合作社吸纳贫困人口进行脱贫。四是从公民角度来看，村中能人带头领导及组织的合作社也带动了村民脱贫致富，如乐都区高庙镇卯寨乡村旅游项目产生、发展和壮大，均是村中能人带头，以集体经济运行管理的模式进行扶贫治理。村庄以外的扶贫慈善及爱心人士、退休干部、志愿者也参与到了扶贫工作中来。通过对东部贫困山区精准扶贫多元主体种类、扶贫日常运作及合作方式的考察发现，当前东部贫困山区精准扶贫的多元协同治理格局为：参与主体多元，政府主导地位明显，协同治理格局初步显现。从协同治理的治理主体上来看，青海东部贫困山区扶贫中的政府与村民、政府与企业、政府与社会组织、社会组织与村民、企业与村民等多元主体及其日常互动共同构成了村庄扶贫治理的关系网。
二、青海东部贫困山区扶贫的多元主体治理困境
从对青海东部贫困山区的考察和分析看，由于扶贫主体权力的不同、扶贫资源的多寡，致使各主体间协同程度、扶贫效果各异，从而使贫困地区陷入结构化治理困境。
（一）扶贫主体力量不均衡，扶贫资源不优化。调研发现，两县多地都存在扶贫中政府强而社会力量弱的现象，扶贫中政府强势，而其他治理主体难以与政府平等地开展工作，政府掌控大部分的扶贫资源而其他扶贫主体扶贫资源薄弱、政府扶贫资源开放度不够的情况，可见政府与其他主体治理力量明显不平衡。各治理主体中拥有资源的多寡决定了扶贫主体的实力、扶贫治理的地位以及贫困对象对扶贫主体的信任度。而政府在众多治理主体中无疑是处于绝对的资源主导地位的，并且拥有权威的资源分配权，其他扶贫治理主体扶贫活动的开展，也大部分是通过充分利用政府扶贫政策与资源来将扶贫资源更好地惠及贫困主体的。这些都影响了扶贫力量的优化组合，也导致了扶贫资源优化配置度不高、扶贫成效降低的情况。加上从多元主体的日常运作与各主体间的合作方式是各主体独立地开展扶贫活动，而各主体拥有自身的组织规则、活动方式、考核绩效等，从而导致了在扶贫开展过程中信息不对称、扶贫行动冲突、扶贫项目重复、扶贫资源未能充分利用的情况。
（二）贫困群体在扶贫中主体地位缺失 。尊重贫困群体的主体性诉求， 也是近年来我国政府积极倡导并付诸实践的“以人民为中心”的思想、社会公平正义的价值理念在贫困群体身上最真实的体现。但是，调研发现，贫困群体由于缺乏主体意识，不仅对扶贫政策知之甚少，也完全不具备自我发展的内生动力。大部分贫困群体都表达了对于“脱帽”后生活的担忧，即使有些达到了“脱帽”标准，他们也以各种理由表示不愿意被“脱帽”。究其原因，一是基层干部与贫困户的沟通不够全面、彻底，造成了贫困户对“脱帽”后的“后扶”政策不了解，形成“脱帽”工作的障碍;二是对扶贫政策中有关就业培训、产业扶贫等可持续发展举措的投入不足，流于形式。由于缺乏行之有效的可持续发展措施和内生性的发展机制，很多建档立卡户一味“等、靠、要”，认为一旦离开了物质扶持，就会回到脱贫前的状态，思想及行动都没有做好自力更生的准备。
（三）扶贫过程中社会力量参与不足。社会力量能够在政府和个人之间起到关系调节的作用，进而实现各方利益的均衡。近年来，党中央、国务院高度重视社会力量在扶贫开发领域中的重要地位和价值。然而调查发现，基层干部对社会力量的接受程度并不高，虽然也在肯定社会力量对扶贫的重要性，但同时也认为企业、群团组织、商会等社会力量是行政体制外的群体，对其掌握的扶贫资源和扶贫能力以及扶贫的可持续性等表示悲观。显然，这与我国当前“强政府，弱社会;大政府，小社会”的现状有关，但这种观点缺乏对社会力量概念、定位及作用的深刻认知，同时阻碍了社会力量充分参与扶贫实践。社会力量的积极、广泛参与程度不够，与我国一直以来追求和倡导的创新社会治理体系是不相符的，既无法使扶贫工作得到有效、持续的推进，又极大地浪费了社会力量广泛集聚的扶贫资源。
三、乡村治理视角下的精准扶贫主体多元化治理建议
（一）基层扶贫干部要由执行和参与主体角色转换为沟通者、协调者。在扶贫过程中，基层干部应当转换角色，由国家扶贫政策执行者、参与者转换为国家与贫困户间的沟通者、协调者。基层县级政府作为扶贫开发工作的重要参与者，应该积极促进本级政府和乡、镇、村级政权组织及其相关部门在扶贫工作中角色、身份的转变，由过去扶贫工作的执行和参与主体，向扶贫工作的协调者、合作者转变，树立贫困群众是扶贫开发项目的主要参与者、执行者和最终受益者的扶贫治理观念，同时要关注并尊重贫困群众的主体性地位，充分发挥组织协调作用， 积极调动地方扶贫资源，切实为贫困群体解决扶贫开发实践中遇到的各类问题。需要做到以下两点：（1）基层政府需要进一步优化“考核责任制”背景下单一化的组织目标，脱掉以政绩考核为扶贫目标的政治外衣，不能让扶贫考核与完成“脱帽”目标、通过国家评估等政治任务画上等号。（2）需要加强对合理扶贫的监督工作。扶贫干部工作压力过大已经成为普遍现象，扶贫工作中文牍主义严重，上级政府对基层扶贫的督促，让不少扶贫工作花费了大量时间用于迎接检查，不同督查者有不同的要求和整改意见，名目繁多的表格和材料以及各级各类检查，导致扶贫干部工作的政治压力较大。基层干部不仅是连接国家扶贫资源和贫困群众的纽带，也是协调扶贫实践中各个参与主体权利与利益的沟通者。在简政放权政策的引领下，基层干部应当自觉树立“以贫困群体为中心”的正确扶贫理念，充分发挥基层干部的融入性、亲民性，就扶贫目标的制定、扶贫资源的分配、扶贫绩效的评估等内容，与广大贫困群体进行密切交流與合作，使扶贫项目更好地满足实际需要。 （二）赋予扶贫群体参与权利，确立其主体性地位。如何保障贫困群体的合法权利和地位，如何使贫困群体脱贫以后具备可持续发展能力，这才是精准扶贫的出发点和落脚点。因此，基层扶贫工作要时刻提高警惕，防止陷入“梅佐乔诺”陷阱，即贫困地区在外部力量的支持下，能够获得区域社会经济短期内的高速发展，缩小与富裕地区的差距，而一旦这种外力消失，贫富差距就会再度扩大。所以，精准扶贫不仅要着眼于当前贫困地区经济社会的“焕然一新”，更要立足于贫困群体在脱贫后能够真正实现“脱胎换骨”。这就需要我们一方面革除陋习，加强文化扶贫，达到“精神脱贫”;另一方面，优化扶贫过程，增强贫困群体的参与度。如在政策的制定中贯彻落实协商民主，在政策的落实中提高贫困主体的参与度，尊重个体意愿，在评估验收中让贫困主体参与进来，让他们有更深的体会，从而激发他们的积极性和“主人翁”意识。基层政府应该将培育贫困群体的内生性动力融入到扶贫工作的每一个环节，培养贫困群体自力更生、参与实践、主动创造美好生活的意识和能力，通过贫困群体的主体性重建，帮助其实现可持续发展，真正成为扶贫项目的决策者、执行者、参与者和最终受益者。
（三）重视社会力量的积极参与。社会力量扶贫也是精准扶贫的一个重要工作方式。对于基层政府而言，首先要做好扶贫志愿者队伍的培育和构建，提高对慈善扶贫资金的收集、分配及利用的效率，不断壮大社会扶贫群体的规模和力量。而具有专业社会工作知识、背景、经验的社会工作人员，无疑是社会力量中的精华组成部分，能够在地方扶贫工作中起到“画龙点睛”的作用。2017年6月，国务院扶贫办联合民政部、财政部共同发布了《关于支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚的指導意见》，从总体要求、服务内容、扶持政策、支持项目、组织保障这五大方面强调了以社会工作为代表的新兴社会力量在扶贫工作中应该发挥的作用。如在扶贫过程中，能够向贫困群体提供专业化、个性化、优质化的服务;积极参与扶贫项目的各个环节，承接基层政府的部分职能。
总之，精准扶贫的多元主体协同治理是经济落后贫困地区基层治理现代化的一种现实体现。东部贫困山区精准扶贫中扶贫主体力量不均衡，扶贫资源不优化，贫困群体在扶贫中主体地位缺失，扶贫过程中社会力量参与不足等这些结构化治理困境将有可能消解多年来我国扶贫开发工作取得的宝贵成果，甚至也将在一定程度上阻碍国家扶贫战略目标的最终实现，需要我们通过基层政府治理角色的转变，重塑贫困群体的主体性地位，充分发挥社会力量在脱贫攻坚中的作用，构建各方力量协同参与的多元化扶贫治理格局，调动多元主体的活力和积极性，为打赢扶贫攻坚战扫清障碍。
（作者单位：省委党校）
一、当前青海东部山区精准扶贫的多元治理格局
近年来，青海东部贫困山区的扶贫也出现了多元协同治理的新变化。一是区（县）政府各部门是青海东部山区各定点扶贫单位。以下派第一书记、乡镇驻村干部、对口联系贫困户干部、村支“两委”等通过扶贫资金、项目扶贫、合作社产业开发等形式参与扶贫，政府系统集中了较多的扶贫资源及扶贫骨干投入扶贫工作，贫困户在土地流转、技能培训，外出务工补贴、种养殖、教育、医疗、生态、社会保障兜底等扶贫资金补贴，基础设施配套、公共服务保障，政府扶贫小额无息贷款等方面均获得较为稳定的收益。二是社会组织是当前社会扶贫的代表，各类商会作为社会组织介入扶贫工作是较有代表性的，如甘肃商会等社会组织在乐都区达拉乡马圈村开展扶贫，为脱贫致富发挥了重要作用。三是以公司为代表的市场主体也参与到青海东部贫困山区的扶贫工作中。当前主要通过“龙头企业+合作社+村民”的形式带动脱贫，政府通过扶持龙头企业，龙头企业通过合作社吸纳贫困人口进行脱贫。四是从公民角度来看，村中能人带头领导及组织的合作社也带动了村民脱贫致富，如乐都区高庙镇卯寨乡村旅游项目产生、发展和壮大，均是村中能人带头，以集体经济运行管理的模式进行扶贫治理。村庄以外的扶贫慈善及爱心人士、退休干部、志愿者也参与到了扶贫工作中来。通过对东部贫困山区精准扶贫多元主体种类、扶贫日常运作及合作方式的考察发现，当前东部贫困山区精准扶贫的多元协同治理格局为：参与主体多元，政府主导地位明显，协同治理格局初步显现。从协同治理的治理主体上来看，青海东部贫困山区扶贫中的政府与村民、政府与企业、政府与社会组织、社会组织与村民、企业与村民等多元主体及其日常互动共同构成了村庄扶贫治理的关系网。
二、青海东部贫困山区扶贫的多元主体治理困境
从对青海东部贫困山区的考察和分析看，由于扶贫主体权力的不同、扶贫资源的多寡，致使各主体间协同程度、扶贫效果各异，从而使贫困地区陷入结构化治理困境。
（一）扶贫主体力量不均衡，扶贫资源不优化。调研发现，两县多地都存在扶贫中政府强而社会力量弱的现象，扶贫中政府强势，而其他治理主体难以与政府平等地开展工作，政府掌控大部分的扶贫资源而其他扶贫主体扶贫资源薄弱、政府扶贫资源开放度不够的情况，可见政府与其他主体治理力量明显不平衡。各治理主体中拥有资源的多寡决定了扶贫主体的实力、扶贫治理的地位以及贫困对象对扶贫主体的信任度。而政府在众多治理主体中无疑是处于绝对的资源主导地位的，并且拥有权威的资源分配权，其他扶贫治理主体扶贫活动的开展，也大部分是通过充分利用政府扶贫政策与资源来将扶贫资源更好地惠及贫困主体的。这些都影响了扶贫力量的优化组合，也导致了扶贫资源优化配置度不高、扶贫成效降低的情况。加上从多元主体的日常运作与各主体间的合作方式是各主体独立地开展扶贫活动，而各主体拥有自身的组织规则、活动方式、考核绩效等，从而导致了在扶贫开展过程中信息不对称、扶贫行动冲突、扶贫项目重复、扶贫资源未能充分利用的情况。
（二）贫困群体在扶贫中主体地位缺失 。尊重贫困群体的主体性诉求， 也是近年来我国政府积极倡导并付诸实践的“以人民为中心”的思想、社会公平正义的价值理念在贫困群体身上最真实的体现。但是，调研发现，贫困群体由于缺乏主体意识，不仅对扶贫政策知之甚少，也完全不具备自我发展的内生动力。大部分贫困群体都表达了对于“脱帽”后生活的担忧，即使有些达到了“脱帽”标准，他们也以各种理由表示不愿意被“脱帽”。究其原因，一是基层干部与贫困户的沟通不够全面、彻底，造成了贫困户对“脱帽”后的“后扶”政策不了解，形成“脱帽”工作的障碍;二是对扶贫政策中有关就业培训、产业扶贫等可持续发展举措的投入不足，流于形式。由于缺乏行之有效的可持续发展措施和内生性的发展机制，很多建档立卡户一味“等、靠、要”，认为一旦离开了物质扶持，就会回到脱贫前的状态，思想及行动都没有做好自力更生的准备。
（三）扶贫过程中社会力量参与不足。社会力量能够在政府和个人之间起到关系调节的作用，进而实现各方利益的均衡。近年来，党中央、国务院高度重视社会力量在扶贫开发领域中的重要地位和价值。然而调查发现，基层干部对社会力量的接受程度并不高，虽然也在肯定社会力量对扶贫的重要性，但同时也认为企业、群团组织、商会等社会力量是行政体制外的群体，对其掌握的扶贫资源和扶贫能力以及扶贫的可持续性等表示悲观。显然，这与我国当前“强政府，弱社会;大政府，小社会”的现状有关，但这种观点缺乏对社会力量概念、定位及作用的深刻认知，同时阻碍了社会力量充分参与扶贫实践。社会力量的积极、广泛参与程度不够，与我国一直以来追求和倡导的创新社会治理体系是不相符的，既无法使扶贫工作得到有效、持续的推进，又极大地浪费了社会力量广泛集聚的扶贫资源。
三、乡村治理视角下的精准扶贫主体多元化治理建议
（一）基层扶贫干部要由执行和参与主体角色转换为沟通者、协调者。在扶贫过程中，基层干部应当转换角色，由国家扶贫政策执行者、参与者转换为国家与贫困户间的沟通者、协调者。基层县级政府作为扶贫开发工作的重要参与者，应该积极促进本级政府和乡、镇、村级政权组织及其相关部门在扶贫工作中角色、身份的转变，由过去扶贫工作的执行和参与主体，向扶贫工作的协调者、合作者转变，树立贫困群众是扶贫开发项目的主要参与者、执行者和最终受益者的扶贫治理观念，同时要关注并尊重贫困群众的主体性地位，充分发挥组织协调作用， 积极调动地方扶贫资源，切实为贫困群体解决扶贫开发实践中遇到的各类问题。需要做到以下两点：（1）基层政府需要进一步优化“考核责任制”背景下单一化的组织目标，脱掉以政绩考核为扶贫目标的政治外衣，不能让扶贫考核与完成“脱帽”目标、通过国家评估等政治任务画上等号。（2）需要加强对合理扶贫的监督工作。扶贫干部工作压力过大已经成为普遍现象，扶贫工作中文牍主义严重，上级政府对基层扶贫的督促，让不少扶贫工作花费了大量时间用于迎接检查，不同督查者有不同的要求和整改意见，名目繁多的表格和材料以及各级各类检查，导致扶贫干部工作的政治压力较大。基层干部不仅是连接国家扶贫资源和贫困群众的纽带，也是协调扶贫实践中各个参与主体权利与利益的沟通者。在简政放权政策的引领下，基层干部应当自觉树立“以贫困群体为中心”的正确扶贫理念，充分发挥基层干部的融入性、亲民性，就扶贫目标的制定、扶贫资源的分配、扶贫绩效的评估等内容，与广大贫困群体进行密切交流與合作，使扶贫项目更好地满足实际需要。 （二）赋予扶贫群体参与权利，确立其主体性地位。如何保障贫困群体的合法权利和地位，如何使贫困群体脱贫以后具备可持续发展能力，这才是精准扶贫的出发点和落脚点。因此，基层扶贫工作要时刻提高警惕，防止陷入“梅佐乔诺”陷阱，即贫困地区在外部力量的支持下，能够获得区域社会经济短期内的高速发展，缩小与富裕地区的差距，而一旦这种外力消失，贫富差距就会再度扩大。所以，精准扶贫不仅要着眼于当前贫困地区经济社会的“焕然一新”，更要立足于贫困群体在脱贫后能够真正实现“脱胎换骨”。这就需要我们一方面革除陋习，加强文化扶贫，达到“精神脱贫”;另一方面，优化扶贫过程，增强贫困群体的参与度。如在政策的制定中贯彻落实协商民主，在政策的落实中提高贫困主体的参与度，尊重个体意愿，在评估验收中让贫困主体参与进来，让他们有更深的体会，从而激发他们的积极性和“主人翁”意识。基层政府应该将培育贫困群体的内生性动力融入到扶贫工作的每一个环节，培养贫困群体自力更生、参与实践、主动创造美好生活的意识和能力，通过贫困群体的主体性重建，帮助其实现可持续发展，真正成为扶贫项目的决策者、执行者、参与者和最终受益者。
（三）重视社会力量的积极参与。社会力量扶贫也是精准扶贫的一个重要工作方式。对于基层政府而言，首先要做好扶贫志愿者队伍的培育和构建，提高对慈善扶贫资金的收集、分配及利用的效率，不断壮大社会扶贫群体的规模和力量。而具有专业社会工作知识、背景、经验的社会工作人员，无疑是社会力量中的精华组成部分，能够在地方扶贫工作中起到“画龙点睛”的作用。2017年6月，国务院扶贫办联合民政部、财政部共同发布了《关于支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚的指導意见》，从总体要求、服务内容、扶持政策、支持项目、组织保障这五大方面强调了以社会工作为代表的新兴社会力量在扶贫工作中应该发挥的作用。如在扶贫过程中，能够向贫困群体提供专业化、个性化、优质化的服务;积极参与扶贫项目的各个环节，承接基层政府的部分职能。
总之，精准扶贫的多元主体协同治理是经济落后贫困地区基层治理现代化的一种现实体现。东部贫困山区精准扶贫中扶贫主体力量不均衡，扶贫资源不优化，贫困群体在扶贫中主体地位缺失，扶贫过程中社会力量参与不足等这些结构化治理困境将有可能消解多年来我国扶贫开发工作取得的宝贵成果，甚至也将在一定程度上阻碍国家扶贫战略目标的最终实现，需要我们通过基层政府治理角色的转变，重塑贫困群体的主体性地位，充分发挥社会力量在脱贫攻坚中的作用，构建各方力量协同参与的多元化扶贫治理格局，调动多元主体的活力和积极性，为打赢扶贫攻坚战扫清障碍。
（作者单位：省委党校）