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摘 要：诉前检察建议是目前检察机关五类检察建议之一。作为监督行政的重要方式，诉前检察建议虽是行政公益诉讼的前置程序，但在实践中被广泛运用，特别是在促进行政争议的诉前化解和实质性化解等方面发挥了重要作用，在监督行政方面具有独立于行政公益诉讼的重要价值。在实践中，诉前检察建议还存在规范性欠缺、适用范围狭窄、效力缺乏保障等问题，应进一步加强完善立法，通过明确诉前检察建议遵循的基本原则、拓展诉前检察建议的适用范围、完善诉前检察建议的程序等，充分发挥诉前检察建议监督行政、促进依法行政的功能。
关键词：检察机关;行政法治;诉前检察建议;行政监督
doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.01.018
[中图分类号]D925.3;D926.3 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2021）01-0100-09
检察建议是我国检察机关行使检察权履行行政检察职能的重要工作方式，不同时期检察机关的职能不同，检察建议的适用范围、种类、内容也不同。1949年新中国成立以来，不同时期政治经济社会发展形势对检察职能的需求不同，检察职能随之调整。除去法制被破坏、检察机关被归并的时期以外，检察建议一直作为检察机关履行工作职责的一种重要方式。我国宪法将检察机关定位为法律监督机关，是否意味着检察机关所有履行职责的活动都可以称作法律监督，是一个历来存有争议的问题。如果作为一种工作方式，可以将检察机关提出的所有建议统称为检察建议，但法律监督意义上的检察建议有其特定的涵义。根据现行相关法律及其他规范性文件的规定，我国检察机关的检察职能包括公诉、刑事侦查等诉讼职能、法律监督职能、综合治理等。其中，法律监督包括对诉讼活动的法律监督、对行政活动的法律监督、对监察活动的法律监督和其他法律监督，履行上述职能都可能运用检察建议这一工作方式。诉前检察建议是检察机关适应新时代检察业务的发展而监督行政活动的新途径、新方式。
一、检察建议制度的历史脉络
检察建议发展的历史有两条线索，一是检察机关的法律监督职能不同时期的发展变化。随着检察机关法律监督职能从一般行政监督到社会综治、职务犯罪预防、三大诉讼活动监督等变化，检察建议的适用范围扩展，检察建议的适用情形多样。二是政府职能的变迁，以及监督行政制度的发展。随着我国市场经济体制的逐步确立，政府的职能范围逐渐收缩、政府职能转变、服务型政府建设等，行政复议、行政诉讼、监察、审计等监督行政的制度逐步建立，检察机关对行政的监督，从广泛的一般行政监督到限缩为公职人员职务犯罪侦查监督和行政诉讼活动监督，再到通过诉前检察建议对部分行政行为进行监督。
（一）检察建议与检察监督职能的历史变迁
1.一般法律监督意义上的检察建议（监督行政的方式）。
不同时期检察机关的检察具体职能不同，其中检察机关监督行政的职能调整较为频繁。1951 年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织條例》授予检察机关监督政府机关、政府的政策方针与法律法令等职能①。检察机关作为独立的国家机关设置、独立行使职权始于1954 年《宪法》和《人民检察院组织法》[1]，检察权成为与行政权、审判权并列的独立的国家权力。1954 年《人民检察院组织法》②赋予检察机关“一般法律监督”的职权，即全面监督行政活动，监督方式主要有“提出抗议”“要求纠正”或者“通知有关机关给予纠正”，其中就有检察机关通过向有关机关发出检察建议书的方式进行监督。此外，检察建议书也应用于纠正刑事侦查活动和劳动改造工作中的违法行为③。
1958年以后，各地检察机关基本停止一般法律监督工作。1960年一度把检察机关归并于公安机关，1968年各级检察机关相继被撤销[2]，1975年《宪法》规定，检察职权由公安机关行使④，检察建议作为检察机关一般法律监督的方式不再适用。1978年检察机关恢复重建，并恢复一般监督职能⑤，但1979 年有关检察机关的组织法规定，删除了一般监督的内容⑥。
2.社会治安综合治理意义上的检察建议。
1981年，中央政法委提出社会治安“综合治理”，检察机关运用检察建议积极开展社会治安综合治理活动。1982年最高人民检察院还专门规定了检察建议书的基本格式，将检察建议解释为“人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种形式”[3]，这个定义显然带有20世纪八九十年代综治时代的痕迹，其中的法律监督主要是对刑事诉讼活动的监督。
随着2019年中共中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的发布，国家职能从侧重于统治、管理向治理模式的转变，检察机关的工作内容有所变化，社会治安综合治理类检察建议的适用情形大多被纳入目前的社会治理检察建议中⑦。
3.职务犯罪预防意义上的检察建议。
20世纪80年代，最高人民检察院提出在办理贪污贿赂案件中检察机关要积极发挥检察建议的作用，加强防范工作，预防贪污贿赂渎职等职务犯罪。作为检察机关办案工作的延伸和综合治理刑事政策的组成部分，检察建议广泛运用于预防贪污贿赂、渎职等职务犯罪领域。1999年1月、2000 年12月最高人民检察院分别两次发布文件，规定检察建议的适用⑧，检察建议成为贪污贿赂犯罪预防的主要方式之一。
2017年，我国监察制度改革以后，职务犯罪侦查职能转隶监察机关，这类检察建议适用情况发生了变化，有关犯罪预防的检察建议作为社会治理检察建议的适用情形之一①。
4.诉讼活动监督意义上的检察建议。
1978年，我国检察机关恢复重建，1979 年制定的《刑事诉讼法》规定检察机关在刑事诉讼活动中可以通知公安机关纠正违法行为，有权向法庭提出纠正意见，以及对人民法院的判决裁定提出抗诉等②;1980年《人民检察院刑事检察工作试行细则》、1981年《人民检察院监所检察工作试行办法》相继明确了检察建议在刑事诉讼各个环节的适用。 1982年《宪法》将检察机关定位为我国的法律监督机关，1991年的《民事诉讼法》③、1990年的《行政诉讼法》 ④规定了检察机关对生效判决、裁定可以提出抗诉等检察监督方式。2001年，最高人民检察院发布相关文件，明确了办理民事、行政抗诉案件某些情形下可以适用检察建议，检察建议正式作为民事、行政诉讼活动的监督方式之一⑤。2009年，最高人民检察院发布相关司法解释，对检察建议进行了规范界定，并对检察建议的适用情形等进行规范⑥。2012 年、2014 年《民事诉讼法》《行政诉讼法》相继修改，均规定了检察机关在民事诉讼、行政诉讼中可以适用检察建议的情形，从立法上明确了检察建议作为检察机关监督诉讼活动的新方式。2018 年修订的《人民检察院组织法》规定，检察机关法律监督的内容主要体现在对诉讼活动的监督，检察建议成为履行这些法律监督职能的主要方式⑦。
5.新时代“四大检察”中的检察建议。
在检察机关贯彻落实依法治国战略部署、探索加强监督行政的过程中，逐渐形成了刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼等新时代“四大检察”，检察机关的职能发生了新的转变，检察建议的适用范围也发生了相应的改变，检察建议主要有五种类型⑧，即再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议、其他检察建议，其中，再审检察建议和纠正违法检察建议是对诉讼活动的监督，社会治理检察建议主要适用于违法犯罪预防和有关单位怠于履行职责，公益诉讼检察建议⑨即诉前检察建议。
2015年，全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼的试点。2017年，行政公益诉讼制度在立法中得以明确，并规定了检察机关在提起行政公益诉讼前，对违法行政、怠于履行职责的行政机关可以提出检察建议。至此，检察建议不仅作为三大诉讼活动的监督措施，还延伸至公益诉讼所涉领域行政行为的监督，即诉前检察建议。
（二）新时代的诉前检察建议及其意义
行政检察监督作为一项中国特色的法律监督制度，在新时代被赋予直接监督行政权力的特殊意义，诉前检察建议正是实现检察机关这一法律监督职能的新途径。诉前检察建议是指检察机关为维护公共利益，在提起行政公益诉讼前对特定领域行政机关怠于履行职责或违法行政提出的督促行政机关履行职责、纠正违法行为的建议，伴随着行政公益诉讼制度而产生，是行政公益诉讼的前置程序。得益于各级党委、人大、政府等强有力的政治部署和推动，行政公益诉讼制度得以建立和推行，诉前检察建议也在实践中被广泛运用，发挥了从源头上解决行政纠纷、维护公益、监督行政等功能。行政公益诉讼中，检察机关行使的是国家公诉权，而不是法律监督权，诉前检察建议是检察机关行使法律监督权的方式之一。作为一种工作方式，诉前检察建议颇有协商、征询意见、提出建议的意味，可以减少权力之间的强力对抗，更容易实现各国家机关之间在维护公共利益和社会治理中的协同合作。
诉前检察建议是适应新时代服务行政的监督方式。在传统的秩序行政时代，对行政权的控制，以立法规制、行政程序控制、行政審判为主要方式，对行政行为的监督有权力机关的一般性监督（通过立法预先规制的模式）、行政机关的行政复议监督和人民法院的行政诉讼监督（事后审查模式）、行政程序（事中控制模式）等。而我国监察制度改革前，检察机关对行政权的监督主要通过公职人员职务犯罪预防与侦查、对人民法院行政诉讼活动的监督来实现，基本不直接监督行政行为。随着新时代服务型政府建设，政府增进社会福利的公益职能得以增强，督促政府积极履职，增进社会福祉，成为行政行为监督的新领域和重点。与秩序行政时代强调权力之间的抗衡制约、防止行政权侵害公民权利不同，服务行政时代的诉前检察建议在促进政府在民生领域有更积极的作为，监督行政、维护社会公益的范围和方式发生了转变。
近几年最高人民检察院的工作报告显示九成以上的公益诉讼立案通过诉前检察建议得以解决，诉前检察建议成为与行政复议、行政诉讼一样的监督行政的重要制度。作为行政争议的诉前解决程序，在节约诉讼资源，促进执法领域重大问题的解决，促进依法行政、维护公共利益、保障民生等方面发挥了行政诉讼难以发挥的作用。
综上，诉前检察建议不仅仅是监察制度改革、公职人员职务犯罪侦查职能转隶监察机关以后检察业务发展的新方向和检察机关履行法律监督职能的新领域，也是检察机关监督、制约行政权、促进行政服务民生的新方式、新途径。
二、诉前检察建议的实证分析
自2015年公益诉讼制度试点以来，公益诉讼检察工作得到广泛开展，诉前检察建议运用十分普遍。
（一）诉前检察建议运用情况
1.诉前检察建议快速增长。2015年7月开始公益诉讼制度试点至2016年6月，一年的检察建议数为1 047，2016年7月至2017年6月猛增到6 629，2017年6月至年底，仅仅半年增长到8 781，自2018年超过十万以后，2019年、2020年呈现相对平稳增长的趋势。
2.诉前检察建议的回复率、整改率较高。2018年向行政机关发出诉前检察建议101 254件，97.2%得到采纳①，2019年发出103 076件诉前检察建议，回复整改率87.5%②，绝大多数问题在诉前得以解决，表明诉前检察建议在督促行政机关履职、纠正行政违法行为方面具有很大优势，这种以公权力监督公权力的效果十分明显。
3.行政公益诉讼率相对较低。自2015年公益诉讼试点以来，提起行政公益诉讼的案件数约占行政诉前案件总数的1.7%、1.5%、1.5%、0.6%、4.6%，2017年7月至2019年9月，公益诉讼案件立案214 740件，但只有995件进入行政公益诉讼程序③，大部分通过诉前检察建议程序得到了解决，提起行政公益诉讼的案件占比很低。
检察机关较少提起行政公益诉讼，一方面，说明诉前检察建议起到了诉前解决问题的作用，监督行政的效果较好;另一方面，也反映了行政机关不愿成为行政公益诉讼的被告，不愿接受行政诉讼这种对抗式的解决问题的方式，而选择与检察机关协商沟通解决问题。 从实践情况来看，诉前检察建议不仅节约了司法资源，且因其协商、沟通在先，尊重行政执法优先，在纠正违法行政行为、督促行政机关履职等方面，可以避免因司法程序的对抗性而产生的各种困境，多方主体甚至可能就工作中发现的立法不足或者执法潜规则等深层次问题达成一致处理意见，从而从源头上避免行政争议的产生或促进行政争议的实质性化解。从这个意义上说，诉前检察建议构建了在特定行政领域，检察权、审判权、行政权的合作治理机制。
（二）诉前检察建议发挥作用的机制及原因分析
1.国家层面强力推动公益诉讼制度，诉前检察建议得以广泛适用。中共中央、全国人大常委会、最高人民检察院、最高人民法院等相继发布相关文件，强力推进行政公益诉讼制度，地方各省、自治区、直辖市党委、人大常委会、政府等发布有关支持检察机关公益诉讼的文件，有些地方甚至将公益诉讼有关情况纳入绩效考核。相关国家机关对公益诉讼的强力推进，客观上促进了诉前检察建议的广泛运用。
2.检察机关自身业务拓展、“四大检察”的定位和均衡发展的需要。随着国家监察体制改革，公职人员职务犯罪侦查转隶监察委以后，检察机关的职责需要调整和重新布局，即检察业务“关了一扇门，需要打开一扇窗”，加强行政检察监督就是其中的一扇门，以往检察机关通过监督行政诉讼活动从而监督行政的方式已不能满足拓展行政检察业务直接监督行政行为的需要，需要提升监督行政的效力，创新监督行政的方式。
3.监督行政的理念和方式转变的体现。在服务行政时代，仅仅控制行政权力不侵害行政相对人的权益是不够的，政府需要积极作为促进民众的福祉。适用于秩序行政时代消极行政的司法审查制度，难以发挥促进政府积极行政，维护公共利益，增进民众福祉的作用。促进政府积极履行服务职能成为服务行政时代下行政监督制度的重要目的之一。相对于行政诉讼这种对抗式的监督方式而言，检察建议是一种柔性的监督方式，带有征询、沟通、协商共同做好工作的意思。在协同治理、服务行政的背景下，国家机关之间通过沟通、协商的工作方式，共同维护公共利益，提供公共服务，协同社会治理。诉前检察建议提供了这样一种合作治理机制。
（三）訴前检察建议制度运行存在的问题及其原因分析
诉前检察建议制度实际运行过程中发生偏差的主要原因有以下几个方面：
1.诉前检察建议的基本原则欠缺。虽然，我国宪政体制对国家机关之间的分工、国家权力之间的分离与制约，已有原则性的规定，但在权力实际运行中，仍然需要有明确而具体的授权规定。由于现有诉前检察建议制度的规范中检察权与行政权的界限不明，实践中诉前检察建议活动范围常常混淆了检察权与行政权，可能存在检察机关越权情况，如某市检察院的工作总结中有如下表述“督促停止294家不合格网络餐饮店线上经营活动。查处销售、回收流通中的假冒伪劣食品100公斤，查处一批‘毒油条’‘毒狗肉’案。对1 575个中小学、幼儿园食堂及周边食品流动摊点进行食品安全隐患展开排查，让孩子吃得安心，让父母更加放心”① 。检察机关与行政机关的角色混淆，违背权力分离各司其职的国家机关职能分工原则，监督行政机关依法履行职责，但“尊重行政机关之专业性的基本立场，原则上不超越行政机关的行政权，不代替行政机关处理实质性的公共利益问题，不随意挑战行政机关的行政命令和决定”[4]，“司法机关原则上不能直接越过行政机关介入相应的公共事务，不能逾越、取代行政机关直接做出相关决定”[4]，才是确立诉前检察建议制度的初衷。
2.提出检察建议的审查标准不明确。诉前检察建议是检察机关借助行政公益诉讼的威慑力督促行政机关依法履职、维护公共利益的一种制度设计。如前所述，检察机关尽量不涉及事实认定，但行政机关是否履职、履职是否到位，公共利益是否受损以及受损害的程度等，仍然是提出诉前检察建议前必须要查清楚的问题，提出检察建议也需要这方面的相关证据。为此，行政公益诉讼制度的相关规定赋予了检察机关行使调查核实权，实践中仍需要一些相对明确的审查标准，以供检察机关审查参考或作为依据。
3.诉前检察建议程序欠缺。最高人民检察院关于检察建议的程序规定约束对象基本限于检察机关内部，诉前检察建议的效力也难以约束到检察机关以外的单位，对被建议单位、抄送机关如何处理检察建议不能作出规定。
4.提出检察建议的方式存在一些问题。由于缺乏诉前检察建议的规范，实践中诉前检察建议的提出也存在诸多问题，如提出检察建议的形式有口头的，也有书面的。诉前检察建议书在法律依据的援引、事实与理由的阐述、证据的提供、文书格式等方面都存在不规范的现象。
5.检察建议的效力也是个问题。从目前的运行情况来看，行政机关较高的回复整改率，说明了诉前检察建议的效力目前不是问题。但行政机关这种高效率的回复与整改，很大程度上源于新生制度推行过程中强大的政治推动力，那么，离开党委、人大、政府的政治推动力，诉前检察建议的高回复整改率是否具有可持续性就是一个问题。
在调研中，几乎所有的检察官都认为检察建议的运行没有强制力作保障。关于行政机关作相应处理的规定较为笼统，虽然《行政诉讼法》规定了行政公益诉讼作为后续保障，但与公诉权、自侦权等法定化的权力相比，检察建议权的实体法依据没有，程序法也缺乏具体刚性的运作规定。这种法律依据不足、规范化程度不高的诉前检察建议，实践中不便于操作，法律效力也难保证。实践中，也确实有一些单位或个人消极地对待检察建议，对检察建议置之不理或者颇有微词，检察机关没有合适的、有效的方式进行制约。
三、诉前检察建议的规范化及其不足
（一）检察建议的规范化
实践中，检察建议作为检察机关行使法律监督职权的一种重要方式，在各个领域得以广泛运用，发挥了重要作用，但并没有立法对检察建议的涵义作出过明确的界定。检察建议这一术语最早出现在制定法文本中是1995年的《检察官法》规定给予检察官奖励的情形之一：提出检察建议被采纳，效果显著的①。2012年修订《民事诉讼法》②、2014年修订《行政诉讼法》③均规定了在检察机关对民事诉讼和行政诉讼的监督中检察建议的适用情形。为发挥检察机关的法律监督作用，促进依法行政，行政诉讼法赋予人民检察院提起行政公益诉讼的资格，并规定了检察建议作为行政公益诉讼的前置程序④。现行检察院组织法也明确了检察建议作为检察机关行使法律监督权的一种方式。目前，最高人民检察院将检察建议⑤界定为人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式，并规定了检察建议的类型⑥，检察建议作为检察机关的重要工作方式有了较为统一的规范。其中，公益诉讼检察建议⑦即诉前检察建议，只是检察建议的种类之一，目前没有专门的诉前检察建议规范，只是作为行政公益诉讼前置程序加以规定，显然不具有立法上的效力，这些规定不具有约束人民法院、检察建议相关的行政机关或其他相关单位等效力。 从检察机关来说，出现规定的适用情形，依照程序提出检察建议。至于检察建议是否有回复，是否整改，不回复、不整改如何处理，则没有规定，检察院也无权对此作出规定。显然，诉讼法中不合适对此作出规定，因为诉讼法应当是诉讼当事人权利与义务的规定，在诉前，检察建议各方并不具有诉讼当事人的地位。宜在《人民检察院组织法》中明确检察建议的内涵、效力，提出检察建议的程序等内容，收到检察建议单位的回复、整改等职责。
（二）行政公益诉讼与诉前检察建议
行政公益诉讼实践的发展推动了行政公益诉讼制度进入政策和立法视野，作为行政公益诉讼的前置程序，诉前检察建议随着行政公益诉讼制度的确立而进入立法。2009 年中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局环保行政管理案，成为我国首例行政公益诉讼案件①。2017年《行政诉讼法》修订，规定了某些特定领域的行政公益诉讼制度，检察建议作为行政公益诉讼的前置程序。其后，最高人民法院、最高人民检察院共同发布的司法解释②规定了行政机关收到检察建议应当及时依法履行职责，并书面回复检察机关③。从实践情况来看，行政公益诉讼诉前程序包括检察建议、诉前磋商、圆桌会议、听证程序、和解等多种形式。行政公益诉讼诉前程序是一种多主体参与的公开沟通机制，可以缓冲诉讼对抗，减少诉累，减少诉讼成本，促进国家机关公权力之间的协商、协调，实现社会治理的双赢多赢。
诉前检察建议只是检察机关诉前监督行政的方式之一，专指检察机关在提起行政公益诉讼之前针对某些领域的行政违法或怠于履行职责的行政机关发出的纠正违法行政行为或履行行政职责的建议，是以行政诉讼为保障的监督行政的一种方式，是检察机关履行宪法赋予的法律监督职能，对行政行为实施法律监督的重要手段。
四、诉前检察建议制度的规范化建议
诉前检察建议作为检察机关監督行政的一种方式，不仅是作为行政公益诉讼辅助程序的价值，也是检察机关行使法律监督权而非诉权的一种方式，有其独立的价值。为实现其监督行政、促进依法行政的功能，应从诉前检察建议遵循的原则、适用范围、程序等方面作出具体明确的规定，以提升检察建议的精准性、规范性和实效性。
（一）明确诉前检察建议适用的基本原则
诉前检察建议的基本原则需要解决包括检察建议权的合法来源，以及行政权和检察权的关系等问题，既要确保检察机关检察建议权的合法、正当行使，确保检察权与行政权的分立和相互尊重，也要实现检察权对行政权的有效制约。
1.合法原则。包括诉前检察建议权来源于法律的规定，诉前检察建议的适用要有法律依据，行使诉前检察建议权的程序应当合法，诉前检察建议的效力应该得到合法的保障。
2.权力分立。行政权与检察权都是国家权力体系中的组成部分，检察机关与行政机关的国家职能不同，具有不可替代性。检察权是一种具有司法谦抑性的公权力，检察建议是一种法律监督权，只是起到督促和沟通作用，督促行政主体依法履职、依法行政，而非自行履职、自行行政。
3.公开原则。建立诉前检察建议公开机制，检察建议涉及的事项、行政执法机关、公共利益受损害情况、提出检察建议之前的沟通协调磋商情况、检察建议的回复整改情况、后续跟踪情况，等等，有关信息应当公开。
（二）诉前检察建议适用范围的拓展
与检察建议适用范围相关的因素主要有检察建议的立案线索来源、检察建议的适用对象、检察建议的适用领域等。检察建议的适用对象是行政主体，而不仅仅是指行政机关。与适用范围相关的一个重要因素就是检察建议立案的线索来源：有关规定是检察机关在履职中发现线索或接受检举控告，一般与办案有关，结合办案进行。
1.相关法律及政策文件的规定。根据《行政诉讼法》的有关规定，诉前检察建议适用于环保、食药安全、土地、国有资产等领域，适用范围有待其他立法加以拓展。
2019 年 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提岀，拓展公益诉讼案件范围①。2020年1月全国检察长会议提出，要将探索扩展新领域案件的原则由“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”②。根据各类政策文件和最高人民法院的通知③，检察机关先后倡导在安全生产、进出口商品、证券、历史建筑保护、国防军事、扶贫、电信互联网涉及众多公民个人信息保护等领域探索建立民事、行政公益诉讼制度，根据检察机关提出的“公益诉讼范围涉及到哪，检察建议就可以跟进到哪里”的原则，这些领域都可以提出诉前检察建议。
2020年《民法典》的颁布，对检察建议适用范围有进一步的拓展。民法典中有诸多有关行政机关职能的要求，新设的行政职责规范等，检察机关可以探索将检察建议适用于督促纠正行政机关违背物权、人格权、亲权等方面民事法律作出的减损行政相对人合法权益或增加其义务的决定等方面，比如针对高空抛物行为，新增公安机关的调查职责;就个人信息保护，规定了行政机关的行政职责与义务，这些也可以成为检察建议的适用范围。
2.各地检察机关的有益探索。实践中各地检察机关不断探索拓展诉前检察建议的适用范围，取得了良好的效果，为拓展诉前检察建议范围提供了有益的经验。自2017年7月1日履行检察公益诉讼职能以来，上海市检察机关在高铁运营安全、危化品运输管理、未成年人权益保障、个人信息保护、优秀历史建筑保护等方面积极开展检察公益诉讼探索，共研判案件线索3 582件，立案办理公益诉讼案件1 399件，制发诉前检察建议或公告697件，提起诉讼42件④。
2020年6月，上海市人大常委通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，以立法形式授权检察机关探索开展城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、理事风貌区和优秀历史建筑保护等领域的公益诉讼工作⑤，并提出加强与证券金融类公益机构的对接，探索证券领域公益诉讼。从守卫城市公共安全出发，开展电梯运行、消防安全、危险品运输、网约车运营等专项监督，深受群众欢迎。积极参与乡村治理，细化公益诉讼检察服务乡村振兴战略具体举措（整改措施）⑥。 北京市海淀区检察院发出诉前检察建议，督促网络平台行政主管部门依法对经营性互联网文化单位持续存在多个涉毒品音视频的违法情形进行查处;针对部分商户违法向未成年人售烟问题，向区市场监督管理局、烟草专卖局发出检察建议，督促履行监管职责。浙江省宁波市海曙区检察院针对一段时期骚扰电话泛滥甚至影响“120”等特种电话服务的问题，向通信管理部门发出检察建议，督促依法履行监管职责。
目前政策文件中的规定以及各地积极探索取得的有益经验，都可以进入诉前检察建议的立法中。
（三）完善诉前检察建议的程序
1.建立诉前检察建议与行政执法的沟通协调磋商机制，作为诉前检察建议的前置程序。实践中诉前检察建议能够发挥作用，与检察机关注重跟行政机关沟通、协调、磋商是分不开的。可以通过建立联络员、进行定期信息交换、先期预警等方式加强与行政机关的合作，更注重检察建议的实效，包括注重办理政府及其部门遇到阻力或者需要协同解决的难案。此外，关于检察建议的次数，相关司法解释并未作出明确规定，但从解决实际问题出发，应当允许检察机关多次提出检察建议，多次沟通、多次走访有利于诉前程序发挥更大的作用。
2.规范诉前检察建议书。目前，诉前检察建议书的规范化程度不高，虽然最高人民检察院的相关文件，明确禁止滥发一些检察建议，但在实践中，诉前检察建议与其他类型检察建议未严格区分，各类检察建议书的格式、内容构成等仍有待进一步细分、细化，需要进一步规定诉前检察建议书的制发、送达、反馈、评价等机制。
（四）关于检察建议的效力问题
诉前检察建议从政治推动和政策依赖转而寻求法律规范制度上的保障，是更为合理的发展路径。
虽然《检察建议工作规定》《关于办理公益诉讼案件适用法律问题》都规定了行政机关对检察建议应当回复，但其效力只能及于检察机关，对行政机关或其他抄送单位并没有当然的效力。当然，检察机关可以提起行政公益诉讼，与检察机关其他类型的检察建议比较而言，诉前检察建议因与行政公益诉讼紧密关联，往往对行政机关有更强的敦促作用。但提起行政公益诉讼显然不是检察建议制度的目的。
长远来看，一方面，检察机关对不回复、不整改的，应当持续跟进，督促履职，如最高人民检察院派出督查组，对办理的诉前检察建议是否存在虚假整改、事后反弹回潮及检察建议制发不规范等问题进行排查①。另一方面，宜建立检察建议的效力保障机制，包括行政公益诉讼，但不局限于行政公益诉讼，可以包括行政责任追究、纳入考核评价体系等。对诉前检察建议的回复和整改，以及建立追责和考评机制，因涉及行政机关、抄送单位等党和国家机关，因而需要从国家层面统一立法来解决。
此外，建立诉前检察建议与监察、行政复议、行政诉讼等监督行政制度的衔接机制，如建立各部门之间的信息资源共享、案件线索移送、配合调查取证等工作机制，发挥协同监督的作用。
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责任编辑：张淑瑛
关键词：检察机关;行政法治;诉前检察建议;行政监督
doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.01.018
[中图分类号]D925.3;D926.3 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2021）01-0100-09
检察建议是我国检察机关行使检察权履行行政检察职能的重要工作方式，不同时期检察机关的职能不同，检察建议的适用范围、种类、内容也不同。1949年新中国成立以来，不同时期政治经济社会发展形势对检察职能的需求不同，检察职能随之调整。除去法制被破坏、检察机关被归并的时期以外，检察建议一直作为检察机关履行工作职责的一种重要方式。我国宪法将检察机关定位为法律监督机关，是否意味着检察机关所有履行职责的活动都可以称作法律监督，是一个历来存有争议的问题。如果作为一种工作方式，可以将检察机关提出的所有建议统称为检察建议，但法律监督意义上的检察建议有其特定的涵义。根据现行相关法律及其他规范性文件的规定，我国检察机关的检察职能包括公诉、刑事侦查等诉讼职能、法律监督职能、综合治理等。其中，法律监督包括对诉讼活动的法律监督、对行政活动的法律监督、对监察活动的法律监督和其他法律监督，履行上述职能都可能运用检察建议这一工作方式。诉前检察建议是检察机关适应新时代检察业务的发展而监督行政活动的新途径、新方式。
一、检察建议制度的历史脉络
检察建议发展的历史有两条线索，一是检察机关的法律监督职能不同时期的发展变化。随着检察机关法律监督职能从一般行政监督到社会综治、职务犯罪预防、三大诉讼活动监督等变化，检察建议的适用范围扩展，检察建议的适用情形多样。二是政府职能的变迁，以及监督行政制度的发展。随着我国市场经济体制的逐步确立，政府的职能范围逐渐收缩、政府职能转变、服务型政府建设等，行政复议、行政诉讼、监察、审计等监督行政的制度逐步建立，检察机关对行政的监督，从广泛的一般行政监督到限缩为公职人员职务犯罪侦查监督和行政诉讼活动监督，再到通过诉前检察建议对部分行政行为进行监督。
（一）检察建议与检察监督职能的历史变迁
1.一般法律监督意义上的检察建议（监督行政的方式）。
不同时期检察机关的检察具体职能不同，其中检察机关监督行政的职能调整较为频繁。1951 年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织條例》授予检察机关监督政府机关、政府的政策方针与法律法令等职能①。检察机关作为独立的国家机关设置、独立行使职权始于1954 年《宪法》和《人民检察院组织法》[1]，检察权成为与行政权、审判权并列的独立的国家权力。1954 年《人民检察院组织法》②赋予检察机关“一般法律监督”的职权，即全面监督行政活动，监督方式主要有“提出抗议”“要求纠正”或者“通知有关机关给予纠正”，其中就有检察机关通过向有关机关发出检察建议书的方式进行监督。此外，检察建议书也应用于纠正刑事侦查活动和劳动改造工作中的违法行为③。
1958年以后，各地检察机关基本停止一般法律监督工作。1960年一度把检察机关归并于公安机关，1968年各级检察机关相继被撤销[2]，1975年《宪法》规定，检察职权由公安机关行使④，检察建议作为检察机关一般法律监督的方式不再适用。1978年检察机关恢复重建，并恢复一般监督职能⑤，但1979 年有关检察机关的组织法规定，删除了一般监督的内容⑥。
2.社会治安综合治理意义上的检察建议。
1981年，中央政法委提出社会治安“综合治理”，检察机关运用检察建议积极开展社会治安综合治理活动。1982年最高人民检察院还专门规定了检察建议书的基本格式，将检察建议解释为“人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种形式”[3]，这个定义显然带有20世纪八九十年代综治时代的痕迹，其中的法律监督主要是对刑事诉讼活动的监督。
随着2019年中共中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的发布，国家职能从侧重于统治、管理向治理模式的转变，检察机关的工作内容有所变化，社会治安综合治理类检察建议的适用情形大多被纳入目前的社会治理检察建议中⑦。
3.职务犯罪预防意义上的检察建议。
20世纪80年代，最高人民检察院提出在办理贪污贿赂案件中检察机关要积极发挥检察建议的作用，加强防范工作，预防贪污贿赂渎职等职务犯罪。作为检察机关办案工作的延伸和综合治理刑事政策的组成部分，检察建议广泛运用于预防贪污贿赂、渎职等职务犯罪领域。1999年1月、2000 年12月最高人民检察院分别两次发布文件，规定检察建议的适用⑧，检察建议成为贪污贿赂犯罪预防的主要方式之一。
2017年，我国监察制度改革以后，职务犯罪侦查职能转隶监察机关，这类检察建议适用情况发生了变化，有关犯罪预防的检察建议作为社会治理检察建议的适用情形之一①。
4.诉讼活动监督意义上的检察建议。
1978年，我国检察机关恢复重建，1979 年制定的《刑事诉讼法》规定检察机关在刑事诉讼活动中可以通知公安机关纠正违法行为，有权向法庭提出纠正意见，以及对人民法院的判决裁定提出抗诉等②;1980年《人民检察院刑事检察工作试行细则》、1981年《人民检察院监所检察工作试行办法》相继明确了检察建议在刑事诉讼各个环节的适用。 1982年《宪法》将检察机关定位为我国的法律监督机关，1991年的《民事诉讼法》③、1990年的《行政诉讼法》 ④规定了检察机关对生效判决、裁定可以提出抗诉等检察监督方式。2001年，最高人民检察院发布相关文件，明确了办理民事、行政抗诉案件某些情形下可以适用检察建议，检察建议正式作为民事、行政诉讼活动的监督方式之一⑤。2009年，最高人民检察院发布相关司法解释，对检察建议进行了规范界定，并对检察建议的适用情形等进行规范⑥。2012 年、2014 年《民事诉讼法》《行政诉讼法》相继修改，均规定了检察机关在民事诉讼、行政诉讼中可以适用检察建议的情形，从立法上明确了检察建议作为检察机关监督诉讼活动的新方式。2018 年修订的《人民检察院组织法》规定，检察机关法律监督的内容主要体现在对诉讼活动的监督，检察建议成为履行这些法律监督职能的主要方式⑦。
5.新时代“四大检察”中的检察建议。
在检察机关贯彻落实依法治国战略部署、探索加强监督行政的过程中，逐渐形成了刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼等新时代“四大检察”，检察机关的职能发生了新的转变，检察建议的适用范围也发生了相应的改变，检察建议主要有五种类型⑧，即再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议、其他检察建议，其中，再审检察建议和纠正违法检察建议是对诉讼活动的监督，社会治理检察建议主要适用于违法犯罪预防和有关单位怠于履行职责，公益诉讼检察建议⑨即诉前检察建议。
2015年，全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼的试点。2017年，行政公益诉讼制度在立法中得以明确，并规定了检察机关在提起行政公益诉讼前，对违法行政、怠于履行职责的行政机关可以提出检察建议。至此，检察建议不仅作为三大诉讼活动的监督措施，还延伸至公益诉讼所涉领域行政行为的监督，即诉前检察建议。
（二）新时代的诉前检察建议及其意义
行政检察监督作为一项中国特色的法律监督制度，在新时代被赋予直接监督行政权力的特殊意义，诉前检察建议正是实现检察机关这一法律监督职能的新途径。诉前检察建议是指检察机关为维护公共利益，在提起行政公益诉讼前对特定领域行政机关怠于履行职责或违法行政提出的督促行政机关履行职责、纠正违法行为的建议，伴随着行政公益诉讼制度而产生，是行政公益诉讼的前置程序。得益于各级党委、人大、政府等强有力的政治部署和推动，行政公益诉讼制度得以建立和推行，诉前检察建议也在实践中被广泛运用，发挥了从源头上解决行政纠纷、维护公益、监督行政等功能。行政公益诉讼中，检察机关行使的是国家公诉权，而不是法律监督权，诉前检察建议是检察机关行使法律监督权的方式之一。作为一种工作方式，诉前检察建议颇有协商、征询意见、提出建议的意味，可以减少权力之间的强力对抗，更容易实现各国家机关之间在维护公共利益和社会治理中的协同合作。
诉前检察建议是适应新时代服务行政的监督方式。在传统的秩序行政时代，对行政权的控制，以立法规制、行政程序控制、行政審判为主要方式，对行政行为的监督有权力机关的一般性监督（通过立法预先规制的模式）、行政机关的行政复议监督和人民法院的行政诉讼监督（事后审查模式）、行政程序（事中控制模式）等。而我国监察制度改革前，检察机关对行政权的监督主要通过公职人员职务犯罪预防与侦查、对人民法院行政诉讼活动的监督来实现，基本不直接监督行政行为。随着新时代服务型政府建设，政府增进社会福利的公益职能得以增强，督促政府积极履职，增进社会福祉，成为行政行为监督的新领域和重点。与秩序行政时代强调权力之间的抗衡制约、防止行政权侵害公民权利不同，服务行政时代的诉前检察建议在促进政府在民生领域有更积极的作为，监督行政、维护社会公益的范围和方式发生了转变。
近几年最高人民检察院的工作报告显示九成以上的公益诉讼立案通过诉前检察建议得以解决，诉前检察建议成为与行政复议、行政诉讼一样的监督行政的重要制度。作为行政争议的诉前解决程序，在节约诉讼资源，促进执法领域重大问题的解决，促进依法行政、维护公共利益、保障民生等方面发挥了行政诉讼难以发挥的作用。
综上，诉前检察建议不仅仅是监察制度改革、公职人员职务犯罪侦查职能转隶监察机关以后检察业务发展的新方向和检察机关履行法律监督职能的新领域，也是检察机关监督、制约行政权、促进行政服务民生的新方式、新途径。
二、诉前检察建议的实证分析
自2015年公益诉讼制度试点以来，公益诉讼检察工作得到广泛开展，诉前检察建议运用十分普遍。
（一）诉前检察建议运用情况
1.诉前检察建议快速增长。2015年7月开始公益诉讼制度试点至2016年6月，一年的检察建议数为1 047，2016年7月至2017年6月猛增到6 629，2017年6月至年底，仅仅半年增长到8 781，自2018年超过十万以后，2019年、2020年呈现相对平稳增长的趋势。
2.诉前检察建议的回复率、整改率较高。2018年向行政机关发出诉前检察建议101 254件，97.2%得到采纳①，2019年发出103 076件诉前检察建议，回复整改率87.5%②，绝大多数问题在诉前得以解决，表明诉前检察建议在督促行政机关履职、纠正行政违法行为方面具有很大优势，这种以公权力监督公权力的效果十分明显。
3.行政公益诉讼率相对较低。自2015年公益诉讼试点以来，提起行政公益诉讼的案件数约占行政诉前案件总数的1.7%、1.5%、1.5%、0.6%、4.6%，2017年7月至2019年9月，公益诉讼案件立案214 740件，但只有995件进入行政公益诉讼程序③，大部分通过诉前检察建议程序得到了解决，提起行政公益诉讼的案件占比很低。
检察机关较少提起行政公益诉讼，一方面，说明诉前检察建议起到了诉前解决问题的作用，监督行政的效果较好;另一方面，也反映了行政机关不愿成为行政公益诉讼的被告，不愿接受行政诉讼这种对抗式的解决问题的方式，而选择与检察机关协商沟通解决问题。 从实践情况来看，诉前检察建议不仅节约了司法资源，且因其协商、沟通在先，尊重行政执法优先，在纠正违法行政行为、督促行政机关履职等方面，可以避免因司法程序的对抗性而产生的各种困境，多方主体甚至可能就工作中发现的立法不足或者执法潜规则等深层次问题达成一致处理意见，从而从源头上避免行政争议的产生或促进行政争议的实质性化解。从这个意义上说，诉前检察建议构建了在特定行政领域，检察权、审判权、行政权的合作治理机制。
（二）诉前检察建议发挥作用的机制及原因分析
1.国家层面强力推动公益诉讼制度，诉前检察建议得以广泛适用。中共中央、全国人大常委会、最高人民检察院、最高人民法院等相继发布相关文件，强力推进行政公益诉讼制度，地方各省、自治区、直辖市党委、人大常委会、政府等发布有关支持检察机关公益诉讼的文件，有些地方甚至将公益诉讼有关情况纳入绩效考核。相关国家机关对公益诉讼的强力推进，客观上促进了诉前检察建议的广泛运用。
2.检察机关自身业务拓展、“四大检察”的定位和均衡发展的需要。随着国家监察体制改革，公职人员职务犯罪侦查转隶监察委以后，检察机关的职责需要调整和重新布局，即检察业务“关了一扇门，需要打开一扇窗”，加强行政检察监督就是其中的一扇门，以往检察机关通过监督行政诉讼活动从而监督行政的方式已不能满足拓展行政检察业务直接监督行政行为的需要，需要提升监督行政的效力，创新监督行政的方式。
3.监督行政的理念和方式转变的体现。在服务行政时代，仅仅控制行政权力不侵害行政相对人的权益是不够的，政府需要积极作为促进民众的福祉。适用于秩序行政时代消极行政的司法审查制度，难以发挥促进政府积极行政，维护公共利益，增进民众福祉的作用。促进政府积极履行服务职能成为服务行政时代下行政监督制度的重要目的之一。相对于行政诉讼这种对抗式的监督方式而言，检察建议是一种柔性的监督方式，带有征询、沟通、协商共同做好工作的意思。在协同治理、服务行政的背景下，国家机关之间通过沟通、协商的工作方式，共同维护公共利益，提供公共服务，协同社会治理。诉前检察建议提供了这样一种合作治理机制。
（三）訴前检察建议制度运行存在的问题及其原因分析
诉前检察建议制度实际运行过程中发生偏差的主要原因有以下几个方面：
1.诉前检察建议的基本原则欠缺。虽然，我国宪政体制对国家机关之间的分工、国家权力之间的分离与制约，已有原则性的规定，但在权力实际运行中，仍然需要有明确而具体的授权规定。由于现有诉前检察建议制度的规范中检察权与行政权的界限不明，实践中诉前检察建议活动范围常常混淆了检察权与行政权，可能存在检察机关越权情况，如某市检察院的工作总结中有如下表述“督促停止294家不合格网络餐饮店线上经营活动。查处销售、回收流通中的假冒伪劣食品100公斤，查处一批‘毒油条’‘毒狗肉’案。对1 575个中小学、幼儿园食堂及周边食品流动摊点进行食品安全隐患展开排查，让孩子吃得安心，让父母更加放心”① 。检察机关与行政机关的角色混淆，违背权力分离各司其职的国家机关职能分工原则，监督行政机关依法履行职责，但“尊重行政机关之专业性的基本立场，原则上不超越行政机关的行政权，不代替行政机关处理实质性的公共利益问题，不随意挑战行政机关的行政命令和决定”[4]，“司法机关原则上不能直接越过行政机关介入相应的公共事务，不能逾越、取代行政机关直接做出相关决定”[4]，才是确立诉前检察建议制度的初衷。
2.提出检察建议的审查标准不明确。诉前检察建议是检察机关借助行政公益诉讼的威慑力督促行政机关依法履职、维护公共利益的一种制度设计。如前所述，检察机关尽量不涉及事实认定，但行政机关是否履职、履职是否到位，公共利益是否受损以及受损害的程度等，仍然是提出诉前检察建议前必须要查清楚的问题，提出检察建议也需要这方面的相关证据。为此，行政公益诉讼制度的相关规定赋予了检察机关行使调查核实权，实践中仍需要一些相对明确的审查标准，以供检察机关审查参考或作为依据。
3.诉前检察建议程序欠缺。最高人民检察院关于检察建议的程序规定约束对象基本限于检察机关内部，诉前检察建议的效力也难以约束到检察机关以外的单位，对被建议单位、抄送机关如何处理检察建议不能作出规定。
4.提出检察建议的方式存在一些问题。由于缺乏诉前检察建议的规范，实践中诉前检察建议的提出也存在诸多问题，如提出检察建议的形式有口头的，也有书面的。诉前检察建议书在法律依据的援引、事实与理由的阐述、证据的提供、文书格式等方面都存在不规范的现象。
5.检察建议的效力也是个问题。从目前的运行情况来看，行政机关较高的回复整改率，说明了诉前检察建议的效力目前不是问题。但行政机关这种高效率的回复与整改，很大程度上源于新生制度推行过程中强大的政治推动力，那么，离开党委、人大、政府的政治推动力，诉前检察建议的高回复整改率是否具有可持续性就是一个问题。
在调研中，几乎所有的检察官都认为检察建议的运行没有强制力作保障。关于行政机关作相应处理的规定较为笼统，虽然《行政诉讼法》规定了行政公益诉讼作为后续保障，但与公诉权、自侦权等法定化的权力相比，检察建议权的实体法依据没有，程序法也缺乏具体刚性的运作规定。这种法律依据不足、规范化程度不高的诉前检察建议，实践中不便于操作，法律效力也难保证。实践中，也确实有一些单位或个人消极地对待检察建议，对检察建议置之不理或者颇有微词，检察机关没有合适的、有效的方式进行制约。
三、诉前检察建议的规范化及其不足
（一）检察建议的规范化
实践中，检察建议作为检察机关行使法律监督职权的一种重要方式，在各个领域得以广泛运用，发挥了重要作用，但并没有立法对检察建议的涵义作出过明确的界定。检察建议这一术语最早出现在制定法文本中是1995年的《检察官法》规定给予检察官奖励的情形之一：提出检察建议被采纳，效果显著的①。2012年修订《民事诉讼法》②、2014年修订《行政诉讼法》③均规定了在检察机关对民事诉讼和行政诉讼的监督中检察建议的适用情形。为发挥检察机关的法律监督作用，促进依法行政，行政诉讼法赋予人民检察院提起行政公益诉讼的资格，并规定了检察建议作为行政公益诉讼的前置程序④。现行检察院组织法也明确了检察建议作为检察机关行使法律监督权的一种方式。目前，最高人民检察院将检察建议⑤界定为人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式，并规定了检察建议的类型⑥，检察建议作为检察机关的重要工作方式有了较为统一的规范。其中，公益诉讼检察建议⑦即诉前检察建议，只是检察建议的种类之一，目前没有专门的诉前检察建议规范，只是作为行政公益诉讼前置程序加以规定，显然不具有立法上的效力，这些规定不具有约束人民法院、检察建议相关的行政机关或其他相关单位等效力。 从检察机关来说，出现规定的适用情形，依照程序提出检察建议。至于检察建议是否有回复，是否整改，不回复、不整改如何处理，则没有规定，检察院也无权对此作出规定。显然，诉讼法中不合适对此作出规定，因为诉讼法应当是诉讼当事人权利与义务的规定，在诉前，检察建议各方并不具有诉讼当事人的地位。宜在《人民检察院组织法》中明确检察建议的内涵、效力，提出检察建议的程序等内容，收到检察建议单位的回复、整改等职责。
（二）行政公益诉讼与诉前检察建议
行政公益诉讼实践的发展推动了行政公益诉讼制度进入政策和立法视野，作为行政公益诉讼的前置程序，诉前检察建议随着行政公益诉讼制度的确立而进入立法。2009 年中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局环保行政管理案，成为我国首例行政公益诉讼案件①。2017年《行政诉讼法》修订，规定了某些特定领域的行政公益诉讼制度，检察建议作为行政公益诉讼的前置程序。其后，最高人民法院、最高人民检察院共同发布的司法解释②规定了行政机关收到检察建议应当及时依法履行职责，并书面回复检察机关③。从实践情况来看，行政公益诉讼诉前程序包括检察建议、诉前磋商、圆桌会议、听证程序、和解等多种形式。行政公益诉讼诉前程序是一种多主体参与的公开沟通机制，可以缓冲诉讼对抗，减少诉累，减少诉讼成本，促进国家机关公权力之间的协商、协调，实现社会治理的双赢多赢。
诉前检察建议只是检察机关诉前监督行政的方式之一，专指检察机关在提起行政公益诉讼之前针对某些领域的行政违法或怠于履行职责的行政机关发出的纠正违法行政行为或履行行政职责的建议，是以行政诉讼为保障的监督行政的一种方式，是检察机关履行宪法赋予的法律监督职能，对行政行为实施法律监督的重要手段。
四、诉前检察建议制度的规范化建议
诉前检察建议作为检察机关監督行政的一种方式，不仅是作为行政公益诉讼辅助程序的价值，也是检察机关行使法律监督权而非诉权的一种方式，有其独立的价值。为实现其监督行政、促进依法行政的功能，应从诉前检察建议遵循的原则、适用范围、程序等方面作出具体明确的规定，以提升检察建议的精准性、规范性和实效性。
（一）明确诉前检察建议适用的基本原则
诉前检察建议的基本原则需要解决包括检察建议权的合法来源，以及行政权和检察权的关系等问题，既要确保检察机关检察建议权的合法、正当行使，确保检察权与行政权的分立和相互尊重，也要实现检察权对行政权的有效制约。
1.合法原则。包括诉前检察建议权来源于法律的规定，诉前检察建议的适用要有法律依据，行使诉前检察建议权的程序应当合法，诉前检察建议的效力应该得到合法的保障。
2.权力分立。行政权与检察权都是国家权力体系中的组成部分，检察机关与行政机关的国家职能不同，具有不可替代性。检察权是一种具有司法谦抑性的公权力，检察建议是一种法律监督权，只是起到督促和沟通作用，督促行政主体依法履职、依法行政，而非自行履职、自行行政。
3.公开原则。建立诉前检察建议公开机制，检察建议涉及的事项、行政执法机关、公共利益受损害情况、提出检察建议之前的沟通协调磋商情况、检察建议的回复整改情况、后续跟踪情况，等等，有关信息应当公开。
（二）诉前检察建议适用范围的拓展
与检察建议适用范围相关的因素主要有检察建议的立案线索来源、检察建议的适用对象、检察建议的适用领域等。检察建议的适用对象是行政主体，而不仅仅是指行政机关。与适用范围相关的一个重要因素就是检察建议立案的线索来源：有关规定是检察机关在履职中发现线索或接受检举控告，一般与办案有关，结合办案进行。
1.相关法律及政策文件的规定。根据《行政诉讼法》的有关规定，诉前检察建议适用于环保、食药安全、土地、国有资产等领域，适用范围有待其他立法加以拓展。
2019 年 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提岀，拓展公益诉讼案件范围①。2020年1月全国检察长会议提出，要将探索扩展新领域案件的原则由“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”②。根据各类政策文件和最高人民法院的通知③，检察机关先后倡导在安全生产、进出口商品、证券、历史建筑保护、国防军事、扶贫、电信互联网涉及众多公民个人信息保护等领域探索建立民事、行政公益诉讼制度，根据检察机关提出的“公益诉讼范围涉及到哪，检察建议就可以跟进到哪里”的原则，这些领域都可以提出诉前检察建议。
2020年《民法典》的颁布，对检察建议适用范围有进一步的拓展。民法典中有诸多有关行政机关职能的要求，新设的行政职责规范等，检察机关可以探索将检察建议适用于督促纠正行政机关违背物权、人格权、亲权等方面民事法律作出的减损行政相对人合法权益或增加其义务的决定等方面，比如针对高空抛物行为，新增公安机关的调查职责;就个人信息保护，规定了行政机关的行政职责与义务，这些也可以成为检察建议的适用范围。
2.各地检察机关的有益探索。实践中各地检察机关不断探索拓展诉前检察建议的适用范围，取得了良好的效果，为拓展诉前检察建议范围提供了有益的经验。自2017年7月1日履行检察公益诉讼职能以来，上海市检察机关在高铁运营安全、危化品运输管理、未成年人权益保障、个人信息保护、优秀历史建筑保护等方面积极开展检察公益诉讼探索，共研判案件线索3 582件，立案办理公益诉讼案件1 399件，制发诉前检察建议或公告697件，提起诉讼42件④。
2020年6月，上海市人大常委通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，以立法形式授权检察机关探索开展城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、理事风貌区和优秀历史建筑保护等领域的公益诉讼工作⑤，并提出加强与证券金融类公益机构的对接，探索证券领域公益诉讼。从守卫城市公共安全出发，开展电梯运行、消防安全、危险品运输、网约车运营等专项监督，深受群众欢迎。积极参与乡村治理，细化公益诉讼检察服务乡村振兴战略具体举措（整改措施）⑥。 北京市海淀区检察院发出诉前检察建议，督促网络平台行政主管部门依法对经营性互联网文化单位持续存在多个涉毒品音视频的违法情形进行查处;针对部分商户违法向未成年人售烟问题，向区市场监督管理局、烟草专卖局发出检察建议，督促履行监管职责。浙江省宁波市海曙区检察院针对一段时期骚扰电话泛滥甚至影响“120”等特种电话服务的问题，向通信管理部门发出检察建议，督促依法履行监管职责。
目前政策文件中的规定以及各地积极探索取得的有益经验，都可以进入诉前检察建议的立法中。
（三）完善诉前检察建议的程序
1.建立诉前检察建议与行政执法的沟通协调磋商机制，作为诉前检察建议的前置程序。实践中诉前检察建议能够发挥作用，与检察机关注重跟行政机关沟通、协调、磋商是分不开的。可以通过建立联络员、进行定期信息交换、先期预警等方式加强与行政机关的合作，更注重检察建议的实效，包括注重办理政府及其部门遇到阻力或者需要协同解决的难案。此外，关于检察建议的次数，相关司法解释并未作出明确规定，但从解决实际问题出发，应当允许检察机关多次提出检察建议，多次沟通、多次走访有利于诉前程序发挥更大的作用。
2.规范诉前检察建议书。目前，诉前检察建议书的规范化程度不高，虽然最高人民检察院的相关文件，明确禁止滥发一些检察建议，但在实践中，诉前检察建议与其他类型检察建议未严格区分，各类检察建议书的格式、内容构成等仍有待进一步细分、细化，需要进一步规定诉前检察建议书的制发、送达、反馈、评价等机制。
（四）关于检察建议的效力问题
诉前检察建议从政治推动和政策依赖转而寻求法律规范制度上的保障，是更为合理的发展路径。
虽然《检察建议工作规定》《关于办理公益诉讼案件适用法律问题》都规定了行政机关对检察建议应当回复，但其效力只能及于检察机关，对行政机关或其他抄送单位并没有当然的效力。当然，检察机关可以提起行政公益诉讼，与检察机关其他类型的检察建议比较而言，诉前检察建议因与行政公益诉讼紧密关联，往往对行政机关有更强的敦促作用。但提起行政公益诉讼显然不是检察建议制度的目的。
长远来看，一方面，检察机关对不回复、不整改的，应当持续跟进，督促履职，如最高人民检察院派出督查组，对办理的诉前检察建议是否存在虚假整改、事后反弹回潮及检察建议制发不规范等问题进行排查①。另一方面，宜建立检察建议的效力保障机制，包括行政公益诉讼，但不局限于行政公益诉讼，可以包括行政责任追究、纳入考核评价体系等。对诉前检察建议的回复和整改，以及建立追责和考评机制，因涉及行政机关、抄送单位等党和国家机关，因而需要从国家层面统一立法来解决。
此外，建立诉前检察建议与监察、行政复议、行政诉讼等监督行政制度的衔接机制，如建立各部门之间的信息资源共享、案件线索移送、配合调查取证等工作机制，发挥协同监督的作用。
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责任编辑：张淑瑛