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摘要：本文通过调查研究，论述了安徽省实施18项民生工程的重要意义、主要做法和取得的预期效果。对今后如何进一步搞好民生工程，扩大筹资渠道，引进民间资本，加强民生工程“软件”建设和长效机制建设提出了对策与建议。
关键词：民生工程； 生活保障； 农村医疗卫生； 公共产品；筹资渠道； 长效机制
中图分类号：C913文献标志码：Ａ
一、实施民生工程的重要意义
改革开放以来，我国人民生活水平有了很大提高，到2007年，人均GDP为18667万元，是改革开放前1978年人均GDP的49.6倍，扣除物价上升因素，实际增长10倍多。城镇居民人均可支配的收入2007年达到13786元，农村人均纯收入达到4140元。全国绝对贫困人口从2.5亿减少到2148万人。然而民生问题仍然是不容忽视的重要问题。生活难、看病难、上学难、行路难等突出问题，在一些地区不同程度地存在着。拿安徽省来说，由于人口多,底子薄，改善民生问题显得更为重要和迫切。2006年之前，全省部分地区和居民物质文化生活困难问题仍然是困扰各级政府一个重要问题。
——全省有180多万农村居民生活在最低保障线以下，部分城镇居民住房困难，5万多户城市居民家庭人均住房低于10平米；农村1500多万人存在着饮水安全隐患，喝不上清洁卫生的水。
——全省病有所医的群众达不到期望值，医疗救助涉及到300多万特困群众，特别是农村卫生院、卫生室条件差，设备简陋，医技人员缺乏，救治资金紧缺，“小病等，大病扛，实在不行进医院”的现象不同程度存在。
——全省农村道路难行和广播电视不通问题在部分村落依旧存在，全省农村有2.7万公里不通公路，3万多个20户以上的自然村仍为广电不通的“盲村”。
——全省义务教育经费尚不能足够保证。学杂费以及困难户子女的教科书和寄宿生活费尚未免除，全省304万平方米的中小学D级危房急需改造；普通高校和中职学校家境困难的部分学生存在着上学困难问题。
在这样的背景下，安徽省委、省政府深入分析民生问题的薄弱环节和主要矛盾，在地方财政资金不太宽裕的情况下，毅然决定从广大群众最关心、最直接、最现实的利益出发，从2007年开始，启动12项民生工程，2008年又决定增加6项，总共实施18项民生工程。这是我省建省以来规模最大、项目最多的民生工程，也是惠及全省广大人民群众的德政工程。其重大意义表现在以下几个方面：
第一，实施民生工程，是实现党的根本宗旨的需要。我们党领导人民浴血奋战，推翻三座大山，实行改革开放，发展先进的生产力，根本目的就是改善民生，提高人民的物质文化生活水平。党中央多次提出：我国的各项工作都要把有利于发展社会主义社会的生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民生活水平作为出发点和检验标准。在这“三个有利于”中，就有“提高人民生活水平”这一条。因此我们党始终以改善民生为出发点，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。中国历史上无数个英雄和领袖，大都是在民不聊生的情况下，发动了轰轰烈烈的革命和斗争，从洪秀全的“均匀田亩，有饭同吃，有衣同穿”到孙中山的“平均地权”的民生思想，都是为解决民生问题而唤起民众的。但是，只有中国共产党人具有为民富国强而奋斗的彻底性和全面性，不论在战争年代还是在和平建设年代，都始终把着力点放到推进人民群众的福祉上。改革开放以来，我国经济发展很快，多数地区和多数群众已初步进入小康社会，但仍有少部分群众和少部分地区没有脱贫，生活难、治病难、上学难、行路难不同程度地存在。如果这一问题不解决，就会影响全面进入小康社会的进程。安徽作为经济后发展地区，这一问题的解决具有紧迫性。对此，省委和省政府高度重视，制定了改善民生的政策措施，成立民生工程协调小组，实行各部门一把手负责制，全面推进和实施18项民生工程。
第二，实施民生工程是构建社会主义和谐社会重要举措。社会不和谐，其诱因是相当一部分民生问题得不到解决而引起的。如，安徽省2006年群众来访反映民生有关问题的意见和建议并要求解决的，竟达到总信访量的33.1%，而且有上升的趋势。其中吃、住、行、观（电视、文艺）等基本生活保障问题、就业问题、上学问题、医疗费用高问题、占用农民耕地补偿不合理问题是群众反映的重要内容。它直接影响社会和谐与安定。再如，人和自然的和谐是社会和谐的重要内容，由于水源和空气污染等问题得不到有效解决，引发群众极大不满，矛盾由隐性向显性发展。所以，实施民生工程，有效解决关系群众切身利益问题，就能避免和消除人们心理障碍，使人与人之间、人与社会之间、人与自然之间和睦相处、诚信友好。
第三，实施民生工程，是实现基本国策的重要手段。普及国民教育，开展计划生育都是我国的基本国策。由于经费不足，补贴不足，使中小学辍学率有所上升，农村计划生育难以控制。据调查，2003年，安徽农村中小学辍学率达3—4%，个别地区超过5%，重要原因之一是交纳学杂费、书本费以及寄宿生活费困难。安徽2007年实施民生工程以后，全部免除了义务教育阶段学生学杂费，并向农村义务教育学生免费提供国家课程教科书，提高贫困寄宿生补助标准，同时对高校和中职学校家庭困难学生资助，使所有学龄儿童和青年都能上得起学，辍学率大大降低。2007年安徽农村义务教育入学率初中为98.6%，小学为99.8%。同时，农村计划生育由于实行资金扶助并提高资扶标准，使计划生育国策更加落实。2007年安徽全省人口自然增长率比计划降低了1.1‰。这充分说明实施民生工程对普及义务教育和计划生育的促进作用。
第四，实施民生工程，是缩小居民之间收入差距，逐步走向共同富裕的重要途径。中国居民之间收入差距在扩大，这是举世公认的事实。根据标准测算：我国居民之间收入差距的基尼系数2005年已达0.46以上，是世界上差距较大的国家之一。如何缩小居民之间收入差距？比较一致的做法是“限高补低”，即对高收入者开展多种征税限制，如，累进制的个人所得税，个人收入特种调节税，遗产税以及财产税等等，而对低收入者由政府增加其收入或补贴，对其经营收入和劳动所得减免税，使居民之间高低收入差距逐步缩小。安徽实施民生工程以后，对低收入的农村居民、“五保户”以及城镇集体企业未参保退休人员都较大幅度地提高补助标准。这种由政府补助低收入群体的措施不仅使他们改善了生活，而且也缩小了居民高低收入之间的差距，为最终走向共同富裕，人人享受改革成果提供了物质帮助。
第五，实施民生工程，也是公共财政应尽之举。保证公共需要，向社会提供公共产品，是社会主义财政应尽的职责。无论是义务教育还是公共卫生，无论是农村基础设施（如水利、道路、饮水工程、广播电视等）还是居民最低生活保障，都属于社会公共需要的范畴，因而是公共财政支出的范畴。解决民生问题，理应以政府为主安排支出，这不是“越位”，而是应该“到位”。因此，实施民生工程就是让各级财政负起责任，开源节流，调整支出结构，把财力向民生工程倾斜的应尽之举。
二、安徽省实施民生工程主要做法和成效
自2007年开始，安徽省委、省政府决定在全省范围内实施民生工程以来，各级领导成员，特别是政府首长和财政、发改委、劳动保障、民政、卫生、教育、水利、人口计生、交通、建设等部门负责人，深入实际，广泛动员，精心组织，稳步实施，做了大量的工作。
（一）调查研究，确定改善民生的标的项目
为保证民生工程顺利实施，组织坚强有力的领导协调班子是关键。省里及时成立了民生工程协调小组，由常务副省长担任组长，省政府相关部门主要负责人为成员，负责协调推进民生工程实施，并在财政厅设立协调小组办公室。各成员单位严格一把手负责制，成立工作班子。各市、县也建立健全协调机构，扎实抓好各项政策和工作落实。
省委、省政府经过周密调查研究，对比分析，以群众最关心、最急需解决的12项民生工程作为首批启动的标的，从2007年开始实施。这十二项民生工程中，涉及到群众生活保障的有5项，突出解决部分群众“生活难”的问题，分别是：提高农村居民最低生活保障费用，提高农村“五保户”的供养标准，农村计划生育家庭奖励扶助，农村安全饮水工程建设，城镇未参保集体企业退休人员基本生活保障。涉及医疗卫生救助五项，突出解决“病有所医”问题，分别是：全面建立农村新型合作医疗制度，城镇居民基本医疗保障制度，提高城乡医疗救助水平，重大传染病人医疗救助及生活补助制度，推进城乡卫生服务体系建设。涉及教育资助两项，突出解决“学有所教”的问题，分别是：全面实施城乡义务教育经费保障机制改革，全面消除农村中小学D级危房。
2008年，在实施上述12项民生工程并取得初步成效的基础上，根据广大群众要求和全省财力状况，又增加了6项民生工程付诸实施。分别是：城市低收入家庭住房困难保障机制，大中型水库移民后期扶持制度，高校和中职学校家庭经济困难学生资助制度，农村公路“村村通”工程，广播电视“村村通”工程，贫困白内障患者复明工程。
精心选择的18项民生工程（见示意图）作为标的，涉及面广，受益群众多，带动效果明显，深受广大群众欢迎。
（二）筹措财力，提高标准
筹措资金是实施好民生工程的物质保证。近年来，在经济发展的基础上，安徽财力有所增长。2005年财政收入650亿，比上年增长24.8%；2006年财政收入816亿元，比上年增长24.3%；2007年财政收入达1034亿元，比上年增长26.7%。但由于安徽人口多，人均财政收入在全国靠后，基本上还是“吃饭财政”。为确保18项民生工程资金落实，省﹑市﹑县三级财政十分重视开源节流，努力调整公共支出结构，压缩一般性开支，把有限财力向民生工程倾斜，同时，省级有关部门积极争取中央部委的支持和国家开发银行贷款。2007年，全省累计投入78.4亿用于民生工程项目。由于筹资相对充分，使保障标准有所提高，如，农村低保补助标准，农村“五保户”供养标准，农村计划生育家庭奖励扶助标准均有较大幅度提高。
（三）制定政策，规范实施。实施民生工程，政策是导向。2007年元月，省人民政府出台了《实施民生工程促进和谐安徽建设的意见》随后又出台了16个专项配套办法，建立起一整套政策体系。各地区也都结合本地区实际制定了相应的实施方案，确保省定政策措施得到落实。对民生工程中补助项目，特别补助到人的项目，普遍实行阳光操作，推广“一线实”，打卡发放，支付到人；对民生工程中建设性项目，从设计、招标、施工、资金拨付到竣工验收，均规范操作，从严管理，确保质量。
（四）明确责任，强化督查。为严格目标管理考核，各级政府之间、政府与有关部门之间普遍签订了目标责任书，严格责任追究。民生工程实施过程中，各地加大了督导检查力度，发现问题随时纠正。省人民政府就民生工程实施进展情况开展了两次综合督查，督查组通过听、查、看、算等方式，认真检查民生工程实施情况，并认真解决存在的问题。省人大负责同志带领常委会委员深入民生工程一线进行专题调研和督查。由于监管较严，到目前为止，无论建设类工程管理，还是民生补助资金的使用管理都比较正常。
在全省上下共同努力下,民生工程实施情况良好，进展顺利，已初见成效。
一是人民群众得到了真正的实惠。18项民生工程涉及范围广、受益人多，给安徽4000多万的百姓（占安徽人口61%）带来了最直接、最现实的实惠。提高了安徽城乡居民社会保障水平、医治水平、教育水平，使全省人民安居乐业，精神愉快，促进了社会和谐稳定。按18项民生工程建成后总筹资测算，4000多万民众平均资金受益200元以上。
二是部分群众生活难、看病难、上学难等突出问题基本得到解决。由于民生工程和各级保障制度实施基本到位，一年多来，全省180多万最低保障线下的居民全部纳入保障范围，农村最低生活保障线从683元到860元；对城市低保住房困难家庭实行保障，基本解决了住房困难；全省所有城市和县城都建立了廉租房制度，实施廉租房保障2.7万户。全省“五保户”供养标准从2006年每人850元提高到每人每年1200元，45.7万元农村“五保户”生活水平有了较大提高。有病无钱医的局面正在改变。城镇医疗保险参保人数达486.2万人，农村参加合作医疗农民达3700万人，筹资20多亿元，受益农民达562万人次。农村医疗条件差的局面正在改变。已完成500多所乡镇卫生院、2000多个村卫生室的业务用房和设备添置。到2011年，建成1230所乡镇卫生院和一万个村卫生室。城乡救护水平不断提高。仅2007年中央和省下拨医疗救助补助资金一亿多元，已救助96万多人次。义务教育保障机制全面建立。从2007年开始，已全部免除全省义务教育阶段的学杂费，为农村贫困家庭学生免费提供教科书，并补助寄宿生生活费，共871万学生受益。全省村级道路难行和广播电视不通问题也正在逐步得到解决。
三是彰显了各级财政向困难民众提供公共产品的分配理念，确保民生工程如期完成。社会主义财政收入取之于民，用之于民，中央和地方财政坚持财力下移，向基层困难群众倾斜，为民众办实事，突出了财政的公共性。在民生工程实施过程中，各级财政压缩一般支出，突出了民生工程支出，年终财政超收资金，主要用于民生工程，全力保障18项民生工程用款拨付到位。如，省政府确定的2007年解决318万农村人口饮水安全，由于中央财政补贴资金、省级财政安排资金和市县财政配套资金足额到位，在施工十分困难的条件下，基本完成了当年饮水工程的建设。到2011年，使全省人民都能喝到干净卫生的水。体现了公共财政为人民提供公共产品的方向和宗旨。
三、对策与建议
安徽省实施18项民生工程虽然取得了阶段性成果，但也存在今后需要进一步解决的问题。如，一些市、县资金筹集困难问题，“软件”建设滞后问题，民生工程长效机制建设等问题。针对这些问题，笔者提出以下对策和建议：
（一）扩大筹资渠道，引进民间资本。为了调动市、县积极性，强化市、县责任，安徽省在实施民生工程中，安排由市、县配套少部分民生工程资金，一般不超过民生工程项目资金的20%。但由于各市、县财政收入不一样，有些不能足额配套，影响民生工程进度。鉴于我省财政收入差距较大，财政收入多的县年收入10亿元以上，而少数县财政年收入只有5000多万元；繁昌县和宁国市（县级市）人均财政收入达到2695元和2674元，而灵璧县和阜南县人均财政收入只有112元和110元。因此，按统一比例、统一政策配套资金势必给财政困难的市、县带来很大压力，完不成筹资任务。建议克服各市、县“一刀切”配套资金问题，少数贫困县（市）可以不配套资金，由省财政统一安排资金，或采取横向帮扶办法。对于建设性民生项目，如农村饮水工程、农村公路“村村通”工程，农村广电“村村通”工程、农村卫生院（室）建设工程等，可以采取政府、民间共同出资举办，减少政府一家出资的压力。西方很多国家公共事业设施和准公共设施，特别是地方性质的公共产品或准公共产品，如自来水工程、煤气工程、照明工程、供暖工程、市内公共交通设施等，基本上由政府和民间共同出资供应。一些地方性质的医疗设施，文教设施也主要由民间出资建设，政府管理，社会共同使用。我们完全可以参照国外的做法，广泛筹集民生工程建设资金。应积极鼓励和引导民间资本进入农村公共服务领域，努力构建政府投入、民间参与、社会兴办等多元化的农村公共产品投入的机制。但不要加重普通农民和农户负担，建议取消民生工程对特困家庭和低收入农民的筹资要求。
（二）推进制度创新，促进人才流动，加强民生工程的“软件”建设。所谓民生工程的“软件”建设，指建设类工程项目“硬件”建成后，相应的人才建设，如医生、教师等科技人才的培养和配备，使之同乡镇卫生院（室）建设、中小学校舍建设及其它基础设施建设相适应。我们在调研中群众反映说，高标准的乡镇卫生院（室）和中小学校舍等建成后，不解决优质医护人员问题，农民看好病就会落空；不解决农村中小学优质教师问题，上好学就成为难题。因此，民生工程“软件”建设亟待加强。建议进行制度创新，促进人才向乡镇流动。一是建立医科高校和师范类高校毕业生下乡就业制度。凡进入乡镇及以下的医疗单位和中小学工作的本科生、研究生，其工资收入高于同期、同学历在城市工作的毕业生；评审职称先于同期、同学历在城市工作的毕业生；提拔干部优于同期、同学历在城市工作的毕业生。二是建立城乡医、教人员“流动循环制”。所有在城市从事医务的专业人员和中小学教师，每三年中下乡镇从医从教一年，三年一个循环。使农村卫生院（室）具有和城市同等水平的专家，确保在农村卫生院（室）不但能看病，而且能看好病；使农村子女享受城市子女同等的教学教育水平，确保农村子女不但能上学，而且能上好学。三是建立普通高校和高等职业学校为农村委培人才的制度。现在农村所需要的人才，涉及到每座高校的某些方面的专业知识。我省有普通高校和高职学校近90座，按每年平均每座高校培养100个从农村来到农村去的从事技术和管理的专业人员计算，每年可培养出9000人的规模，这将为我省民生工程作出重要贡献。
三、建立民生工程长效机制。为了保证民生工程的质量和长期效益，使之成为群众满意的和经得起检验的精品工程，必须建立健全民生工程的长效机制。一是要建立动态管理长效机制。如居民最低生活保障、五保户供养、寄宿生补贴及其它补贴居民的项目，要随着居民生活水平的提高逐步提高。应设立生活补贴增长机制，而不应是长期固定不变的标准。随着经济快速发展，通货膨胀、物价上涨时有发生，生活补贴也应该是动态的，不应以既定的绝对额发放。如，目前居民最低生活保障860元，如果当年物价上涨5%，保障线的货币发放应该是860+860×5%=903元。二是对建设类的民生工程项目，建立长久效用机制。要结合新农村建设、小城镇建设和中小学教育布局的调整，合理配置资源，切实发挥项目的长期效益，避免短期行为，避免重复建设、迁徙建设（刚建成就要迁），造成新的闲置和浪费。对建成后的民生工程，要建立运行维护和管理的机制以及后续的维护管理费用投入制度，并将其纳入民生工程实施范围统一考虑，制定长期维护管理的政策和措施，使其长久发挥作用，真正把民生工程建成惠民工程、和谐工程、持续发展的工程。
（作者系安徽省第十届人大常委、政协常委、合肥师范学院经济系主任、教授，责任编辑顾锦）
关键词：民生工程； 生活保障； 农村医疗卫生； 公共产品；筹资渠道； 长效机制
中图分类号：C913文献标志码：Ａ
一、实施民生工程的重要意义
改革开放以来，我国人民生活水平有了很大提高，到2007年，人均GDP为18667万元，是改革开放前1978年人均GDP的49.6倍，扣除物价上升因素，实际增长10倍多。城镇居民人均可支配的收入2007年达到13786元，农村人均纯收入达到4140元。全国绝对贫困人口从2.5亿减少到2148万人。然而民生问题仍然是不容忽视的重要问题。生活难、看病难、上学难、行路难等突出问题，在一些地区不同程度地存在着。拿安徽省来说，由于人口多,底子薄，改善民生问题显得更为重要和迫切。2006年之前，全省部分地区和居民物质文化生活困难问题仍然是困扰各级政府一个重要问题。
——全省有180多万农村居民生活在最低保障线以下，部分城镇居民住房困难，5万多户城市居民家庭人均住房低于10平米；农村1500多万人存在着饮水安全隐患，喝不上清洁卫生的水。
——全省病有所医的群众达不到期望值，医疗救助涉及到300多万特困群众，特别是农村卫生院、卫生室条件差，设备简陋，医技人员缺乏，救治资金紧缺，“小病等，大病扛，实在不行进医院”的现象不同程度存在。
——全省农村道路难行和广播电视不通问题在部分村落依旧存在，全省农村有2.7万公里不通公路，3万多个20户以上的自然村仍为广电不通的“盲村”。
——全省义务教育经费尚不能足够保证。学杂费以及困难户子女的教科书和寄宿生活费尚未免除，全省304万平方米的中小学D级危房急需改造；普通高校和中职学校家境困难的部分学生存在着上学困难问题。
在这样的背景下，安徽省委、省政府深入分析民生问题的薄弱环节和主要矛盾，在地方财政资金不太宽裕的情况下，毅然决定从广大群众最关心、最直接、最现实的利益出发，从2007年开始，启动12项民生工程，2008年又决定增加6项，总共实施18项民生工程。这是我省建省以来规模最大、项目最多的民生工程，也是惠及全省广大人民群众的德政工程。其重大意义表现在以下几个方面：
第一，实施民生工程，是实现党的根本宗旨的需要。我们党领导人民浴血奋战，推翻三座大山，实行改革开放，发展先进的生产力，根本目的就是改善民生，提高人民的物质文化生活水平。党中央多次提出：我国的各项工作都要把有利于发展社会主义社会的生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民生活水平作为出发点和检验标准。在这“三个有利于”中，就有“提高人民生活水平”这一条。因此我们党始终以改善民生为出发点，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。中国历史上无数个英雄和领袖，大都是在民不聊生的情况下，发动了轰轰烈烈的革命和斗争，从洪秀全的“均匀田亩，有饭同吃，有衣同穿”到孙中山的“平均地权”的民生思想，都是为解决民生问题而唤起民众的。但是，只有中国共产党人具有为民富国强而奋斗的彻底性和全面性，不论在战争年代还是在和平建设年代，都始终把着力点放到推进人民群众的福祉上。改革开放以来，我国经济发展很快，多数地区和多数群众已初步进入小康社会，但仍有少部分群众和少部分地区没有脱贫，生活难、治病难、上学难、行路难不同程度地存在。如果这一问题不解决，就会影响全面进入小康社会的进程。安徽作为经济后发展地区，这一问题的解决具有紧迫性。对此，省委和省政府高度重视，制定了改善民生的政策措施，成立民生工程协调小组，实行各部门一把手负责制，全面推进和实施18项民生工程。
第二，实施民生工程是构建社会主义和谐社会重要举措。社会不和谐，其诱因是相当一部分民生问题得不到解决而引起的。如，安徽省2006年群众来访反映民生有关问题的意见和建议并要求解决的，竟达到总信访量的33.1%，而且有上升的趋势。其中吃、住、行、观（电视、文艺）等基本生活保障问题、就业问题、上学问题、医疗费用高问题、占用农民耕地补偿不合理问题是群众反映的重要内容。它直接影响社会和谐与安定。再如，人和自然的和谐是社会和谐的重要内容，由于水源和空气污染等问题得不到有效解决，引发群众极大不满，矛盾由隐性向显性发展。所以，实施民生工程，有效解决关系群众切身利益问题，就能避免和消除人们心理障碍，使人与人之间、人与社会之间、人与自然之间和睦相处、诚信友好。
第三，实施民生工程，是实现基本国策的重要手段。普及国民教育，开展计划生育都是我国的基本国策。由于经费不足，补贴不足，使中小学辍学率有所上升，农村计划生育难以控制。据调查，2003年，安徽农村中小学辍学率达3—4%，个别地区超过5%，重要原因之一是交纳学杂费、书本费以及寄宿生活费困难。安徽2007年实施民生工程以后，全部免除了义务教育阶段学生学杂费，并向农村义务教育学生免费提供国家课程教科书，提高贫困寄宿生补助标准，同时对高校和中职学校家庭困难学生资助，使所有学龄儿童和青年都能上得起学，辍学率大大降低。2007年安徽农村义务教育入学率初中为98.6%，小学为99.8%。同时，农村计划生育由于实行资金扶助并提高资扶标准，使计划生育国策更加落实。2007年安徽全省人口自然增长率比计划降低了1.1‰。这充分说明实施民生工程对普及义务教育和计划生育的促进作用。
第四，实施民生工程，是缩小居民之间收入差距，逐步走向共同富裕的重要途径。中国居民之间收入差距在扩大，这是举世公认的事实。根据标准测算：我国居民之间收入差距的基尼系数2005年已达0.46以上，是世界上差距较大的国家之一。如何缩小居民之间收入差距？比较一致的做法是“限高补低”，即对高收入者开展多种征税限制，如，累进制的个人所得税，个人收入特种调节税，遗产税以及财产税等等，而对低收入者由政府增加其收入或补贴，对其经营收入和劳动所得减免税，使居民之间高低收入差距逐步缩小。安徽实施民生工程以后，对低收入的农村居民、“五保户”以及城镇集体企业未参保退休人员都较大幅度地提高补助标准。这种由政府补助低收入群体的措施不仅使他们改善了生活，而且也缩小了居民高低收入之间的差距，为最终走向共同富裕，人人享受改革成果提供了物质帮助。
第五，实施民生工程，也是公共财政应尽之举。保证公共需要，向社会提供公共产品，是社会主义财政应尽的职责。无论是义务教育还是公共卫生，无论是农村基础设施（如水利、道路、饮水工程、广播电视等）还是居民最低生活保障，都属于社会公共需要的范畴，因而是公共财政支出的范畴。解决民生问题，理应以政府为主安排支出，这不是“越位”，而是应该“到位”。因此，实施民生工程就是让各级财政负起责任，开源节流，调整支出结构，把财力向民生工程倾斜的应尽之举。
二、安徽省实施民生工程主要做法和成效
自2007年开始，安徽省委、省政府决定在全省范围内实施民生工程以来，各级领导成员，特别是政府首长和财政、发改委、劳动保障、民政、卫生、教育、水利、人口计生、交通、建设等部门负责人，深入实际，广泛动员，精心组织，稳步实施，做了大量的工作。
（一）调查研究，确定改善民生的标的项目
为保证民生工程顺利实施，组织坚强有力的领导协调班子是关键。省里及时成立了民生工程协调小组，由常务副省长担任组长，省政府相关部门主要负责人为成员，负责协调推进民生工程实施，并在财政厅设立协调小组办公室。各成员单位严格一把手负责制，成立工作班子。各市、县也建立健全协调机构，扎实抓好各项政策和工作落实。
省委、省政府经过周密调查研究，对比分析，以群众最关心、最急需解决的12项民生工程作为首批启动的标的，从2007年开始实施。这十二项民生工程中，涉及到群众生活保障的有5项，突出解决部分群众“生活难”的问题，分别是：提高农村居民最低生活保障费用，提高农村“五保户”的供养标准，农村计划生育家庭奖励扶助，农村安全饮水工程建设，城镇未参保集体企业退休人员基本生活保障。涉及医疗卫生救助五项，突出解决“病有所医”问题，分别是：全面建立农村新型合作医疗制度，城镇居民基本医疗保障制度，提高城乡医疗救助水平，重大传染病人医疗救助及生活补助制度，推进城乡卫生服务体系建设。涉及教育资助两项，突出解决“学有所教”的问题，分别是：全面实施城乡义务教育经费保障机制改革，全面消除农村中小学D级危房。
2008年，在实施上述12项民生工程并取得初步成效的基础上，根据广大群众要求和全省财力状况，又增加了6项民生工程付诸实施。分别是：城市低收入家庭住房困难保障机制，大中型水库移民后期扶持制度，高校和中职学校家庭经济困难学生资助制度，农村公路“村村通”工程，广播电视“村村通”工程，贫困白内障患者复明工程。
精心选择的18项民生工程（见示意图）作为标的，涉及面广，受益群众多，带动效果明显，深受广大群众欢迎。
（二）筹措财力，提高标准
筹措资金是实施好民生工程的物质保证。近年来，在经济发展的基础上，安徽财力有所增长。2005年财政收入650亿，比上年增长24.8%；2006年财政收入816亿元，比上年增长24.3%；2007年财政收入达1034亿元，比上年增长26.7%。但由于安徽人口多，人均财政收入在全国靠后，基本上还是“吃饭财政”。为确保18项民生工程资金落实，省﹑市﹑县三级财政十分重视开源节流，努力调整公共支出结构，压缩一般性开支，把有限财力向民生工程倾斜，同时，省级有关部门积极争取中央部委的支持和国家开发银行贷款。2007年，全省累计投入78.4亿用于民生工程项目。由于筹资相对充分，使保障标准有所提高，如，农村低保补助标准，农村“五保户”供养标准，农村计划生育家庭奖励扶助标准均有较大幅度提高。
（三）制定政策，规范实施。实施民生工程，政策是导向。2007年元月，省人民政府出台了《实施民生工程促进和谐安徽建设的意见》随后又出台了16个专项配套办法，建立起一整套政策体系。各地区也都结合本地区实际制定了相应的实施方案，确保省定政策措施得到落实。对民生工程中补助项目，特别补助到人的项目，普遍实行阳光操作，推广“一线实”，打卡发放，支付到人；对民生工程中建设性项目，从设计、招标、施工、资金拨付到竣工验收，均规范操作，从严管理，确保质量。
（四）明确责任，强化督查。为严格目标管理考核，各级政府之间、政府与有关部门之间普遍签订了目标责任书，严格责任追究。民生工程实施过程中，各地加大了督导检查力度，发现问题随时纠正。省人民政府就民生工程实施进展情况开展了两次综合督查，督查组通过听、查、看、算等方式，认真检查民生工程实施情况，并认真解决存在的问题。省人大负责同志带领常委会委员深入民生工程一线进行专题调研和督查。由于监管较严，到目前为止，无论建设类工程管理，还是民生补助资金的使用管理都比较正常。
在全省上下共同努力下,民生工程实施情况良好，进展顺利，已初见成效。
一是人民群众得到了真正的实惠。18项民生工程涉及范围广、受益人多，给安徽4000多万的百姓（占安徽人口61%）带来了最直接、最现实的实惠。提高了安徽城乡居民社会保障水平、医治水平、教育水平，使全省人民安居乐业，精神愉快，促进了社会和谐稳定。按18项民生工程建成后总筹资测算，4000多万民众平均资金受益200元以上。
二是部分群众生活难、看病难、上学难等突出问题基本得到解决。由于民生工程和各级保障制度实施基本到位，一年多来，全省180多万最低保障线下的居民全部纳入保障范围，农村最低生活保障线从683元到860元；对城市低保住房困难家庭实行保障，基本解决了住房困难；全省所有城市和县城都建立了廉租房制度，实施廉租房保障2.7万户。全省“五保户”供养标准从2006年每人850元提高到每人每年1200元，45.7万元农村“五保户”生活水平有了较大提高。有病无钱医的局面正在改变。城镇医疗保险参保人数达486.2万人，农村参加合作医疗农民达3700万人，筹资20多亿元，受益农民达562万人次。农村医疗条件差的局面正在改变。已完成500多所乡镇卫生院、2000多个村卫生室的业务用房和设备添置。到2011年，建成1230所乡镇卫生院和一万个村卫生室。城乡救护水平不断提高。仅2007年中央和省下拨医疗救助补助资金一亿多元，已救助96万多人次。义务教育保障机制全面建立。从2007年开始，已全部免除全省义务教育阶段的学杂费，为农村贫困家庭学生免费提供教科书，并补助寄宿生生活费，共871万学生受益。全省村级道路难行和广播电视不通问题也正在逐步得到解决。
三是彰显了各级财政向困难民众提供公共产品的分配理念，确保民生工程如期完成。社会主义财政收入取之于民，用之于民，中央和地方财政坚持财力下移，向基层困难群众倾斜，为民众办实事，突出了财政的公共性。在民生工程实施过程中，各级财政压缩一般支出，突出了民生工程支出，年终财政超收资金，主要用于民生工程，全力保障18项民生工程用款拨付到位。如，省政府确定的2007年解决318万农村人口饮水安全，由于中央财政补贴资金、省级财政安排资金和市县财政配套资金足额到位，在施工十分困难的条件下，基本完成了当年饮水工程的建设。到2011年，使全省人民都能喝到干净卫生的水。体现了公共财政为人民提供公共产品的方向和宗旨。
三、对策与建议
安徽省实施18项民生工程虽然取得了阶段性成果，但也存在今后需要进一步解决的问题。如，一些市、县资金筹集困难问题，“软件”建设滞后问题，民生工程长效机制建设等问题。针对这些问题，笔者提出以下对策和建议：
（一）扩大筹资渠道，引进民间资本。为了调动市、县积极性，强化市、县责任，安徽省在实施民生工程中，安排由市、县配套少部分民生工程资金，一般不超过民生工程项目资金的20%。但由于各市、县财政收入不一样，有些不能足额配套，影响民生工程进度。鉴于我省财政收入差距较大，财政收入多的县年收入10亿元以上，而少数县财政年收入只有5000多万元；繁昌县和宁国市（县级市）人均财政收入达到2695元和2674元，而灵璧县和阜南县人均财政收入只有112元和110元。因此，按统一比例、统一政策配套资金势必给财政困难的市、县带来很大压力，完不成筹资任务。建议克服各市、县“一刀切”配套资金问题，少数贫困县（市）可以不配套资金，由省财政统一安排资金，或采取横向帮扶办法。对于建设性民生项目，如农村饮水工程、农村公路“村村通”工程，农村广电“村村通”工程、农村卫生院（室）建设工程等，可以采取政府、民间共同出资举办，减少政府一家出资的压力。西方很多国家公共事业设施和准公共设施，特别是地方性质的公共产品或准公共产品，如自来水工程、煤气工程、照明工程、供暖工程、市内公共交通设施等，基本上由政府和民间共同出资供应。一些地方性质的医疗设施，文教设施也主要由民间出资建设，政府管理，社会共同使用。我们完全可以参照国外的做法，广泛筹集民生工程建设资金。应积极鼓励和引导民间资本进入农村公共服务领域，努力构建政府投入、民间参与、社会兴办等多元化的农村公共产品投入的机制。但不要加重普通农民和农户负担，建议取消民生工程对特困家庭和低收入农民的筹资要求。
（二）推进制度创新，促进人才流动，加强民生工程的“软件”建设。所谓民生工程的“软件”建设，指建设类工程项目“硬件”建成后，相应的人才建设，如医生、教师等科技人才的培养和配备，使之同乡镇卫生院（室）建设、中小学校舍建设及其它基础设施建设相适应。我们在调研中群众反映说，高标准的乡镇卫生院（室）和中小学校舍等建成后，不解决优质医护人员问题，农民看好病就会落空；不解决农村中小学优质教师问题，上好学就成为难题。因此，民生工程“软件”建设亟待加强。建议进行制度创新，促进人才向乡镇流动。一是建立医科高校和师范类高校毕业生下乡就业制度。凡进入乡镇及以下的医疗单位和中小学工作的本科生、研究生，其工资收入高于同期、同学历在城市工作的毕业生；评审职称先于同期、同学历在城市工作的毕业生；提拔干部优于同期、同学历在城市工作的毕业生。二是建立城乡医、教人员“流动循环制”。所有在城市从事医务的专业人员和中小学教师，每三年中下乡镇从医从教一年，三年一个循环。使农村卫生院（室）具有和城市同等水平的专家，确保在农村卫生院（室）不但能看病，而且能看好病；使农村子女享受城市子女同等的教学教育水平，确保农村子女不但能上学，而且能上好学。三是建立普通高校和高等职业学校为农村委培人才的制度。现在农村所需要的人才，涉及到每座高校的某些方面的专业知识。我省有普通高校和高职学校近90座，按每年平均每座高校培养100个从农村来到农村去的从事技术和管理的专业人员计算，每年可培养出9000人的规模，这将为我省民生工程作出重要贡献。
三、建立民生工程长效机制。为了保证民生工程的质量和长期效益，使之成为群众满意的和经得起检验的精品工程，必须建立健全民生工程的长效机制。一是要建立动态管理长效机制。如居民最低生活保障、五保户供养、寄宿生补贴及其它补贴居民的项目，要随着居民生活水平的提高逐步提高。应设立生活补贴增长机制，而不应是长期固定不变的标准。随着经济快速发展，通货膨胀、物价上涨时有发生，生活补贴也应该是动态的，不应以既定的绝对额发放。如，目前居民最低生活保障860元，如果当年物价上涨5%，保障线的货币发放应该是860+860×5%=903元。二是对建设类的民生工程项目，建立长久效用机制。要结合新农村建设、小城镇建设和中小学教育布局的调整，合理配置资源，切实发挥项目的长期效益，避免短期行为，避免重复建设、迁徙建设（刚建成就要迁），造成新的闲置和浪费。对建成后的民生工程，要建立运行维护和管理的机制以及后续的维护管理费用投入制度，并将其纳入民生工程实施范围统一考虑，制定长期维护管理的政策和措施，使其长久发挥作用，真正把民生工程建成惠民工程、和谐工程、持续发展的工程。
（作者系安徽省第十届人大常委、政协常委、合肥师范学院经济系主任、教授，责任编辑顾锦）