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党的十六大和十六届三中全会就深化经济体制改革，加快完善社会主义市场经济体制做了明确的要求，推进投资领域的体制、机制创新，将对加快政府职能转变，促进经济结构调整，进一步扩大对外开放，保持国民经济持续健康协调发展具有重要的现实意义和深远的历史意义。十六届三中全会还针对政府投资管理体制中的监督和约束问题，提出立法部门要对预算审查和監督的要求。可见，推进和深化投资体制改革是当前的一项重要工作。
我区为全面贯彻中央的精神，进一步规范政府投资项目的管理活动，堵塞管理漏洞，降低建设成本，提高工作效率，彻底解决政府投资项目中“超投资、超工期、超标准”的“三超”问题，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《建设部房屋建筑和市政基础设施工程总承包招投标管理办法（征求意见稿）》和《北京市政府投资项目代建制管理办法（试行）》的有关规定，结合本区政府投资建设项目的实际情况，对政府投资项目的管理模式进行了“总承包代建制”的初步探索和尝试。
一、政府投资项目建设体制中存在的问题
改革开放以来，尽管我国在政府建设项目管理方面进行了很多探索，也出现了很多卓有成效的新型管理模式和管理方式，但从总体看，由于我国还处在经济转轨时期，市场经济体制不尽完善，使得当前政府投资项目建设管理体制方面仍然还存在着很多问题。这集中表现在：
1.项目法人缺位或不完善。往往项目的使用单位就是建设单位，而建设资金都是通过计划财政部门拨款来解决，因此建设单位缺乏对资金使用效益的责任，于是“规模大、标准高、小而全”就成为建设单位追求的目标，因此造成投资规模不断加大，从而失去了项目法人控制投资、降低成本的职能；另外，基建处、指挥部等非专业化机构比比皆是，管理人员缺乏专业知识和经验，管理水平低，工程洽商“满天飞”，“三超”现象严重。
2.各类政府投资项目缺乏规范的投资定额标准，无标可依或有标不依，把关不严，行政干预过多，不断地提高标准追加投资。
3.前期工作不扎实，质量不高，为后期建设留下隐患。
4.建设单位无视工程建设承发包管理规定，擅自支解工程，随意分包，削弱了总承包施工单位的地位，各类合同多如牛毛，相互制约掣肘，人为地造成了诸多混乱，使管理成本急剧增长，工期拖延，浪费严重。
5.投资体制改革进展缓慢，存在缺位或错位情况，没有抓住基本建设的主要矛盾，脱离了项目建设的客观规律，甚至有时扰乱了基本建设程序。
二、石景山区政府投资项目实行总承包代建制的探索
为了解决上述问题，在政府投资项目建设中，我们进行了“总承包代建制”的探索。针对基本建设程序中投资、建设、交付使用这三个环节中所存在的问题，我们认为“三超”问题主要出在投资环节和建设环节上。
1.控制投资环节的关键在于明确项目法人，并规范和约束项目法人行为。我们将社会投资项目与政府投资项目做个对比：
社会投资项目是以经济效益为利益目标，政府投资项目是以社会效益为利益目标。社会投资项目从投资、资产归属、使用经营都是一个独立的法人实体，责、权、利相统一。因此，作为投资主体、资产主体、经营使用主体的企业法人就是该建设项目的项目法人。但是，政府投资项目从投资、资产归属、使用不是一个独立的单位，有时是两个或者三个不同的行政法人或事业法人，责、权、利不统一。负责投资的计划、财政部门根据职能所限，不可能管到建设的每一个环节，而使用部门只考虑使用规模、标准，投资靠拨款，不追求“省”，缺乏“资金责任”；国有资产管理部门只明确了管理已建成的国有资产的职责，无暇顾及新生成的国有资产。这就是“想管的管不到、想用的不着急、该管的不到位”，相互脱节，责、权、利不统一。确切地说：使用单位作为项目法人存在着“错位”问题，国有资产管理部门没有介入存在着“缺位”问题，管理部门不切实际、违反基本建设程序的干涉存在着“越位”问题。
那么，如何将“错位、越位”归位，将“缺位”到位呢？我们对照社会投资项目来分析，就会清楚地发现，资本纽带是关键，社会投资主体对自己所投资生成的资产要承担全部的保值增值责任，并追求利益最大化。那么，政府投资所生成资产的保值增值责任由谁来承担呢？只有国有资产的代表才能够承担，即国有资产管理、运营机构或投资机构。
综上所述得出结论：
（1）政府投资所生成的必然是国有资产，而国有资产的代表如国资委、国有资产经营公司或专门的国有资产投资机构应该是真正的政府投资项目的项目法人（即代建人），它是真正代表政府履行投资、建设、交用职能的责任人，是责、权、利的统一体。
（2）政府投资项目的项目法人（即代建人）的产权地位、法律地位是任何非政府组织不能代表的，而其作为业主的建设行为中的一部分职能是可以委托社会中介咨询、项目建设管理公司来受托承担的。
（3）政府投资项目的项目法人（即代建人）的行为，必须要依据基本建设程序和工程建设承发包相关规定，建立一整套管理办法，约束、规范其行为。
（4）在市场经济条件下，按照法律和政策要求，政府职能部门、项目使用部门不宜作为项目法人。
（5）在项目建设中，项目法人（即代建人）是具有法律地位的工程项目的主体，使用单位应当全程参与筹建工作，从项目使用功能、专业特点辅助项目法人的工作。
2.控制建设环节的关键就在于全面实行工程建设总承包制，即“交钥匙工程”，这是国际最通用、最成熟的承发包方式。项目法人必须坚决执行，不能随意支解工程、任意分包。
我们推行的“总承包代建制”就是按照基本建设客观规律“明确主体、分清责任、简化关系、减少交叉、相互约束、严格把关”的指导原则将政府所确定的国有资产代表或国有资产投资机构作为政府投资项目的代建人，即项目法人，全面实行工程建设总承包制，项目建成后交付使用单位的制度。
因此，我们确定了石景山区国有资产经营公司作为政府投资公益事业项目的项目法人，代替原各使用单位作为项目业主；确定成立了石景山区重点工程建设中心作为基础设施项目的项目法人，代替原区建委、区市政管委等部门作为项目业主; 确定了石景山土地储备分中心作为土地储备一级开发的项目法人，通过招标和委托确定土地一级开发公司，具体实施土地开发工作。
三、总承包代建制的具体做法
（一）确定一个主体：
政府投资性项目（包括公益项目、基础设施项目等）必须确定项目法人（即代建人），在目前法律和政策条件下，项目法人可以是国有资产管理机构或公司，也可以是政府成立的专门承担政府性投资任务管理的公司或事业法人。政府职能部门、项目使用部门不宜作为项目法人或代建人。
（二）建立一项机制：
在具体项目实施中，在明确责任的前提下，为了调动各方面的积极性，必须组建项目业主办公室。该业主办公室由项目法人总负责，使用单位、监理单位、设计单位以及项目法人确定的工程管理公司参加，共同承担建设方面的业主责任。
（三）把住一个关口：
即投资关，发改委负责严格审定批准项目的规模、标准、投资额度等，一次包死。
（四）遵循三项原则：
1.严格按基本建设程序办事；
2.全过程引入中介公司，参与咨询、服务、招标代理等项目管理；
3.要用招投标的方式选定各个环节的责任单位（如勘察、设计、施工单位等）。
（五）分清两个阶段：
1.投资筹备阶段：发改委牵头，建委等各部门配合，共同监督协助项目法人（业主办公室）实施开工前规划、设计方案招标，施工总承包单位招标和设计单位、监理单位招标，监督其与设计、监理、施工总承包单位以及委托项目管理单位签定四项合同。
2.投资建设阶段：建委牵头，市政等各部门配合，共同监督协助项目法人（业主办公室）认真履行其职能，督促设计、监理、施工总承包单位严格照图施工，规范分包和设备采购行为，严把质量关，确保安全生产，协调红线外大市政配套，解决各种地方事务。
（六）明确三个责任：
发改委是投资筹备阶段的牵头责任单位，建委等各部门配合；
建委是投资建设阶段的牵头责任单位，市政等各部门配合；
监察、审计贯穿始终。
（七）实行五个总承包：
1.投资总承包：发改委与项目法人之间；
2.设计总承包：项目法人与设计总承包单位之间；
3.施工总承包：项目法人与施工总承包单位之间；
4.监理总承包：项目法人与监理总承包单位之间；
5.委托项目管理总承包：项目法人与被委托的工程管理咨询服务单位之间。
（八）搞好四项招投标：
1.设计方案及设计单位招投标；
2.施工总承包企业招投标；
3.监理单位招投标。
4.项目管理单位招投标。
（九）签订好四项“包死合同”：
1.设计合同要包死：包括建筑结构、装修、机电、市政涵盖项目全部，由设计总承包单位负责，可自身完成，也可组织多方设计单位协作完成。特别强调设计总承包单位不得强行设计使用其推荐的产品。
2.施工总承包合同要包死：包括土建、装修、机电、设备、市政等项目红线内的全部施工内容及设备采购任务，既可由总包单位自身完成，也可由总包单位通过招投标组织分包单位或供应商完成。
3.监理合同要包死。
4.委托项目管理合同要包死：业主委托项目管理中介服务机构参与全过程管理，如技术、质量、工期控制、投资拨付、工程验收、合同管理等等。
（十）确定“一条底线”：
总承包施工企业的合同价格是项目法人所确定的最后“一条底线”，这条线是不可超越的，但项目法人可以通过监督总承包施工企业的分包商或设备供应商的招投标，还会节省中标价与暂估价之间的差额，使这条“底线”再降低，节约投资、降低成本。
（十一）实行“1+2+（1～3）”监督：
“1”一条主线。纪检、监察、审计进行全程跟踪，全面实
施阳光工程。
“2”两个层面监督：
一是发改委、建委、监察、审计等部门对项目法人监督；
二是项目法人对设计、监理、施工总承包单位监督。
“（1～3）”项目法人要全面监督控制三方，反过来三方也
通过合同监督约束项目法人。
（十二）严格五不准：
1.不准项目法人和使用单位擅自修改已批准的设计，擅自提高建筑标准；
2.不准项目法人推荐施工分包单位；
3.不准项目法人推荐设备和材料供应厂家；
4.不准项目法人接受施工、设计、监理、分包和厂家的馈赠和宴请，以及出国、出差邀请；
5.不准项目法人向施工、设计、监理、分包和厂家借用车辆及各种物品。
（十三）把握10个重点环节：
1.在组织施工总承包单位招投标中，一定要给各个投标单位留足“吃图”时间，并召开若干个设计答疑会议，尽最大可能把设计中存在的问题，放在投标前消化解决，充分完善项目设计图纸，最终形成完美的招标图纸，作为各投标单位的投标依据。
2.在施工总承包单位投标前，各投标单位一定要出具保证函，确认施工设计图纸不存在任何重大问题，今后发生设计洽商，绝不向业主追加投资。
3.签订设计、施工、监理及委托项目管理四项总承包合同一定要包死，包括不可预见部分，绝不留口，以确保投资包死。
4.项目法人与设计总包单位、施工总包单位、监理总包单位和项目管理总包单位签订的各项总包合同，一定要体现监督与反监督，特别是对项目法人的反监督，通过承包合同中加倍惩罚条款，制约业主擅自修改设计、增加面积、提高建筑标准、推荐分包单位和推荐设备材料等违约行为。
5.由项目法人和使用单位（包括项目法人委托的项目管理单位）所组成的现场业主办公室是项目实施的办事机构，而业主办公室与设计、施工、监理单位要就设计洽商、加工定货、质量控制、资金拨付等现场管理要形成有机运作、约束、配合机制，制定一整套管理办法。
6.在项目开工后，如因极特殊原因进行设计调整，如：改变功能、增加面积、提高标准、增加投资等，则必须建立一整套经人大、党委研究确定批准的机制，并必须承担因变更所造成的设计、施工、监理、管理公司等单位的索赔。
7.总承包施工单位要严格照图施工，并有理由拒绝业主超出合同范围的设计变更和洽商。但是，在不会增加该分项工程的投资（即分项工程暂估价）前提下，对于影响使用功能和样式美观的问题，业主可以向总承包方提出设计变更和洽商的申请，由甲、乙双方协商解决。
8.总承包施工单位应自主、全权负责并采用招投标的方式来选定分包单位和材料、设备供应商、项目法人、设计单位和监理单位原则上不要推荐，并将依照图纸和招标文件中的各项暂估价对总承包方进行监督，原则上在暂估价范围内应选择质量最好、标准最高的产品和分包单位。
9.关于投标保证函、工程保险等问题要按有关规定和惯例执行。
10.项目法人必须刻有该项目的合同专用章，在签订完设计总承包合同、施工总承包合同、监理总承包合同和委托项目管理总承包合同这四项主合同后，项目法人必须将该项目合同专用章交政府监察部门留存。同时，在项目法人与设计总承包单位、施工总承包单位、监理总承包单位、项目管理总承包单位签订合同中应明确:今后在签订补充协议时，凡涉及到投资、规模、标准提高，增加总承包费用的问题，必须以该项目工程的专用合同章为准；日常现场管理工作不使用专用合同章，可签字也可用其他印章。
（十四）探索创新投资决策的新机制——监督“四定”：
政府部门在确定下一个年度的政府性投资项目，以及确定这些项目进展的几个主要关键环节时，应主动报请同级人大常委会 “定项目、定标准、定投资、定调整”，实现人大对公共财政的延伸监督，建立一整套依法立项、民主监督、公开透明的政府投资决策机制。
四、实践总承包代建制效果明显
在石景山区建设的“石景山区图书馆”、“青少年活动中心”、“鲁谷派出所”和“区劳动局办公楼装修”以及十三个功能区土地储备一级开发等建设项目中，我区试行了总承包代建制，收到了非常明显的效果。概括起来就是实现了“三保四少一短”，“三保”就是保投资、保质量、保工期；“四少”就是合同少、洽商少、纠纷少、成本少；“一短”就是建设周期大大缩短。
特别是石景山区图书馆工程，建设面积9042平方米，工程总承包合同价2765万元，合同工期338天，2004年8月8日开工，2005年7月11日竣工交付使用。区国有资产经营公司为该工程的项目法人，中铁建北京公司为总承包施工企业，通过实施总承包代建制，真正实现了保证投资不超、保证工程质量、保证合同工期这“三保”；实现了項目法人签订的经济合同少，工程洽商大幅减少，施工总包、分包、设计、供货商之间纠纷少，项目管理成本、施工成本明显减少这“四少”；实现了项目总的建设周期明显缩短。特别是项目法人在建设施工日常管理中，通过对总承包施工企业分包项目和设备采购招投标的监督，将工程总承包单位投标时暂估价高于分包商中标价格的74.5万元又节省了下来，最后工程结算价为2690.5万元，也就是说建设工程项目在按合同履约的前提下，工程结算价格低于总承包价格，这的确是罕见的，也是奇迹，这充分说明了总承包代建制的真正价值。
通过实践证明，总承包代建制是政府投资体制改革的一种有益的探索和尝试，对于政府职能转变，完善国有资产管理体制，规范政府投资行为、建设行为，健全政府投资建设管理体制，全面实施阳光建设、阳光工程，将具有重要的现实意义和深远的历史意义。
（作者系北京市石景山区常务副区长）
我区为全面贯彻中央的精神，进一步规范政府投资项目的管理活动，堵塞管理漏洞，降低建设成本，提高工作效率，彻底解决政府投资项目中“超投资、超工期、超标准”的“三超”问题，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《建设部房屋建筑和市政基础设施工程总承包招投标管理办法（征求意见稿）》和《北京市政府投资项目代建制管理办法（试行）》的有关规定，结合本区政府投资建设项目的实际情况，对政府投资项目的管理模式进行了“总承包代建制”的初步探索和尝试。
一、政府投资项目建设体制中存在的问题
改革开放以来，尽管我国在政府建设项目管理方面进行了很多探索，也出现了很多卓有成效的新型管理模式和管理方式，但从总体看，由于我国还处在经济转轨时期，市场经济体制不尽完善，使得当前政府投资项目建设管理体制方面仍然还存在着很多问题。这集中表现在：
1.项目法人缺位或不完善。往往项目的使用单位就是建设单位，而建设资金都是通过计划财政部门拨款来解决，因此建设单位缺乏对资金使用效益的责任，于是“规模大、标准高、小而全”就成为建设单位追求的目标，因此造成投资规模不断加大，从而失去了项目法人控制投资、降低成本的职能；另外，基建处、指挥部等非专业化机构比比皆是，管理人员缺乏专业知识和经验，管理水平低，工程洽商“满天飞”，“三超”现象严重。
2.各类政府投资项目缺乏规范的投资定额标准，无标可依或有标不依，把关不严，行政干预过多，不断地提高标准追加投资。
3.前期工作不扎实，质量不高，为后期建设留下隐患。
4.建设单位无视工程建设承发包管理规定，擅自支解工程，随意分包，削弱了总承包施工单位的地位，各类合同多如牛毛，相互制约掣肘，人为地造成了诸多混乱，使管理成本急剧增长，工期拖延，浪费严重。
5.投资体制改革进展缓慢，存在缺位或错位情况，没有抓住基本建设的主要矛盾，脱离了项目建设的客观规律，甚至有时扰乱了基本建设程序。
二、石景山区政府投资项目实行总承包代建制的探索
为了解决上述问题，在政府投资项目建设中，我们进行了“总承包代建制”的探索。针对基本建设程序中投资、建设、交付使用这三个环节中所存在的问题，我们认为“三超”问题主要出在投资环节和建设环节上。
1.控制投资环节的关键在于明确项目法人，并规范和约束项目法人行为。我们将社会投资项目与政府投资项目做个对比：
社会投资项目是以经济效益为利益目标，政府投资项目是以社会效益为利益目标。社会投资项目从投资、资产归属、使用经营都是一个独立的法人实体，责、权、利相统一。因此，作为投资主体、资产主体、经营使用主体的企业法人就是该建设项目的项目法人。但是，政府投资项目从投资、资产归属、使用不是一个独立的单位，有时是两个或者三个不同的行政法人或事业法人，责、权、利不统一。负责投资的计划、财政部门根据职能所限，不可能管到建设的每一个环节，而使用部门只考虑使用规模、标准，投资靠拨款，不追求“省”，缺乏“资金责任”；国有资产管理部门只明确了管理已建成的国有资产的职责，无暇顾及新生成的国有资产。这就是“想管的管不到、想用的不着急、该管的不到位”，相互脱节，责、权、利不统一。确切地说：使用单位作为项目法人存在着“错位”问题，国有资产管理部门没有介入存在着“缺位”问题，管理部门不切实际、违反基本建设程序的干涉存在着“越位”问题。
那么，如何将“错位、越位”归位，将“缺位”到位呢？我们对照社会投资项目来分析，就会清楚地发现，资本纽带是关键，社会投资主体对自己所投资生成的资产要承担全部的保值增值责任，并追求利益最大化。那么，政府投资所生成资产的保值增值责任由谁来承担呢？只有国有资产的代表才能够承担，即国有资产管理、运营机构或投资机构。
综上所述得出结论：
（1）政府投资所生成的必然是国有资产，而国有资产的代表如国资委、国有资产经营公司或专门的国有资产投资机构应该是真正的政府投资项目的项目法人（即代建人），它是真正代表政府履行投资、建设、交用职能的责任人，是责、权、利的统一体。
（2）政府投资项目的项目法人（即代建人）的产权地位、法律地位是任何非政府组织不能代表的，而其作为业主的建设行为中的一部分职能是可以委托社会中介咨询、项目建设管理公司来受托承担的。
（3）政府投资项目的项目法人（即代建人）的行为，必须要依据基本建设程序和工程建设承发包相关规定，建立一整套管理办法，约束、规范其行为。
（4）在市场经济条件下，按照法律和政策要求，政府职能部门、项目使用部门不宜作为项目法人。
（5）在项目建设中，项目法人（即代建人）是具有法律地位的工程项目的主体，使用单位应当全程参与筹建工作，从项目使用功能、专业特点辅助项目法人的工作。
2.控制建设环节的关键就在于全面实行工程建设总承包制，即“交钥匙工程”，这是国际最通用、最成熟的承发包方式。项目法人必须坚决执行，不能随意支解工程、任意分包。
我们推行的“总承包代建制”就是按照基本建设客观规律“明确主体、分清责任、简化关系、减少交叉、相互约束、严格把关”的指导原则将政府所确定的国有资产代表或国有资产投资机构作为政府投资项目的代建人，即项目法人，全面实行工程建设总承包制，项目建成后交付使用单位的制度。
因此，我们确定了石景山区国有资产经营公司作为政府投资公益事业项目的项目法人，代替原各使用单位作为项目业主；确定成立了石景山区重点工程建设中心作为基础设施项目的项目法人，代替原区建委、区市政管委等部门作为项目业主; 确定了石景山土地储备分中心作为土地储备一级开发的项目法人，通过招标和委托确定土地一级开发公司，具体实施土地开发工作。
三、总承包代建制的具体做法
（一）确定一个主体：
政府投资性项目（包括公益项目、基础设施项目等）必须确定项目法人（即代建人），在目前法律和政策条件下，项目法人可以是国有资产管理机构或公司，也可以是政府成立的专门承担政府性投资任务管理的公司或事业法人。政府职能部门、项目使用部门不宜作为项目法人或代建人。
（二）建立一项机制：
在具体项目实施中，在明确责任的前提下，为了调动各方面的积极性，必须组建项目业主办公室。该业主办公室由项目法人总负责，使用单位、监理单位、设计单位以及项目法人确定的工程管理公司参加，共同承担建设方面的业主责任。
（三）把住一个关口：
即投资关，发改委负责严格审定批准项目的规模、标准、投资额度等，一次包死。
（四）遵循三项原则：
1.严格按基本建设程序办事；
2.全过程引入中介公司，参与咨询、服务、招标代理等项目管理；
3.要用招投标的方式选定各个环节的责任单位（如勘察、设计、施工单位等）。
（五）分清两个阶段：
1.投资筹备阶段：发改委牵头，建委等各部门配合，共同监督协助项目法人（业主办公室）实施开工前规划、设计方案招标，施工总承包单位招标和设计单位、监理单位招标，监督其与设计、监理、施工总承包单位以及委托项目管理单位签定四项合同。
2.投资建设阶段：建委牵头，市政等各部门配合，共同监督协助项目法人（业主办公室）认真履行其职能，督促设计、监理、施工总承包单位严格照图施工，规范分包和设备采购行为，严把质量关，确保安全生产，协调红线外大市政配套，解决各种地方事务。
（六）明确三个责任：
发改委是投资筹备阶段的牵头责任单位，建委等各部门配合；
建委是投资建设阶段的牵头责任单位，市政等各部门配合；
监察、审计贯穿始终。
（七）实行五个总承包：
1.投资总承包：发改委与项目法人之间；
2.设计总承包：项目法人与设计总承包单位之间；
3.施工总承包：项目法人与施工总承包单位之间；
4.监理总承包：项目法人与监理总承包单位之间；
5.委托项目管理总承包：项目法人与被委托的工程管理咨询服务单位之间。
（八）搞好四项招投标：
1.设计方案及设计单位招投标；
2.施工总承包企业招投标；
3.监理单位招投标。
4.项目管理单位招投标。
（九）签订好四项“包死合同”：
1.设计合同要包死：包括建筑结构、装修、机电、市政涵盖项目全部，由设计总承包单位负责，可自身完成，也可组织多方设计单位协作完成。特别强调设计总承包单位不得强行设计使用其推荐的产品。
2.施工总承包合同要包死：包括土建、装修、机电、设备、市政等项目红线内的全部施工内容及设备采购任务，既可由总包单位自身完成，也可由总包单位通过招投标组织分包单位或供应商完成。
3.监理合同要包死。
4.委托项目管理合同要包死：业主委托项目管理中介服务机构参与全过程管理，如技术、质量、工期控制、投资拨付、工程验收、合同管理等等。
（十）确定“一条底线”：
总承包施工企业的合同价格是项目法人所确定的最后“一条底线”，这条线是不可超越的，但项目法人可以通过监督总承包施工企业的分包商或设备供应商的招投标，还会节省中标价与暂估价之间的差额，使这条“底线”再降低，节约投资、降低成本。
（十一）实行“1+2+（1～3）”监督：
“1”一条主线。纪检、监察、审计进行全程跟踪，全面实
施阳光工程。
“2”两个层面监督：
一是发改委、建委、监察、审计等部门对项目法人监督；
二是项目法人对设计、监理、施工总承包单位监督。
“（1～3）”项目法人要全面监督控制三方，反过来三方也
通过合同监督约束项目法人。
（十二）严格五不准：
1.不准项目法人和使用单位擅自修改已批准的设计，擅自提高建筑标准；
2.不准项目法人推荐施工分包单位；
3.不准项目法人推荐设备和材料供应厂家；
4.不准项目法人接受施工、设计、监理、分包和厂家的馈赠和宴请，以及出国、出差邀请；
5.不准项目法人向施工、设计、监理、分包和厂家借用车辆及各种物品。
（十三）把握10个重点环节：
1.在组织施工总承包单位招投标中，一定要给各个投标单位留足“吃图”时间，并召开若干个设计答疑会议，尽最大可能把设计中存在的问题，放在投标前消化解决，充分完善项目设计图纸，最终形成完美的招标图纸，作为各投标单位的投标依据。
2.在施工总承包单位投标前，各投标单位一定要出具保证函，确认施工设计图纸不存在任何重大问题，今后发生设计洽商，绝不向业主追加投资。
3.签订设计、施工、监理及委托项目管理四项总承包合同一定要包死，包括不可预见部分，绝不留口，以确保投资包死。
4.项目法人与设计总包单位、施工总包单位、监理总包单位和项目管理总包单位签订的各项总包合同，一定要体现监督与反监督，特别是对项目法人的反监督，通过承包合同中加倍惩罚条款，制约业主擅自修改设计、增加面积、提高建筑标准、推荐分包单位和推荐设备材料等违约行为。
5.由项目法人和使用单位（包括项目法人委托的项目管理单位）所组成的现场业主办公室是项目实施的办事机构，而业主办公室与设计、施工、监理单位要就设计洽商、加工定货、质量控制、资金拨付等现场管理要形成有机运作、约束、配合机制，制定一整套管理办法。
6.在项目开工后，如因极特殊原因进行设计调整，如：改变功能、增加面积、提高标准、增加投资等，则必须建立一整套经人大、党委研究确定批准的机制，并必须承担因变更所造成的设计、施工、监理、管理公司等单位的索赔。
7.总承包施工单位要严格照图施工，并有理由拒绝业主超出合同范围的设计变更和洽商。但是，在不会增加该分项工程的投资（即分项工程暂估价）前提下，对于影响使用功能和样式美观的问题，业主可以向总承包方提出设计变更和洽商的申请，由甲、乙双方协商解决。
8.总承包施工单位应自主、全权负责并采用招投标的方式来选定分包单位和材料、设备供应商、项目法人、设计单位和监理单位原则上不要推荐，并将依照图纸和招标文件中的各项暂估价对总承包方进行监督，原则上在暂估价范围内应选择质量最好、标准最高的产品和分包单位。
9.关于投标保证函、工程保险等问题要按有关规定和惯例执行。
10.项目法人必须刻有该项目的合同专用章，在签订完设计总承包合同、施工总承包合同、监理总承包合同和委托项目管理总承包合同这四项主合同后，项目法人必须将该项目合同专用章交政府监察部门留存。同时，在项目法人与设计总承包单位、施工总承包单位、监理总承包单位、项目管理总承包单位签订合同中应明确:今后在签订补充协议时，凡涉及到投资、规模、标准提高，增加总承包费用的问题，必须以该项目工程的专用合同章为准；日常现场管理工作不使用专用合同章，可签字也可用其他印章。
（十四）探索创新投资决策的新机制——监督“四定”：
政府部门在确定下一个年度的政府性投资项目，以及确定这些项目进展的几个主要关键环节时，应主动报请同级人大常委会 “定项目、定标准、定投资、定调整”，实现人大对公共财政的延伸监督，建立一整套依法立项、民主监督、公开透明的政府投资决策机制。
四、实践总承包代建制效果明显
在石景山区建设的“石景山区图书馆”、“青少年活动中心”、“鲁谷派出所”和“区劳动局办公楼装修”以及十三个功能区土地储备一级开发等建设项目中，我区试行了总承包代建制，收到了非常明显的效果。概括起来就是实现了“三保四少一短”，“三保”就是保投资、保质量、保工期；“四少”就是合同少、洽商少、纠纷少、成本少；“一短”就是建设周期大大缩短。
特别是石景山区图书馆工程，建设面积9042平方米，工程总承包合同价2765万元，合同工期338天，2004年8月8日开工，2005年7月11日竣工交付使用。区国有资产经营公司为该工程的项目法人，中铁建北京公司为总承包施工企业，通过实施总承包代建制，真正实现了保证投资不超、保证工程质量、保证合同工期这“三保”；实现了項目法人签订的经济合同少，工程洽商大幅减少，施工总包、分包、设计、供货商之间纠纷少，项目管理成本、施工成本明显减少这“四少”；实现了项目总的建设周期明显缩短。特别是项目法人在建设施工日常管理中，通过对总承包施工企业分包项目和设备采购招投标的监督，将工程总承包单位投标时暂估价高于分包商中标价格的74.5万元又节省了下来，最后工程结算价为2690.5万元，也就是说建设工程项目在按合同履约的前提下，工程结算价格低于总承包价格，这的确是罕见的，也是奇迹，这充分说明了总承包代建制的真正价值。
通过实践证明，总承包代建制是政府投资体制改革的一种有益的探索和尝试，对于政府职能转变，完善国有资产管理体制，规范政府投资行为、建设行为，健全政府投资建设管理体制，全面实施阳光建设、阳光工程，将具有重要的现实意义和深远的历史意义。
（作者系北京市石景山区常务副区长）