论文部分内容阅读
摘 要： 日本历来重视女性公务员特殊保护制度建设，并明确了日本女性公务员特殊保护的宪法和法律原则。历经二战之前、二战之后、新世纪以来三个阶段的探索，形成了较为完备的女性公务员特殊保护制度。日本在女性公务员“入口”管理、“在职”管理、“出口”管理三大环节的实践探索，对于健全中国女性公务员管理制度，彰显性别平等的价值目标，制定反对性别歧视的法律法规，提高女性公务员家庭—工作平衡技能，增强女性公务员的心理调适能力，构建人性化的服务保障体系，发展先进的性别文化等具有重要的启示和借鉴意义。
关键词： 公务员管理制度;女性公务员;特殊保护;性别平等
中图分类号： C913.68 文献标识码： A 文章编号： 1004-2458 （2018） 06-0048-15
DOI：10. 14156/j.cnki.rbwtyj.2018.06.006
实现对女性公务员权益的全面保障，建设一支富有向心力和凝聚力的公务员队伍，对于保证国家机器高效运转，推动国家治理能力现代化，具有十分重要的意义。“所谓女性公务员权益保障，是指社会采取各种措施，保证女性公务员与男性公务员一样平等地履行国家公务员职责，执行国家公务，管理国家和社会事物，参与社会生活，行使平等权利”[1]。日本对女性公务员特殊保护的传统由来已久，并构建起了较为完善的制度。日本女性公务员特殊保护制度的历史演进大体经历了三个阶段，每一阶段的措施特色鲜明、各有侧重。在公务员的“入口”“在职”和“出口”管理环节，日本积极探索保护女性公务员的实施方案，这对于中国从价值导向、制度构建、政策支持、技能提升、环境营造等方面完善女性公务员特殊保护制度具有重要的启示和借鉴意义。
一、日本女性公务员特殊保护制度的历史演进[BT）]
（一）关于日本女性政治权利与地位的立法进程
女性担任国家公务员是女性政治权利和政治地位的重要体现。伴随日本经济社会的急剧变革，日本女性的政治权利和地位也发生了重大变化。二战以前，日本承袭自古以来男尊女卑的传统，女性长期处于从属地位，政治权利和地位得不到承认。二战以后，特别是20世纪末以来，日本女性地位得到了显著提高，享有更加广泛的政治权利，拥有更多的政治参与机会。
1. 《大日本帝国宪法》关于女性政治权利的禁止性规定
1789年8月26日，法国《人权宣言》（即《人权和公民权宣言》）正式颁布。《人权宣言》第一条提出：“人生来就是而且始终是自由的，在权利方面一律平等。”这句话看似说明了所有人的权利，但实际上，这里的人是指男性，公民是指男性公民，并不包含女性[2]。
1889年，日本根据《人权宣言》的基本理念制定了首部宪法《大日本帝国宪法》。在这部宪法中，关于女性政治权利及地位的描述基本一片空白。例如，该部宪法的附属法《众议院议员选举法》规定：选举权的条件是，年满25岁的男子、缴纳直接国税15日元以上或所得税3年以上者。被选举权的条件是，年满30岁的男子，同时缴纳2 000日元的保证金。该法没有涉及女子的选举权和被选举权问题。不仅如此，同年的《集会及政社法》基本上全面剥夺了女性参与政治活动的权利。其中第4条规定：禁止女性参与政治演说;第25条规定：禁止女性参加政党，参加集会或者政社，如违反规定，处以2日元以上20日元以下罚款。1900年《集会及政社法》变为《治安警察法》，其中第5条仍然规定禁止女性参与政社以及政治集会。1920年，新妇女协会成立后，开展了一系列活动，旨在推动政府和社会保障妇女的参政权利及其他政治权利。1922年，废止限制妇女举办、参与政治集会修正案实施。1920年新妇女协会向国会提出《关于众议院议员选举法修正请愿书》。1925年，政府制定了《治安维持法》，但是女性仍然没有选举权和被选举权。
2.《日本国宪法》中女性的政治权利及地位
《日本国宪法》于1946年11月3日公布，1947年5月3日正式实施。国民主权、尊重基本人权及和平主义是日本国宪法的三大原理。其中第14条规定：“全体国民在法律面前一律平等。在政治、经济以及社会的关系中，都不得以人种、信仰、性别、社会身份以及门第的不同而有所差别。”这为男女不平等划上了终止符。
把女性参与政治结社活动定义为犯罪的《治安警察法》于1945年11月被废止。同年12月，修正《众议院议员选举法》赋予了女性选举权及被选举权。在1946年4月根据新选举法进行的战后第一届的众议院议员选举中，女性行使了这一权利[3]。在此次选举中，女性的投票率为66.97%，诞生了39位女性议员。尽管这一数量低于男性，但说明女性已经有了参与政治的权利。《日本国宪法》第15条规定：选举和罢免公务员是国民固有的权利，公务员的选举由成年人普选保障。第44条规定：两议院议员及其选举人的资格，由法律规定之。但不得因人种、信仰、性别、社会身份、门弟、教育、财产或收入的不同而有所差别。第21条规定：保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自由，这些自由没有男女之别。
3.《男女雇用机会均等法》的制定
20世纪70年代，日本为应对世界性石油危机，加快产业结构调整，由重视第一、第二产业转变为重视第三产业。经济发展需要大量劳动力，对于劳动力性别的苛求不复存在，女性就业机会大大增加。更為重要的是，随着经济发展，日本老龄化和少子化问题日益凸显，劳动力相对减少，需要新力量的注入。但是原有法律法规对女性就业权保障不力，对男女平等的规定仅限于关于工资的同工同酬。
正是由于男女平等的法律保障不够健全，在选拔、任用、晋升制度上对女性存在一定的歧视。为了消除该现象，制定男女平等法刻不容缓。日本于1985年批准《废除女性歧视条约》，同年颁布《男女雇用机会均等法》（1986年4月1日实施）。这部法律规定了推进男女在雇用方面享有均等机会和待遇的一系列相关政策，对女性劳动者职业能力开发、推进女性再就职援助计划、女性如何协调家庭生活与职业生活等进行了具体规定，为日本女性劳动者的福利以及地位提高提供了法律依据。 （二）日本女性公务员特殊保护制度发展历程
所谓公务员制度，就是人事行政制度，亦称官吏制度或文官制度，是为实现国家统治任务而形成的关于国家公务人员的选拔、任用、晋升的管理制度及体制[4]。日本公务员制度的发展变化是以二战期间日本结束法西斯统治为分界线。二战以前的日本文官制度所产生的官吏，只为天皇效命，不能称为“公务员”。二战后，在人民民主运动和美军占领当局的推动下，1947年制定的《国家公务员法》和1950年制定的《地方公务员法》否定了旧的官吏制度，实行以职阶制为基础的人事行政基本制度，推动公务员制度的规范化和法制化。
1.二战前日本女性公务员特殊保护制度的萌芽（1889年-1938年）
战前的公务员制度最大的特征就是“天皇的官吏”。《大日本国宪法》第一条就明确表明了天皇的主权，官吏的任用都由天皇决定。虽然战前的官吏制度有着完善的考试制度，被录用必须考试合格，但是一部分高级官员仍旧采用自由任用制。这一时期受西方启蒙思想的影响，日本曾掀起一股妇女解放思潮，但是并没有实质的法律法规为妇女解放提供法律保障。父权至上、贤妻良母的思想仍然深入人心，家庭妇女数量多，就业妇女数量少，妇女难以参与国家治理活动。在这一时期，日本女性公务员的特殊保护还没有建立起来，女性的地位和能力没有受到重视[5]。
2.二战后日本女性公务员特殊保护制度的发展（1939年-1999年）
二战后，日本的公务员制度以1947年制定的《国家公务员法》和1950年制定的《地方公务员法》为标志。新的公务员法否定了旧的官吏制度，目标是导入新的职阶制，推进科学的人事管理。《国家公务员法》的一个重要特征就是平等原则。其中第27条规定：所有国民都适用于这一法律，都是平等的，禁止性别歧视[6]。关于劳动环境方面消除性别歧视的规定在《劳动基准法》中有所体现，但只是规定要消除工资方面的性别歧视。虽然还有其他关于女性保护的具体规定，但仍然无法消除对女性的歧视。
如前所述，《男女雇用机会均等法》有消除男女歧视的具体规定，这为女性享有平等的就业、晋升等机会创造了前提条件。1950年制定的《地方公务员法》确立了男女平等原则。除此之外，该法还制定了工作条件法定原则、工资情况适应原则、成绩主义原则等人事基本原则，这为女性公务员在选拔、任用等方面享有平等权利提供了重要保障。
虽然法律、考试制度日益完备，但女性晋升之路仍面临着很大的考验。如表1所示：表中统计了1975年-1985年国家公务员队伍中女性干部职员的比例。在《国家公务员法》生效的28年后，国家公务员女性干部职员在6 938人中共计20人，其中在最高干部指定职的1 271人中，只有1位是女性干部职员。即使是10年后的1985年，对比8 118人的干部总数，女性干部职员仅有40人，比例仅占0.5%。与国家公务员一般职位女性比例15%相比，这个数据显得偏低。因此，女性国家公务员的晋升之路仍旧任重而道远。
日本之所以不断改革两性共同参与体制，签署《废除女性差别待遇条约》，是因为日本急需适应冷战结束后国际社会追求性别平等的新形势，以及日本基于联合国会员国义务，为落实联合国劳工组织第123号《有家庭责任妇女雇用建议书》的政策方向和1980年哥本哈根召开的联合国妇女十年中期会议通过的各项决议。特别是1990年日本总和生育率降低到1.57，为了解决高龄化、少子化所产生的劳动力不足问题（包括公务员队伍中），需要制定新的关于女性的政策，如表2所示。
日本政府内阁府于1999年建立男女共同参画局，制定《男女共同参画社会基本法》，并提出“把实现男女共同参与社会作为21世纪最重要的课题之一，努力推进实施社会各个方面男女共同参与计划”，这与女性公务员的选拔和任用扩大计划密切相关。《男女共同参画社会基本法》把男女看做是平等的个体，男女不分性别在平等地享有政治、经济、社会、文化权利的同时，对社会负有责任。日本“男女共同参画”涉及与女性生活相關的广阔领域，与根深蒂固的职业性别意识的弱化，以及对个人个性的尊重等意识的变革相联系，成为当今一项重要的课题。在尊重女性的前提下，实现男女共同参与社会，让女性平等参与社会活动，自愿选择适合自己的生活方式，发挥自己的潜能，并通过与男性的合作，不断实现社会的进步。《男女共同参画社会基本法》显示了日本政府为提高日本妇女的地位，实现与男性一起参与社会生活的积极态度和不懈努力。
3.新世纪以来日本女性公务员特殊保护制度的完善（2000年至今）
2001年5月21日，日本政府提出了女性国家公务员录用扩大方针，全面系统地扩大女性国家公务员的录取人数，并推进以公开的形式让妇女参与政府决策。具体内容除了与“基本法”同类型的工作之外，还推行扩大育儿假制度，在休假时有替代的工作人员等政策。此外，根据扩大招聘和晋升女职员部长的规定，定期召开推介会，根据指导方针对政策的实施、对计划进行检查和评估以及根据招聘情况进行必要的审查。这些法律和准则的特点是提出了“积极改进措施”的必要性。随着女性录用扩大政策的实施，日本当局积极为女性提供机会。为消除社会对女性国家公务员录用扩大方针有违“平等原则”和“成绩主义原则”的疑虑，日本政府专门对这些原则做出解释。
2006年安倍晋三出任日本首相后，将推进女性活跃作为“招牌政策”，从女性活跃可以成为经济增长原动力的观点出发，提出在2020年把女性在企业管理层所占比例由2013年的7.5%提升至30%。在增加公务员女性录用方面，也提出2015年把国家女性公务员总体比例提高至30%。另外，安倍政府还倡导构建“女性闪光社会”，为女性就业创造良好的社会环境。
二、日本女性公务员特殊保护制度的实践探索
（一）日本女性公务员“入口”管理中的特殊保护
冷战后，日本为实现构建政治大国的战略目标，在政治、经济、军事、文化方面进行了一系列改革。1999年，日本颁布了《关于国家公务员制度改革基本方向的意见书》，首次阐述了关于分类考试的内容。在此后十余年间，日本对公务员分类考试制度先后进行了十余次修改，为公务员队伍引进不同种类的高素质人才打下了坚实的基础，进一步完善了公务员队伍建设的“入口”管理。 1.日本女性公务员“入口”管理特殊保护制度的发展
为了确保公务员队伍的人才多样化，以选取高质量人才为目标，日本政府在国家公务员制度改革基本法的基础上，听取各方面意见，对分类考试进行修改：由原来的I 种考试（本科以上学历者）、II 种考试（专科学历）、III种考试（高中学历）的三级区分，变为重视政策规划等基础能力的“综合技能考试”（分为研究生学历考试和本科学历考试）、重视行政事务能力的“一般技能考试”（专科学历、高中学历和社会人员）和重视专业技术能力的“专门技能考试”（国税官员等15种考试）以及具有民企高管等职业经历的“经验者考试”。除了考试体系的变化之外，考试的种类也发生了变化。笔试完善了公务员基础能力考试，记述考试（类似中国申论考试）则由注重政策规划能力和综合判断思考能力的政策论文考试以及重视专业知识和综合判断思考能力的综合论文测试组成。除了笔试之外，还有重视交流能力的政策课题讨论考试以及重 视企划思考说明力的企划提案考试。调整后的考试内容，科学细致地考察了公务员需要具备的基本能力，有利于建设能力突出、素质全面的公务员队伍。
2013年，安倍内阁为了实现经济再生长，推出了“三支利箭”政策，即“大胆的金融政策”“灵活的财政政策”以及“增长战略”。其中，“创造让女性绽放光彩的日本”是日本经济持续性“增长战略”的核心目标。为了实现这一目标，各部委和机构根据“第四次男女共同参与基本计划”规定的目标，在入口管理方面制定了一系列优惠政策，提高女性公务员录用率[7]。具体措施有：（1）对国家公务员录用方法等开展行之有效的宣传活动，期待可以录取更多优秀的女性公务员。为扩大国家公务员考试中女性的申请人数、合格人数，有关部门通力合作，加大宣传力度，提高宣传效果，例如面向首都圈内的各地区各学校，重点对法律专业以及经济专业开展宣传活动。在招聘考试方面，为提高女性录用率，要求国家人事院改革考试内容，扩大除法律和经济专业以外的其他专业的录取比例。（2）增加有经验的女性职员的录用率。内阁人事院与各省厅合作，举行跨地区的宣传活动，并且利用经验者考试，积极录用领导岗位的外部女性人才。（3）促进因育儿等原因中途退职的女性公务员再就职。要求各省市掌握中途退职人员的联系方式，并将这些情况向人事局反映，以便人事局向希望参加中途录用考试的人员提供就业信息[8]。
2.日本女性公务员“入口”管理特殊保护制度实施效果分析
目前，日本政府正在努力提高女性公务员比例，并制定了女性公务员的录用比例目标，如表3所示。就录取女性公务员而言，2015年之前公务员考试录用女性的比例，数值平稳，没有明显变化。从2015年（平成27年）实行第4次男女共同参与基本计划开始，连续三年实现了“女性占录用者比率达到30%”的目标，如图1所示。
3.女性公务员“入口”管理特殊保护制度评价
（1）机会公平，男女机会均等。日本人事院制定了《关于女性公务员人数扩大录用的指针》，明确指出在公务员录取工作中要确保公平公正、公开透明的原则，不以年龄、身高特别是性别等外在原因对报考人员产生不同对待，保证男女录取率平衡合理。该政策有效促进了日本构建性别平等的新型性别文化，为招录女性公务员创造了良好的社会环境，保证了女性公务员录用时的机会公平。
（2）过程公平，接受大众监督。2012 年，在录用考试体系中改革传统考试内容和项目。具体来说，增加了笔试中的选择题数量、考试前的教养试验和基础知识的能力测试。面试本着公开、透明的原则，采取旁听的办法，当场打分，并向大众公开面试内容，接受社会大众和媒体的监督，这在一定程度上保证了面试公平。面试过程中注重公务员综合素质与能力的测试，而不是看重其他外在的限制条件，体现了录用过程的公平性，保障處于弱势地位的女性公务员的权益。
（3）结果公平，成绩主义原则。在上述考试项目中，很多内容具有专业性，因此在公务员录取工作中重视考试成绩，不存在性别歧视。除此之外，聘用考试制度实施以来，对考试内容和方法不断更新，提高了聘用考试的实用性，并确保女性公务员能够平等参与考试。
（二）日本女性公务员在职管理中的特殊保护
日本公务员入口管理环节注重提高女性录用率，在职管理环节倾向于延长女性职业生涯。女性因为养儿育女，在一天中难以进行长时间的工作，往往使其职业生涯产生中断和晋升困难。基于减少男女晋升差异，提高女性在领导岗位中的比例，为女性公务员提供充分发挥才能的工作环境和职位需求，日本政府主要从工作环境（组织的工作方法、 管理，家庭中的角色分工）、管理者和人事当局的认识与态度、女性公务员的认识和需求三个方面，完善女性公务员在职管理环节的特殊保护制度。
1.日本女性公务员在职管理中的特殊保护政策
为了提高女性公务员的在职管理水平，需要重新审视现行组织的工作和管理方式。另外，在有着强烈性别角色意识的日本，有必要通过实施生活与工作平衡的支援来重新定义家庭分工。
（1）从重视长期的劳动实践，转变为强调效率的工作作风。公务员工作千头万绪，需要长时间工作。对于因家庭责任沉重而工作时间有限的女性公务员来说，在同等条件下与没有这种制约的其他人竞争晋升机会将变得十分困难。据图2调查显示，女性公务员和领导岗位公务员认为，限制女性能力发挥的最大原因是职场的工作时间过长。
为解决女性公务员职场劳动时间过长问题，必须缩减加班时间和深夜工作时间。缩减加班时间一直是改善工作环境的重要组成部分，但成效并不显著。因此，日本政府在调查、了解公务员正式工作内容和实际情况的基础上，审查工作制度，筛选出没有必要的工作，通过简化工作流程，提高工作效率，缩减加班时间。管理者以身作则，以上率下，带领全体公务员提高工作效率，减少没有必要的加班。并且，年终评价考核时重视工作产生的成果，而不是根据工作时长评价工作质量。 （2）促进女性发挥能力，推行家庭工作支援政策。育儿假等支援政策的实施目的是减少女性公务员因家庭原因而离职的数量。一方面，先进的民营企业认为：在女性因为长期休假导致工作经验缺失的负面影响下，与其禁止长期休假，不如把重点放在如何让女性公务员快速投入工作上来。日本通过借鉴欧美各国女性公务员在职管理经验，实行了短时间、弹性工作等柔性管理制度。在此基础上，不断提高女性公务员的工作效率，让其兼顾家庭责任，同时又干好本职工作。
（3）家庭责任分工改革。近年来，虽然在男性职员家庭工作支援制度的运用方面取得了一些进展，但从2012年一般国家公务员育儿休假实施状况来看：女性96.5%的职员获得假期，平均时长14.7个月;与此形成鲜明对比的是，男性只有3.7%的职员获得休假，平均时长为3.4个月。此外在看护休假方面仍然是女性占主体。由此可见，女性仍然是承担家庭责任的主要力量。日本政府通 过启动宣传活动，逐渐改变家庭角色分工意识，积极鼓励男性利用家庭工作支援系统，减轻女性的家庭负担，为促进女性公务员晋升提供有利条件。
对于女性公务员的在职管理，直接上司及人事当局的认识和态度至关重要，因此，日本政府十分重视思想改革和人事管理，以促进女性公务员能力的发挥。①管理者自觉养成。在女性职业生涯中，管理者是很重要的一环[9]。在管理日常工作时，管理者注重在性别平等的前提下对女性进行指导。例如：在女性职员一时离职和因育儿休假期间，需要适时、适当地传达信息，并提供指导。为了使管理者认识到自身在女性公务员职业生涯中的重要性，日本政府为此设立管理者学习交流场所，并利用国家人事局每年设立的女性公务员研究所举办研讨会，提高管理者的认识。尤其对于那些女性领导岗位占比较低的地区，鼓励他们充分利用研讨会机会，提高管理者对于女性公务员的重视。②培训和关怀平衡的人力资源管理。关怀负担家庭责任的公务员和构建优良的职场环境是管理人员的责任和义务。一方面，即使是保育、护理等承担家庭责任的人员也有不同的状况，把他们一律放置在时间制约小的工作岗位是不合适的。日本政府对于有晋升需求和工作能力强的职员，根据其相应的能力给予晋升机会，并通过开展培训的方式提高其能力。对于有家庭责任的女性公务员来说，除了本人的努力，也离不开周围的帮助。管理者在对人员考核评估时详细考虑到各种情况，为女性公务员创造一个公平、互助的环境。③弹性培训。因为生产、生活等原因，女性公务员不得不离职，如果采取与同期录用者横向比较才能晋升的人力资源管理制度，这有可能使有能力的女性公务员失去晋升机会。因此，日本政府通过实施弹性培训制度，给予女性公务员晋升机会。
为了改变女性公务员自身认识和需求，日本政府在人事评价等阶段，鼓励女性积极参与。通过让女性了解工作的乐趣和意义，促使女性认真思考自身的职业生涯规划，提高挑战工作的意识。①职业道路的可视化。由于女性公务员对自身职业发展缺乏信心，日本领导岗位中女性公务员所占比例十分小。因此，人事当局根据职务内容、职位高低模拟职业发展规划，通过座谈会、演讲会等形式，使女性职员了解自己的职业前景。②体验工作乐趣。在实习阶段，日本政府安排女性公务员体验有乐趣的工作职位，提高她们参与工作的积极性，促使她们更好地适应工作。
2.日本女性公务员在职管理中的特殊保护制度评价
（1）完善的职业发展保障制度，提高女性公务员工作的稳定性。过去日本女性参与劳动市场的模式大体呈现 M型曲线[10]，女性一般在25～35岁结婚，在35岁前生完第一胎后，因结婚和育儿离开职场，40岁左右再选择就业（以兼职临时工等劳动形态为主）。当女性公务员由于生育等原因处于职业徘徊转型期时，女性职业发展保障制度保证女性公务员不会丧失职业发展的动力和希望，消除女性公务员的后顾之忧，从而安心从事工作。在女性职业发展的考核、评价、晋升等方面，日本实行灵活而富有弹性的制度，并结合女性自身的生理特點和成长规律，使女性公务员进入领导岗位的机遇大大提高。
（2）家庭—工作平衡支援政策，增强女性公务员工作的忠诚度。家庭的稳定是女性公务员职业生涯稳定发展的重要保障。日本制定了完善的家庭—工作平衡政策，减轻了女性公务员的家庭压力，使女性公务员在照顾好家庭的基础上，能够腾出更多的精力从事工作，提高工作忠诚度，取得了“家庭—工作”互惠双赢的效果。
（3）优化女性公务员工作环境，提升职业发展潜力。日本结合女性公务员的思想状况和心理特点，通过开展培训、讲座以及政策引导等手段，帮助女性营造一个健康、积极的工作环境，这有利于女性公务员充分发挥自身潜力，大幅度提升职业发展水平。
（三）日本女性公务员“出口”管理中的特殊保护
1.日本公务员“出口”管理相关政策
在公务员“出口”管理环节，无论是退职之后的补贴，还是对于女性公务员乃至所有公务员的再就业帮助，日本近年来都构建了十分完善的保障体系。同时，对于中年后的公务员，也制定实施鼓励其提前退休的优惠政策。通过这种方式可以有效促进公务员队伍的新陈代谢和系统化的人员管理，激发组织和员工的活力，从而保持和提高公共服务效率。
日本《国家公务员法》规定：正规员工的退休年龄原则上是60岁，但是，如果工作内容具有特殊性或难以补充空缺，可以制定专门的退休年龄，具体来说，主要有以下措施：一是合理的退职补助。政府通过引入提前退休制度，对于自愿申请提前退休的公务员给予退休金补助，但这只作为推行退休制度之前的一种渐进措施。2017年，政府为了缩小公务员与民间企业的退休金差别，减轻政府财政压力，采取了下调退职补助金的措施。二是完善公务员再就业管理制度。为了提高公务员再就业的透明度，监测违反再就业制度的行为，日本政府首先健全公务员再就业制度规定，重点对离职2年以上的公务员再就业信息予以公开，保障全体公民迅速了解相关情况。其次，指导公务员严格遵守《国家公务员法》规定的再就业禁止及限制措施，以免引起公民对公务员退休管理的质疑。此外，任命工作人员专门从事指导和宣传再就业条例等工作，例如，日本明令禁止公务员在有利害关系的企业再就业等。 2.日本女性公务员“出口”管理中的特殊保护现状分析
现在日本正在实行劳动改革方案，目的在于实现今后50年内保持1亿人口规模，并且维持社会活力，而女性是实现这一方案的关键力量。首先，为了确保日本有足够的劳动力，必须建设一个女性安全抚养孩子的社会，提高出生率。其次，由于外部因素如婚姻、妊娠等原因，女性离职率一直居高不下，并且复职比较困难，因此，如何减少女性离职现象，是日本公务员“出口”管理的工作重点。
日本勞动改革方案中明确记载了主题为兼顾育儿与工作的问题，涉及女性在内的劳动者育儿休假等。该方案规定从产前到孩子年满3岁为止，有四种工作方式可以选择：因育儿等原因进行短期工作;连续休假6个月等平衡工作和生活的带薪休假;因妊娠期健康检查而休假;男性因为陪伴产妇等原因，也可以批准育儿假。但截至2015年底，国家公务员的男性雇员育儿假使用率仍然很低，原因在于社会对于男性育儿假的认识不够深刻，家务和育儿责任实际上主要由女性承担。为此，日本人事院专门制定了有关国家公务员育儿休假与工作时间关系制度概要。学龄儿童无法按时进入托儿所也是妨碍女性公务员回归职场的一个问题。父母双方因为工作原因，对托儿所的需求日益增长，但因托儿所数量不足、教师短缺等原因，无法满足儿童上学需求。截至2016年10月，日本的待入学儿童人数为47 738人[11]。为了解决儿童入学问题，需要政府确保托儿所的用地，改善托儿专业人员的工作待遇，避免托儿所教师离职等。对于需要接送孩子的女性公务员，政府还制定了可以在一定时段带孩子出勤的优惠措施，以更好地培养亲子关系，减少女性公务员的离职风潮。
据统计，日本的女性就业率总体呈现上升趋势。从1986年至2016年的变化中可以看出，M型的中间最低点数据有大幅上升，M型逐渐变化为倒 U字型。特别是30～34岁、55～59岁、60～64岁的女性就业率，大概都上升了10个百分点（见图3）。女性因育儿等原因离职的人数大幅减少，针对女性公务员在“出口”管理中的女性特殊保护制度初见成效。
3.日本女性公务员“出口”管理中的特殊保护制度评价
（1） 创设能进能出的用人机制，提高公务员队伍的活力。在退休金有保障的情况下，日本政府鼓励中年女性公务员提早退休，使公务员队伍能够不断注入新鲜血液，有效地提升了政府的工作活力和服务效率。日本还实施配套措施，提供公开透明的再就职信息，有效地促进女性公务员再就业，既缓解了政府财政压力，又满足了女性公务员职业发展需求。
（2）实施个性化的管理政策，增强人文关怀精神。日本依据女性公务员的实际情况，针对女性公务员工作生活中存在的急需解决的问题，制定了一系列的个性化优惠政策，引导女性公务员正确处理育儿和工作的矛盾。日本明确“服务”和“人本”的新理念，淡化了管理者与被管理者的界限，使女性公务员能够充分感受到政府的人文关怀，从容应对自身工作和生活中面临的个性化问题。
三、日本女性公务员特殊保护制度对中国的启示
近年来，中国公务员队伍不断扩大，特别是女性公务员数量也随之加大。根据2015年《中国性别平等与妇女发展》白皮书统计，2013年中央机关及直属机构录用的公务员中女性比例为47.8%。中日两国虽然在国家制度上存在差异，但由于深受儒家思想的影响，在“男主外，女主内”的性别观念上，却有诸多相似之处，并且中国同样存在老龄化趋势严重、生育率降低、劳动力人口逐渐减少等问题。日本作为东方发达国家，公务员制度建立较早且日益完善，女性公务员特殊保护制度取得较好的实践效果，对中国探索女性公务员特殊保护的理想路径具有一定的借鉴意义。
（一）健全公务员管理制度，彰显性别平等的价值目标
考虑到女性公务员要比男性公务员承担更多的生育和家庭压力，日本一定范围内采取“积极的改进措施”，力图更好地促进男女公务员的性别平等。根据1975年第一次世界妇女大会《墨西哥宣言》，性别平等是指男女两性的尊严和价值的平等以及男女权利、机会和责任的平等。性别平等并不意味着男女绝对平等，而是在承认两性差别的基础上，实现男女两性权利与义务的平等、发展机会的平等，并坚持弱势补偿的原则，保障男女两性在教育、就业等方面实现平等权。中国有必要借鉴日本经验，坚持性别平等的价值目标，不断健全公务员“入口”“在职”“出口”管理制度，更好地维护女性公务员的权益。
1.维护公务员“入口”管理环节的性别平等
中国应适当扩大女性公务员录取比例，为女性加入公务员队伍创造平等的机会。在公务员招录时，要把《宪法》和《公务员法》中有关性别平等的规定付诸实施，取消年龄、性别、户籍、身高、体重等方面的限制，反对人为设置性别障碍（如只限男性报考某公务员岗位，或人为设定男女招考性别比例）。在与群众打交道的服务窗口，可适当提高女性公务员的比例，发挥她们工作扎实、富有亲和力、考虑问题周全、协调能力突出的优势，为群众提供高质量的服务。看守所、公安局、监狱等特殊职业要改变男性公务员扎堆聚集的现象，吸收部分专业素质高、沟通能力强的女性公务员，做好犯罪嫌疑人或犯罪分子的思想和道德教育工作。在公务员选任时，要切实解决“职务性别隔离”问题。例如，2015年，中国有女外交官1 695人，占外交官总数的30.7%，其中，大使12人、总领事19人、参赞132人，分别占同级外交官总数的7.9%、24.4%和30.4%[12]，该数据反映外交官队伍中存在一定程度的“性别隔离”问题。因此，要根据需要适当增加女性公务员选任比例，避免出现某一性别人口在特定岗位或职务上高度集中，从而导致另一性别人口所占比例较低的现象。
2.增进公务员“在职”管理环节的性别平等
公务员的“在职”管理涉及考核、晋升、奖惩、培训、交流等事项，要着重在培训和晋升方面维护女性公务员的权益。党的十九大报告指出：“注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。……统筹做好培养选拔女干部、少数民族干部和党外干部工作。” （1）建设女性公务员培训链
其一，要了解女性公务员的职业发展规律，对女性公务员培训做长远规划，做好女性公务员政策研究与政策能力的培训。主题政策研究是日本人事院公务员研修所最具特色的培训方法，充分体现了日本公务员培训以能力为本、注重实务的特点。中国女性公务员培训也可借鉴该方法，聘请优秀教师对当前国家政策进行讲评，组织小组讨论，提高公务员对国家政策的理解。其二，对女性公务员进行分级培训。对初任女性公务员，要侧重于职前培训，使之能够尽快适应行政机关环境和工作要求;对在职女性公务员，要侧重于任后培训，增强其适 应社会经济环境变化与政府职能转变的能力。尤其是对有潜力、有培养前途的女性公务员要重点进行晋升培训，使之具备更高职位所必需的知识、能力和才干。其三，实行女性公务员弹性培训制。为女性公务员提供开放、普惠、灵活和人性化的学习环境、条件和机会，并由自己决定在何地学、何时学和怎么学，积极探索女性公务员培训的最好方式。
（2）建立公平的晋升制度
考核评估是激发公务员工作积极性，提高学习内在动力的有效手段。要加强和改进公务员晋升制度，首先要消除性别歧视，把工作成绩放在考核评估的首位，减少评价人员主观意志对于结果的影响。可以采取竞争上岗的方法，通过对工作成绩横向比较，并与日常考核相结合，形成公开、公平、公正的考评体系。在考评时要考虑到女性公务员的特殊情况，实行平等的晋升标准，不能因其生育等原因影响考评结果，这样才能保障有能力、有意愿的女性公务员获得平等的晋升机会。
3.实现公务员“出口”管理环节的性别平等
在“出口”管理环节，应完善女性公务员退休制度和再就业保障制度。中国女性公务员与男性公务员相比存在着退休年龄差异的问题，有必要实行与日本相类似的弹性退休制度。女性公务员可以根据自身情况，在55～60周岁之间选择退休时间。对于身体状况良好的女性公务员，政府通过鼓励再就业的制度，让女性公务员继续在其他岗位上发光发热，这不仅有利于充分发挥劳动力资源的价值，还能减少养老金支出，缓解政府财政压力。
（二）维护女性公务员的正当权益，制定反对性别歧视的法律法规
虽然中国《宪法》《劳动法》和《妇女权益保障法》等有倡导男女平等，反对性别歧视的规定，但存在过于笼统、较为零散、权责不清和缺乏可操作性的缺陷，不利于管控侵犯女性公务员权益的行为。因此，有必要学习日本《男女雇用机会均等法》的立法经验，制定专门反对性别歧视的法律法规，实现男性与女性在职业生涯中真正的平等。
首先，反对性别歧视，明确保护女性公务员的立法重点。围绕同工同酬、反对性别隔离、禁止工作场所性骚扰、禁止怀孕歧视、确立申诉机关、明确调解程序等事项进行立法，实现立法的前瞻性和周延性，推动反对性别歧视法律法规的相互衔接与配套。
其次，着力解决立法空白与模糊地带，增强立法的针对性和实效性。在女性公务员权益保护方面，目前还存在大量的模糊地带。例如，如何界定性骚扰，如何认定侵犯女性公务员劳动权益等，还需要从法律层面进行严格细致的规定。要在工作劳动中禁止以性别原因产生直接或间接的差别待遇，对女性在劳动过程中容易出现的问题、在结婚和生育时的特殊休假、补贴等制度进行明确规定和严格落实。
第三，增强侵犯女性公务员权益案件的可诉性，彰显法律的权威和尊严。中国宪法规定：“国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部”;“国家尊重和保障人权”;“任何人都不得有超越宪法和法律的特权”。要将上述宪法精神落实到具体的法律和政策之中，对侵犯女性公务员权益的行为严惩不贷，法院可直接援引宪法作出判决或裁定，制止和纠正违背宪法的行为。
（三）提高女性公务员家庭—工作平衡技能，完善职业生涯规划
虽然中国女性公务员的学历水平不断提高，但综合素质仍需要进一步提升。随着时代的发展和公务员队伍建设的需要，应加强女性公务员核心能力与素质的培养与训练，增强专业技能和工作潜力，养成职业化的工作行为与习惯。
1.提高女性公务员的家庭—工作平衡技能
如何平衡工作和家庭的关系，是女性公务员在职业生涯中面临的重要问题。良好的沟通和有效的时间管理有利于缓解家庭和工作的矛盾。第一，学会时间管理。形成良好的时间管理习惯，可以促进女性公务员提高工作效率和家庭活动完成度，减轻工作和家庭负担。政府应负责安排一些课程，帮助公务员领会时间管理的重要性，充分掌握时间管理的方法与工具。第二，提高沟通能力。良好的沟通有利于工作顺利进行，减缓家庭矛盾。通过沟通技巧培训，理解高效沟通的核心原理与关键要素，掌握沟通的不同形式与渠道，克服沟通中的各类障碍，学会正确处理角色冲突等。要帮助女性公务员坚定沟通信念，提升沟通能力，灵活运用于工作和家庭生活之中。
2.完善女性公务员的职业生涯规划
合理的职业生涯规划，可以激发工作热情，促进政府管理变革，实现个人发展与政府工作的良性互动。可借鉴日本高度重视女性公务员职业生涯设计的做法，对中国女性公务员分类施策，根据个人的性格和能力展开职業生涯教育，使她们清晰把握晋升空间，明确职业发展需求，提高工作的主动性和积极性。
首先，对于刚入职的年轻女性公务员来说，应明确其未来的发展目标，把职务规划作为职业生涯设计的主要内容。要引导女性公务员树立终身学习的观念，提高学习的积极性，培养专业知识和技能，积极融入政府工作环境。要通过团体辅导的方式，制定科学合理的职业生涯规划，增强女性公务员对其个人能力、个人工作的认同感，客观评价自身的综合素质和工作能力，满足其职业发展和职务晋升的需要。
其次，对于已经熟悉岗位的中年女性公务员来说，要引导她们祛除陈旧观念，克服工作中的消极心态。人到中年，事业定型，常常发生慵懒散漫的职业倦怠现象。要创设合理的竞争和激励机制，破除“铁饭碗”“大锅饭”的陈旧观念，推动女性公务员始终保持旺盛的工作热情。“在政府部门中，女性公务员获得有效激励，实现个人的充分发展，将有利于家庭的稳定，更好地实现家庭的自然功能和社会功能”[13]。中年时期，女性公务员上有老，下有小，家庭压力也逐渐增大，往往把主要精力放在家庭生活方面。在政府的帮助下，可采取团体培训和一对一的单独辅导等形式，指导女性公务员平衡工作—家庭关系，克服中年时期的职业困惑，减轻家庭和工作压力。 最后，对于老年女性公务员来说，职务晋升的激励效应日益衰减。她们的职业生涯重点是维持现状，政府可以通过物质激励和精神激励的方式，激发她们的工作热情。通过一对一的形式帮助她们形成积极的工作态度，以良好的心态迎接退休的到来。
（四）增强女性公务员的心理调试能力，构建人性化的服务保障体系
作为特殊的社会群体，女性公务员心理健康不仅仅是公务员个人的问题，同时也是一个公共问题、社会问题。女性公务员的心理素质与心理健康水平，在其人才育成方面至关重要。随着经济体制和社会结构的深刻变革，女性公务员面临越来越沉重的压力，影响其心理健康的因素也越来越多。针对女性公务员性格敏感、缺乏自信等问题，需要政府加强对女性公务员这一群体的特殊关怀。
1.提高女性公务员心理调适能力
从人文关怀的角度，重视女性公务员的心理健康。首先，要建立心理档案和心理援助制度。定期为女性公务员做心理健康测试，收集心理变化信息，及时跟踪和介入，做到早发现早治疗。对于家庭工作负担重的女性公务员，可以给予适当的帮助，积极开导，避免产生消极心理。其次，组织女性公务员参加健康的文化娱乐活动，增加各部门人员的凝聚力，改善人际关系。要促使女性公务员扬长避短，增加信心，正确调适心态，发挥工作细心、具有亲和力的优势，更好地开展工作。第三，加强女性公务员的心理培训。要开设心理培训课程，开展心理培训活动，引导女性公务员正确处理家庭和事业的矛盾，找到合适的宣泄方法和减压通道，消除因心理压力而产生的工作倦怠，提高工作幸福指数，保持旺盛的工作活力和健康的心态。
2.构建人性化的服务保障体系
从人本理念出发，减少女性公务员的家庭压力和心理压力，为女性公务员构建人性化的服务保障体系。（1）提供儿童看护服务。可参照日本政府对女性公务员实行特殊保护的制度，在距离女性公务员办公地点较近的地方建立托儿所，减轻女性公务员的育儿压力。引进女性公务员帮助计划，帮助其解决因心理原因或者家庭原因而影响工作效率的问题，为员工提供心理咨询，提供护理等方面专业知识的培训等。（2）实行弹性工作制。在指定职员在岗时间的前提下，允许女性公务员根据自身情况，自行选择每天工作开始及结束时间，这不仅有利于政府扩展业务时间，还有利于职员增加休息时间，减少通勤成本。
（五）发展先进的性别文化，营造公平互助的职场环境
日本不断改革两性共同参与体制，扩大女性公务员的选拔和任用，倡导构建“女性闪光社会”等，是促进男女性别平等的具体举措，对中国具有一定的参考价值。借鉴日本的经验，中国应努力维护女性公务员的性别平等权，发展先进的性别文化，营造平等的职场环境。
首先，旗帜鲜明地批判落后的性别文化，弘扬先进的性别文化。传统文化中的男尊女卑、男主女从、男强女弱等观念，体现了以对立思维界定和评判男女关系的特征，这种落后的性别文化与时代潮流格格不入，应当予以批判和革除。新时期，应大力弘扬先进的性别文化，实现男女两性平等、和谐、公正地生存与发展，在两性平等的基础上彰显女性的独立地位，使两性在社会发展中和睦相处、共同进步。
其次，让先进的性别文化占领思想和舆论的阵地，成为人们行动的指南。一是要善于运用广播、电视、网络、期刊、报纸等大众传媒，大力宣传男女平等的价值观念。从学校做起，教师作为宣传男女平等的中坚力量，通过言传身教的方式，要求男女学生从内心理解和认可男女平等的性别观念[14]。二是要利用新媒体手段，全方位、多角度地构建立体化的宣传体系，例如利用微博、微信等宣传社会性别平等的典型案例，制作公益宣传广告等方式，让男女平等观念深入人心。大力开展女性劳模评选活动，利用榜样的力量，提高社会大众对女性工作能力的认识，为女性公务员的职业发展创造良好的舆论环境。三是要确立新型性别角色认知。社会性别论中发展的主体是女性，应确立起“女性能顶半边天”的新型性别角色认知。女性公务员与男性公务员在地位上应该是平等的，要为女性公务员构筑真正平等的社会环境，从而发挥女性公务员在职业发展中的潜力。
第三，以先进的性别文化影响和改变家庭生活方式[15]。女性公务员在职业生涯中，往往承受着来自家庭和工作的双重压力，因此十分需要家人的理解和支持。女性在生育、育儿期间，往往是女性工作的“黄金时期”，因此，如何完善家庭责任分工，成为促进女性能力发挥的关键选项。中国政府可以借鉴日本在家庭责任分工改革中所作的努力，通过启动宣传活动，逐渐改变家庭角色分工的意识，积极鼓励男性帮助女性分担一部分家庭责任，减轻女性的家庭负担;同时，女性自身也应该学会适应家庭和工作角色的相互转化，处理好家庭与工作之间的关系，这将有助于女性公务员更好地开展工作。
第四，建设公平互助的职场环境，营造性别平等的氛围。良好的工作环境有助于产生愉悦的心理状态，进而改善工作的精神状态，大幅度提高工作效率。因此，要以先进的性别文化为指导，增强性别平等意识，让男性职员和女性职员坦诚相见、自由讨论、平等交流，使女性公务员能够借鉴他人之长，检视自身缺点，弥补工作不足。另外，还要消除性别隔阂，营造男性职员与女性职员团结互助、和睦相处、共同成长的工作氛围，定期举办能力拓展训练，加强整个公务员队伍的凝聚力和向心力，进而提高女性公务员的归属感。
結 语
日本对女性公务员的特殊保护由来已久，历久弥新。日本以社会性别、权利平等、制度变迁、公共人力资源管理等理论为依托和指导，在《大日本帝国宪法》《日本国宪法》《男女雇用机会均等法》等规范性文件中做出了保护女性公务员的原则性规定。历经二战之前（1889-1938）、二战之后（1939-1999）、新世纪以来（2000至今）三个阶段的实践探索，日本形成特色鲜明、各有侧重的女性公务员特殊保护制度。日本女性公务员“入口”管理环节彰显机会公平、过程公平和结果公平的价值导向，“在职”管理环节完善女性公务员的职业发展保障制度、实施家庭—工作平衡支援政策和优化工作环境，“出口”管理环节创设能进能出的用人机制和实施个性化的管理政策，对中国明确女性公务员特殊保护的价值导向，制定反对性别歧视的法律法规，提高女性公务员家庭—工作平衡技能，增强女性公务员的心理调适能力，构建人性化的服务保障体系，发展先进的性别文化等，具有重要的借鉴价值。健全和完善中国女性公务员特殊保护制度是一项系统工程，需要在价值导向、制度构建、政策支持、技能提升、环境营造等方面做出不懈努力。概言之，只有在借鉴他山之石，结合本国国情不断创新的基础上，才能谋划更加科学合理的女性公务员特殊保护方案，并取得较为理想的实施效果。 [參 考 文 献]
[1] 马登科.公务员权益保障手册[M].北京：中国方正出版社，2006：177.
[2] 沢津久司.日本における女性の法的権利、地位の変遷に関する研究[J].中国短期大学紀要，1995（26）：163-177.
[3] 鹿野政直，堀場清子.祖母·母·娘の時代[M].东京：岩波書店，1985.
[4] 田桓.战后日本公务员制度的形成[J].历史研究，1985（6）：171-185.
[5] 张冬冬.甲午战争前后日本女性地位考察[J].日本问题研究，2014，28（6）：55-61.
[6] 吉田みか.社会と女性と法律とその9[EB/OL].[2018-01-23].https：//nextwave100.net/serialization/society-women-law-09/.
[7] 人事院.平成26年公务员白皮书[EB/OL].[2018-01-23].http：//www.jinji.go.jp/hakusho/h26/1-1-01.html.
[8] 内阁府.第4次男女共同参加基本计划[EB/OL].[2018-01-27].http：www.gender.go.jp/about_danjo/basic-plans/4th/index.htl.
[9] 人事院.平成25年公务员白皮书[EB/OL].[2018-01-24].http：//www.jinji.go.jp/hakusho/h25/1-1-01.html.
[10] 师艳荣.日本女性M型就业模式的变迁及发展趋势[J].日本问题研究，2013，27（1）：84-90.
[11] 公務員GF8D6研.女性職員·退職後の働き方への影響[EB/OL].（2017-12-18）[2018-02-08].https：//koumu.in/articles/519.
[12] 中华人民共和国国务院新闻办公室.中国性别平等与妇女发展白皮书（中英对照）IV[EB/OL].[2018-02-11]. http：//www.etogether.net/htm/foreignAffairs/20180327/5002_3.html.
[13] 张再生.社会保障女性公务员有效激励措施初探[C]//社会性别与公共管理.天津：天津大学出版社，2008：207.
[14] 赵艳红，李洋，张东洁.用社会性别意识审视中国的女性教育[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2010（5）：104-106.
[15] 王俊祥.性别文化与教育性别公正[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2007（1）：4-7.
Special Protection System of Japanese Female Civil Servants： Historical Evolution and Implications for China
CHEN Hong-lian， LI Xing-jian
（School of Politics and Public Administration， Qingdao University， Qingdao， Shandong， 266061，China）
Abstract： Japan has always attached importance to the construction of the special protection system of female civil servants， and has clarified the constitutional and legal principles regarding the special protection of Japanese female civil servants. After three stages of exploration before World War II （1889-1938）， after World War II （1939-1999）， and since the new century （2000-present）， a relatively complete special protection system of female civil servants has been formed. Japan’s practical exploration of “entry” management， “on-the-job” management and “exit” management of female civil servants has important implications for China in terms of optimizing the management system of female civil servants， highlighting the value of gender equality， formulating laws and regulations against gender discrimination， improving home-work balance skills and psychological adjustment of female civil servants， building a humanized service guarantee system， and developing advanced gender culture.
Key words： the civil service management system; female civil servants; special protection; gender equality
关键词： 公务员管理制度;女性公务员;特殊保护;性别平等
中图分类号： C913.68 文献标识码： A 文章编号： 1004-2458 （2018） 06-0048-15
DOI：10. 14156/j.cnki.rbwtyj.2018.06.006
实现对女性公务员权益的全面保障，建设一支富有向心力和凝聚力的公务员队伍，对于保证国家机器高效运转，推动国家治理能力现代化，具有十分重要的意义。“所谓女性公务员权益保障，是指社会采取各种措施，保证女性公务员与男性公务员一样平等地履行国家公务员职责，执行国家公务，管理国家和社会事物，参与社会生活，行使平等权利”[1]。日本对女性公务员特殊保护的传统由来已久，并构建起了较为完善的制度。日本女性公务员特殊保护制度的历史演进大体经历了三个阶段，每一阶段的措施特色鲜明、各有侧重。在公务员的“入口”“在职”和“出口”管理环节，日本积极探索保护女性公务员的实施方案，这对于中国从价值导向、制度构建、政策支持、技能提升、环境营造等方面完善女性公务员特殊保护制度具有重要的启示和借鉴意义。
一、日本女性公务员特殊保护制度的历史演进[BT）]
（一）关于日本女性政治权利与地位的立法进程
女性担任国家公务员是女性政治权利和政治地位的重要体现。伴随日本经济社会的急剧变革，日本女性的政治权利和地位也发生了重大变化。二战以前，日本承袭自古以来男尊女卑的传统，女性长期处于从属地位，政治权利和地位得不到承认。二战以后，特别是20世纪末以来，日本女性地位得到了显著提高，享有更加广泛的政治权利，拥有更多的政治参与机会。
1. 《大日本帝国宪法》关于女性政治权利的禁止性规定
1789年8月26日，法国《人权宣言》（即《人权和公民权宣言》）正式颁布。《人权宣言》第一条提出：“人生来就是而且始终是自由的，在权利方面一律平等。”这句话看似说明了所有人的权利，但实际上，这里的人是指男性，公民是指男性公民，并不包含女性[2]。
1889年，日本根据《人权宣言》的基本理念制定了首部宪法《大日本帝国宪法》。在这部宪法中，关于女性政治权利及地位的描述基本一片空白。例如，该部宪法的附属法《众议院议员选举法》规定：选举权的条件是，年满25岁的男子、缴纳直接国税15日元以上或所得税3年以上者。被选举权的条件是，年满30岁的男子，同时缴纳2 000日元的保证金。该法没有涉及女子的选举权和被选举权问题。不仅如此，同年的《集会及政社法》基本上全面剥夺了女性参与政治活动的权利。其中第4条规定：禁止女性参与政治演说;第25条规定：禁止女性参加政党，参加集会或者政社，如违反规定，处以2日元以上20日元以下罚款。1900年《集会及政社法》变为《治安警察法》，其中第5条仍然规定禁止女性参与政社以及政治集会。1920年，新妇女协会成立后，开展了一系列活动，旨在推动政府和社会保障妇女的参政权利及其他政治权利。1922年，废止限制妇女举办、参与政治集会修正案实施。1920年新妇女协会向国会提出《关于众议院议员选举法修正请愿书》。1925年，政府制定了《治安维持法》，但是女性仍然没有选举权和被选举权。
2.《日本国宪法》中女性的政治权利及地位
《日本国宪法》于1946年11月3日公布，1947年5月3日正式实施。国民主权、尊重基本人权及和平主义是日本国宪法的三大原理。其中第14条规定：“全体国民在法律面前一律平等。在政治、经济以及社会的关系中，都不得以人种、信仰、性别、社会身份以及门第的不同而有所差别。”这为男女不平等划上了终止符。
把女性参与政治结社活动定义为犯罪的《治安警察法》于1945年11月被废止。同年12月，修正《众议院议员选举法》赋予了女性选举权及被选举权。在1946年4月根据新选举法进行的战后第一届的众议院议员选举中，女性行使了这一权利[3]。在此次选举中，女性的投票率为66.97%，诞生了39位女性议员。尽管这一数量低于男性，但说明女性已经有了参与政治的权利。《日本国宪法》第15条规定：选举和罢免公务员是国民固有的权利，公务员的选举由成年人普选保障。第44条规定：两议院议员及其选举人的资格，由法律规定之。但不得因人种、信仰、性别、社会身份、门弟、教育、财产或收入的不同而有所差别。第21条规定：保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自由，这些自由没有男女之别。
3.《男女雇用机会均等法》的制定
20世纪70年代，日本为应对世界性石油危机，加快产业结构调整，由重视第一、第二产业转变为重视第三产业。经济发展需要大量劳动力，对于劳动力性别的苛求不复存在，女性就业机会大大增加。更為重要的是，随着经济发展，日本老龄化和少子化问题日益凸显，劳动力相对减少，需要新力量的注入。但是原有法律法规对女性就业权保障不力，对男女平等的规定仅限于关于工资的同工同酬。
正是由于男女平等的法律保障不够健全，在选拔、任用、晋升制度上对女性存在一定的歧视。为了消除该现象，制定男女平等法刻不容缓。日本于1985年批准《废除女性歧视条约》，同年颁布《男女雇用机会均等法》（1986年4月1日实施）。这部法律规定了推进男女在雇用方面享有均等机会和待遇的一系列相关政策，对女性劳动者职业能力开发、推进女性再就职援助计划、女性如何协调家庭生活与职业生活等进行了具体规定，为日本女性劳动者的福利以及地位提高提供了法律依据。 （二）日本女性公务员特殊保护制度发展历程
所谓公务员制度，就是人事行政制度，亦称官吏制度或文官制度，是为实现国家统治任务而形成的关于国家公务人员的选拔、任用、晋升的管理制度及体制[4]。日本公务员制度的发展变化是以二战期间日本结束法西斯统治为分界线。二战以前的日本文官制度所产生的官吏，只为天皇效命，不能称为“公务员”。二战后，在人民民主运动和美军占领当局的推动下，1947年制定的《国家公务员法》和1950年制定的《地方公务员法》否定了旧的官吏制度，实行以职阶制为基础的人事行政基本制度，推动公务员制度的规范化和法制化。
1.二战前日本女性公务员特殊保护制度的萌芽（1889年-1938年）
战前的公务员制度最大的特征就是“天皇的官吏”。《大日本国宪法》第一条就明确表明了天皇的主权，官吏的任用都由天皇决定。虽然战前的官吏制度有着完善的考试制度，被录用必须考试合格，但是一部分高级官员仍旧采用自由任用制。这一时期受西方启蒙思想的影响，日本曾掀起一股妇女解放思潮，但是并没有实质的法律法规为妇女解放提供法律保障。父权至上、贤妻良母的思想仍然深入人心，家庭妇女数量多，就业妇女数量少，妇女难以参与国家治理活动。在这一时期，日本女性公务员的特殊保护还没有建立起来，女性的地位和能力没有受到重视[5]。
2.二战后日本女性公务员特殊保护制度的发展（1939年-1999年）
二战后，日本的公务员制度以1947年制定的《国家公务员法》和1950年制定的《地方公务员法》为标志。新的公务员法否定了旧的官吏制度，目标是导入新的职阶制，推进科学的人事管理。《国家公务员法》的一个重要特征就是平等原则。其中第27条规定：所有国民都适用于这一法律，都是平等的，禁止性别歧视[6]。关于劳动环境方面消除性别歧视的规定在《劳动基准法》中有所体现，但只是规定要消除工资方面的性别歧视。虽然还有其他关于女性保护的具体规定，但仍然无法消除对女性的歧视。
如前所述，《男女雇用机会均等法》有消除男女歧视的具体规定，这为女性享有平等的就业、晋升等机会创造了前提条件。1950年制定的《地方公务员法》确立了男女平等原则。除此之外，该法还制定了工作条件法定原则、工资情况适应原则、成绩主义原则等人事基本原则，这为女性公务员在选拔、任用等方面享有平等权利提供了重要保障。
虽然法律、考试制度日益完备，但女性晋升之路仍面临着很大的考验。如表1所示：表中统计了1975年-1985年国家公务员队伍中女性干部职员的比例。在《国家公务员法》生效的28年后，国家公务员女性干部职员在6 938人中共计20人，其中在最高干部指定职的1 271人中，只有1位是女性干部职员。即使是10年后的1985年，对比8 118人的干部总数，女性干部职员仅有40人，比例仅占0.5%。与国家公务员一般职位女性比例15%相比，这个数据显得偏低。因此，女性国家公务员的晋升之路仍旧任重而道远。
日本之所以不断改革两性共同参与体制，签署《废除女性差别待遇条约》，是因为日本急需适应冷战结束后国际社会追求性别平等的新形势，以及日本基于联合国会员国义务，为落实联合国劳工组织第123号《有家庭责任妇女雇用建议书》的政策方向和1980年哥本哈根召开的联合国妇女十年中期会议通过的各项决议。特别是1990年日本总和生育率降低到1.57，为了解决高龄化、少子化所产生的劳动力不足问题（包括公务员队伍中），需要制定新的关于女性的政策，如表2所示。
日本政府内阁府于1999年建立男女共同参画局，制定《男女共同参画社会基本法》，并提出“把实现男女共同参与社会作为21世纪最重要的课题之一，努力推进实施社会各个方面男女共同参与计划”，这与女性公务员的选拔和任用扩大计划密切相关。《男女共同参画社会基本法》把男女看做是平等的个体，男女不分性别在平等地享有政治、经济、社会、文化权利的同时，对社会负有责任。日本“男女共同参画”涉及与女性生活相關的广阔领域，与根深蒂固的职业性别意识的弱化，以及对个人个性的尊重等意识的变革相联系，成为当今一项重要的课题。在尊重女性的前提下，实现男女共同参与社会，让女性平等参与社会活动，自愿选择适合自己的生活方式，发挥自己的潜能，并通过与男性的合作，不断实现社会的进步。《男女共同参画社会基本法》显示了日本政府为提高日本妇女的地位，实现与男性一起参与社会生活的积极态度和不懈努力。
3.新世纪以来日本女性公务员特殊保护制度的完善（2000年至今）
2001年5月21日，日本政府提出了女性国家公务员录用扩大方针，全面系统地扩大女性国家公务员的录取人数，并推进以公开的形式让妇女参与政府决策。具体内容除了与“基本法”同类型的工作之外，还推行扩大育儿假制度，在休假时有替代的工作人员等政策。此外，根据扩大招聘和晋升女职员部长的规定，定期召开推介会，根据指导方针对政策的实施、对计划进行检查和评估以及根据招聘情况进行必要的审查。这些法律和准则的特点是提出了“积极改进措施”的必要性。随着女性录用扩大政策的实施，日本当局积极为女性提供机会。为消除社会对女性国家公务员录用扩大方针有违“平等原则”和“成绩主义原则”的疑虑，日本政府专门对这些原则做出解释。
2006年安倍晋三出任日本首相后，将推进女性活跃作为“招牌政策”，从女性活跃可以成为经济增长原动力的观点出发，提出在2020年把女性在企业管理层所占比例由2013年的7.5%提升至30%。在增加公务员女性录用方面，也提出2015年把国家女性公务员总体比例提高至30%。另外，安倍政府还倡导构建“女性闪光社会”，为女性就业创造良好的社会环境。
二、日本女性公务员特殊保护制度的实践探索
（一）日本女性公务员“入口”管理中的特殊保护
冷战后，日本为实现构建政治大国的战略目标，在政治、经济、军事、文化方面进行了一系列改革。1999年，日本颁布了《关于国家公务员制度改革基本方向的意见书》，首次阐述了关于分类考试的内容。在此后十余年间，日本对公务员分类考试制度先后进行了十余次修改，为公务员队伍引进不同种类的高素质人才打下了坚实的基础，进一步完善了公务员队伍建设的“入口”管理。 1.日本女性公务员“入口”管理特殊保护制度的发展
为了确保公务员队伍的人才多样化，以选取高质量人才为目标，日本政府在国家公务员制度改革基本法的基础上，听取各方面意见，对分类考试进行修改：由原来的I 种考试（本科以上学历者）、II 种考试（专科学历）、III种考试（高中学历）的三级区分，变为重视政策规划等基础能力的“综合技能考试”（分为研究生学历考试和本科学历考试）、重视行政事务能力的“一般技能考试”（专科学历、高中学历和社会人员）和重视专业技术能力的“专门技能考试”（国税官员等15种考试）以及具有民企高管等职业经历的“经验者考试”。除了考试体系的变化之外，考试的种类也发生了变化。笔试完善了公务员基础能力考试，记述考试（类似中国申论考试）则由注重政策规划能力和综合判断思考能力的政策论文考试以及重视专业知识和综合判断思考能力的综合论文测试组成。除了笔试之外，还有重视交流能力的政策课题讨论考试以及重 视企划思考说明力的企划提案考试。调整后的考试内容，科学细致地考察了公务员需要具备的基本能力，有利于建设能力突出、素质全面的公务员队伍。
2013年，安倍内阁为了实现经济再生长，推出了“三支利箭”政策，即“大胆的金融政策”“灵活的财政政策”以及“增长战略”。其中，“创造让女性绽放光彩的日本”是日本经济持续性“增长战略”的核心目标。为了实现这一目标，各部委和机构根据“第四次男女共同参与基本计划”规定的目标，在入口管理方面制定了一系列优惠政策，提高女性公务员录用率[7]。具体措施有：（1）对国家公务员录用方法等开展行之有效的宣传活动，期待可以录取更多优秀的女性公务员。为扩大国家公务员考试中女性的申请人数、合格人数，有关部门通力合作，加大宣传力度，提高宣传效果，例如面向首都圈内的各地区各学校，重点对法律专业以及经济专业开展宣传活动。在招聘考试方面，为提高女性录用率，要求国家人事院改革考试内容，扩大除法律和经济专业以外的其他专业的录取比例。（2）增加有经验的女性职员的录用率。内阁人事院与各省厅合作，举行跨地区的宣传活动，并且利用经验者考试，积极录用领导岗位的外部女性人才。（3）促进因育儿等原因中途退职的女性公务员再就职。要求各省市掌握中途退职人员的联系方式，并将这些情况向人事局反映，以便人事局向希望参加中途录用考试的人员提供就业信息[8]。
2.日本女性公务员“入口”管理特殊保护制度实施效果分析
目前，日本政府正在努力提高女性公务员比例，并制定了女性公务员的录用比例目标，如表3所示。就录取女性公务员而言，2015年之前公务员考试录用女性的比例，数值平稳，没有明显变化。从2015年（平成27年）实行第4次男女共同参与基本计划开始，连续三年实现了“女性占录用者比率达到30%”的目标，如图1所示。
3.女性公务员“入口”管理特殊保护制度评价
（1）机会公平，男女机会均等。日本人事院制定了《关于女性公务员人数扩大录用的指针》，明确指出在公务员录取工作中要确保公平公正、公开透明的原则，不以年龄、身高特别是性别等外在原因对报考人员产生不同对待，保证男女录取率平衡合理。该政策有效促进了日本构建性别平等的新型性别文化，为招录女性公务员创造了良好的社会环境，保证了女性公务员录用时的机会公平。
（2）过程公平，接受大众监督。2012 年，在录用考试体系中改革传统考试内容和项目。具体来说，增加了笔试中的选择题数量、考试前的教养试验和基础知识的能力测试。面试本着公开、透明的原则，采取旁听的办法，当场打分，并向大众公开面试内容，接受社会大众和媒体的监督，这在一定程度上保证了面试公平。面试过程中注重公务员综合素质与能力的测试，而不是看重其他外在的限制条件，体现了录用过程的公平性，保障處于弱势地位的女性公务员的权益。
（3）结果公平，成绩主义原则。在上述考试项目中，很多内容具有专业性，因此在公务员录取工作中重视考试成绩，不存在性别歧视。除此之外，聘用考试制度实施以来，对考试内容和方法不断更新，提高了聘用考试的实用性，并确保女性公务员能够平等参与考试。
（二）日本女性公务员在职管理中的特殊保护
日本公务员入口管理环节注重提高女性录用率，在职管理环节倾向于延长女性职业生涯。女性因为养儿育女，在一天中难以进行长时间的工作，往往使其职业生涯产生中断和晋升困难。基于减少男女晋升差异，提高女性在领导岗位中的比例，为女性公务员提供充分发挥才能的工作环境和职位需求，日本政府主要从工作环境（组织的工作方法、 管理，家庭中的角色分工）、管理者和人事当局的认识与态度、女性公务员的认识和需求三个方面，完善女性公务员在职管理环节的特殊保护制度。
1.日本女性公务员在职管理中的特殊保护政策
为了提高女性公务员的在职管理水平，需要重新审视现行组织的工作和管理方式。另外，在有着强烈性别角色意识的日本，有必要通过实施生活与工作平衡的支援来重新定义家庭分工。
（1）从重视长期的劳动实践，转变为强调效率的工作作风。公务员工作千头万绪，需要长时间工作。对于因家庭责任沉重而工作时间有限的女性公务员来说，在同等条件下与没有这种制约的其他人竞争晋升机会将变得十分困难。据图2调查显示，女性公务员和领导岗位公务员认为，限制女性能力发挥的最大原因是职场的工作时间过长。
为解决女性公务员职场劳动时间过长问题，必须缩减加班时间和深夜工作时间。缩减加班时间一直是改善工作环境的重要组成部分，但成效并不显著。因此，日本政府在调查、了解公务员正式工作内容和实际情况的基础上，审查工作制度，筛选出没有必要的工作，通过简化工作流程，提高工作效率，缩减加班时间。管理者以身作则，以上率下，带领全体公务员提高工作效率，减少没有必要的加班。并且，年终评价考核时重视工作产生的成果，而不是根据工作时长评价工作质量。 （2）促进女性发挥能力，推行家庭工作支援政策。育儿假等支援政策的实施目的是减少女性公务员因家庭原因而离职的数量。一方面，先进的民营企业认为：在女性因为长期休假导致工作经验缺失的负面影响下，与其禁止长期休假，不如把重点放在如何让女性公务员快速投入工作上来。日本通过借鉴欧美各国女性公务员在职管理经验，实行了短时间、弹性工作等柔性管理制度。在此基础上，不断提高女性公务员的工作效率，让其兼顾家庭责任，同时又干好本职工作。
（3）家庭责任分工改革。近年来，虽然在男性职员家庭工作支援制度的运用方面取得了一些进展，但从2012年一般国家公务员育儿休假实施状况来看：女性96.5%的职员获得假期，平均时长14.7个月;与此形成鲜明对比的是，男性只有3.7%的职员获得休假，平均时长为3.4个月。此外在看护休假方面仍然是女性占主体。由此可见，女性仍然是承担家庭责任的主要力量。日本政府通 过启动宣传活动，逐渐改变家庭角色分工意识，积极鼓励男性利用家庭工作支援系统，减轻女性的家庭负担，为促进女性公务员晋升提供有利条件。
对于女性公务员的在职管理，直接上司及人事当局的认识和态度至关重要，因此，日本政府十分重视思想改革和人事管理，以促进女性公务员能力的发挥。①管理者自觉养成。在女性职业生涯中，管理者是很重要的一环[9]。在管理日常工作时，管理者注重在性别平等的前提下对女性进行指导。例如：在女性职员一时离职和因育儿休假期间，需要适时、适当地传达信息，并提供指导。为了使管理者认识到自身在女性公务员职业生涯中的重要性，日本政府为此设立管理者学习交流场所，并利用国家人事局每年设立的女性公务员研究所举办研讨会，提高管理者的认识。尤其对于那些女性领导岗位占比较低的地区，鼓励他们充分利用研讨会机会，提高管理者对于女性公务员的重视。②培训和关怀平衡的人力资源管理。关怀负担家庭责任的公务员和构建优良的职场环境是管理人员的责任和义务。一方面，即使是保育、护理等承担家庭责任的人员也有不同的状况，把他们一律放置在时间制约小的工作岗位是不合适的。日本政府对于有晋升需求和工作能力强的职员，根据其相应的能力给予晋升机会，并通过开展培训的方式提高其能力。对于有家庭责任的女性公务员来说，除了本人的努力，也离不开周围的帮助。管理者在对人员考核评估时详细考虑到各种情况，为女性公务员创造一个公平、互助的环境。③弹性培训。因为生产、生活等原因，女性公务员不得不离职，如果采取与同期录用者横向比较才能晋升的人力资源管理制度，这有可能使有能力的女性公务员失去晋升机会。因此，日本政府通过实施弹性培训制度，给予女性公务员晋升机会。
为了改变女性公务员自身认识和需求，日本政府在人事评价等阶段，鼓励女性积极参与。通过让女性了解工作的乐趣和意义，促使女性认真思考自身的职业生涯规划，提高挑战工作的意识。①职业道路的可视化。由于女性公务员对自身职业发展缺乏信心，日本领导岗位中女性公务员所占比例十分小。因此，人事当局根据职务内容、职位高低模拟职业发展规划，通过座谈会、演讲会等形式，使女性职员了解自己的职业前景。②体验工作乐趣。在实习阶段，日本政府安排女性公务员体验有乐趣的工作职位，提高她们参与工作的积极性，促使她们更好地适应工作。
2.日本女性公务员在职管理中的特殊保护制度评价
（1）完善的职业发展保障制度，提高女性公务员工作的稳定性。过去日本女性参与劳动市场的模式大体呈现 M型曲线[10]，女性一般在25～35岁结婚，在35岁前生完第一胎后，因结婚和育儿离开职场，40岁左右再选择就业（以兼职临时工等劳动形态为主）。当女性公务员由于生育等原因处于职业徘徊转型期时，女性职业发展保障制度保证女性公务员不会丧失职业发展的动力和希望，消除女性公务员的后顾之忧，从而安心从事工作。在女性职业发展的考核、评价、晋升等方面，日本实行灵活而富有弹性的制度，并结合女性自身的生理特點和成长规律，使女性公务员进入领导岗位的机遇大大提高。
（2）家庭—工作平衡支援政策，增强女性公务员工作的忠诚度。家庭的稳定是女性公务员职业生涯稳定发展的重要保障。日本制定了完善的家庭—工作平衡政策，减轻了女性公务员的家庭压力，使女性公务员在照顾好家庭的基础上，能够腾出更多的精力从事工作，提高工作忠诚度，取得了“家庭—工作”互惠双赢的效果。
（3）优化女性公务员工作环境，提升职业发展潜力。日本结合女性公务员的思想状况和心理特点，通过开展培训、讲座以及政策引导等手段，帮助女性营造一个健康、积极的工作环境，这有利于女性公务员充分发挥自身潜力，大幅度提升职业发展水平。
（三）日本女性公务员“出口”管理中的特殊保护
1.日本公务员“出口”管理相关政策
在公务员“出口”管理环节，无论是退职之后的补贴，还是对于女性公务员乃至所有公务员的再就业帮助，日本近年来都构建了十分完善的保障体系。同时，对于中年后的公务员，也制定实施鼓励其提前退休的优惠政策。通过这种方式可以有效促进公务员队伍的新陈代谢和系统化的人员管理，激发组织和员工的活力，从而保持和提高公共服务效率。
日本《国家公务员法》规定：正规员工的退休年龄原则上是60岁，但是，如果工作内容具有特殊性或难以补充空缺，可以制定专门的退休年龄，具体来说，主要有以下措施：一是合理的退职补助。政府通过引入提前退休制度，对于自愿申请提前退休的公务员给予退休金补助，但这只作为推行退休制度之前的一种渐进措施。2017年，政府为了缩小公务员与民间企业的退休金差别，减轻政府财政压力，采取了下调退职补助金的措施。二是完善公务员再就业管理制度。为了提高公务员再就业的透明度，监测违反再就业制度的行为，日本政府首先健全公务员再就业制度规定，重点对离职2年以上的公务员再就业信息予以公开，保障全体公民迅速了解相关情况。其次，指导公务员严格遵守《国家公务员法》规定的再就业禁止及限制措施，以免引起公民对公务员退休管理的质疑。此外，任命工作人员专门从事指导和宣传再就业条例等工作，例如，日本明令禁止公务员在有利害关系的企业再就业等。 2.日本女性公务员“出口”管理中的特殊保护现状分析
现在日本正在实行劳动改革方案，目的在于实现今后50年内保持1亿人口规模，并且维持社会活力，而女性是实现这一方案的关键力量。首先，为了确保日本有足够的劳动力，必须建设一个女性安全抚养孩子的社会，提高出生率。其次，由于外部因素如婚姻、妊娠等原因，女性离职率一直居高不下，并且复职比较困难，因此，如何减少女性离职现象，是日本公务员“出口”管理的工作重点。
日本勞动改革方案中明确记载了主题为兼顾育儿与工作的问题，涉及女性在内的劳动者育儿休假等。该方案规定从产前到孩子年满3岁为止，有四种工作方式可以选择：因育儿等原因进行短期工作;连续休假6个月等平衡工作和生活的带薪休假;因妊娠期健康检查而休假;男性因为陪伴产妇等原因，也可以批准育儿假。但截至2015年底，国家公务员的男性雇员育儿假使用率仍然很低，原因在于社会对于男性育儿假的认识不够深刻，家务和育儿责任实际上主要由女性承担。为此，日本人事院专门制定了有关国家公务员育儿休假与工作时间关系制度概要。学龄儿童无法按时进入托儿所也是妨碍女性公务员回归职场的一个问题。父母双方因为工作原因，对托儿所的需求日益增长，但因托儿所数量不足、教师短缺等原因，无法满足儿童上学需求。截至2016年10月，日本的待入学儿童人数为47 738人[11]。为了解决儿童入学问题，需要政府确保托儿所的用地，改善托儿专业人员的工作待遇，避免托儿所教师离职等。对于需要接送孩子的女性公务员，政府还制定了可以在一定时段带孩子出勤的优惠措施，以更好地培养亲子关系，减少女性公务员的离职风潮。
据统计，日本的女性就业率总体呈现上升趋势。从1986年至2016年的变化中可以看出，M型的中间最低点数据有大幅上升，M型逐渐变化为倒 U字型。特别是30～34岁、55～59岁、60～64岁的女性就业率，大概都上升了10个百分点（见图3）。女性因育儿等原因离职的人数大幅减少，针对女性公务员在“出口”管理中的女性特殊保护制度初见成效。
3.日本女性公务员“出口”管理中的特殊保护制度评价
（1） 创设能进能出的用人机制，提高公务员队伍的活力。在退休金有保障的情况下，日本政府鼓励中年女性公务员提早退休，使公务员队伍能够不断注入新鲜血液，有效地提升了政府的工作活力和服务效率。日本还实施配套措施，提供公开透明的再就职信息，有效地促进女性公务员再就业，既缓解了政府财政压力，又满足了女性公务员职业发展需求。
（2）实施个性化的管理政策，增强人文关怀精神。日本依据女性公务员的实际情况，针对女性公务员工作生活中存在的急需解决的问题，制定了一系列的个性化优惠政策，引导女性公务员正确处理育儿和工作的矛盾。日本明确“服务”和“人本”的新理念，淡化了管理者与被管理者的界限，使女性公务员能够充分感受到政府的人文关怀，从容应对自身工作和生活中面临的个性化问题。
三、日本女性公务员特殊保护制度对中国的启示
近年来，中国公务员队伍不断扩大，特别是女性公务员数量也随之加大。根据2015年《中国性别平等与妇女发展》白皮书统计，2013年中央机关及直属机构录用的公务员中女性比例为47.8%。中日两国虽然在国家制度上存在差异，但由于深受儒家思想的影响，在“男主外，女主内”的性别观念上，却有诸多相似之处，并且中国同样存在老龄化趋势严重、生育率降低、劳动力人口逐渐减少等问题。日本作为东方发达国家，公务员制度建立较早且日益完善，女性公务员特殊保护制度取得较好的实践效果，对中国探索女性公务员特殊保护的理想路径具有一定的借鉴意义。
（一）健全公务员管理制度，彰显性别平等的价值目标
考虑到女性公务员要比男性公务员承担更多的生育和家庭压力，日本一定范围内采取“积极的改进措施”，力图更好地促进男女公务员的性别平等。根据1975年第一次世界妇女大会《墨西哥宣言》，性别平等是指男女两性的尊严和价值的平等以及男女权利、机会和责任的平等。性别平等并不意味着男女绝对平等，而是在承认两性差别的基础上，实现男女两性权利与义务的平等、发展机会的平等，并坚持弱势补偿的原则，保障男女两性在教育、就业等方面实现平等权。中国有必要借鉴日本经验，坚持性别平等的价值目标，不断健全公务员“入口”“在职”“出口”管理制度，更好地维护女性公务员的权益。
1.维护公务员“入口”管理环节的性别平等
中国应适当扩大女性公务员录取比例，为女性加入公务员队伍创造平等的机会。在公务员招录时，要把《宪法》和《公务员法》中有关性别平等的规定付诸实施，取消年龄、性别、户籍、身高、体重等方面的限制，反对人为设置性别障碍（如只限男性报考某公务员岗位，或人为设定男女招考性别比例）。在与群众打交道的服务窗口，可适当提高女性公务员的比例，发挥她们工作扎实、富有亲和力、考虑问题周全、协调能力突出的优势，为群众提供高质量的服务。看守所、公安局、监狱等特殊职业要改变男性公务员扎堆聚集的现象，吸收部分专业素质高、沟通能力强的女性公务员，做好犯罪嫌疑人或犯罪分子的思想和道德教育工作。在公务员选任时，要切实解决“职务性别隔离”问题。例如，2015年，中国有女外交官1 695人，占外交官总数的30.7%，其中，大使12人、总领事19人、参赞132人，分别占同级外交官总数的7.9%、24.4%和30.4%[12]，该数据反映外交官队伍中存在一定程度的“性别隔离”问题。因此，要根据需要适当增加女性公务员选任比例，避免出现某一性别人口在特定岗位或职务上高度集中，从而导致另一性别人口所占比例较低的现象。
2.增进公务员“在职”管理环节的性别平等
公务员的“在职”管理涉及考核、晋升、奖惩、培训、交流等事项，要着重在培训和晋升方面维护女性公务员的权益。党的十九大报告指出：“注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。……统筹做好培养选拔女干部、少数民族干部和党外干部工作。” （1）建设女性公务员培训链
其一，要了解女性公务员的职业发展规律，对女性公务员培训做长远规划，做好女性公务员政策研究与政策能力的培训。主题政策研究是日本人事院公务员研修所最具特色的培训方法，充分体现了日本公务员培训以能力为本、注重实务的特点。中国女性公务员培训也可借鉴该方法，聘请优秀教师对当前国家政策进行讲评，组织小组讨论，提高公务员对国家政策的理解。其二，对女性公务员进行分级培训。对初任女性公务员，要侧重于职前培训，使之能够尽快适应行政机关环境和工作要求;对在职女性公务员，要侧重于任后培训，增强其适 应社会经济环境变化与政府职能转变的能力。尤其是对有潜力、有培养前途的女性公务员要重点进行晋升培训，使之具备更高职位所必需的知识、能力和才干。其三，实行女性公务员弹性培训制。为女性公务员提供开放、普惠、灵活和人性化的学习环境、条件和机会，并由自己决定在何地学、何时学和怎么学，积极探索女性公务员培训的最好方式。
（2）建立公平的晋升制度
考核评估是激发公务员工作积极性，提高学习内在动力的有效手段。要加强和改进公务员晋升制度，首先要消除性别歧视，把工作成绩放在考核评估的首位，减少评价人员主观意志对于结果的影响。可以采取竞争上岗的方法，通过对工作成绩横向比较，并与日常考核相结合，形成公开、公平、公正的考评体系。在考评时要考虑到女性公务员的特殊情况，实行平等的晋升标准，不能因其生育等原因影响考评结果，这样才能保障有能力、有意愿的女性公务员获得平等的晋升机会。
3.实现公务员“出口”管理环节的性别平等
在“出口”管理环节，应完善女性公务员退休制度和再就业保障制度。中国女性公务员与男性公务员相比存在着退休年龄差异的问题，有必要实行与日本相类似的弹性退休制度。女性公务员可以根据自身情况，在55～60周岁之间选择退休时间。对于身体状况良好的女性公务员，政府通过鼓励再就业的制度，让女性公务员继续在其他岗位上发光发热，这不仅有利于充分发挥劳动力资源的价值，还能减少养老金支出，缓解政府财政压力。
（二）维护女性公务员的正当权益，制定反对性别歧视的法律法规
虽然中国《宪法》《劳动法》和《妇女权益保障法》等有倡导男女平等，反对性别歧视的规定，但存在过于笼统、较为零散、权责不清和缺乏可操作性的缺陷，不利于管控侵犯女性公务员权益的行为。因此，有必要学习日本《男女雇用机会均等法》的立法经验，制定专门反对性别歧视的法律法规，实现男性与女性在职业生涯中真正的平等。
首先，反对性别歧视，明确保护女性公务员的立法重点。围绕同工同酬、反对性别隔离、禁止工作场所性骚扰、禁止怀孕歧视、确立申诉机关、明确调解程序等事项进行立法，实现立法的前瞻性和周延性，推动反对性别歧视法律法规的相互衔接与配套。
其次，着力解决立法空白与模糊地带，增强立法的针对性和实效性。在女性公务员权益保护方面，目前还存在大量的模糊地带。例如，如何界定性骚扰，如何认定侵犯女性公务员劳动权益等，还需要从法律层面进行严格细致的规定。要在工作劳动中禁止以性别原因产生直接或间接的差别待遇，对女性在劳动过程中容易出现的问题、在结婚和生育时的特殊休假、补贴等制度进行明确规定和严格落实。
第三，增强侵犯女性公务员权益案件的可诉性，彰显法律的权威和尊严。中国宪法规定：“国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部”;“国家尊重和保障人权”;“任何人都不得有超越宪法和法律的特权”。要将上述宪法精神落实到具体的法律和政策之中，对侵犯女性公务员权益的行为严惩不贷，法院可直接援引宪法作出判决或裁定，制止和纠正违背宪法的行为。
（三）提高女性公务员家庭—工作平衡技能，完善职业生涯规划
虽然中国女性公务员的学历水平不断提高，但综合素质仍需要进一步提升。随着时代的发展和公务员队伍建设的需要，应加强女性公务员核心能力与素质的培养与训练，增强专业技能和工作潜力，养成职业化的工作行为与习惯。
1.提高女性公务员的家庭—工作平衡技能
如何平衡工作和家庭的关系，是女性公务员在职业生涯中面临的重要问题。良好的沟通和有效的时间管理有利于缓解家庭和工作的矛盾。第一，学会时间管理。形成良好的时间管理习惯，可以促进女性公务员提高工作效率和家庭活动完成度，减轻工作和家庭负担。政府应负责安排一些课程，帮助公务员领会时间管理的重要性，充分掌握时间管理的方法与工具。第二，提高沟通能力。良好的沟通有利于工作顺利进行，减缓家庭矛盾。通过沟通技巧培训，理解高效沟通的核心原理与关键要素，掌握沟通的不同形式与渠道，克服沟通中的各类障碍，学会正确处理角色冲突等。要帮助女性公务员坚定沟通信念，提升沟通能力，灵活运用于工作和家庭生活之中。
2.完善女性公务员的职业生涯规划
合理的职业生涯规划，可以激发工作热情，促进政府管理变革，实现个人发展与政府工作的良性互动。可借鉴日本高度重视女性公务员职业生涯设计的做法，对中国女性公务员分类施策，根据个人的性格和能力展开职業生涯教育，使她们清晰把握晋升空间，明确职业发展需求，提高工作的主动性和积极性。
首先，对于刚入职的年轻女性公务员来说，应明确其未来的发展目标，把职务规划作为职业生涯设计的主要内容。要引导女性公务员树立终身学习的观念，提高学习的积极性，培养专业知识和技能，积极融入政府工作环境。要通过团体辅导的方式，制定科学合理的职业生涯规划，增强女性公务员对其个人能力、个人工作的认同感，客观评价自身的综合素质和工作能力，满足其职业发展和职务晋升的需要。
其次，对于已经熟悉岗位的中年女性公务员来说，要引导她们祛除陈旧观念，克服工作中的消极心态。人到中年，事业定型，常常发生慵懒散漫的职业倦怠现象。要创设合理的竞争和激励机制，破除“铁饭碗”“大锅饭”的陈旧观念，推动女性公务员始终保持旺盛的工作热情。“在政府部门中，女性公务员获得有效激励，实现个人的充分发展，将有利于家庭的稳定，更好地实现家庭的自然功能和社会功能”[13]。中年时期，女性公务员上有老，下有小，家庭压力也逐渐增大，往往把主要精力放在家庭生活方面。在政府的帮助下，可采取团体培训和一对一的单独辅导等形式，指导女性公务员平衡工作—家庭关系，克服中年时期的职业困惑，减轻家庭和工作压力。 最后，对于老年女性公务员来说，职务晋升的激励效应日益衰减。她们的职业生涯重点是维持现状，政府可以通过物质激励和精神激励的方式，激发她们的工作热情。通过一对一的形式帮助她们形成积极的工作态度，以良好的心态迎接退休的到来。
（四）增强女性公务员的心理调试能力，构建人性化的服务保障体系
作为特殊的社会群体，女性公务员心理健康不仅仅是公务员个人的问题，同时也是一个公共问题、社会问题。女性公务员的心理素质与心理健康水平，在其人才育成方面至关重要。随着经济体制和社会结构的深刻变革，女性公务员面临越来越沉重的压力，影响其心理健康的因素也越来越多。针对女性公务员性格敏感、缺乏自信等问题，需要政府加强对女性公务员这一群体的特殊关怀。
1.提高女性公务员心理调适能力
从人文关怀的角度，重视女性公务员的心理健康。首先，要建立心理档案和心理援助制度。定期为女性公务员做心理健康测试，收集心理变化信息，及时跟踪和介入，做到早发现早治疗。对于家庭工作负担重的女性公务员，可以给予适当的帮助，积极开导，避免产生消极心理。其次，组织女性公务员参加健康的文化娱乐活动，增加各部门人员的凝聚力，改善人际关系。要促使女性公务员扬长避短，增加信心，正确调适心态，发挥工作细心、具有亲和力的优势，更好地开展工作。第三，加强女性公务员的心理培训。要开设心理培训课程，开展心理培训活动，引导女性公务员正确处理家庭和事业的矛盾，找到合适的宣泄方法和减压通道，消除因心理压力而产生的工作倦怠，提高工作幸福指数，保持旺盛的工作活力和健康的心态。
2.构建人性化的服务保障体系
从人本理念出发，减少女性公务员的家庭压力和心理压力，为女性公务员构建人性化的服务保障体系。（1）提供儿童看护服务。可参照日本政府对女性公务员实行特殊保护的制度，在距离女性公务员办公地点较近的地方建立托儿所，减轻女性公务员的育儿压力。引进女性公务员帮助计划，帮助其解决因心理原因或者家庭原因而影响工作效率的问题，为员工提供心理咨询，提供护理等方面专业知识的培训等。（2）实行弹性工作制。在指定职员在岗时间的前提下，允许女性公务员根据自身情况，自行选择每天工作开始及结束时间，这不仅有利于政府扩展业务时间，还有利于职员增加休息时间，减少通勤成本。
（五）发展先进的性别文化，营造公平互助的职场环境
日本不断改革两性共同参与体制，扩大女性公务员的选拔和任用，倡导构建“女性闪光社会”等，是促进男女性别平等的具体举措，对中国具有一定的参考价值。借鉴日本的经验，中国应努力维护女性公务员的性别平等权，发展先进的性别文化，营造平等的职场环境。
首先，旗帜鲜明地批判落后的性别文化，弘扬先进的性别文化。传统文化中的男尊女卑、男主女从、男强女弱等观念，体现了以对立思维界定和评判男女关系的特征，这种落后的性别文化与时代潮流格格不入，应当予以批判和革除。新时期，应大力弘扬先进的性别文化，实现男女两性平等、和谐、公正地生存与发展，在两性平等的基础上彰显女性的独立地位，使两性在社会发展中和睦相处、共同进步。
其次，让先进的性别文化占领思想和舆论的阵地，成为人们行动的指南。一是要善于运用广播、电视、网络、期刊、报纸等大众传媒，大力宣传男女平等的价值观念。从学校做起，教师作为宣传男女平等的中坚力量，通过言传身教的方式，要求男女学生从内心理解和认可男女平等的性别观念[14]。二是要利用新媒体手段，全方位、多角度地构建立体化的宣传体系，例如利用微博、微信等宣传社会性别平等的典型案例，制作公益宣传广告等方式，让男女平等观念深入人心。大力开展女性劳模评选活动，利用榜样的力量，提高社会大众对女性工作能力的认识，为女性公务员的职业发展创造良好的舆论环境。三是要确立新型性别角色认知。社会性别论中发展的主体是女性，应确立起“女性能顶半边天”的新型性别角色认知。女性公务员与男性公务员在地位上应该是平等的，要为女性公务员构筑真正平等的社会环境，从而发挥女性公务员在职业发展中的潜力。
第三，以先进的性别文化影响和改变家庭生活方式[15]。女性公务员在职业生涯中，往往承受着来自家庭和工作的双重压力，因此十分需要家人的理解和支持。女性在生育、育儿期间，往往是女性工作的“黄金时期”，因此，如何完善家庭责任分工，成为促进女性能力发挥的关键选项。中国政府可以借鉴日本在家庭责任分工改革中所作的努力，通过启动宣传活动，逐渐改变家庭角色分工的意识，积极鼓励男性帮助女性分担一部分家庭责任，减轻女性的家庭负担;同时，女性自身也应该学会适应家庭和工作角色的相互转化，处理好家庭与工作之间的关系，这将有助于女性公务员更好地开展工作。
第四，建设公平互助的职场环境，营造性别平等的氛围。良好的工作环境有助于产生愉悦的心理状态，进而改善工作的精神状态，大幅度提高工作效率。因此，要以先进的性别文化为指导，增强性别平等意识，让男性职员和女性职员坦诚相见、自由讨论、平等交流，使女性公务员能够借鉴他人之长，检视自身缺点，弥补工作不足。另外，还要消除性别隔阂，营造男性职员与女性职员团结互助、和睦相处、共同成长的工作氛围，定期举办能力拓展训练，加强整个公务员队伍的凝聚力和向心力，进而提高女性公务员的归属感。
結 语
日本对女性公务员的特殊保护由来已久，历久弥新。日本以社会性别、权利平等、制度变迁、公共人力资源管理等理论为依托和指导，在《大日本帝国宪法》《日本国宪法》《男女雇用机会均等法》等规范性文件中做出了保护女性公务员的原则性规定。历经二战之前（1889-1938）、二战之后（1939-1999）、新世纪以来（2000至今）三个阶段的实践探索，日本形成特色鲜明、各有侧重的女性公务员特殊保护制度。日本女性公务员“入口”管理环节彰显机会公平、过程公平和结果公平的价值导向，“在职”管理环节完善女性公务员的职业发展保障制度、实施家庭—工作平衡支援政策和优化工作环境，“出口”管理环节创设能进能出的用人机制和实施个性化的管理政策，对中国明确女性公务员特殊保护的价值导向，制定反对性别歧视的法律法规，提高女性公务员家庭—工作平衡技能，增强女性公务员的心理调适能力，构建人性化的服务保障体系，发展先进的性别文化等，具有重要的借鉴价值。健全和完善中国女性公务员特殊保护制度是一项系统工程，需要在价值导向、制度构建、政策支持、技能提升、环境营造等方面做出不懈努力。概言之，只有在借鉴他山之石，结合本国国情不断创新的基础上，才能谋划更加科学合理的女性公务员特殊保护方案，并取得较为理想的实施效果。 [參 考 文 献]
[1] 马登科.公务员权益保障手册[M].北京：中国方正出版社，2006：177.
[2] 沢津久司.日本における女性の法的権利、地位の変遷に関する研究[J].中国短期大学紀要，1995（26）：163-177.
[3] 鹿野政直，堀場清子.祖母·母·娘の時代[M].东京：岩波書店，1985.
[4] 田桓.战后日本公务员制度的形成[J].历史研究，1985（6）：171-185.
[5] 张冬冬.甲午战争前后日本女性地位考察[J].日本问题研究，2014，28（6）：55-61.
[6] 吉田みか.社会と女性と法律とその9[EB/OL].[2018-01-23].https：//nextwave100.net/serialization/society-women-law-09/.
[7] 人事院.平成26年公务员白皮书[EB/OL].[2018-01-23].http：//www.jinji.go.jp/hakusho/h26/1-1-01.html.
[8] 内阁府.第4次男女共同参加基本计划[EB/OL].[2018-01-27].http：www.gender.go.jp/about_danjo/basic-plans/4th/index.htl.
[9] 人事院.平成25年公务员白皮书[EB/OL].[2018-01-24].http：//www.jinji.go.jp/hakusho/h25/1-1-01.html.
[10] 师艳荣.日本女性M型就业模式的变迁及发展趋势[J].日本问题研究，2013，27（1）：84-90.
[11] 公務員GF8D6研.女性職員·退職後の働き方への影響[EB/OL].（2017-12-18）[2018-02-08].https：//koumu.in/articles/519.
[12] 中华人民共和国国务院新闻办公室.中国性别平等与妇女发展白皮书（中英对照）IV[EB/OL].[2018-02-11]. http：//www.etogether.net/htm/foreignAffairs/20180327/5002_3.html.
[13] 张再生.社会保障女性公务员有效激励措施初探[C]//社会性别与公共管理.天津：天津大学出版社，2008：207.
[14] 赵艳红，李洋，张东洁.用社会性别意识审视中国的女性教育[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2010（5）：104-106.
[15] 王俊祥.性别文化与教育性别公正[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2007（1）：4-7.
Special Protection System of Japanese Female Civil Servants： Historical Evolution and Implications for China
CHEN Hong-lian， LI Xing-jian
（School of Politics and Public Administration， Qingdao University， Qingdao， Shandong， 266061，China）
Abstract： Japan has always attached importance to the construction of the special protection system of female civil servants， and has clarified the constitutional and legal principles regarding the special protection of Japanese female civil servants. After three stages of exploration before World War II （1889-1938）， after World War II （1939-1999）， and since the new century （2000-present）， a relatively complete special protection system of female civil servants has been formed. Japan’s practical exploration of “entry” management， “on-the-job” management and “exit” management of female civil servants has important implications for China in terms of optimizing the management system of female civil servants， highlighting the value of gender equality， formulating laws and regulations against gender discrimination， improving home-work balance skills and psychological adjustment of female civil servants， building a humanized service guarantee system， and developing advanced gender culture.
Key words： the civil service management system; female civil servants; special protection; gender equality