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近年来，世界发生了比较严重的粮食危机。粮食价格暴涨成为国际组织和一些国家难以解决的棘手难题。我国粮食供求形势与国际粮食危机形成鲜明对照。我国夏粮已经连续5年丰收，2008年全年粮食总产量有望创历史新高，国内市场粮食价格相对平稳，这是我国粮价相对稳定的积极方面。从两点论出发，当前相对偏低的粮食价格所可能带来一定的隐患不可忽视。粮食价格不高，比较效益偏低，农民种粮积极性必然受到影响。既然相对稳定的市场粮价在新形势下可能会对粮食生产造成冲击，那么我国应选择怎样的粮食价格政策以实现国家粮食安全呢?
一、我国粮农面临粮食价格相对偏低的困扰
随着国际国内形势的变化，与国际市场价格，与国内其他农产品价格涨幅，与农业生产资料价格涨幅，我国粮食价格明显偏低。
我国粮食经过多年丰收，目前库存充足，国内市场价格总体上虽然上出现了一定幅度上涨，但是三大粮食品种价格涨幅都没有超过10％。据国家统计局资料，2008年上半年粮食销售价格比上年同期涨了11.9％，其中稻谷销售价格仅上涨5.0％，小麦销售价格上涨8.0％，玉米销售价格上涨9.5％，只有大豆销售价格上涨40％。
自2006年以来，国际市场粮食价格大幅度上涨，国际国内市场价格差异悬殊。2007年国际市场小麦价格上涨120％，而国内只上涨了5.5％。2008年上半年国际大米价格最高上涨幅度超过1000美元／吨，国际国内相差3倍左右。
在粮食连续4年不断扩大种植面积的同时，油料种植面积减少，2006年以来食用植物油价格出现了较大幅度的上涨。2008年上半年较去年同期油料销售价格涨幅达到36.9％，明显高于粮食价格涨幅。随着粮油市场价格的变化，粮油比较效益发生明显改变。粮食比较效益明显下降，油料比较效益明显上升。2008年国内粮油比价极不合理，粮油争地矛盾更加突出。
2007年，农业生产资料价格出现了不断加快上涨的势头，进入2008年后，农业生产资料价格上涨势头更快更猛，幅度大。其中，化肥、柴油和种子价格上涨幅度更加明显，农业生产资料费用和机械作业费的支出压力也明显增大。粮食价格和化肥等农业生产资料价格的矛盾更加突出。我们在河南、广东和四川等一些省份调查中，农民反映化肥价格至少上涨60％以上，种子价格上涨了3倍。根据国家统计局数据，上半年较去年同期全国农业生产资料价格上涨了26.2％，农业生产资料价格上涨幅度比粮食销售价格上涨幅度高近15个百分点。
粮食价格偏低必然导致粮食比较效益明显下降。前几年，每亩水稻现金纯收益(主产品全部出售后扣除现金成本的部分)500元，小麦300元。但2008年水稻小麦每亩最多只能赚到几十元。
在农民收入，特别是农民工资性收入大幅度上涨情况下，我国粮食比较效益偏低状况更加突出。2008年上半年农民收入继续快速增长，增速达到19.8％，扣除价格因素实际增长10.3％。农民收入快速增长，主要来源于打工收入和部分农产品价格大幅度上涨。在这种情况下，种粮农民收入相对停滞，这必然对粮食稳定发展带来不利影响，迫切需要政策调整促进粮食价格合理调整，以保护好农民种粮积极性。
二、我国粮价偏低与国家调控政策有关
经过粮食流通体制的改革，我国粮食市场基本建立。2008年出现的粮食价格相对偏低是否与政策因素有关?
尽管这一轮我国粮价相对较小的涨幅使粮价相对偏低主要不是政府干预造成的，但是为了保障我国粮食安全而实行的出口约束或者管制政策，以及国内为了保护农民种粮积极性而使用的最低收购价格政策没有发挥应有作用确实存在一定的关联。
2008年年初我国为了避免国际市场粮价大幅度波动对国内市场的冲击，一方面从2008年1月1日至12月31日对小麦、玉米、稻谷、大米、大豆等原粮及其制粉产品征收5％至25％不等的出口暂定关税；另一方面，自2008年1月1日起小麦粉、玉米粉、大米粉等粮食制粉实行出口配额许可证管理。在调查中了解到粮食出口约束或者管制在东北地区(为粮价偏低的主要利益受损地区)出现了一些抱怨。国家如果没有采取措施调控粮食出口政策，低粮价格局也许有所改变。
我国有比较健全和完善的国内粮食调控体系和政策。2008年国家调高了稻谷和小麦的最低收购价格。每斤稻谷普遍调高7分钱，每斤小麦调高3—5分。但是，2008年确立的一些粮食品种的最低收购价格水平尚未达到相应粮食品种平均销售价格的历史最高水平。2008年最低收购价中最高的稻谷单价为每50公斤82元，仍然低于1995年平均销售价格每50公斤82.11元。2008年最高的小麦最低收购价格为每50公斤，77元，仍然低于1996年平均销售价格每50公斤80.99元。这表明今年的最高的最低收购价格尚未达到1995年或者1996年的平均销售价格水平。
可见，粮食出口约束或者管制政策，以及粮食最低收购价格政策在2008年粮食价格调整中没有起到保护粮食生产者的作用。这与我国粮食安全目标和宏观调控目标有关。进一步地观察，可以发现我国粮食价格涨幅要从我国粮食政策的多种目标和粮食价格的效应等视角进行审视。
三、我国粮食价格政策的两难选择
当前的问题是，粮价政策选择正面临两难处境：调高可能不利于控制通货膨胀；保持稳定或者维持现状可能进一步导致粮食比较效益的恶化，挫伤农民种粮积极性。
2007年我国通货膨胀压力越来越大，国家提出了防止食品价格上涨演变为明显通货膨胀的目标。2008年上半年居民消费价格上涨势头不减，特别是城乡居民食品消费价格上涨超过20％。进入2008年下半年国家又提高了控制通货膨胀的目标。
改革以来的历史表明，稳定粮食价格才能有效防止通货膨胀。20世纪80年代末期和90年代中后期中国通货膨胀与粮食生产的关系表明，粮食连续增产后，食品价格将会趋于回落，物价总体水平趋于下降。因此，优先发展粮食生产，增加粮食有效供给，稳定食品价格，是我国历次治理通货膨胀的通常做法，也是稳定物价比较有效的途径。
粮食价格是重要的基础价格之一，其传导效应和涉及效应远高于直接对居民消费价格的影响。改革以来，随着居民食品消费结构的升级，居民粮食消费量逐步递减，粮食消费支出在食品消费支出中的比重不断下降，粮食价格上涨对居民消费价格的拉动率总体上呈现下降的趋势。但是，粮食价格所可能引起的其他土地密集型农产品价格、动物源性食品价格以及劳动力工资率的变动越来越不能忽视。
控制通货膨胀必须稳定粮食价格。但是，粮价偏低必然带来粮食生 产比较效益恶化。如果比较效益恶化的状况得不到改善，可能会挫伤农民发展粮食生产的积极性，稳定粮食生产将变得困难起来。
粮食价格的变动对耕地收益率的影响越来越不能忽视。为了确保国家粮食安全，我国实行严格的耕地保护制度。确保基本农田总量不减、用途不变、质量不降是国家粮食安全的基本保证。18亿亩耕地红线，15.6亿亩基本农田总量控制，是保证我国粮食国内自给率95％以上的必要条件。通过实行低粮食价格政策与控制耕地来保障国家粮食安全必然带来一系列矛盾。无论是经济发达地区，还是经济欠发达地区，都普遍存在着将耕地非农化的冲动。经济发达地区都认为是工业化程度高的地区，粮食生产比较劣势明显，应允许将更多的耕地用于非农项目发展。而经济不发达的地区普遍认为工业化落后应加快非农项目发展，才能改变农民收入偏低和地方财政困难的处境。一句话，没有地方愿意将更多的耕地用于粮食生产。如果目前这种控制耕地和维持粮食低价政策不改变，随着经济的发展。各地将耕地非农化的冲动就越强烈。粮食低价决定了粮食生产所用耕地的租金也是偏低的。低粮价政策使通过政策手段保护耕地的可行性降低。
四、我国应选择稳步提高粮价的政策
从长期来看，我国必须选择相对较高粮价的政策。这是由我国耕地资源相对稀缺的因素所决定的。但是，不同时期所采取的政策对粮食价格升高幅度应有所差异。当前，考虑到粮价在物价总水平中的基础作用，在发生明显通货膨胀或者通货膨胀压力加大的情况下应以保持粮食价格稳定为主。
同时，在选择不断提高粮食价格政策时，还应避免价格预期所可能产生的对宏观经济冲击。当人们预期到粮食价格不断上涨，投机者就可能会形成对粮食贸易的炒作，引起粮食市场价格的急剧波动，破坏宏观经济的稳定性。
改革以来的经验表明，当人们预期到粮食价格大幅度上涨时，粮食生产的产前和前后环节经营者，特别是农业生产资料供应者就会相应提高市场价格，容易导致粮食和农业生产资料价格轮番上涨，引发恶性通货膨胀，最终受到损害的还是粮农和其他普通消费者。
农村税费改革以来，我国在广大农村逐步取消了农业税，2004年开始对于种粮农民给予各类补贴，有效地调动了农民发展粮食生产的积极性。当前，我国大部分农民种粮积极性仍然没有明显下降。但是，2008年以来，在农业生产资料价格大幅度上涨，粮食价格水平偏低，粮食生产比较效益明显恶化的情况下，粮食生产面临的形势复杂起来，需要采取有效措施保护农民发展粮食生产的积极性。
保护粮农利益才是保障国家粮食安全的根本。要继续发挥粮食直接补贴和最低收购价政策在保护种粮农民利益和种粮积极性中的作用。大力发展粮食产业化经营，提高粮食的比较效益。积极培育粮食产业化龙头企业，加快以粮食购销、加工企业为龙头的粮食产业化体系建设，鼓励和发展粮食订单生产、订单收购。
按照确保粮农比较效益相对合理从而稳定粮食生产的目标，在最低收购价格政策基础上，国家可酝酿出台核心粮食产区的差额补贴政策。国家根据财力状况和种粮农民应保障的比较利益，确定一个最低保护价水平。当市场价格低于最低保护价时，政府将最低保护价和市场价的价差直接发放给种粮农民。最低保护价政策类似于美国的差额补贴和无追索贷款政策。
粮农补贴政策具有一定的增产和增收效应，对于建立我国粮食安全的长效机制具有重要作用。尽管粮农补贴规模逐步增加，但是农民人均所得补贴金额仍然较少，目前这一政策只是向农民发出了鼓励种粮的政策信号，而对农民收入的增加仍然具有相当大的局限性。今后，应随着国家财力的逐步增强，优先加大粮农的直接补贴力度，提高粮农直接补贴标准。具体标准应当结合中央和地方财政的支付能力、粮食价格、农业生产资料价格和生产成本的变动及其他配套的补贴措施综合确定。
综合来看，我国必须实施相对较高的粮价政策，但粮价上涨必须是缓慢的，渐进的，既要平衡好消费者和生产者利益，又要避免粮价上涨预期的形成。
除了稳步提高粮食收购价格政策外，还需要实行相应的配套政策。我国多数地方发放粮食补贴是按照农业税计税面积计算的。这种发放的直接补贴方式属于脱钩补贴(即与实际的粮食生产不相关)。为了提高粮食直接补贴政策的有效性，应根据国家粮食供求形势，实行不同的补贴发放对象。粮食供给充裕，增加脱钩补贴份额。粮食供求紧张，应按实际的粮食生产进行补贴。只有这样，才能确保粮食直接补贴政策的有效性。
农业生产资料价格上涨，往往都会损害农民发展农业生产的积极性。从全局考虑，调控好农业生产资料价格上涨幅度，是防止粮食价格与农业生产资料价格轮番上涨从而将食品价格上涨演变为明显通货膨胀的关键环节。
(作者单位：中国社科院农村发展研究所)
一、我国粮农面临粮食价格相对偏低的困扰
随着国际国内形势的变化，与国际市场价格，与国内其他农产品价格涨幅，与农业生产资料价格涨幅，我国粮食价格明显偏低。
我国粮食经过多年丰收，目前库存充足，国内市场价格总体上虽然上出现了一定幅度上涨，但是三大粮食品种价格涨幅都没有超过10％。据国家统计局资料，2008年上半年粮食销售价格比上年同期涨了11.9％，其中稻谷销售价格仅上涨5.0％，小麦销售价格上涨8.0％，玉米销售价格上涨9.5％，只有大豆销售价格上涨40％。
自2006年以来，国际市场粮食价格大幅度上涨，国际国内市场价格差异悬殊。2007年国际市场小麦价格上涨120％，而国内只上涨了5.5％。2008年上半年国际大米价格最高上涨幅度超过1000美元／吨，国际国内相差3倍左右。
在粮食连续4年不断扩大种植面积的同时，油料种植面积减少，2006年以来食用植物油价格出现了较大幅度的上涨。2008年上半年较去年同期油料销售价格涨幅达到36.9％，明显高于粮食价格涨幅。随着粮油市场价格的变化，粮油比较效益发生明显改变。粮食比较效益明显下降，油料比较效益明显上升。2008年国内粮油比价极不合理，粮油争地矛盾更加突出。
2007年，农业生产资料价格出现了不断加快上涨的势头，进入2008年后，农业生产资料价格上涨势头更快更猛，幅度大。其中，化肥、柴油和种子价格上涨幅度更加明显，农业生产资料费用和机械作业费的支出压力也明显增大。粮食价格和化肥等农业生产资料价格的矛盾更加突出。我们在河南、广东和四川等一些省份调查中，农民反映化肥价格至少上涨60％以上，种子价格上涨了3倍。根据国家统计局数据，上半年较去年同期全国农业生产资料价格上涨了26.2％，农业生产资料价格上涨幅度比粮食销售价格上涨幅度高近15个百分点。
粮食价格偏低必然导致粮食比较效益明显下降。前几年，每亩水稻现金纯收益(主产品全部出售后扣除现金成本的部分)500元，小麦300元。但2008年水稻小麦每亩最多只能赚到几十元。
在农民收入，特别是农民工资性收入大幅度上涨情况下，我国粮食比较效益偏低状况更加突出。2008年上半年农民收入继续快速增长，增速达到19.8％，扣除价格因素实际增长10.3％。农民收入快速增长，主要来源于打工收入和部分农产品价格大幅度上涨。在这种情况下，种粮农民收入相对停滞，这必然对粮食稳定发展带来不利影响，迫切需要政策调整促进粮食价格合理调整，以保护好农民种粮积极性。
二、我国粮价偏低与国家调控政策有关
经过粮食流通体制的改革，我国粮食市场基本建立。2008年出现的粮食价格相对偏低是否与政策因素有关?
尽管这一轮我国粮价相对较小的涨幅使粮价相对偏低主要不是政府干预造成的，但是为了保障我国粮食安全而实行的出口约束或者管制政策，以及国内为了保护农民种粮积极性而使用的最低收购价格政策没有发挥应有作用确实存在一定的关联。
2008年年初我国为了避免国际市场粮价大幅度波动对国内市场的冲击，一方面从2008年1月1日至12月31日对小麦、玉米、稻谷、大米、大豆等原粮及其制粉产品征收5％至25％不等的出口暂定关税；另一方面，自2008年1月1日起小麦粉、玉米粉、大米粉等粮食制粉实行出口配额许可证管理。在调查中了解到粮食出口约束或者管制在东北地区(为粮价偏低的主要利益受损地区)出现了一些抱怨。国家如果没有采取措施调控粮食出口政策，低粮价格局也许有所改变。
我国有比较健全和完善的国内粮食调控体系和政策。2008年国家调高了稻谷和小麦的最低收购价格。每斤稻谷普遍调高7分钱，每斤小麦调高3—5分。但是，2008年确立的一些粮食品种的最低收购价格水平尚未达到相应粮食品种平均销售价格的历史最高水平。2008年最低收购价中最高的稻谷单价为每50公斤82元，仍然低于1995年平均销售价格每50公斤82.11元。2008年最高的小麦最低收购价格为每50公斤，77元，仍然低于1996年平均销售价格每50公斤80.99元。这表明今年的最高的最低收购价格尚未达到1995年或者1996年的平均销售价格水平。
可见，粮食出口约束或者管制政策，以及粮食最低收购价格政策在2008年粮食价格调整中没有起到保护粮食生产者的作用。这与我国粮食安全目标和宏观调控目标有关。进一步地观察，可以发现我国粮食价格涨幅要从我国粮食政策的多种目标和粮食价格的效应等视角进行审视。
三、我国粮食价格政策的两难选择
当前的问题是，粮价政策选择正面临两难处境：调高可能不利于控制通货膨胀；保持稳定或者维持现状可能进一步导致粮食比较效益的恶化，挫伤农民种粮积极性。
2007年我国通货膨胀压力越来越大，国家提出了防止食品价格上涨演变为明显通货膨胀的目标。2008年上半年居民消费价格上涨势头不减，特别是城乡居民食品消费价格上涨超过20％。进入2008年下半年国家又提高了控制通货膨胀的目标。
改革以来的历史表明，稳定粮食价格才能有效防止通货膨胀。20世纪80年代末期和90年代中后期中国通货膨胀与粮食生产的关系表明，粮食连续增产后，食品价格将会趋于回落，物价总体水平趋于下降。因此，优先发展粮食生产，增加粮食有效供给，稳定食品价格，是我国历次治理通货膨胀的通常做法，也是稳定物价比较有效的途径。
粮食价格是重要的基础价格之一，其传导效应和涉及效应远高于直接对居民消费价格的影响。改革以来，随着居民食品消费结构的升级，居民粮食消费量逐步递减，粮食消费支出在食品消费支出中的比重不断下降，粮食价格上涨对居民消费价格的拉动率总体上呈现下降的趋势。但是，粮食价格所可能引起的其他土地密集型农产品价格、动物源性食品价格以及劳动力工资率的变动越来越不能忽视。
控制通货膨胀必须稳定粮食价格。但是，粮价偏低必然带来粮食生 产比较效益恶化。如果比较效益恶化的状况得不到改善，可能会挫伤农民发展粮食生产的积极性，稳定粮食生产将变得困难起来。
粮食价格的变动对耕地收益率的影响越来越不能忽视。为了确保国家粮食安全，我国实行严格的耕地保护制度。确保基本农田总量不减、用途不变、质量不降是国家粮食安全的基本保证。18亿亩耕地红线，15.6亿亩基本农田总量控制，是保证我国粮食国内自给率95％以上的必要条件。通过实行低粮食价格政策与控制耕地来保障国家粮食安全必然带来一系列矛盾。无论是经济发达地区，还是经济欠发达地区，都普遍存在着将耕地非农化的冲动。经济发达地区都认为是工业化程度高的地区，粮食生产比较劣势明显，应允许将更多的耕地用于非农项目发展。而经济不发达的地区普遍认为工业化落后应加快非农项目发展，才能改变农民收入偏低和地方财政困难的处境。一句话，没有地方愿意将更多的耕地用于粮食生产。如果目前这种控制耕地和维持粮食低价政策不改变，随着经济的发展。各地将耕地非农化的冲动就越强烈。粮食低价决定了粮食生产所用耕地的租金也是偏低的。低粮价政策使通过政策手段保护耕地的可行性降低。
四、我国应选择稳步提高粮价的政策
从长期来看，我国必须选择相对较高粮价的政策。这是由我国耕地资源相对稀缺的因素所决定的。但是，不同时期所采取的政策对粮食价格升高幅度应有所差异。当前，考虑到粮价在物价总水平中的基础作用，在发生明显通货膨胀或者通货膨胀压力加大的情况下应以保持粮食价格稳定为主。
同时，在选择不断提高粮食价格政策时，还应避免价格预期所可能产生的对宏观经济冲击。当人们预期到粮食价格不断上涨，投机者就可能会形成对粮食贸易的炒作，引起粮食市场价格的急剧波动，破坏宏观经济的稳定性。
改革以来的经验表明，当人们预期到粮食价格大幅度上涨时，粮食生产的产前和前后环节经营者，特别是农业生产资料供应者就会相应提高市场价格，容易导致粮食和农业生产资料价格轮番上涨，引发恶性通货膨胀，最终受到损害的还是粮农和其他普通消费者。
农村税费改革以来，我国在广大农村逐步取消了农业税，2004年开始对于种粮农民给予各类补贴，有效地调动了农民发展粮食生产的积极性。当前，我国大部分农民种粮积极性仍然没有明显下降。但是，2008年以来，在农业生产资料价格大幅度上涨，粮食价格水平偏低，粮食生产比较效益明显恶化的情况下，粮食生产面临的形势复杂起来，需要采取有效措施保护农民发展粮食生产的积极性。
保护粮农利益才是保障国家粮食安全的根本。要继续发挥粮食直接补贴和最低收购价政策在保护种粮农民利益和种粮积极性中的作用。大力发展粮食产业化经营，提高粮食的比较效益。积极培育粮食产业化龙头企业，加快以粮食购销、加工企业为龙头的粮食产业化体系建设，鼓励和发展粮食订单生产、订单收购。
按照确保粮农比较效益相对合理从而稳定粮食生产的目标，在最低收购价格政策基础上，国家可酝酿出台核心粮食产区的差额补贴政策。国家根据财力状况和种粮农民应保障的比较利益，确定一个最低保护价水平。当市场价格低于最低保护价时，政府将最低保护价和市场价的价差直接发放给种粮农民。最低保护价政策类似于美国的差额补贴和无追索贷款政策。
粮农补贴政策具有一定的增产和增收效应，对于建立我国粮食安全的长效机制具有重要作用。尽管粮农补贴规模逐步增加，但是农民人均所得补贴金额仍然较少，目前这一政策只是向农民发出了鼓励种粮的政策信号，而对农民收入的增加仍然具有相当大的局限性。今后，应随着国家财力的逐步增强，优先加大粮农的直接补贴力度，提高粮农直接补贴标准。具体标准应当结合中央和地方财政的支付能力、粮食价格、农业生产资料价格和生产成本的变动及其他配套的补贴措施综合确定。
综合来看，我国必须实施相对较高的粮价政策，但粮价上涨必须是缓慢的，渐进的，既要平衡好消费者和生产者利益，又要避免粮价上涨预期的形成。
除了稳步提高粮食收购价格政策外，还需要实行相应的配套政策。我国多数地方发放粮食补贴是按照农业税计税面积计算的。这种发放的直接补贴方式属于脱钩补贴(即与实际的粮食生产不相关)。为了提高粮食直接补贴政策的有效性，应根据国家粮食供求形势，实行不同的补贴发放对象。粮食供给充裕，增加脱钩补贴份额。粮食供求紧张，应按实际的粮食生产进行补贴。只有这样，才能确保粮食直接补贴政策的有效性。
农业生产资料价格上涨，往往都会损害农民发展农业生产的积极性。从全局考虑，调控好农业生产资料价格上涨幅度，是防止粮食价格与农业生产资料价格轮番上涨从而将食品价格上涨演变为明显通货膨胀的关键环节。
(作者单位：中国社科院农村发展研究所)