论文部分内容阅读
[摘 要] 随着医改的逐步深入，惠及我国9亿多农民的新型农村合作医疗（以下简称新农合）也已经全面铺开，在各省市农村试点中均取得了很好的成绩。坚持科学化、法制化的运行管理是新农合成功的关键。随着新农合的全面铺开，对其管理机构的规范化管理迫在眉睫。本文以新农合管理机构的法律规制为研究对象，分析了其管理机构存在的不足，针对新农合制度的可持续发展提出了优化对策。
[关键词] 新农合；管理机构；法律规制
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 23. 071
[中图分类号] D922.16 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）23- 0122- 03
新农合是我国建立的农民互助医疗的保障共济制度，也是民生工程的重要组成部分。经过多年的发展，在政府组织和引导下，广大农民已经建立主动参合的意识，并从中得到实惠。在中央和地方政府的支持下，新农合筹资迅速，并在发展中逐渐调整农民缴费的比例，使农民真正享受到最大的实惠。在新农合制度推行中，政府扮演了管理者、筹资者及组织者的角色，也赋予了新农合社会医疗保障的性质。从客观的角度分析，新农合能否实现良好的发展取决于管理机构能否履行好职能、能否实现科学运转。为规范新农合管理机构的职能，必须加大法制化建设的力度。
1 完善新农合管理机构法律规制的思考
当前，我国新农合管理机构采用多个部门联合办公的模式，各部门之间需要有明确的隶属关系，才能保证决策能顺利执行到位。新农合管理部门在实践中不断摸索管理制度的构建模式，结合理论分析，思考新农合管理机构及机构运行模式。
1.1 明确新农合管理机构设立的法律依据
为保证新农合各级委员会及下设办公室的合法性，应明确其作为公共事务管理机构的法律依据，使委员会的设立与现代国家组织设立的基本原则相符。目前，我们虽然已经设立了新农合的各级管理机构，但在其执行过程中却缺少相关法律规定的支持。自2003年出台《关于建立新农合制度的意见》以来，新农合管理机构分设省级、县级两级领导小组、委员会及办公室，并设立了中央的新农合办公室。回顾新农合制度推行以来中央下达的各种政策，多以“意见”“通知”等形式出现，因此，不能称之为法律或法规，甚至可以说新农合各管理机构的成立没有法律依据的支持。这与新农合起步阶段立法条件不成熟存在一定的关系。推行新农合多年以来，各地方政府大多以这些文件为参照，对新农合进行推广。同时，由于法律规范的匮乏，使新农合管理制度的稳定性受到质疑，进而阻碍新农合管理制度的顺利推广。当前，新农合推行已多年，应明确其管理机构设立的法制原则和法规制度。
1.2 明确规定新农合委员会及下设机构的职能和作用
为保证新农合可以发挥出实效，应进一步规范各级委员会及其下设机构的作用和职能，并明确划分组织机构的责任和职能范围。
（1）我们要明确新农合管理机构作为国家机构的重要地位，不论其管理机构为长久设立，还是短期设立，都应做到权责明晰，这样，才能保证其管理机构行使权力的合法性和有效性。现阶段，没有法律明确规定新农合各级管理机构的权利和责任，同时，中央下达的各种文件和试点省市制定的地方性新农合管理办法也未阐明各机构的权责。
新农合制度本身尚不成熟，加之管理机构的权责不明，导致新农合在推行过程中碰到了很多阻碍，甚至发生了权力滥用、权力行使过度及腐败等问题。这些问题严重破坏了新农合推行以来取得的成果，也影响了农民群众对新农合的信任度。
（2）明确定位新农合监督组织的职能。依照现代国家机构设置的原则，国家机构应配置决策机构、执行机构和监督机构，三者缺一不可。只有三种机构结合起来分工合作，才能保证社会公共事务的顺利实施，同时三种机构也能权力制衡，避免发生重大事故。
新农合管理实务的落实和执行中， 最高决策机构为国务院部级联席会议， 最高的执行机构为会议下设办公室， 而监督机构却不明确。地方管理需要依据中央机构设置内容，在大多数试点省市中，采用新农合委员会监督新农合办公室（执行机构）的模式。但是，这种上级负责下级监督工作的模式，可靠性不强，监督效果也不理想。在新农合推行的多年间，出现了地方财政资金落实困难，挪用基金等问题，应对其进行严格的监督，并进行定期审计工作。在没有明确监督机制的形势下，新农合很难取得最终的成功，因此，必须明确新农合的监督机构，优化新农合制度法律规制建设。
1.3 完善新农合的保障制度
新农合能否最终成功并发挥出其应有的作用，不仅取决于其自身建设，也取决于其相关配套制度是否完善。虽然新农合已基本覆盖全国大部分农民，但仍是一种不够成熟的社会制度，因此，它要在相关配套制度协调下发挥自己的作用。现阶段，新农合制度并未最大限度地发挥出自身的作用，这与新农合制度缺少配套制度支持不无关系。以农民参与新农合制度的监管问题为例，虽然相关政策明确要求农民要参加当地的新农合管理委员会（县级），但在实际工作中农民参加较少，因此，应改变现状，出台促进农民参与新农合管理的配套制度。
2 以和谐社会建设为立法的价值取向，明确制度的社会保障性质
首先，应明确新农合制度的社会保障制度性质，从而以建立社会保障制度为中心，确定新农合立法的价值取向。价值取向要以我国现阶段经济实力作为基础，以维护社会稳定、公平为指导思想，强调公平在价值追求中的重要地位，满足我国构建社会主义和谐社会的实际需求。就新农合制度的法律体系建设而言，公平和效率是我们所追求的价值目标。为农民群众提供高效、便利、实惠的医疗保障与公平原则是相契合的，真正为农民的健康保驾护航。农民要靠自己的劳动获得收入，而农民拥有健康的体魄将带来更高的生产效率，因此，公平价值和效率价值互相促进，两者是相辅相成的。 3 完善新农合保障法律体系，协调配套法律部门
完善社会保障体制，需要完善法律制度支撑和保障，而这正是新农合体系所缺乏的。因此，应以全国人大常委会为主，尽快形成以《新农合保障法》为统率的保障体系。新农合行政法规（国务院制定）作为保障体系的主体，协同地方法规和规章（有立法权的人大或地方政府制定），构建一套完整法律体系。通过发挥法律体系的功能，规范并调整新农合的社会关系。同时，以立法保障新农合制度的稳定性、强制性和权威性。在法律的作用下，政府部门和农民群众对新农合更加信任和支持，从而有助于新农合的顺利推广。
此外，加快建立新农合的法律保障体系，不仅要有相关领域的法律支持，还需要协调相关配套法律部门。以挪用、贪污新农合基金问题为例，可在修订现行刑法时对其进行补充，在社会保障法惩治规定的基础上制定针对性强的法规，并设立社会劳动保障庭，处理好各类社会保障争议案件，切实保护人民群众的社会保障权益。
4 建立新农合保障法律体系，切实保障农民的健康权
身体健康是社会人从事一切社会活动的基础和前提条件。健康权是人权的基础之一，也是每个农民都应该享受的基本权利。新农合保障法律体系的建立必须满足农民最基本的医疗保健需求，对农民的身体健康负责。我国对人民群众的健康权十分重视，并通过多项立法维护人的健康权。健康权是每一个人在生命状态下的基本权益，也是现代法治社会中的公民享有的最基本的权利。健康权是公民所有权利的载体。在社会的发展中和新农合的推广中，必须重视健康权，并在相关文件、制度和保障体系中明确农民的健康权。在建设新农合保障法律体系中，要从满足农民最基本的医疗保健的实际需求出发，让每个农民都能享受到这项基本权利，从涉及农民身体健康各方面完成加强新农合保障法律体系建设，从而为保障农民身体健康奠定坚实的基础。
5 坚持自愿与强制相结合的原则，实行法律强制保障
对于新农合保障制度的建设而言，要对其进行强制法律保障。新农合的目标是需要农民自愿参与的保险方式，因此，要对这部分农民给予适当的帮助。新农合的目标是覆盖中国农村广大农民群体，对于不具备缴费能力的群体，应制定相应的保障制度，针对经济弱势群体出台扶助政策，并制定相应法律制度，保证对经济弱势群体的扶助措施落到实处。
我们强调要明确新农合卫生保障的总体目标，通过政策保证和法律支持激发农民参加新农合的热情。从本质上说，这是保障了农民的权利，也是履行政府应尽的的义务。新农合的管理机构功能已经比较成熟，加之新农合的缴费比例不断调整，广大农民已经收到新农合的实惠，基本可以自愿参合，但是我们仍要通过关爱、帮扶、减免等政策，适当“强制”特殊人群参合。目前，随着新农合逐渐推广，基本药物的使用也大大降低了农民的负担，但是国家政府部门仍要努力做好这项民生工程，统筹管理各参与方，包括各级政府、保险机构、基层医疗卫生服务部门等，争取为农民提供最好的医疗服务。
总之，为避免各参与方相互推诿责任，应及时发现并解决相关政策中的矛盾和不协调之处。同时，应与基层党组织联合起来，对农民的具体情况进行排查，发现其中确实存在经济困难的农民，为其提供必要的资金支持，并给予适当的财政补贴。
6 加大新农合的宣传力度，保障相关制度法律的顺利实施
作为新推行的制度，新农合不可避免地存在某些问题，特别凸显的是法律制度建设不完善。在部分省市的新农合保障制度试点运行中，发现地方政府与卫生部门往往采取农民自愿参合的方式完成新农合任务。但是，实际操作中参合的随意性较大。新农合的宣传力度不大，在贫困地区尤为明显。镇乡社保所工作人员要深入农户进行宣传说服，这使得农民参合个人出资部分的收缴比较困难。为此，我们要加强新农合的工作，摸清农民的心理和实际需求，让他们了解政府的政策和用意，主动引导他们参加新农合。村干部要运用讲例子、谈生活、讲道理的方式，动员不愿参与的农民接受新农合制度，保障农民能得到优质、实惠的医疗服务和补偿。
7 结束语
当前，我国新农合采用多个部门协调决策的委员会管理体制，这是由新农合的性质和特点决定的。我们不能完全否定委员会管理体制，而是应该改善其中的不足，推进新农合工作的全面开展。我们必须坚持做好新农合这项艰巨的工程，通过中央和地方的全力配合，共同承担起做好新农合管理的责任和义务。总之，要加强各方面的政策支持和法律扶持，在完善的法律规制下，充分发挥新农合管理机构的职能，加快新农合工作的进程。
主要参考文献
[l]武力，郑有贵.解决三农问题之路[M].北京：中国经济出版社，2012.
[2]孙淑云，柴志凯.新型合作医疗立法初探[J] .中国农村卫生事业管理，2013，14（11）.
[3]悦宪宝，彭聪，石星.新型农村合作医疗制度之法律探究 [J] .法制与社会，2013，18（12）.
[4]孙淑云，赵月高，柴志凯.新型农村合作医疗制度的法律性质探析[J].中国农村卫生事业管理，2013（12）.
[5]宋刚，陈高峰.农村合作医疗制度之法律分析[J].昆明理工大学学报：社科（法学）版，2008（3）.
[6]宋志强，王慧芳.论我国新型农村合作医疗法律制度的完善[J].山西高等学校社会科学学报，2013，22（12）.
[7]李新利.法制与社会新型农村合作医疗管理机构的法律规制[J].新型农村合作医疗，2013（16）.
[8]唐旭辉.农村医疗保障制度研究[M].成都：西南财经大学出版社，2013.
[9]王淑婕.新型农村合作医疗制度中的社会性别盲点及其影响[J].攀登，2009（4）.
[10]张家宇.法治视阈下新型农村合作医疗制度可持续发展探析[J].青岛农业大学学报：社会科学版，2014（1）.
[11]许朗，吕兵.新型农村合作医疗制度的运行状况及参合农民对其的满意程度与影响因素分析——以南京郊县地区为例[J].中国农村观察， 2010（4）.
[12]宋茜.论新型农村合作医疗制度中政府责任的缺失与对策[J].科技视界，2012（31）.
[13]李华.理性政府与理性农民的简单博弈——新型农村合作医疗制度进入机制分析[J]. 学习与探索，2007（4）.
[14]施能进，陈志良.桐乡市新型农村合作医疗制度存在的问题及对策[J].现代医药卫生，2012（6）.
[15]刘雅静.农民主体作用的发挥与新型农村合作医疗制度的可持续发展[J].江西农业大学学报：社会科学版，2011（2）.
[关键词] 新农合；管理机构；法律规制
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 23. 071
[中图分类号] D922.16 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）23- 0122- 03
新农合是我国建立的农民互助医疗的保障共济制度，也是民生工程的重要组成部分。经过多年的发展，在政府组织和引导下，广大农民已经建立主动参合的意识，并从中得到实惠。在中央和地方政府的支持下，新农合筹资迅速，并在发展中逐渐调整农民缴费的比例，使农民真正享受到最大的实惠。在新农合制度推行中，政府扮演了管理者、筹资者及组织者的角色，也赋予了新农合社会医疗保障的性质。从客观的角度分析，新农合能否实现良好的发展取决于管理机构能否履行好职能、能否实现科学运转。为规范新农合管理机构的职能，必须加大法制化建设的力度。
1 完善新农合管理机构法律规制的思考
当前，我国新农合管理机构采用多个部门联合办公的模式，各部门之间需要有明确的隶属关系，才能保证决策能顺利执行到位。新农合管理部门在实践中不断摸索管理制度的构建模式，结合理论分析，思考新农合管理机构及机构运行模式。
1.1 明确新农合管理机构设立的法律依据
为保证新农合各级委员会及下设办公室的合法性，应明确其作为公共事务管理机构的法律依据，使委员会的设立与现代国家组织设立的基本原则相符。目前，我们虽然已经设立了新农合的各级管理机构，但在其执行过程中却缺少相关法律规定的支持。自2003年出台《关于建立新农合制度的意见》以来，新农合管理机构分设省级、县级两级领导小组、委员会及办公室，并设立了中央的新农合办公室。回顾新农合制度推行以来中央下达的各种政策，多以“意见”“通知”等形式出现，因此，不能称之为法律或法规，甚至可以说新农合各管理机构的成立没有法律依据的支持。这与新农合起步阶段立法条件不成熟存在一定的关系。推行新农合多年以来，各地方政府大多以这些文件为参照，对新农合进行推广。同时，由于法律规范的匮乏，使新农合管理制度的稳定性受到质疑，进而阻碍新农合管理制度的顺利推广。当前，新农合推行已多年，应明确其管理机构设立的法制原则和法规制度。
1.2 明确规定新农合委员会及下设机构的职能和作用
为保证新农合可以发挥出实效，应进一步规范各级委员会及其下设机构的作用和职能，并明确划分组织机构的责任和职能范围。
（1）我们要明确新农合管理机构作为国家机构的重要地位，不论其管理机构为长久设立，还是短期设立，都应做到权责明晰，这样，才能保证其管理机构行使权力的合法性和有效性。现阶段，没有法律明确规定新农合各级管理机构的权利和责任，同时，中央下达的各种文件和试点省市制定的地方性新农合管理办法也未阐明各机构的权责。
新农合制度本身尚不成熟，加之管理机构的权责不明，导致新农合在推行过程中碰到了很多阻碍，甚至发生了权力滥用、权力行使过度及腐败等问题。这些问题严重破坏了新农合推行以来取得的成果，也影响了农民群众对新农合的信任度。
（2）明确定位新农合监督组织的职能。依照现代国家机构设置的原则，国家机构应配置决策机构、执行机构和监督机构，三者缺一不可。只有三种机构结合起来分工合作，才能保证社会公共事务的顺利实施，同时三种机构也能权力制衡，避免发生重大事故。
新农合管理实务的落实和执行中， 最高决策机构为国务院部级联席会议， 最高的执行机构为会议下设办公室， 而监督机构却不明确。地方管理需要依据中央机构设置内容，在大多数试点省市中，采用新农合委员会监督新农合办公室（执行机构）的模式。但是，这种上级负责下级监督工作的模式，可靠性不强，监督效果也不理想。在新农合推行的多年间，出现了地方财政资金落实困难，挪用基金等问题，应对其进行严格的监督，并进行定期审计工作。在没有明确监督机制的形势下，新农合很难取得最终的成功，因此，必须明确新农合的监督机构，优化新农合制度法律规制建设。
1.3 完善新农合的保障制度
新农合能否最终成功并发挥出其应有的作用，不仅取决于其自身建设，也取决于其相关配套制度是否完善。虽然新农合已基本覆盖全国大部分农民，但仍是一种不够成熟的社会制度，因此，它要在相关配套制度协调下发挥自己的作用。现阶段，新农合制度并未最大限度地发挥出自身的作用，这与新农合制度缺少配套制度支持不无关系。以农民参与新农合制度的监管问题为例，虽然相关政策明确要求农民要参加当地的新农合管理委员会（县级），但在实际工作中农民参加较少，因此，应改变现状，出台促进农民参与新农合管理的配套制度。
2 以和谐社会建设为立法的价值取向，明确制度的社会保障性质
首先，应明确新农合制度的社会保障制度性质，从而以建立社会保障制度为中心，确定新农合立法的价值取向。价值取向要以我国现阶段经济实力作为基础，以维护社会稳定、公平为指导思想，强调公平在价值追求中的重要地位，满足我国构建社会主义和谐社会的实际需求。就新农合制度的法律体系建设而言，公平和效率是我们所追求的价值目标。为农民群众提供高效、便利、实惠的医疗保障与公平原则是相契合的，真正为农民的健康保驾护航。农民要靠自己的劳动获得收入，而农民拥有健康的体魄将带来更高的生产效率，因此，公平价值和效率价值互相促进，两者是相辅相成的。 3 完善新农合保障法律体系，协调配套法律部门
完善社会保障体制，需要完善法律制度支撑和保障，而这正是新农合体系所缺乏的。因此，应以全国人大常委会为主，尽快形成以《新农合保障法》为统率的保障体系。新农合行政法规（国务院制定）作为保障体系的主体，协同地方法规和规章（有立法权的人大或地方政府制定），构建一套完整法律体系。通过发挥法律体系的功能，规范并调整新农合的社会关系。同时，以立法保障新农合制度的稳定性、强制性和权威性。在法律的作用下，政府部门和农民群众对新农合更加信任和支持，从而有助于新农合的顺利推广。
此外，加快建立新农合的法律保障体系，不仅要有相关领域的法律支持，还需要协调相关配套法律部门。以挪用、贪污新农合基金问题为例，可在修订现行刑法时对其进行补充，在社会保障法惩治规定的基础上制定针对性强的法规，并设立社会劳动保障庭，处理好各类社会保障争议案件，切实保护人民群众的社会保障权益。
4 建立新农合保障法律体系，切实保障农民的健康权
身体健康是社会人从事一切社会活动的基础和前提条件。健康权是人权的基础之一，也是每个农民都应该享受的基本权利。新农合保障法律体系的建立必须满足农民最基本的医疗保健需求，对农民的身体健康负责。我国对人民群众的健康权十分重视，并通过多项立法维护人的健康权。健康权是每一个人在生命状态下的基本权益，也是现代法治社会中的公民享有的最基本的权利。健康权是公民所有权利的载体。在社会的发展中和新农合的推广中，必须重视健康权，并在相关文件、制度和保障体系中明确农民的健康权。在建设新农合保障法律体系中，要从满足农民最基本的医疗保健的实际需求出发，让每个农民都能享受到这项基本权利，从涉及农民身体健康各方面完成加强新农合保障法律体系建设，从而为保障农民身体健康奠定坚实的基础。
5 坚持自愿与强制相结合的原则，实行法律强制保障
对于新农合保障制度的建设而言，要对其进行强制法律保障。新农合的目标是需要农民自愿参与的保险方式，因此，要对这部分农民给予适当的帮助。新农合的目标是覆盖中国农村广大农民群体，对于不具备缴费能力的群体，应制定相应的保障制度，针对经济弱势群体出台扶助政策，并制定相应法律制度，保证对经济弱势群体的扶助措施落到实处。
我们强调要明确新农合卫生保障的总体目标，通过政策保证和法律支持激发农民参加新农合的热情。从本质上说，这是保障了农民的权利，也是履行政府应尽的的义务。新农合的管理机构功能已经比较成熟，加之新农合的缴费比例不断调整，广大农民已经收到新农合的实惠，基本可以自愿参合，但是我们仍要通过关爱、帮扶、减免等政策，适当“强制”特殊人群参合。目前，随着新农合逐渐推广，基本药物的使用也大大降低了农民的负担，但是国家政府部门仍要努力做好这项民生工程，统筹管理各参与方，包括各级政府、保险机构、基层医疗卫生服务部门等，争取为农民提供最好的医疗服务。
总之，为避免各参与方相互推诿责任，应及时发现并解决相关政策中的矛盾和不协调之处。同时，应与基层党组织联合起来，对农民的具体情况进行排查，发现其中确实存在经济困难的农民，为其提供必要的资金支持，并给予适当的财政补贴。
6 加大新农合的宣传力度，保障相关制度法律的顺利实施
作为新推行的制度，新农合不可避免地存在某些问题，特别凸显的是法律制度建设不完善。在部分省市的新农合保障制度试点运行中，发现地方政府与卫生部门往往采取农民自愿参合的方式完成新农合任务。但是，实际操作中参合的随意性较大。新农合的宣传力度不大，在贫困地区尤为明显。镇乡社保所工作人员要深入农户进行宣传说服，这使得农民参合个人出资部分的收缴比较困难。为此，我们要加强新农合的工作，摸清农民的心理和实际需求，让他们了解政府的政策和用意，主动引导他们参加新农合。村干部要运用讲例子、谈生活、讲道理的方式，动员不愿参与的农民接受新农合制度，保障农民能得到优质、实惠的医疗服务和补偿。
7 结束语
当前，我国新农合采用多个部门协调决策的委员会管理体制，这是由新农合的性质和特点决定的。我们不能完全否定委员会管理体制，而是应该改善其中的不足，推进新农合工作的全面开展。我们必须坚持做好新农合这项艰巨的工程，通过中央和地方的全力配合，共同承担起做好新农合管理的责任和义务。总之，要加强各方面的政策支持和法律扶持，在完善的法律规制下，充分发挥新农合管理机构的职能，加快新农合工作的进程。
主要参考文献
[l]武力，郑有贵.解决三农问题之路[M].北京：中国经济出版社，2012.
[2]孙淑云，柴志凯.新型合作医疗立法初探[J] .中国农村卫生事业管理，2013，14（11）.
[3]悦宪宝，彭聪，石星.新型农村合作医疗制度之法律探究 [J] .法制与社会，2013，18（12）.
[4]孙淑云，赵月高，柴志凯.新型农村合作医疗制度的法律性质探析[J].中国农村卫生事业管理，2013（12）.
[5]宋刚，陈高峰.农村合作医疗制度之法律分析[J].昆明理工大学学报：社科（法学）版，2008（3）.
[6]宋志强，王慧芳.论我国新型农村合作医疗法律制度的完善[J].山西高等学校社会科学学报，2013，22（12）.
[7]李新利.法制与社会新型农村合作医疗管理机构的法律规制[J].新型农村合作医疗，2013（16）.
[8]唐旭辉.农村医疗保障制度研究[M].成都：西南财经大学出版社，2013.
[9]王淑婕.新型农村合作医疗制度中的社会性别盲点及其影响[J].攀登，2009（4）.
[10]张家宇.法治视阈下新型农村合作医疗制度可持续发展探析[J].青岛农业大学学报：社会科学版，2014（1）.
[11]许朗，吕兵.新型农村合作医疗制度的运行状况及参合农民对其的满意程度与影响因素分析——以南京郊县地区为例[J].中国农村观察， 2010（4）.
[12]宋茜.论新型农村合作医疗制度中政府责任的缺失与对策[J].科技视界，2012（31）.
[13]李华.理性政府与理性农民的简单博弈——新型农村合作医疗制度进入机制分析[J]. 学习与探索，2007（4）.
[14]施能进，陈志良.桐乡市新型农村合作医疗制度存在的问题及对策[J].现代医药卫生，2012（6）.
[15]刘雅静.农民主体作用的发挥与新型农村合作医疗制度的可持续发展[J].江西农业大学学报：社会科学版，2011（2）.