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档案行政规范性文件是由档案行政管理机关制定的规章以外的档案行政管理行为规则。虽然，档案工作规范性文件的效力不如档案法律法规，但它分布面广、内容具体，对档案法律法规的执行与落实起着非常重要的作用。目前，档案学界对档案工作规范性文件的研究还很薄弱，自1992年至今的20年间，在档案专业期刊上只有肖正德、许建华、张兵、李俊珍、李新泉、杨立人、陈忠海、吴雁平、宋扬9位作者发表的11篇文章。从档案工作法制化建设的需求来看，有必要对这一问题给予关注，并进行系统深入研究。本文着重点讨论行政规范性文件的含义，及其法律地位问题。
1 档案行政规范性文件的概念
进入新世纪，规范性文件研究成为我国法学界关注的重点。我国多部法律法规中都涉及对规范性文件的规定，如，《中华人民共和国宪法》 （以下简称“《宪法》”）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》用的是“规定行政措施，发布决定、命令”（分别为第89条、第59条），《中华人民共和国行政复议法》用的是“规定”（第7条），《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》用的是“其他规范性文件”（分别为第14条、第17条），《中华人民共和国行政诉讼法》、《规章制定程序条例》用的是“具有普遍约束力的决定”（分别为第12条、第36条），《中华人民共和国政府信息公开条例》用的是“规范性文件”（第10条），等等。虽然称谓不同，但所指内容基本相同。
1.1 规范性文件的概念。在讨论档案行政规范性文件概念前，有必要先明确什么是“规范性文件”。周旺生教授认为：规范性文件是“为人们的行为提供标准、指明方向的，以书面形式或成文形式所表现的，以一定社会主体的强制力保证实行的，一定行为规范的结合体”。所谓“规范性文件”，泛指国家机关在职权范围内制定的调整人们之间相互关系的行为规则的总称。上至国家最高权力机关下至基层国家权力机关制定的形式多样、具有普遍约束力的文件都可称为“规范性文件”，像法律、法律性文件、法规、法规性文件、规章、行政规范性文件等。
从“规范性文件”的概念来看，我们可以将档案行政规范性文件推定为：档案行政规范性文件“是指国家机关制定的除档案法规以外的规范性文件”，或是“指一般市县人民政府与档案行政管理部门，按照一定的权限与程序，针对档案工作某一具体问题，制定和颁布的在该行政区域内具有普遍约束力的文件”。
1.2 规范性文件的类别。规范性文件按照不同的划分标准，可有多种分类。如，以是否属于法的范畴，规范性文件可分为立法类规范性文件和行政类规范性文件。立法类规范性文件，指除法律、地方性法规以外的由人大及其常委会制定的规范性文件。这里一是指有权制定法律的机关制定的除法律以外的规范性文件，或称为具有法律性质或具有法律效力的文件，即决议、决定、命令等。二是法规性文件，有行政法规性文件和地方法规性文件两种。根据国务院组织法和地方组织法的规定，国家最高行政机关即国务院发布的除行政法规以外的决定、命令和地方权力机关省级人大及其常委会、省会和较大市的人大及其常委会作出的除地方性法规以外的决定、决议都可称“法规性文件”。法规性文件也只有有权制定行政法规和地方性法规的机关才能制定。行政类规范性文件，指除行政法规和规章以外的由行政机关制定的规范性文件。“广义的行政规范性文件是指各级国家行政机关在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等；狭义解释是指不享有行政法规和行政规章制定权的国家行政机关为实施法律、法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等。”
以文件制定的主体为标准，可分为全国和地方人大及其常委会制定的不属于法的范畴的规范性文件；国务院针对非特定主体规定或发布的具有普遍约束力的行政措施、决定、命令；县级以上各级地方人民政府针对非特定主体规定或发布的具有普遍约束力的行政措施、决定、命令；乡、民族乡、镇的人民政府所发布的决定、命令中的规范性文件；以国家档案局为主的国务院各部门和地方档案局为主的县级以上各级地方人民政府的工作部门制定的规范性文件；党的机关、军队和其他社会组织制定的规范性文件等。
以规范性文件制定目的为标准，可分为执行性文件、补充性文件和自主性文件。
2 档案行政规范性文件的法律地位
根据我国《立法法》的规定，法的形式分为法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章，并不包括行政规范性文件。从这个意义上讲，行政规范性文件并不属于严格意义的法的范畴。但从学理上来看，行政规范性文件依然具有一定的“法”的属性或规范性。这是因为：行政规范性文件为人们提供一定的行为模式、标准和方向；行政规范性文件以规定一定的权利义务内容为手段，以实现一定的行政管理任务为目的；行政规范性文件具有一定的国家强制性。下面，我们从法源上来探讨档案行政规范性文件的法律地位。
2.1 立法类规范性文件的法律地位。立法类规范性文件，在我国宪法和组织法中有明确规定。宪法第99条规定地方人大有权通过和发布决议。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“《地方组织法》”）第8条、第44条规定县级以上人大及其常委会有权通过和发布决议，第9条规定乡镇人大有权通过和发布决议。这些决议中，既有对具体问题的决定，也有立法类规范性文件。
2.2 行政类规范性文件的法律地位。行政类规范性文件，在我国宪法和组织法中是有明确规定的。我国宪法第89条第1项规定，国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。第90条第2款规定，各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。国务院组织法第10条规定“主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章”。《地方组织法》第51条规定“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章”。《地方组织法》第59条第1项规定，县级以上的地方各级政府执行本级人大及其常委会的决议，以及上级行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令。以上规定中的“行政措施”、“决定”、“命令”，如果包含抽象性的内容，就属于行政规范性文件。 根据上述规定，国务院各部委、省人民政府及其所在地的市和较大的市的人民政府可以制定规章，因此，也只有上述机关发布的规章（规定、办法、细则）以外的决定、命令等可以称为行政规范性文件。
2.3 档案行政规范性文件的法律地位。档案行政规范性文件是国家各级档案行政机关实施宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章的一种行政管理手段。因此，搞清档案行政规范性文件的法律地位，既不降低其效力和权威，又不抬高、扩大其作用、范围，适当摆正其位置，是非常必要的。
对于档案行政规范性文件的法律地位，我们可以从以下3个方面来认识：
2.3.1 档案行政规范性文件的法律地位，来自其自身所具有的一般法的属性。行政规范性文件源于法律、法规、规章，实质上是法律、法规、规章的延伸，具有法的一般属性。在程序上，一般都要经过编制计划、起草、协商、审查、协调、会签、批准和颁布等几个环节；在技术上，多采用规定、办法、细则等规范化名称和章、条、款的形式书在内容上，对制定目的、依据、基本原则、适用范围、调整对象、权力义务、行政法律责任、生效时间等都有明确具体的规定；在实施上，具备法律规范的共同性、连续性和稳定性等使用特点。同时，由于档案行政规范性文件是以法律、法规、规章作为依据的，因而在执行中是以国家强制力作为保证的，具有普遍的约束力。因此，档案行政规范性文件具有法律法规规范的一般特性。
2.3.2 行政规范性文件的法律地位，来自我国社会主义法制完整统一的基本原则。行政规范性文件是我国行政立法的重要层次，在我国行政立法体系中居于相对较低的层次（行政法规居最高层次，规章居第二层，行政规范性文件居第三层次）。这三个层次既统一又有区别。它们的统一性在于都是以宪法、法律为依据，以低层次服从高层次为前提，相互联系、相互补充的整体。它们的区别在于制定机关、调整的范围、规范要素、效力等级不同。如果法律上把行政规范性文件与法律、法规、规章割裂开来，就会使行政立法体系出现断层，有悖于统一、完整的行政立法原则。
2.3.3 行政规范性文件的法律地位，来自档案行政管理部门既有的行政管理方式。省、市、县档案行政管理部门对本区档案事务的管理方式之一，是依据法律、法规、规章制定行政规范性文件。这是因为：从组织法的规定看，将行政法规、规章和措施并列起来，是作为各级政府制定抽象行为的不同形式来对待的；行政规范性文件是以法的规范性制定的，是以文件的形式发布的，在实施之前，它只能是具有普遍意义的抽象行政行为，而不是具体行政行为。
3 结语
综上所述，档案行政规范性文件是具有法律地位的。但目前档案行政规范性文件还没有被纳入档案法规体系，还有不同看法和认识，在实践中往往被人们所忽视。但事实上，地方各级档案行政管理部门制定档案行政规范性文件这一管理实践活动，已经成为我国档案法制建设中一个不可或缺的组成部分。随着我国档案法制建设的推进，充分认识档案行政规范性文件所具有的法律地位，在档案行政管理实践中，通过制定档案行政规范性文件，来保障档案法律、法规、行政规章的贯彻、落实。
（作者单位：中原油田档案管理处 来稿日期：2013-02-20）
1 档案行政规范性文件的概念
进入新世纪，规范性文件研究成为我国法学界关注的重点。我国多部法律法规中都涉及对规范性文件的规定，如，《中华人民共和国宪法》 （以下简称“《宪法》”）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》用的是“规定行政措施，发布决定、命令”（分别为第89条、第59条），《中华人民共和国行政复议法》用的是“规定”（第7条），《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》用的是“其他规范性文件”（分别为第14条、第17条），《中华人民共和国行政诉讼法》、《规章制定程序条例》用的是“具有普遍约束力的决定”（分别为第12条、第36条），《中华人民共和国政府信息公开条例》用的是“规范性文件”（第10条），等等。虽然称谓不同，但所指内容基本相同。
1.1 规范性文件的概念。在讨论档案行政规范性文件概念前，有必要先明确什么是“规范性文件”。周旺生教授认为：规范性文件是“为人们的行为提供标准、指明方向的，以书面形式或成文形式所表现的，以一定社会主体的强制力保证实行的，一定行为规范的结合体”。所谓“规范性文件”，泛指国家机关在职权范围内制定的调整人们之间相互关系的行为规则的总称。上至国家最高权力机关下至基层国家权力机关制定的形式多样、具有普遍约束力的文件都可称为“规范性文件”，像法律、法律性文件、法规、法规性文件、规章、行政规范性文件等。
从“规范性文件”的概念来看，我们可以将档案行政规范性文件推定为：档案行政规范性文件“是指国家机关制定的除档案法规以外的规范性文件”，或是“指一般市县人民政府与档案行政管理部门，按照一定的权限与程序，针对档案工作某一具体问题，制定和颁布的在该行政区域内具有普遍约束力的文件”。
1.2 规范性文件的类别。规范性文件按照不同的划分标准，可有多种分类。如，以是否属于法的范畴，规范性文件可分为立法类规范性文件和行政类规范性文件。立法类规范性文件，指除法律、地方性法规以外的由人大及其常委会制定的规范性文件。这里一是指有权制定法律的机关制定的除法律以外的规范性文件，或称为具有法律性质或具有法律效力的文件，即决议、决定、命令等。二是法规性文件，有行政法规性文件和地方法规性文件两种。根据国务院组织法和地方组织法的规定，国家最高行政机关即国务院发布的除行政法规以外的决定、命令和地方权力机关省级人大及其常委会、省会和较大市的人大及其常委会作出的除地方性法规以外的决定、决议都可称“法规性文件”。法规性文件也只有有权制定行政法规和地方性法规的机关才能制定。行政类规范性文件，指除行政法规和规章以外的由行政机关制定的规范性文件。“广义的行政规范性文件是指各级国家行政机关在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等；狭义解释是指不享有行政法规和行政规章制定权的国家行政机关为实施法律、法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等。”
以文件制定的主体为标准，可分为全国和地方人大及其常委会制定的不属于法的范畴的规范性文件；国务院针对非特定主体规定或发布的具有普遍约束力的行政措施、决定、命令；县级以上各级地方人民政府针对非特定主体规定或发布的具有普遍约束力的行政措施、决定、命令；乡、民族乡、镇的人民政府所发布的决定、命令中的规范性文件；以国家档案局为主的国务院各部门和地方档案局为主的县级以上各级地方人民政府的工作部门制定的规范性文件；党的机关、军队和其他社会组织制定的规范性文件等。
以规范性文件制定目的为标准，可分为执行性文件、补充性文件和自主性文件。
2 档案行政规范性文件的法律地位
根据我国《立法法》的规定，法的形式分为法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章，并不包括行政规范性文件。从这个意义上讲，行政规范性文件并不属于严格意义的法的范畴。但从学理上来看，行政规范性文件依然具有一定的“法”的属性或规范性。这是因为：行政规范性文件为人们提供一定的行为模式、标准和方向；行政规范性文件以规定一定的权利义务内容为手段，以实现一定的行政管理任务为目的；行政规范性文件具有一定的国家强制性。下面，我们从法源上来探讨档案行政规范性文件的法律地位。
2.1 立法类规范性文件的法律地位。立法类规范性文件，在我国宪法和组织法中有明确规定。宪法第99条规定地方人大有权通过和发布决议。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“《地方组织法》”）第8条、第44条规定县级以上人大及其常委会有权通过和发布决议，第9条规定乡镇人大有权通过和发布决议。这些决议中，既有对具体问题的决定，也有立法类规范性文件。
2.2 行政类规范性文件的法律地位。行政类规范性文件，在我国宪法和组织法中是有明确规定的。我国宪法第89条第1项规定，国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。第90条第2款规定，各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。国务院组织法第10条规定“主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章”。《地方组织法》第51条规定“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章”。《地方组织法》第59条第1项规定，县级以上的地方各级政府执行本级人大及其常委会的决议，以及上级行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令。以上规定中的“行政措施”、“决定”、“命令”，如果包含抽象性的内容，就属于行政规范性文件。 根据上述规定，国务院各部委、省人民政府及其所在地的市和较大的市的人民政府可以制定规章，因此，也只有上述机关发布的规章（规定、办法、细则）以外的决定、命令等可以称为行政规范性文件。
2.3 档案行政规范性文件的法律地位。档案行政规范性文件是国家各级档案行政机关实施宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章的一种行政管理手段。因此，搞清档案行政规范性文件的法律地位，既不降低其效力和权威，又不抬高、扩大其作用、范围，适当摆正其位置，是非常必要的。
对于档案行政规范性文件的法律地位，我们可以从以下3个方面来认识：
2.3.1 档案行政规范性文件的法律地位，来自其自身所具有的一般法的属性。行政规范性文件源于法律、法规、规章，实质上是法律、法规、规章的延伸，具有法的一般属性。在程序上，一般都要经过编制计划、起草、协商、审查、协调、会签、批准和颁布等几个环节；在技术上，多采用规定、办法、细则等规范化名称和章、条、款的形式书在内容上，对制定目的、依据、基本原则、适用范围、调整对象、权力义务、行政法律责任、生效时间等都有明确具体的规定；在实施上，具备法律规范的共同性、连续性和稳定性等使用特点。同时，由于档案行政规范性文件是以法律、法规、规章作为依据的，因而在执行中是以国家强制力作为保证的，具有普遍的约束力。因此，档案行政规范性文件具有法律法规规范的一般特性。
2.3.2 行政规范性文件的法律地位，来自我国社会主义法制完整统一的基本原则。行政规范性文件是我国行政立法的重要层次，在我国行政立法体系中居于相对较低的层次（行政法规居最高层次，规章居第二层，行政规范性文件居第三层次）。这三个层次既统一又有区别。它们的统一性在于都是以宪法、法律为依据，以低层次服从高层次为前提，相互联系、相互补充的整体。它们的区别在于制定机关、调整的范围、规范要素、效力等级不同。如果法律上把行政规范性文件与法律、法规、规章割裂开来，就会使行政立法体系出现断层，有悖于统一、完整的行政立法原则。
2.3.3 行政规范性文件的法律地位，来自档案行政管理部门既有的行政管理方式。省、市、县档案行政管理部门对本区档案事务的管理方式之一，是依据法律、法规、规章制定行政规范性文件。这是因为：从组织法的规定看，将行政法规、规章和措施并列起来，是作为各级政府制定抽象行为的不同形式来对待的；行政规范性文件是以法的规范性制定的，是以文件的形式发布的，在实施之前，它只能是具有普遍意义的抽象行政行为，而不是具体行政行为。
3 结语
综上所述，档案行政规范性文件是具有法律地位的。但目前档案行政规范性文件还没有被纳入档案法规体系，还有不同看法和认识，在实践中往往被人们所忽视。但事实上，地方各级档案行政管理部门制定档案行政规范性文件这一管理实践活动，已经成为我国档案法制建设中一个不可或缺的组成部分。随着我国档案法制建设的推进，充分认识档案行政规范性文件所具有的法律地位，在档案行政管理实践中，通过制定档案行政规范性文件，来保障档案法律、法规、行政规章的贯彻、落实。
（作者单位：中原油田档案管理处 来稿日期：2013-02-20）